鄒慶國 王世誼

（1.聊城大學 政治與公共管理學院，山東 聊城 252000；2.中共江蘇省委黨校 廉政教育研究中心，江蘇 南京 210004）

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央堅持以法治思維和法治方式治理腐敗問題，取得了高壓反腐的階段性成果。腐敗治理的政策供給及實踐效力，日益成為海內(nèi)外各界觀察、揣度和評價當代中國政治發(fā)展趨向的重要依據(jù)。習近平總書記提出的“持續(xù)保持高壓態(tài)勢，做到零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴厲懲處的尺度不松”[1-1]，是這種政策供給的根本要求和特征表述。高壓反腐的政策手段成為匡正黨風政風、凈化政治生態(tài)的關(guān)鍵舉措并取得顯著成效。但應(yīng)看到，腐敗治理的政策壓力在由上及下的逐級傳導過程中，在一些地方和單位仍不同程度地存在著執(zhí)行效力衰減的問題。這與社會公眾的反腐期許形成較大落差，成為一個備受關(guān)注和亟待破解的難題。本文試就此作探討。

一、政策壓力的傳導效力衰減：當前我國腐敗治理的現(xiàn)實困境

近年來我國的反腐敗斗爭實踐表明，懲治腐敗的持續(xù)化、常態(tài)化、深入化，既要有高層的決心與魄力，還要有精密部署與剛性執(zhí)行，更要有政策壓力在黨政組織的層級體系中由上及下的通暢傳導。這種壓力傳導不是依靠利益吸引，而主要源自于責任驅(qū)動。正是基于此，黨的十八屆三中全會對“黨風廉政建設(shè)責任制”作出科學規(guī)劃，形成了一個立體化的責任體系，主要包括：橫向的責任分配——黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任；縱向的體制設(shè)計——以“兩個為主”為核心支點推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化；制度工具的配置——以“責任追究”為主要功能定位的中央和省區(qū)市巡視制度的全領(lǐng)域覆蓋。上述黨風廉政建設(shè)責任制的良性運行，取決于由責任追究而產(chǎn)生的驅(qū)動力能否通暢貫穿于整個責任體系之中并發(fā)揮實際效能?！皩訉觽鲗毫Α钡囊笳蔷壠鹩趯ρ惨暪ぷ鞯男Ч麢z視與問題反思。習近平總書記《在中央政治局常委會聽取二○一三年下半年中央巡視組巡視情況匯報時的講話》中明確提出：“中央巡視工作領(lǐng)導小組要切實加強對省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導，層層傳導壓力。”[1-2]在此后的不同場合，中央相關(guān)負責同志多次強調(diào)這一要求，并逐漸推延至整個懲治腐敗工作布局之中，體現(xiàn)出政策壓力通暢傳導的目標指向：地方和基層的“拍蠅”行動必須在力度與節(jié)奏上與高層的“打虎”行動相一致，形成上下聯(lián)動格局。

