吳丹（中共都江堰市委黨校，四川都江堰611830）

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理機(jī)制改革的調(diào)查與思考
——以都江堰市為例

吳丹
（中共都江堰市委黨校，四川都江堰611830）

摘要：2013年成都市在都江堰市柳街鎮(zhèn)進(jìn)行創(chuàng)新重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主決策機(jī)制的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項(xiàng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，其取得的初步成效對(duì)成都市下一步在更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)有積極的借鑒作用，為推進(jìn)成都市行政效能及政務(wù)公開公正，踐行群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)有重大意義。

關(guān)鍵詞：民主管理；改革；六步工作法

2013年成都市在都江堰市柳街鎮(zhèn)進(jìn)行創(chuàng)新重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主決策機(jī)制的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項(xiàng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是探索在充分尊重群眾意愿前提下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主組織實(shí)施和上級(jí)政府委托實(shí)施的、項(xiàng)目資金在10萬元以上，包括文體類、教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類、就業(yè)和社會(huì)保障類、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)類等與民眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目，通過民主決策、民主監(jiān)督、民主評(píng)議的方式進(jìn)行實(shí)施。柳街鎮(zhèn)已初步建立鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目“六項(xiàng)工作制度”即公眾參與制度、公開公示制度、民主決策制度、合法性審查制度、民主監(jiān)督制度、民主評(píng)議制度，基本建立了鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)化、民主化管理體制機(jī)制，實(shí)踐出一套成熟的改革經(jīng)驗(yàn)與途徑。

一、都江堰市柳街鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理改革的主要做法

柳街鎮(zhèn)在成都市統(tǒng)籌委的領(lǐng)導(dǎo)下和都江堰市統(tǒng)籌局的指導(dǎo)下，于2013年9月啟動(dòng)了“重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理改革”試點(diǎn)工作，其主要做法歸納如下：

（一）依靠“基層管理”創(chuàng)新成果，充分發(fā)揮村民自治作用

柳街鎮(zhèn)根據(jù)在“院落整治”工作中摸索出來的創(chuàng)新農(nóng)集區(qū)“三級(jí)”管理模式，通過“黨支部”、“院落業(yè)委會(huì)”、“千人大會(huì)”引導(dǎo)群眾參與到改革試點(diǎn)工作中，強(qiáng)化群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我決策和相互監(jiān)督意識(shí)，為改革試點(diǎn)工作奠定群眾基礎(chǔ)。柳街鎮(zhèn)充分依靠、借鑒在“院落整治”和“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”工作中取得的成果和經(jīng)驗(yàn)，將“公共事務(wù)群眾做主，自我決策、自我監(jiān)督”的自治機(jī)制引入改革試點(diǎn)工作的制度設(shè)計(jì)，擴(kuò)大群眾參與面，發(fā)揮群眾主體作用。

（二）以政府為主導(dǎo)，“多層次、廣覆蓋”引導(dǎo)各方參與民主管理

政府主導(dǎo)，多方參與。強(qiáng)化政府規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及制度建設(shè)作用；引導(dǎo)各類社會(huì)組織、團(tuán)體、企業(yè)、群眾廣泛參與鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目，形成政府主導(dǎo)、多方參與的民主管理機(jī)制。

充分發(fā)揮鎮(zhèn)人大的作用。堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，支持鎮(zhèn)人大及其委托的鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目理事會(huì)、鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)事會(huì)，履行民主決策、民主監(jiān)督職能，在鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理中發(fā)揮應(yīng)有作用。

充分尊重群眾意愿，維護(hù)廣大群眾權(quán)益。廣泛征求群眾意見，充分尊重群眾意愿，發(fā)揮群眾主體作用，推行民主決策管理，激發(fā)群眾參與積極性，保障群眾參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

理順與村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的關(guān)系。明確界定鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治組織的職責(zé)范圍，劃清鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目與村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目的界限。

（三）推行理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，規(guī)范民主管理程序，建立“六步法”工作機(jī)制

