許耀桐

（國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京100089）

黨內(nèi)法規(guī)論

許耀桐

（國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京100089）

全面從嚴(yán)治黨重在依規(guī)治黨，依規(guī)治黨必須落腳于黨內(nèi)法規(guī)。任何一個組織都離不開規(guī)章制度，中國共產(chǎn)黨把黨內(nèi)制定的制度規(guī)定和紀(jì)律約束，稱之為黨內(nèi)法規(guī)，它在全面從嚴(yán)治黨中居于核心、關(guān)鍵的地位。黨內(nèi)法規(guī)對于黨員、黨組織和社會具有四大作用，同時具有四大要求。黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的有機(jī)組成部分，它是不同于國家法律的一種法治，能夠有力地保障國家法律的法治。

黨內(nèi)法規(guī)；由來和地位；作用和要求；法治特點(diǎn)

習(xí)近平總書記指出：“堅持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨。”［1］全面從嚴(yán)治黨與依規(guī)治黨緊密聯(lián)系，全面從嚴(yán)治黨的重點(diǎn)就在于依規(guī)治黨。而依規(guī)治黨的核心是“規(guī)”，即黨內(nèi)法規(guī)，依規(guī)治黨必須落腳于黨內(nèi)法規(guī)。中國共產(chǎn)黨現(xiàn)有8800多萬黨員，基層組織440多萬個，對于這樣一個全世界最大的政黨和肩負(fù)著國家領(lǐng)導(dǎo)重任的執(zhí)政黨而言，只有用規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度管黨治黨，才能保證黨的先進(jìn)性和純潔性。因此，要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨，必須重視對黨內(nèi)法規(guī)的研究，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)用。

一、黨內(nèi)法規(guī)的由來和地位

任何一個組織都離不開規(guī)章制度。政黨是近現(xiàn)代政治發(fā)展的產(chǎn)物，是社會生活中極為重要的政治組織，其運(yùn)行的規(guī)則也要建立在一定的典章制度的基礎(chǔ)之上。中國共產(chǎn)黨把黨內(nèi)制定的制度規(guī)定和紀(jì)律約束，稱之為黨內(nèi)法規(guī)，或稱黨規(guī)黨紀(jì)。

黨內(nèi)法規(guī)的提法，最早是由毛澤東提出來的。1938年，鑒于張國燾分裂黨中央造成的破壞和影響，毛澤東在黨的六屆六中全會上的報告《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中講到黨的紀(jì)律時提出：“須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動?！保?］（P528）從當(dāng)時的歷史背景看，六屆六中全會是在重申了黨內(nèi)個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央四項(xiàng)最基本的紀(jì)律基礎(chǔ)上提出了要建立黨內(nèi)法規(guī)，目的是為了使黨內(nèi)關(guān)系走向正規(guī)和“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”，達(dá)到保持黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。在此意義上，我們可以理解為毛澤東在黨的四項(xiàng)基本的紀(jì)律外想再制定一種更詳細(xì)的“黨內(nèi)法規(guī)”，以便將黨的基本原則這些抽象和高度概括的原則進(jìn)行細(xì)化和具體化，使全黨對黨的紀(jì)律有更加明確具體的認(rèn)識，也使黨的紀(jì)律具有可操作性。由此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)為毛澤東是在黨的紀(jì)律這個層面上使用“黨內(nèi)法規(guī)”的，也是對“法律”用詞的借鑒，其寓意在于，黨的紀(jì)律如同國家的法律一樣嚴(yán)肅而嚴(yán)厲。這對于當(dāng)時力量弱小的中國共產(chǎn)黨來說，要應(yīng)對國內(nèi)和黨內(nèi)外復(fù)雜的局勢是非常重要和必要的。

1945年，在抗日戰(zhàn)爭即將取得勝利的重要?dú)v史關(guān)頭，黨召開了七大，劉少奇在大會上作了《關(guān)于修改黨章的報告》，在報告中闡述道：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！保?］（P316）由此，“黨的法規(guī)”的概念得到了進(jìn)一步普及，“黨內(nèi)法規(guī)”的含義中加入了“制度”性的因素，成為黨的建設(shè)的基礎(chǔ)，也使中國共產(chǎn)黨具有了更強(qiáng)的內(nèi)在凝聚力和戰(zhàn)斗力。

新中國成立后，我們黨曾一度忽視了黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)問題。直到“文革”結(jié)束后的1978年，鄧小平同志在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這篇重要講話中鮮明地指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！保?］（P147）1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，在談到要克服特權(quán)現(xiàn)象時又指出：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等”，“誰也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰違反，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于紀(jì)律制裁之外”。［4］（P332）鄧小平是在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)中，深刻地體會到了盲目的個人崇拜和個人凌駕于黨之上、不受黨的紀(jì)律和制度約束后對黨造成的破壞力，由他的講話可以看出，他在嘗試著將黨內(nèi)法規(guī)完善為“黨的法律”“黨內(nèi)法律”，將法律面前人人平等的法律思想和理念移植到黨內(nèi)，使每個黨組織和黨員個人都要受到黨的紀(jì)律和制度的約束。同時鄧小平還第一次提出了“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”的關(guān)于黨規(guī)與國法關(guān)系的嶄新命題。