懲治腐敗是國家治理的重要任務(wù)，能否實現(xiàn)高壓反腐壓力傳導的通暢化，是對國家治理能力的重大考驗。高層對于反腐敗工作中的上下聯(lián)動脫節(jié)、壓力傳導不暢問題的認定是相當精準的，這個問題的確已經(jīng)成為當前我國腐敗治理的現(xiàn)實困境。黨的十八大以來，高層“打虎”行動成效巨大，社會普遍認為反腐敗的效果有力震懾了中高層領(lǐng)導干部，而對基層官場生態(tài)還沒有產(chǎn)生足夠的沖擊力，反腐敗的政策壓力在自上而下的層級傳遞中，不同程度地存在著邊際效力衰減的現(xiàn)象?？傮w來說，“拍蠅”行動還有待于實現(xiàn)廣泛而深入的推動。一些基層單位和部門的政策執(zhí)行力不強，消解弱化高壓反腐的力度。具體表現(xiàn)形式主要有：一是被動式反腐。有的地方對于反腐敗工作缺乏主動性和自覺性，腐敗問題的發(fā)現(xiàn)與懲治主要依靠上級組織的力量，處于“推一推就動一動”“不推不動”的不作為狀態(tài)，缺乏內(nèi)在的反腐驅(qū)動力。二是應(yīng)付式反腐。有的地方以“吼吼嗓子”“做做樣子”“擺擺架子”的表面文章來應(yīng)付反腐工作，上級組織督促得緊就臨時抓幾個反面典型來“湊數(shù)”（如媒體曝光的“搞滅火式追責和臨時通報”等現(xiàn)象），處于消極應(yīng)付的狀態(tài)，缺乏基本的政治責任感。三是選擇性反腐。有的地方對于本地的腐敗問題采取“避重就輕”的態(tài)度，比如只通報上班玩游戲、遲到早退、辦公桌上擺零食之類的瑣碎事項，卻對嚴重違紀違法的要害問題回避遮掩；或者僅處置個別偶發(fā)性的、與其他官員利益勾連不緊密的腐敗分子，以防止個案線索持續(xù)延伸，涉及面過大而危及自身利益和前途，體現(xiàn)為一種政治投機心態(tài)。四是變通式反腐。有的地方搞“上有政策、下有對策”，通過對政治原則的任意曲解或法律底線的隨意僭越，以變通方式消解高壓反腐的力度。比如，有少數(shù)官員把反腐敗工作異化為政客權(quán)斗的工具，當成排斥異己、發(fā)泄私怨的手段。再如，有的把國家公職人員逢年過節(jié)期間的斂財行為，納入沒有具體“請托事項”的“紅包”“禮金”等人際交往范疇而采取低調(diào)處理的方式。凡此種種現(xiàn)象，均會極大阻滯反腐力度向基層政權(quán)的通暢傳導。

如果“層層傳導壓力”的政策目標出現(xiàn)“中梗阻”，高層與基層的反腐行動出現(xiàn)割裂，無法形成上下貫通的合力，將會直接消蝕反腐敗的震懾力，致使腐敗治理政策面臨失效甚至失敗的風險。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，加重高層反腐的負擔與壓力。如果省區(qū)市黨委不作為，不把腐敗遏制在基層，讓有問題的人逐級提拔，最后就會把問題全部推給中央。在反腐敗問題上，只靠中央抓，不可能抓得過來。更何況，處于下游的基層腐敗治理乏力，往往會使問題積小成大、積重難返。從近年來中紀委查處的中管干部違紀違法的現(xiàn)實情況來看，“很多都是發(fā)生在擔任下級一把手期間；有的省已查處的領(lǐng)導干部中，半數(shù)以上屬于帶病提拔，有的一把手甚至帶病10年、20年，屢被提拔”[2]。因此，如果高壓反腐的態(tài)勢與壓力不能通暢傳導到省區(qū)市、地市縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的各個層級，就會錯失很多把腐敗問題遏制在萌芽狀態(tài)的最佳時機，使上游的高層反腐處于持續(xù)的膠著狀態(tài)，面臨“越抓越多”“越反越腐”的治理陷阱。其次，弱化執(zhí)政黨的公信力。高層“打虎”行動持續(xù)發(fā)力，社會關(guān)注度高，所產(chǎn)生的正向效應(yīng)非常明顯，受到社會各界的普遍認同和高度贊譽。但是，我們不能忽略的一種現(xiàn)象是，基層民眾對于此類反腐行動的關(guān)注和認同，在很大程度上具有情緒宣泄的心態(tài)，是對現(xiàn)狀不滿的映射。從長遠來說，基層民眾對于國家治理的評價并不主要來自意識形態(tài)的宏大敘事，更多來自于基層單位或社區(qū)生活的切身體驗?！爸袊习傩諏h以上的政治并沒有直接的感覺，或者說縣以上的政治與利益并沒有直接的相關(guān)性。”[3]就是說，如果懲治腐敗行動不能廣泛深入到與基層群眾利益直接關(guān)聯(lián)的區(qū)域，基層腐敗得不到有效遏制，就會弱化執(zhí)政黨的政治公信力。再次，撕裂基本政治共識。習近平總書記深刻指出：“腐敗是社會毒瘤。如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。”[1-3]當前，堅持以“零容忍”態(tài)度懲治腐敗，“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查處大案要案，又著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，已經(jīng)成為黨風廉政建設(shè)的主基調(diào)和普遍共識?？傮w而言，無論是腐敗存量還是腐敗增量，地方和基層均是“重災區(qū)”，如果懲治腐敗的政策壓力無法通暢傳導至這些區(qū)域，衍生出各種形態(tài)的地方主義、部門主義、分散主義等消極不作為或變相抵制行為，反腐敗的空間布局就會失衡，業(yè)已凝結(jié)的政治共識就會被撕裂，會在很大程度上削弱高層反腐的整體性動員能力，減少腐敗存量和遏制腐敗增量的預期目標就會因半途而廢而無法實現(xiàn)。

