羅劍銘

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊　065000)

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當前軍隊公寓住房騰退相關法律問題研究

羅劍銘

(武警學院 政治工作系，河北 廊坊065000)

長期以來，軍隊公寓住房騰退主要依靠組織和行政手段推行的行政化主導方式，實踐操作中存在著一些弊端。歸納總結當前軍隊公寓住房騰退對象、騰退方式方法，分析探討與之相關的政策法規(guī)和制度性缺陷問題，提出修訂完善政策法規(guī)、規(guī)范住房管理、納入民事訴訟、推進軍地協(xié)調(diào)機制建立等對策。

軍隊；公寓住房；騰退方式；法律制度

一、引言

軍隊公寓住房是指由軍隊管理的主要用于保障現(xiàn)役軍官、文職干部和五級以上士官(以下簡稱軍隊在職人員)及其家屬居住的軍隊房屋*參見：《軍隊公寓住房管理規(guī)定》第2條。。隨著國家和軍隊的建設與發(fā)展，軍隊住房的保障方式、房源供給已從以往的軍內(nèi)單一保障形式轉向軍地合作保障，其住用管理日趨社會化。但是，目前軍隊公寓住房管理的依據(jù)仍然主要是軍內(nèi)文件和規(guī)章，與此相關的制度和機制需要修改與完善。尤其是，當前軍隊公寓住房騰退(包括調(diào)整，下同)中出現(xiàn)的騰退難以及一些矛盾糾紛問題，亟待通過訴訟等法律手段加以妥善解決。鑒于此，本文擬就當前軍隊公寓住房騰退及其有關涉法問題作一探討。

二、當前軍隊公寓住房騰退的對象與騰退方式

(一)公寓住房騰退的對象

根據(jù)《軍隊公寓住房管理規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)，以及軍隊、地方的有關規(guī)定，當前軍隊公寓住房騰退的主要對象包括住戶個人和單位。

其中，個人大致可分為以下兩類：

1.軍隊在職人員*2008年4月21日總后勤部制定該《規(guī)定》時，考慮到現(xiàn)階段取消軍隊職工住房實物分配的條件還不成熟，將暫不具備購房條件和租住售房區(qū)住房有困難的職工納入了保障范圍。。(1)本人及其配偶在駐地已經(jīng)購買了軍地現(xiàn)有住房、房改房、公有房、集資房、安居房等類似住房的；(2)住用兩處以上公寓住房，其中一處已達到本人職級標準的；(3)因干部異地調(diào)動其配偶隨遷，按規(guī)定應當退出原軍隊住房的；(4)其他存在違規(guī)或不合理占用公寓住房的。

2.地方及其他人員。(1)軍隊離退休干部已安置住房或領取了住房補貼的；(2)復轉軍人及其配偶在軍隊已購買了房改房或一方在地方已經(jīng)租住、購買住房，或者復轉軍人已經(jīng)領取住房補貼的；(3)犧牲、病故軍人的遺屬和子女，按規(guī)定應當騰退原軍隊住房的等。

單位騰房對象，主要是轉讓和擅自出租、出借軍隊住房，或者存在多處占房、超標準建房等住房違規(guī)問題*《軍隊住房違規(guī)問題處理辦法》第2條第2款規(guī)定：“本辦法所稱住房違規(guī)問題，是指違反政策規(guī)定多處占房、重復購房、超標準建房和低價售房等行為。”的單位。

(二)公寓住房騰退方式

當前軍隊住房管理和騰退的法規(guī)和基本遵循，是2008年4月21日總后勤部發(fā)布的《規(guī)定》(后發(fā)〔2008〕20號)和2007年3月12日總政治部、總后勤部聯(lián)合發(fā)布的《軍隊住房違規(guī)問題處理辦法》(后發(fā)〔2007〕2號)(下稱《辦法》)?！兑?guī)定》和《辦法》中共有13條，對軍隊公寓住房管理和騰退的原則、適用對象范圍、騰退期限和違規(guī)處理辦法等作了規(guī)定。然而，其對于住房騰退的具體措施和方式方法卻未予訂定，而只是一般原則性地規(guī)定須“采取必要措施或者法律手段收回住房”或“無條件收回”。由于有關住用單位對此理解和認識不盡一致，致使具體清房措施多樣化：

1.思想動員。軍隊政治工作是黨在軍隊中的思想工作和組織工作[1]，是我軍的最大特色和最大政治優(yōu)勢。軍隊住房保障和清退工作關乎廣大官兵的切身利益和軍隊穩(wěn)定，影響面廣，政策性強。一般來說，經(jīng)過單位和各級組織耐心、細致地做好住戶的思想工作，講明政策法規(guī)，絕大多數(shù)住戶和家庭都能按照規(guī)定和要求主動搬遷騰退住房。