柳街鎮(zhèn)制定了鎮(zhèn)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)章程、議事導(dǎo)則、成員條件及要求，推行議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度。理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員按比例選舉產(chǎn)生。理事會(huì)成員由三類人員組成：第一類為村組議事會(huì)成員、業(yè)主委員會(huì)成員，每村推選2-3名，占比不低于50%；第二類為鎮(zhèn)黨委、政府成員，占比不高于20%；第三類為企業(yè)代表和人大代表，占比例不大于30%左右。理事會(huì)設(shè)理事長1名，副理事長2-3名，推舉鎮(zhèn)黨委書記為理事長。監(jiān)事會(huì)成員5人，其中，監(jiān)事長1名，鎮(zhèn)紀(jì)委委員1名，黨代表或人大代表1名，村議事會(huì)成員2名。推舉鎮(zhèn)紀(jì)委書記為監(jiān)事長。

重大公共建設(shè)項(xiàng)目的民主決策機(jī)制，嚴(yán)格按照“六步工作法”，即項(xiàng)目收集、民意征集、議決公示、組織實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督、評(píng)議整改的有關(guān)程序要求進(jìn)行。理事會(huì)選舉產(chǎn)生后，由理事會(huì)通過發(fā)布村組公告、村民議事會(huì)討論提議、議事會(huì)成員提議、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、團(tuán)體、企業(yè)、社會(huì)組織提議等渠道征集項(xiàng)目，項(xiàng)目收集完成后，召開理事會(huì)梳理項(xiàng)目，并在鎮(zhèn)公示7天。公示期間，理事會(huì)成員再次就鎮(zhèn)年度擬實(shí)施項(xiàng)目廣泛征集意見，同時(shí)邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行合法性審查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。議事會(huì)議定項(xiàng)目后，在全鎮(zhèn)公示。公示期結(jié)束后，報(bào)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)（人大主席團(tuán)）審議通過（鎮(zhèn)人民代表大會(huì)召開后，個(gè)別臨時(shí)增加或調(diào)整的重大公共建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)理事會(huì)成員進(jìn)行民意征集和有關(guān)專業(yè)人士的合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，作為理事會(huì)議議題），由鎮(zhèn)政府相關(guān)部門具體組織項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)施過程中接受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。項(xiàng)目完工后，由理事會(huì)組織群眾評(píng)議，對(duì)評(píng)議不過關(guān)的項(xiàng)目開展限期整改。

二、都江堰市柳街鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理改革試點(diǎn)推進(jìn)中的成效與難點(diǎn)

（一）柳街鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理改革試點(diǎn)推進(jìn)中的主要成效

1.實(shí)踐出一套成熟的“六項(xiàng)工作制度”

（1）公眾參與制度。柳街鎮(zhèn)通過短信平臺(tái)、入戶宣傳單、千人大會(huì)、村組議事會(huì)等形式廣泛宣傳“重大公共項(xiàng)目民主管理”改革試點(diǎn)工作。下發(fā)了《重大公共建設(shè)項(xiàng)目知識(shí)要點(diǎn)》到全鎮(zhèn)每戶共計(jì)1萬余份，播發(fā)短信平臺(tái)1萬人/次，召開由群眾代表、村組干部、村組議事會(huì)成員組成的千人大會(huì)一次，對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)宣傳，如成立鎮(zhèn)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的重要性、目的意義、人員組成、職責(zé)等通過“走院落”、“鄉(xiāng)村夜話”、“壩壩會(huì)”等貼近群眾的形式進(jìn)行廣泛宣傳，通過多渠道宣傳改革試點(diǎn)工作，讓群眾最大程度的知曉和參與到其中。

（2）公開公示制度。重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理公開公示制度是為規(guī)范行政行為，增強(qiáng)工作透明度，保證決策公正性，保護(hù)人民群眾的行政相對(duì)人的知情權(quán)，通過各種形式向群眾公示的工作制度。柳街鎮(zhèn)就通過短信平臺(tái)、入戶宣傳單、千人大會(huì)、村組議事會(huì)等形式廣泛宣傳“重大公共項(xiàng)目民主管理”改革試點(diǎn)工作，讓群眾最大程度的知曉和參與到其中。