二、腐敗治理政策壓力傳導的阻力及誘因分析

前述政策壓力傳導中效力衰減現(xiàn)象的誘致因素是復雜的，既有顯性因素，也有隱性因素；既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因；既有認知因素，也有體制誘因，是多種因素交織作用的結(jié)果。

（一）對反腐目標和功能的認知偏差

黨的十八大以來懲治腐敗的基本思路可以作如下陳述：在空間布局上是“老虎”“蒼蠅”“狐貍”一起打；在時序安排上是前期以治標為主，為后期的治本贏得時間并創(chuàng)造條件；在邏輯理路上是以追懲性反腐行動的震懾力創(chuàng)造“不敢腐”的政治氛圍，以“權(quán)力入籠”構(gòu)建“不能腐”的制度環(huán)境，以構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的政治生態(tài)上升至“不想腐”的倫理境界。上述思路中既有治本層面的戰(zhàn)略考慮，又有治標層面的戰(zhàn)術(shù)安排。治標是治本的前提和基礎(chǔ)，治本是根本目標和方向。地方和基層對既定反腐思路和目標的高度認同，是高壓反腐態(tài)勢持續(xù)深入的認知基礎(chǔ)。然而，近年來，與中央精神相抵牾的“雜音”“噪音”開始頻現(xiàn)。在對懲治腐敗的功能認知方面，出現(xiàn)“過頭論”（認為打“虎”過狠，影響政權(quán)穩(wěn)定和執(zhí)政形象）、“刮風論”（認為反腐敗就是“一陣風”，不會持久化、常態(tài)化）、“影響論”（認為反腐敗影響經(jīng)濟發(fā)展及干部的干事創(chuàng)業(yè)積極性）、“矛盾論”（認為清廉為官與事業(yè)有為是矛盾的，當能官就不能當清官）、“工具論”（認為反腐敗是借機打擊政敵、排斥異己的整人工具）等諸多錯誤觀點。在對反腐走向的認知方面，存在著“反腐終點論”“反腐上限論”“反腐拐點論”“腐敗反撲論”等偏激論調(diào)。這些話題爭論與觀念分歧成為腐敗治理的政策壓力通暢傳導的思想障礙。

（二）政策執(zhí)行中的“漣漪效應(yīng)”

“漣漪效應(yīng)”又稱“衰減效應(yīng)”，描述出這樣一種現(xiàn)象：向平靜的水面扔一顆石子，中心部位漣漪力度最大，在往邊緣擴散傳播過程中，速度逐漸降低，波紋力度逐漸減弱，甚至還會走樣變形。政策的有效執(zhí)行與其本身的性質(zhì)類型、內(nèi)容的合理性與適用性、政策接受程度、實施環(huán)境的優(yōu)劣、執(zhí)行主體和目標群體的智識水平等多種因素密切關(guān)聯(lián)。在這些因素的交互作用下，政策執(zhí)行過程中便會體現(xiàn)出以邊際效力減損為表征的“漣漪效應(yīng)”。這種效應(yīng)也客觀反映在反腐政策的執(zhí)行之中。首先，從政策性質(zhì)來看，腐敗治理本質(zhì)上是一種利益剝奪型而非利益給予型的政策設(shè)計，即對特權(quán)利益或非法利益的限制和回收。作為政策執(zhí)行主體，很多官員出于對既得利益的隱藏和保護動機，對政策執(zhí)行產(chǎn)生心理和行為上的抵制，從而會削弱政策執(zhí)行的效力。其次，從歷時的角度來看，一般而論，執(zhí)行主體和政策對象從政策執(zhí)行中所獲取的收益回報會隨著時間的推移而逐漸減少，政策效力也相應(yīng)弱化。反腐政策執(zhí)行的回報更多體現(xiàn)為宏觀的執(zhí)政公信力和具有崇高價值屬性的政治聲譽。如果這些收益回報在領(lǐng)導干部的任期之內(nèi)或相當長的時期內(nèi)無法轉(zhuǎn)化為職位升遷、褒獎激勵等可感知的收益滿足，便會對政策執(zhí)行產(chǎn)生精神倦怠和認同弱化，缺乏政策執(zhí)行的內(nèi)在驅(qū)動力。再次，從執(zhí)行載體來看，高壓反腐政策的傳導依托于“中央—省區(qū)市—地市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的科層化組織體系，遵循著由上而下層級節(jié)制的運行邏輯，政策傳導每下沉一個層級，受信息不對稱、具體實施環(huán)境差異等客觀因素，以及政績沖動、個人名聲等主觀因素的影響，執(zhí)行力度在總體上也會呈現(xiàn)出不同程度的趨弱態(tài)勢。