2.組織推動。即由黨委統(tǒng)一決策部署，按照“分級負責、自查自糾、積極穩(wěn)妥”的原則，層層分解任務，領導帶頭，相關職能部門協(xié)同組織進行清房。例如，2013年11月，全軍和武警部隊各大單位黨委相繼召開專題民主生活會，聚焦“四風”查擺整改問題。在黨委班子成員的帶動下，各大單位共清退不合理住房8 100余套，取得了顯著成果[2]。

3.經(jīng)濟制裁。譬如，對列入住房騰退對象的個人，在規(guī)定期限內(nèi)不騰退住房的，依據(jù)軍隊有關規(guī)定，對軍內(nèi)人員按照一定比例加收房租；對轉業(yè)復員人員和其他地方人員按當?shù)厣唐贩康氖袌鲎饨饍r格計收房租。雖然，經(jīng)濟制裁可在一定程度上起到促進騰房的作用，但是，由于住用單位不具有強制執(zhí)行權，即便是規(guī)定對騰房者加收租金，執(zhí)行起來也存在不少困難，需要其他措施配套實施。

4.強制搬遷。一是間接強制，主要針對違反政策法規(guī)，逾期不騰退住房的個人通過給予通報、限制分房或購房，或?qū)Σ患m正違規(guī)住房的單位主要領導和其他直接責任人，視情況作出調(diào)整工作崗位、免職等組織處理和紀律處分等來施加影響，促使其履行搬遷等義務，達到清退住房的目的。二是軍隊單位在地方有關部門配合下，直接將騰退對象的個人物品搬離住房[3]。

由此可見，當前軍隊公寓住房清退工作，是在軍隊系統(tǒng)建制內(nèi)，遵循黨委領導，政治工作先行，并依靠組織和行政的手段推動和保障來實施的。因而，它是一種行政化的主導方式，具有效率高、方式方法靈活等特點。但是，對于某些自謀職業(yè)的復轉人員及其他地方人員來說，因為沒有相應的組織機構可以協(xié)調(diào)，如果離開法院的司法干預和保障，勢必難以徹底有效地解決騰房糾紛，使得住房清理工作陷入被動甚至停滯。顯然，相關制度措施存在著漏洞和法律障礙。

三、當前影響和制約軍隊公寓住房騰退的法律障礙

(一)關于《規(guī)定》《辦法》的適用對象問題

按照一般法理，法的效力范圍是指法對什么對象、在什么時間和空間有效。其中，法對什么對象有效，也就是法對人的效力，即法的適用對象有哪些，對什么樣的人和組織具有拘束力[4]。明確法的效力范圍，是法正確適用和被遵行的前提。《中華人民共和國立法法》第103條第2款、第3款及《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第9條規(guī)定，總政治部、總后勤部單獨或聯(lián)合制訂發(fā)布的《規(guī)定》《辦法》應為總部(軍事)規(guī)章，其適用對象應限于全軍和武警部隊單位及軍隊在職人員和在編職工。據(jù)此，從上文所述公寓住房騰退對象來看，《規(guī)定》《辦法》的適用對象將復轉軍人、遺屬子女及其他地方人員囊括在內(nèi)，故超越了上述法律和軍隊法規(guī)所設定的總部職責和立法權限范圍。

(二)關于《規(guī)定》《辦法》規(guī)定的強制騰房措施的法律效力問題

《規(guī)定》第29條規(guī)定：“按規(guī)定應當騰退的軍隊公寓住房，必須即時騰退。”如逾期不騰退的，“應當采取必要措施或者法律手段收回住房”?！掇k法》第6條、第18條也作出類似規(guī)定。筆者認為，就該類條款所設定的軍隊騰房“必要措施”性質(zhì)來看，其應當是一種軍事行政措施。它作為一種行政行為，是行政管理的必要手段，法律、法規(guī)也正是通過行政措施才得以貫徹執(zhí)行。但這里存在兩個問題：一是就法律手段而論，該類行政措施的范疇是什么？是指一般性的行政措施，還是包括進入住宅、處置財物等行政強制措施或者行政強制執(zhí)行？對此兩部規(guī)章均未作限定，因此，在實際操作中容易產(chǎn)生越權或權力濫用等違規(guī)問題。另一問題是，《規(guī)定》《辦法》作為總部規(guī)章，在效力上顯然低于法律、行政法規(guī)和軍事法規(guī)。假使上述“必要措施”包含行政強制措施或行政強制執(zhí)行，那么，它勢必會對住戶的人身權和財產(chǎn)權施加一定的限制或控制。這有悖于《中華人民共和國行政強制法》(下稱《行政強制法》)第10條關于“行政強制措施由法律設定”，“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施”的規(guī)定。