（3）民主決策制度。重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主決策機(jī)制意在發(fā)揮群眾的主體做用，政府的主導(dǎo)和社會(huì)各界的參與，柳街鎮(zhèn)建立起多層次、廣覆蓋的多方參與機(jī)制，如形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)及其委托的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)開展工作的民主決策機(jī)制。

（4）合法性審查制度。柳街鎮(zhèn)建立健全相關(guān)章程，制定出鎮(zhèn)理事和監(jiān)事會(huì)章程、議事導(dǎo)則、成員條件及要求，推行議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度。積極推行在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決策和監(jiān)督、鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行的機(jī)制下，建立健全鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制，構(gòu)建鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)委托，理事會(huì)決策、鎮(zhèn)人民政府有關(guān)部門組織實(shí)施、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的民主管理體系。

（5）民主監(jiān)督制度。柳街鎮(zhèn)在構(gòu)建民主監(jiān)督機(jī)制中，項(xiàng)目實(shí)施前由理事會(huì)通過發(fā)布村組公告、村民議事會(huì)討論提議、議事會(huì)成員提議等渠道征集項(xiàng)目，召開理事會(huì)梳理項(xiàng)目，并在鎮(zhèn)公示7天。公示期間，理事會(huì)成員再次就鎮(zhèn)年度擬實(shí)施項(xiàng)目廣泛征集意見，同時(shí)邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行合法性審查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。議事會(huì)議確定項(xiàng)目后，在全鎮(zhèn)公示，報(bào)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)（人大主席團(tuán)）審議通過（鎮(zhèn)人民代表大會(huì)召開后，個(gè)別臨時(shí)增加或調(diào)整的重大公共建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)理事會(huì)成員進(jìn)行民意征集和有關(guān)專業(yè)人士的合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，作為理事會(huì)議議題），由鎮(zhèn)政府相關(guān)部門具體組織項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)施過程中接受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。

（6）民主評(píng)議制度。項(xiàng)目完工后，由理事會(huì)組織群眾評(píng)議，對(duì)評(píng)議不過關(guān)的項(xiàng)目開展限期整改。上級(jí)政府委托實(shí)施的重大公共建設(shè)項(xiàng)目，在組織實(shí)施的過程中，要接受群眾監(jiān)督，項(xiàng)目完工后開展民主評(píng)議，結(jié)果向次年人代會(huì)報(bào)告。

2.形成嚴(yán)格、完善的民主管理制度

柳街鎮(zhèn)嚴(yán)格按照“六步工作法”實(shí)施鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目，10萬元以上公共建設(shè)項(xiàng)目一律上會(huì)，用制度和程序鎖牢資金。會(huì)前通過理事會(huì)成員充分征求民意、征集項(xiàng)目，做到“問需于民”；議決過程中，按照《議決公示章程》，讓民意票決項(xiàng)目去留；項(xiàng)目實(shí)施后，問效于民，廣泛征求群眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的意見和建議，限期整改不合格項(xiàng)目。

重大公共建設(shè)項(xiàng)目的民主決策機(jī)制意在發(fā)揮群眾的主體作用，需要政府的主導(dǎo)和社會(huì)各界的廣泛參與，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)參與的民主和監(jiān)督的民主。為此，柳街鎮(zhèn)以建立多層次、廣覆蓋的多方參與機(jī)制為基本思路，引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)各界參與到民主管理決策機(jī)制當(dāng)中。

（二）柳街鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理改革試點(diǎn)推進(jìn)中的難點(diǎn)問題