（三）基于規(guī)避連帶責任追究的“共謀現(xiàn)象”

經(jīng)濟學研究中存在“共謀行為”的概念，被公共組織學領(lǐng)域的學者所借鑒并提出“共謀現(xiàn)象”的觀點，即地方政府為防止責任追究而引發(fā)的連帶效應(yīng)，出于對不利后果的規(guī)避心態(tài)，“上下級政府間的關(guān)系也經(jīng)歷了一個微妙的轉(zhuǎn)換：從正式行政關(guān)系到非正式運作關(guān)系，從上下級關(guān)系到同謀關(guān)系。在這個角色轉(zhuǎn)化的過程中，不同參與者的認知得以同化，形成共識，成為廣為接受的合法基礎(chǔ)”[4]。這種現(xiàn)象客觀存在于腐敗治理政策的執(zhí)行過程之中。在各項制度日益完善的條件下，絕大多數(shù)貪腐行動，僅僅依賴于獨立個體是無法完成的，必須依托各種類型的“小圈子”實現(xiàn)協(xié)同尋租，遵循著“一榮俱榮”“一損俱損”的組織邏輯?！肮仓\行為”就是在此條件下發(fā)生的，處于政策執(zhí)行各個組織環(huán)節(jié)尤其是關(guān)鍵位置的“問題官員”，在與其有利益勾連者的貪腐行為被揭發(fā)時，為規(guī)避連帶責任追究而危及自身利益，就會利用手中權(quán)力，采取各種手段消極抵制政策的有效執(zhí)行，從而使政策執(zhí)行受阻，成為反腐政策壓力傳導的重要阻力。近年來陸續(xù)暴露出的以“窩案”“串案”為表現(xiàn)形式的“塌方式腐敗”“家庭式腐敗”等現(xiàn)象表明，這種“共謀現(xiàn)象”如果得不到有效遏制，有可能進一步擴大腐敗官員集體行動的范圍和強度，造成嚴重后果。

（四）腐敗治理體制改革的不到位

依托什么樣的領(lǐng)導體制與方式開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，是關(guān)系腐敗治理效力的根本問題。改革開放之后，我們黨開啟了制度反腐的新路徑并取得明顯成效，同時腐敗現(xiàn)象頻發(fā)而得不到有效遏制的事實也暴露出一個問題：僅僅依靠碎片化的制度供給與權(quán)力推動是遠遠不夠的，更需要從體制改革中探尋出路。就懲治腐敗政策的執(zhí)行效力而論，最大阻力來自于不科學、不完善的治理體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)，集中表現(xiàn)為縱向分權(quán)過度與橫向過分集權(quán)。從縱向來看，“反腐機構(gòu)呈現(xiàn)縱向多頭管理的狀態(tài)，往往導致機構(gòu)林立、權(quán)力分散、條塊分割、各守陣地、以機構(gòu)對抗機構(gòu)的局面”[5]。新加坡學者鄭永年以“內(nèi)部多元主義”來描述中國的反腐敗體制特點，表現(xiàn)為機構(gòu)的多元化和權(quán)力的分散化，“各機構(gòu)之間互相制約、推卸責任，在造成巨大的制度浪費的同時，為腐敗分子創(chuàng)造了很多機會”[6]。這也是自20世紀90年代以來普遍設(shè)立各級“反腐敗工作協(xié)調(diào)小組”的根本原因。從橫向來看，地方黨委尤其是“一把手”權(quán)力過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍未得到根本變革，承載懲治腐敗核心職能的紀委監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性不足。在此情境下，反腐動員與政策執(zhí)行仍過多依賴于權(quán)力的強制性推動，甚至在很大程度上取決于“一把手”的政治品格和決心魄力。腐敗治理體制和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)屬于基礎(chǔ)制度或體制架構(gòu)的范疇，而反腐政策則屬于“具體制度”，“具體制度”的有效實施依賴于基礎(chǔ)制度或體制架構(gòu)的科學化、規(guī)范化。在體制改革不到位的情況下，反腐政策壓力的傳導效力便會大打折扣。