1990年7月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，在該條例中明確界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，第二條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。這是中國共產(chǎn)黨首次以黨內(nèi)立法的形式來規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的正式條例。1992年，黨的十四大修改黨章時，把“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個正式規(guī)范的提法寫入黨章，指出黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)就是維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)。2013年5月公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，把黨內(nèi)法規(guī)界定為“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”。由此，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迎來了新的局面。依據(jù)這個規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)主要包含黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等共七類，即在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，必須以黨章為核心，尊重和維護(hù)黨章的權(quán)威，制定和出臺一系列規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的基礎(chǔ)性主干性的準(zhǔn)則、條例和相關(guān)的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等法規(guī)規(guī)則；既注重黨的中央組織、地方組織、基層組織的實(shí)體法則，又注重黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)協(xié)商、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)監(jiān)督的程序法則；既注重中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與銜接，又注重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)與銜接。在黨內(nèi)法規(guī)涉及的工作領(lǐng)域方面，它既包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面，也包括黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)等諸多方面，還包括民主集中制在黨內(nèi)政治生活中實(shí)現(xiàn)的法規(guī)規(guī)定。以上有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的類型形式和具體內(nèi)涵，在黨的長期實(shí)踐中已經(jīng)形成和相對固定，并被廣大黨員所認(rèn)可和接受。

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，黨的體制機(jī)制能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央命令和決策能夠在全黨和全國貫徹執(zhí)行好，黨內(nèi)法規(guī)起著重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨中居于核心、關(guān)鍵的地位。習(xí)近平總書記指出，在全面從嚴(yán)治黨中要“加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，把守紀(jì)律講規(guī)矩擺在更加重要的位置”。［5］習(xí)近平所說的“更加重要的位置”，就是指明黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)該居于黨內(nèi)核心的、關(guān)鍵的地位。之所以作出如此規(guī)定，是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)就是黨的規(guī)矩紀(jì)律，鐵的規(guī)矩紀(jì)律是我們黨生存發(fā)展的生命線。規(guī)矩紀(jì)律是剛性約束的，一旦黨的規(guī)矩紀(jì)律松弛，必然導(dǎo)致組織渙散，不可能形成強(qiáng)大的力量。而且我們黨的紀(jì)律是在長期的斗爭和建設(shè)實(shí)踐中不斷形成和完善的，可以說，每一條紀(jì)律和每一項(xiàng)制度都留下了我們黨成長的足跡，是通過深刻總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的，有些甚至是用先烈們的鮮血換來的。同時，馬克思主義政黨正是因?yàn)榫哂忻鞔_的目標(biāo)和嚴(yán)格的紀(jì)律，才形成了凝聚力，成為領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革的堅強(qiáng)核心。馬克思指出：“我們現(xiàn)在必須絕對保持黨的紀(jì)律，否則將一事無成?！保?］（P413）恩格斯進(jìn)一步闡釋了黨的紀(jì)律的極端重要性：“沒有任何服從紀(jì)律的支部！沒有任何黨的紀(jì)律，沒有任何力量在一點(diǎn)的集中，沒有任何斗爭的武器！那末未來社會的原型會變成什么呢？簡而言之，我們采用這種新的組織會得到什么呢？會得到一個早期基督教徒那樣的畏縮膽怯的而又阿諛奉承的組織”。［7］（P519）正是嚴(yán)明的黨規(guī)黨紀(jì)，使得馬克思主義政黨區(qū)別于任何其他階級的政黨并獲得了獨(dú)特的優(yōu)勢和強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力。