1.項(xiàng)目管理和實(shí)施中分工不夠明確，責(zé)任不夠清晰，機(jī)制不夠健全

截止目前，柳街鎮(zhèn)已經(jīng)議決并實(shí)施了場鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)打造和愛民六斗渠修繕項(xiàng)目、沿江農(nóng)貿(mào)市場管理公司比選及場鎮(zhèn)保潔工作社會(huì)化外包項(xiàng)目、公立幼兒園擴(kuò)建項(xiàng)目。其中場鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)打造和愛民六斗渠修繕項(xiàng)目尚未完工。場鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)打造項(xiàng)目因涉及房屋拆遷工作，目前還有兩戶農(nóng)戶因拆遷補(bǔ)償未與政府達(dá)成共識(shí)，影響了節(jié)點(diǎn)打造工作的順利推進(jìn)。

2.項(xiàng)目信息公開制度不夠完善,缺乏項(xiàng)目后反饋機(jī)制

信息公開不同程度地存在著內(nèi)容簡單、流于形式、更新不及時(shí)等問題。信息公開的范圍有限，信息公開的內(nèi)容不完善，都會(huì)導(dǎo)致群眾難以作出有效的評(píng)價(jià)和判斷。同時(shí)，項(xiàng)目結(jié)束后存在著沒有及時(shí)收集群眾的反饋意見等問題。

3.財(cái)政緊張，資金落實(shí)困難

愛民六斗渠修繕項(xiàng)目全長1700米，由于維修資金有限，只能完成860米，村民代表對(duì)斗渠維修的起止點(diǎn)存在較大的分歧意見，且修繕期間正處雨季，不利于施工。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理改革藍(lán)本的思考

（一）項(xiàng)目實(shí)施建、管分開，實(shí)行村民自建和有償勞務(wù)

由鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉的理事會(huì)作為項(xiàng)目建設(shè)主體，負(fù)責(zé)施工組織、材料采購、人員派工和財(cái)務(wù)管理等。監(jiān)事會(huì)作為項(xiàng)目的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會(huì)、協(xié)調(diào)建設(shè)條件和審查賬務(wù)等。

對(duì)村民能夠自建的項(xiàng)目，可以不實(shí)行招投標(biāo)，由理事會(huì)組織村民自建，并參照當(dāng)?shù)貏趧?wù)工資支付報(bào)酬。對(duì)于工程技術(shù)含量較高、村民無力實(shí)施的項(xiàng)目，由理事會(huì)自主招標(biāo)。

（二）健全項(xiàng)目信息公開制度，完善項(xiàng)目后評(píng)價(jià)反饋機(jī)制

重大公共建設(shè)項(xiàng)目民主管理公開公示制度是為規(guī)范行政行為，增強(qiáng)工作透明度，保證決策公正性，保護(hù)人民群眾的行政相對(duì)人的知情權(quán)，通過各種形式向群眾公示的工作制度。柳街鎮(zhèn)就通過短信平臺(tái)、入戶宣傳單、千人大會(huì)、村組議事會(huì)等形式廣泛宣傳“重大公共項(xiàng)目民主管理”改革試點(diǎn)工作，讓群眾最大程度的知曉和參與到其中。

為完善項(xiàng)目信息公開制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)定期通過公眾平臺(tái)告知項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r，將項(xiàng)目投資明細(xì)支出張榜公示，并在項(xiàng)目結(jié)束后收集評(píng)價(jià)反饋意見。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門可根據(jù)反饋的信息，吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為今后改進(jìn)項(xiàng)目決策、管理和監(jiān)督工作創(chuàng)造條件。

（三）多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，解決資金不足的問題

從柳街鎮(zhèn)的幾個(gè)項(xiàng)目資金總投資來看，資金主要來源為成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項(xiàng)改革補(bǔ)助，而很少一部分是自籌資金。為克服申請專項(xiàng)補(bǔ)助的時(shí)間限制，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行，可通過政府財(cái)政扶持、招商引資、信貸支持、社會(huì)融資、群眾自籌等渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供資金保障。

（責(zé)編：李園）

中圖分類號(hào)：D638

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-8431（2016）03-0057-03

〔收稿日期〕2016-03-03

〔作者簡介〕吳丹（1985-），女，中共都江堰市委黨校講師。