（五）基層人情化社會結(jié)構(gòu)與權(quán)力規(guī)范運行的內(nèi)在張力

近年來，屢屢暴露的“小官巨貪”“蒼蠅式腐敗”現(xiàn)象使很多人面臨困惑：為何在高壓反腐態(tài)勢的強力沖擊下，很多基層官員仍不收手、不收斂呢？解答這一問題，離不開對基層社會結(jié)構(gòu)特征的觀察視角。法治化、契約化的社會基礎(chǔ)是權(quán)力高效規(guī)范運行的前置條件。而中國的基層社會在結(jié)構(gòu)形態(tài)上更接近于“熟人社會”“人情社會”，往往成為抵制法治的傳統(tǒng)力量最為頑固的區(qū)域。在中國的鄉(xiāng)村社會中，國家正式權(quán)力的非正式運作現(xiàn)象十分常見，以至于一些社會學家提出，國家供給的權(quán)力結(jié)構(gòu)在基層失敗，由此強調(diào)要重建宗族社會秩序。任劍濤認為，“基層的權(quán)力運作邏輯基本上還是一個本地邏輯。一般而言，一個非法治的人情社會是腐敗的深厚土壤。人情社會跟權(quán)力運作的原則以及權(quán)力背后的分配邏輯聯(lián)系起來，就是‘蒼蠅’出現(xiàn)的社會基礎(chǔ)。這也是底層的權(quán)力運作很難撼動的原因”[7]。在一個高度人情化的社會環(huán)境中，對貪腐官員揭發(fā)的正義行為，往往為重道德倫理的傳統(tǒng)準則所不容。反腐敗的政策壓力傳導到基層時，便會遭遇基層社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、人情壓力機制的消極抵制。當前，相當嚴重的官員不作為主要存在于基層社會的現(xiàn)實狀態(tài)，折射出反腐敗的正義訴求與人情社會所涵攝的特定價值之間的內(nèi)在沖突?；鶎尤饲榛鐣Y(jié)構(gòu)是反腐壓力傳導產(chǎn)生“中梗阻”的重要因素。從長遠來看，消解阻力的根本途徑在于對基層的“社會—權(quán)力”互動結(jié)構(gòu)作出面向現(xiàn)代化的調(diào)整，這需要一個長期、持續(xù)的改造過程。

三、腐敗治理政策壓力通暢傳導的路徑探討

腐敗治理的高壓態(tài)勢已經(jīng)形成并開始常態(tài)化，當務(wù)之急在于將政策執(zhí)行的壓力通暢傳導至地方和基層權(quán)力運行之中，實現(xiàn)高層和中下層的互聯(lián)互動，并能夠?qū)崿F(xiàn)壓力向動力的有效轉(zhuǎn)換，切實增強地方、基層反腐的主動性和能動性。