(三)關于軍產(chǎn)房騰退糾紛案件的主管問題

法院民事主管是指法院受理民事案件的范圍。那么，對于軍產(chǎn)房騰退糾紛案件，是否應由法院主管？傳統(tǒng)管轄權理論認為，法院是依案件性質(zhì)和目的獲得管轄權，任何機構不得以任何形式加以剝奪，法院也不能自行拒絕裁判職責?！兑?guī)定》《辦法》規(guī)定，對逾期或拒不騰退公寓住房的，應當采取必要措施或法律手段收回住房或予以糾正。眾所周知，訴訟方式是法治社會解決糾紛最權威的法律手段之一。但是，1991年1月至2003年8月期間最高人民法院在分別給天津、遼寧和北京高院《關于軍隊離退休干部騰退軍產(chǎn)房糾紛法院是否受理的復函》《關于中國人民解放軍北京軍區(qū)房地產(chǎn)管理局請求法院受理軍隊家屬住房清退案有關問題請示的復函》和《關于人民法院是否受理涉及軍隊房地產(chǎn)騰退、拆遷安置糾紛案件的答復》中，認為此類案件屬于軍轉干部安置、離退休人員移交等管理過程中的歷史遺留問題或因軍隊單位內(nèi)部建房、分房所引起的占房、騰房糾紛，不屬于法院主管工作的范圍。當事人為此而提起訴訟的，法院應當依法裁決不予受理或者駁回起訴，并告知由軍地有關部門通過行政手段予以解決。其結果是，排除了法院對此類案件的司法管轄，導致法院在審理此類案件上的“空白”，將軍隊騰房糾紛又推給了軍隊部門處理。這不僅無助于騰房各方爭議的解決，反而成為影響和制約軍隊清理住房的法律制度障礙。

(四)關于軍地協(xié)調(diào)工作機制問題

《辦法》第18條規(guī)定，對拒不騰退公寓住房的軍轉人員，軍隊住用管理單位應當向其所在單位通報情況，共同糾正住房違規(guī)問題。但《規(guī)定》《辦法》對相應的軍地協(xié)調(diào)溝通工作機制未作安排。出于本位利益的考量，一些地方政府部門往往以“屬于軍內(nèi)事務”為借口進行推諉，不愿配合軍隊清房工作，使得該糾錯制度形同虛設，難以真正落實到位。

四、做好軍隊公寓住房騰退工作的建議與對策

(一)修訂完善政策法規(guī)

修訂完善政策法規(guī)，既是加快推進軍隊管理和住房清退工作規(guī)范化、制度化的舉措，也是貫徹落實依法治軍、從嚴治軍的必然要求。第一，在立法體例上，建議由國務院和中央軍委牽頭對《規(guī)定》《辦法》予以修訂并聯(lián)合頒行，以消除總部規(guī)章效力低、適用對象范圍窄、多頭立法的弊端，也便于搞好頂層設計，統(tǒng)籌解決當前軍產(chǎn)房管理中涉及軍地關系的重大問題。第二，在立法內(nèi)容和技術上，基于新情況、新問題，除完善現(xiàn)行制度外，還要認真調(diào)研，吸納軍隊清理住房的一些成功經(jīng)驗和做法，使之法律化、制度化。同時，要注重立法的前瞻性，并做好與法律的銜接與統(tǒng)一。鑒于《行政強制法》對行政強制措施和行政強制執(zhí)行手段規(guī)定得相對完備，因此，可刪除《規(guī)定》第29條第1款中“必要措施”的模糊表述，修改為“還應當采取法律手段收回住房”。另外，為打破主體身份界限，統(tǒng)一規(guī)則標準，彰顯立法公平，可將《辦法》第18條兩款內(nèi)容合并，對違規(guī)占用住房的軍隊在職人員和地方人員設定相同的責任，并刪去該條項下“給予組織、紀律處分”等規(guī)定，修改為“并建議當事人所在單位人事、紀檢監(jiān)察機關或其上級機關給予處理”。

(二)規(guī)范公寓住房管理，預防糾紛發(fā)生

一要抓住當前全軍清理住房的有利時機，清查核定住房產(chǎn)權產(chǎn)籍，建章立制，完善配套措施，為依法依紀管理住房提供依據(jù)。二要適應新常態(tài)，轉變行政統(tǒng)管思維，全面推行契約化管理。在住房租賃和借用協(xié)議中，明確雙方在房屋住用、管理、維護維修和調(diào)整、騰退等環(huán)節(jié)的責、權關系，嚴格協(xié)議訂立和履行監(jiān)督，防止埋下法律糾紛隱患。三要提升營房管理信息化水平，建立公寓住房管理騰退工作長效機制，從嚴落實軍隊人員住房報告、公示和核查等制度，切實管好用好軍隊公寓住房。