（一）以“反腐敗斗爭”向“腐敗治理”的理念轉(zhuǎn)變?yōu)楦厩疤?/h3>

以革命戰(zhàn)爭方式獲取政權(quán)的路徑依賴，使我們黨在執(zhí)政以后相當長的歷史時期內(nèi)，習慣于運用運動的方式、斗爭的理念來認識和處理腐敗問題。實現(xiàn)從“革命黨”向執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)變和功能轉(zhuǎn)型，必然要求執(zhí)政黨建設(shè)的法治化、科學化，但迄今仍有不少領(lǐng)導干部以運動式的固化思維來認識當前的反腐政策部署，懷著“避避風頭”的僥幸心理，以“等拖靠”的消極不作為方式，消解高層懲治腐敗的政策傳導力度。為此，我們應(yīng)以理念變革為根本前提，因應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，把現(xiàn)代治理的價值理念與運作機理嵌入反腐工作之中，將政治倫理學語境中的“反腐倡廉”帶入國家治理和現(xiàn)代法治的思考框架之內(nèi)，牢固確立“腐敗治理”的新理念。在此理念中，懲治腐敗是常態(tài)國家治理的必然要求，是一項重要的公共政策設(shè)計，而不是具有周期性、時限性的整黨活動；反對腐敗不僅是執(zhí)政黨的作風建設(shè)命題，也是社會風氣改造、政治生態(tài)改良的題中應(yīng)有之義；廉潔從政不僅是一種政治道德層面的應(yīng)然訴求，更是依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的實然狀態(tài)；遏制腐敗不僅是依靠“黨內(nèi)斗爭”方式來解決的執(zhí)政黨的“家事”，更是維護公共利益、規(guī)范和約束公權(quán)力的公共事務(wù)。各級黨政組織及領(lǐng)導干部只有牢固確立腐敗治理的理念，才能把“黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠在路上”作為基本的治理原則來理解，促進反腐政策從“服從”到“認同”再到“內(nèi)化”的程度升級，有效消解政策傳導的觀念阻隔。

（二）以巡視制度的強度震懾效應(yīng)保持反腐政策傳導的外在壓力

不可否認，在當前的由側(cè)重治標向標本兼治轉(zhuǎn)變的特定階段，腐敗治理的政策壓力傳導仍須主要依靠高層的強力推動。換言之，在反腐敗體制機制未能全面改善的條件下，高層的權(quán)威推動無疑是最為直接、有效的策略選擇。巡視制度應(yīng)當是現(xiàn)階段實現(xiàn)權(quán)威推動的最佳制度工具。2015年8月13日發(fā)布的修訂后的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中，確立了中央統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責的基本原則，強調(diào)中央巡視工作領(lǐng)導小組對省、自治區(qū)、直轄市巡視工作的領(lǐng)導職能，以嚴守黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀律”為發(fā)力點，常規(guī)巡視與專項巡視相結(jié)合，實現(xiàn)巡視領(lǐng)域的“全覆蓋”[8]，以黨內(nèi)正式法規(guī)的形式賦予巡視制度高強度的監(jiān)督力和震懾力。由此，腐敗治理的政策執(zhí)行力度在由上而下的逐級傳導過程中，地方和基層組織在行動選擇上就有所忌憚，從而為政策傳導提供持續(xù)化的外在壓力。誠然，這種權(quán)威推動為主的政策壓力傳導方式并不是未來的方向，而僅僅是特定階段的策略選擇，隨著各方面條件的完備成熟，必然轉(zhuǎn)入法治化、制度化反腐的理性軌道上來。

（三）以嚴格的問責和追責機制強化官員的責任意識和對黨紀國法的敬畏意識

政策壓力的層層傳導，本質(zhì)上是權(quán)力責任的漸次傳遞?？陀^來看，傳統(tǒng)的權(quán)力體制架構(gòu)存在著重授權(quán)輕監(jiān)權(quán)、重權(quán)力行使輕責任承擔的內(nèi)在缺陷，在很大程度上成為一些領(lǐng)導干部任性用權(quán)、推諉責任的體制誘因，并形成“只要辦成事便可不計后果”的責任意識不強、法紀意識淡薄的政治習性，由此衍生出一旦遇到壓力或受到約束就不知所從、繼而積極抵制或消極不作為的行為邏輯。筆者認為，腐敗治理政策壓力的通暢傳導，須以嚴格的問責和追責機制為載體，著力強化官員的責任意識和對黨紀國法的敬畏意識。具言之，要堅持權(quán)責對等原則，真正把各級黨委在全面從嚴治黨中的主體責任和紀委的監(jiān)督責任落到實處，貫穿于每位領(lǐng)導干部政治生命甚至自然生命的始終。2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《推進領(lǐng)導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，提出要加大領(lǐng)導干部問責力度，明確規(guī)定了落實從嚴治黨責任不力、抓作風建設(shè)不力、本地區(qū)本部門本單位或者分管領(lǐng)域用人上不正之風比較突出等五個方面的問責標準，并給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等不同方式的處罰[9]，為責任追究提供了基本制度依據(jù)。下一步的著力點在于確立自上而下、貫通到底的責任體系，使“兩個責任”附著于權(quán)力鏈條的每一個環(huán)節(jié)，對應(yīng)于每一個具體職位，保障黨風廉政責任制的高效運行，塑造權(quán)責對等、崇尚法紀的政治生活環(huán)境。

（四）以科學的紀檢領(lǐng)導體制作為政策壓力通暢傳導的基本保障

各級紀檢機關(guān)的主要職能在于監(jiān)督執(zhí)紀問責，是腐敗治理的核心機構(gòu)和基本載體，必須賦予其足夠的權(quán)威性與獨立性。黨的十八屆三中全會明確提出：“強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”[10]落實“兩個為主”的新要求，應(yīng)堅持干部提名考察權(quán)優(yōu)先的原則，使各級紀委能夠最大限度地擺脫與同級黨委的權(quán)力糾葛。下一步的改革發(fā)力點應(yīng)圍繞三個基本問題來展開：一是對紀委業(yè)務(wù)事項進行精細分類并確定報告時序。即何種性質(zhì)的事項應(yīng)先向上級紀委報告，何種性質(zhì)的事項應(yīng)先向同級黨委匯報，必須作出詳盡的制度安排。二是加強腐敗治理的部門協(xié)作與合作。地方紀委在履行職責過程中，如何協(xié)調(diào)與地方權(quán)力關(guān)系緊密的審計部門、預防腐敗局、反貪污賄賂局等機構(gòu)之間的關(guān)系，防止出現(xiàn)“決策部門緊而執(zhí)行部門松、牽頭部門急而配合部門拖”的不良現(xiàn)象，形成強大的反腐合力，仍是需要深入討論的突出問題。三是強化對各級紀委權(quán)力的監(jiān)督與制衡。在打破原有權(quán)力格局的情況下，如何防范紀檢監(jiān)察權(quán)力的過度膨脹與無序擴張風險，實現(xiàn)黨的紀律與國家法律的有機銜接，也成為亟待破解的新命題。根本目標在于通過深化改革，盡快架構(gòu)起科學規(guī)范、運行高效的紀檢工作領(lǐng)導體制，提供通暢傳導政策壓力、提升政策效力的體制保障。

（五）加大廉政績效在承擔主體責任和監(jiān)督責任的干部考核中所占權(quán)重以激發(fā)內(nèi)生動力

政治倫理學認為，政治主體的行為選擇遵循著“效用排序”和“價值排序”原則，表現(xiàn)出贊同或抵制某項政策的“偏好轉(zhuǎn)換”特征。地方和基層執(zhí)行腐敗治理政策的驅(qū)動力主要源自崇高政治信念和責任感，與其切身利益的依存關(guān)系并不緊密，與行政性分權(quán)或資金撥付等政策所帶來的價值效用相比較，更易于偏好后者，而對前者作出消極性的行為選擇。如何有效激發(fā)承擔黨風廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任的地方和基層干部執(zhí)行反腐政策的內(nèi)生動力，改變主要依靠外在壓力推動的被動狀況，是持續(xù)深入開展腐敗治理工作的重要節(jié)點。為此，應(yīng)把執(zhí)行反腐政策的績效真正與這類干部的職級升降緊密連接起來，作為政績考核的重要標準并適度加大所占權(quán)重。當務(wù)之急在于健全黨風廉政建設(shè)責任制的考核標準體系，既要摒棄過分關(guān)注“拍蠅”數(shù)量的“唯數(shù)字化”傾向，又要防范蔭庇遮蔽、粉飾太平的虛假清廉現(xiàn)象；既要有不同地區(qū)、部門的橫向?qū)Ρ?，又要結(jié)合本地實際在歷史的比較中體察進步還是倒退；既要看到執(zhí)行高壓反腐政策的顯性成效，又要注重當?shù)卣紊鷳B(tài)狀況的綜合考量。唯有確立起腐敗治理績效的科學考核體系，并真正與承擔黨風廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任的領(lǐng)導干部的政治利益密切關(guān)聯(lián)，才能有效激發(fā)出持續(xù)遞增的內(nèi)生動力。