(三)納入民事訴訟，探索破解軍隊騰房難的新路子

傳統(tǒng)法理認為，內(nèi)部行政管理關系是縱向、不對等、有限的(權利法定性)，雙方主體的地位不平等，具有行政上的隸屬關系。其實，內(nèi)部行政關系和外部行政關系的劃分本身是落后的、不科學的，這種區(qū)分不僅在英美法系國家不存在，而且在大陸法系國家也被“法治”思想所打破[5]。軍隊房屋的所有權性質(zhì)屬軍產(chǎn)。當前軍隊單位遵照《規(guī)定》，在調(diào)整和分配住房時一般與住戶簽訂《軍隊公寓住房租住協(xié)議書》或《軍隊住房借住協(xié)議書》，住戶須按規(guī)定繳納一定數(shù)額的租金，雙方在事實上形成了一種房屋租賃關系。軍轉干部和其他地方人員與部隊之間已不存在行政隸屬關系，而是平等的民事主體。如果住戶不按上述協(xié)議約定騰退公寓住房，則構成民事違約或侵權(侵害了軍隊住房所有權)，完全符合《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定的法院受理案件范圍[3]。同時，隨著依法治軍方略的實施和營產(chǎn)管理法律的逐步完善，法院審理此類案件將會有法可依。因此，筆者認為，在現(xiàn)階段，為依法徹底解決軍隊住房“清理難”問題，防止出現(xiàn)“半拉子工程”，除軍隊加強公寓住房管理，完善相關制度措施外，建議最高人民法院在2002年7月1日《關于中國人民解放軍北京軍區(qū)空軍司令部訴呂全修等人騰退軍產(chǎn)房是否受理的答復意見》(民立他字〔2002〕第7號)規(guī)定的基礎上，進一步擴大受案范圍，將軍隊單位與復轉軍人、其他地方人員之間的騰房糾紛案件納入其中(由軍事法院試點管轄)，拓寬法律救濟渠道，健全住房騰退的法律手段。這對于人民法院全面落實“有案必立，有訴必理”，切實保障當事人訴權，有效化解當前軍隊騰房的突出矛盾，維護廣大官兵的切身利益和部隊穩(wěn)定無疑具有重要作用。

(四)推進軍地協(xié)調(diào)機制建立，著力解決騰房的體制性障礙

軍隊公寓住房的騰退工作牽涉軍地關系，必然要求軍隊和地方政府之間建立相適應的協(xié)調(diào)工作機制。首先，軍地部門要加大政策層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對接，消弭制約軍隊清房的制度壁壘。當務之急是要研究出臺政策，著力解決由于國家政策調(diào)整、變動引發(fā)的騰房矛盾和歷史遺留問題。其次，伴隨軍民融合的深度發(fā)展，探索建立軍地協(xié)調(diào)新機制，明確在住房騰退中軍地各自的職責分工和法律責任，強化集中統(tǒng)一指導，加強住房信息通報和檢查監(jiān)督，確保軍隊住房清理的政策和措施有效落實。

[1] 程寶山，等.新世紀新階段軍隊政治工作的根本法規(guī)——學習新修訂頒布的《中國人民解放軍政治工作條例》[M]．北京：軍事科學出版社，2004：26.

[2] 外媒：中國軍警清退8100余套“不合理住房”[EB/OL].(2013-11-07)[2015-11-01].http：//www.cankaoxiaoxi.com.

[3] 司彥文，朱武德，徐亨通.清房，能不能進行到底?[N]．解放軍報，2009-11-04(6).

[4] 張文顯，等.法理學[M].北京：高等教育出版社，2007：105.

[5] 朱維究，王成棟，等.一般行政法原理[M].北京：高等教育出版社，2005：67-68.

(責任編輯劉彥超)

A Study of the Legal Problems with Current Military Housing Vacation

LUO Jianming

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

For a long times， military authorities have mainly relied on the administrative measures to vacate the apartment housing occupied illegally. There are some problems in practice. In this paper， the objects， the ways of the military apartment housing vacation are summarized. The analysis and discussion focus on the some drawbacks of the related policy， and regulations. A few suggestions are put forward for the improvement， for example， implementing the contract management.

military； apartments housing； vacating approach； legal system

2015-11-02

羅劍銘(1975—)，男，甘肅會寧人，講師。

●部隊建設研究

E144

A

1008-2077(2016)09-0090-04