（六）以法治型黨組織建設(shè)為消解反腐政策傳導阻力的治本之策

推進黨內(nèi)法治理論與實踐創(chuàng)新，建設(shè)法治型黨組織，是全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨有機統(tǒng)一的內(nèi)在要求?；鶎又卫眢w現(xiàn)為基層的黨組織、政府、市場、社會組織等多元主體，多維參與、多方協(xié)作的整體行動。作為基層社會領(lǐng)導核心和治理體系運行中軸的基層黨組織，能否堅持以法治思維和法治方式治理腐敗，形成崇法、畏法、用法、守法的政治生活氛圍，不但深刻影響著其他治理主體的行為偏好和行動邏輯，而且還從根本上決定著高層反腐的政策壓力傳導的通暢程度。在此背景下，基層黨組織應(yīng)在服務(wù)型、學習型、創(chuàng)新型的基礎(chǔ)之上，賦予法治型建構(gòu)的屬性定位和目標導向。值得一提的是，2014年12月，蘇州市委首次較為完整地提出了建設(shè)法治型黨組織的構(gòu)想，并出臺《關(guān)于建設(shè)法治型黨組織的意見》及具體實施方案，強調(diào)堅持依法治國和依規(guī)治黨的一體推進，實現(xiàn)黨建與法治相互融合。這一創(chuàng)新舉措是基層黨建工作的一項理論和實踐創(chuàng)新成果，為全面提升依法執(zhí)政水平找到了一個好載體。從黨與法治的關(guān)系來看，黨的領(lǐng)導是依法治國的重要前提和政治保障。沿循這一邏輯，建設(shè)法治型黨組織也是基層治理法治化的根本保障，是全面從嚴治黨的題中應(yīng)有之義。法治型黨組織體現(xiàn)為現(xiàn)代法治的價值、原則、機理向管黨治黨活動中的深度延伸與自覺運用，展示出理念、樣式、形態(tài)等方面的多維演進與綜合提升，貫穿于黨的領(lǐng)導和執(zhí)政行為的全過程，涵蓋黨的內(nèi)部活動和外部活動的全領(lǐng)域。其基礎(chǔ)價值或工具價值在于黨組織建設(shè)模式的創(chuàng)新與重構(gòu)，核心價值在于規(guī)制權(quán)力，根本價值在于保障黨員和公民權(quán)利。在法治型黨組織建設(shè)的視域中，黨規(guī)國法的至上權(quán)威和普遍權(quán)威得以確立，政治生活中的“人治”“權(quán)治”成分被逐步清除，法治成為基層治理活動中主導性的非人格化力量；權(quán)力行為不僅受到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重規(guī)制，還要接受黨員和公民權(quán)利的依法監(jiān)督與制約，權(quán)力不作為、慢作為等庸政、懶政、怠政現(xiàn)象，以及亂作為、胡作為等扭曲異化現(xiàn)象得以最大限度的遏制，更深層的意蘊在于能夠?qū)鹘y(tǒng)基層社會的“人情化”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生強力沖擊與良性改造，基層社會治理生態(tài)得到整體優(yōu)化。由此，腐敗治理的政策壓力傳導不僅是組織意圖和主張的層級傳遞，還是國家意志在治理體系中的貫穿與執(zhí)行，反腐行為更具穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預期性；反腐政策的執(zhí)行效力不但要接受“政治責任”傳導的紀律性節(jié)制，還具有“法律責任”承負的國家強制力約束，法治成為消解政策傳導阻力的根本路徑。

最后需要強調(diào)的是，本文所討論的腐敗治理政策壓力的傳導效力問題，不僅是側(cè)重治標階段的特殊性問題，還將會是標本兼治及側(cè)重治本階段的長期性問題。解決問題的根本途徑在于把懲治腐敗納入構(gòu)建國家治理體系現(xiàn)代化的整體框架之中，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，創(chuàng)新黨內(nèi)法治運行的體制機制，從側(cè)重于政策壓力傳導轉(zhuǎn)向依靠體制本身的自我糾錯、自我凈化能力來實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的治理目標。