黨規(guī)黨紀(jì)一旦被破壞，就會損害黨的形象，削弱黨的力量，影響黨的權(quán)威，導(dǎo)致黨脫離群眾，侵蝕黨的執(zhí)政根基，最終導(dǎo)致黨的衰敗。近幾年來，我們黨在黨規(guī)黨紀(jì)問題上面臨的嚴(yán)峻問題是，出現(xiàn)了非組織政治活動。搞非組織政治活動，就是結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派，或者說搞團(tuán)團(tuán)伙伙、小圈圈，是在歷史上曾經(jīng)有過的宗派主義、山頭主義。對于當(dāng)前出現(xiàn)的搞團(tuán)團(tuán)伙伙、小圈圈的非組織政治活動，習(xí)近平總書記多次說道，黨的干部來自五湖四海，不能借著老鄉(xiāng)會、同學(xué)會、戰(zhàn)友會等場合，搞小圈子、拉幫結(jié)派、稱兄道弟，“宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除”。周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃等腐敗分子政治野心膨脹，權(quán)欲熏心，組成了“秘書幫”“石油系”“西山會”等幫派組織，暗地里進(jìn)行非組織政治活動，破壞了黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。在2016年的中紀(jì)委十八屆六次全會上，習(xí)近平指出，黨的十八大以來，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，但有的置若罔聞，搞結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派、團(tuán)團(tuán)伙伙，一門心思鉆營權(quán)力；有的明知在換屆中組織沒有安排他，仍派親信到處游說拉票，搞非組織活動；有的政治野心不小，揚(yáng)言“活著要進(jìn)中南海，死了要入八寶山”；有的在其主政的地方建“獨(dú)立王國”，搞小山頭、拉小圈子，對黨中央決策部署陽奉陰違，為實(shí)現(xiàn)個人政治野心而不擇手段。由此可見，破壞黨內(nèi)法規(guī)的非組織政治活動，對我們黨造成了極大的危害。習(xí)近平指出，這“不亞于腐敗問題，有的甚至比腐敗問題更嚴(yán)重”。非組織政治活動之所以比起腐敗來更為嚴(yán)重，其中的原由在于，貪污腐敗者多半為了錢，而非組織政治活動破壞黨規(guī)直接是為了篡權(quán)；腐敗會導(dǎo)致亡黨亡國，但腐敗愈演愈烈導(dǎo)致亡黨亡國有著一個過程，而非組織政治活動破壞黨規(guī)，則可以在一夜間決定和改變黨的命運(yùn)，導(dǎo)致黨的覆亡。正因?yàn)槿绱?，?xí)近平指出：“黨內(nèi)決不容忍搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派。”

黨的先進(jìn)性和執(zhí)政地位是歷史的、具體的，同時也是現(xiàn)實(shí)的、客觀的?！熬V紀(jì)廢弛，危亡之禍”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰?！保?］中國共產(chǎn)黨要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，關(guān)鍵在于能否落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩。因此，必須時刻把黨內(nèi)法規(guī)擺在“更加重要的位置”，即處于核心、關(guān)鍵的地位。

二、黨內(nèi)法規(guī)的作用和要求

沒有規(guī)矩，不成方圓。我們黨是一個大黨、老黨，也是長期執(zhí)政的黨，這些特性決定了黨必須有一套完善的用來規(guī)范黨的自身建設(shè)活動的黨內(nèi)法規(guī)，否則難以做到黨要管黨、從嚴(yán)治黨，難以發(fā)揮黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。我們黨已經(jīng)制定出臺了一大批黨內(nèi)法規(guī)，諸如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》等等，為黨的建設(shè)、規(guī)范黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的行為起到了重要作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨的各級組織和廣大黨員干部要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，突出了黨內(nèi)法規(guī)對于黨員、黨組織和社會所具有的四大作用。

一是使全體黨員和干部增強(qiáng)了組織意識、紀(jì)律意識。黨員和干部要自覺執(zhí)行黨的紀(jì)律和規(guī)矩，做信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的好黨員、好干部。如何嚴(yán)守黨的紀(jì)律和規(guī)矩，讓全體黨員和干部明白作為黨的一員可以說什么、不可以說什么，可以做什么，不可以做什么，這就需要黨內(nèi)法規(guī)作出明確的規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件?！边@一條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的文本形式，使廣大黨員對黨的紀(jì)律要求和行為規(guī)范有一個更加具體和直觀的掌握，這樣做一方面有利于黨員遵守，另一方面也能增強(qiáng)黨員的組織和紀(jì)律意識。每一個黨員從自愿加入黨組織的那一刻起，就決定了其要執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范自己的行為。

二是使全體黨員和黨組織遵規(guī)守紀(jì)，違規(guī)者必受問責(zé)追責(zé)。權(quán)力如果不受限制就會被濫用，黨內(nèi)法規(guī)就要讓全體黨員和干部明確責(zé)任，只有明責(zé)才能知責(zé)，知責(zé)才能擔(dān)責(zé)，失責(zé)必被追責(zé)。對出現(xiàn)嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律的行為，既要追究主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，又要嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，堅決做到有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)。黨的各部門和各級黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對照黨內(nèi)法規(guī)，檢查在工作中有沒有黨不管黨、治黨不嚴(yán)、管黨不力的問題，黨的各級紀(jì)檢監(jiān)察部門在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的過程中有沒有失之于寬、失之于松、失之于軟的現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)旨在規(guī)范黨組織的活動和黨員行為，起到防止黨組織和黨員干部濫用權(quán)力的作用，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。黨內(nèi)法規(guī)對黨員的義務(wù)和權(quán)利以及行為作出規(guī)定，明確責(zé)任，讓黨員時刻保持警惕性，嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)行黨紀(jì)。習(xí)近平總書記指出，紀(jì)律是“霸道”，“身為黨員，鐵的紀(jì)律就必須執(zhí)行”。如果黨的政治紀(jì)律成了擺設(shè)，就會形成“破窗效應(yīng)”，使黨的章程、原則、制度、部署喪失嚴(yán)肅性和權(quán)威性，黨就會淪為各取所需、自行其是的“私人俱樂部”。因此，凡為黨員者必須遵循黨內(nèi)法規(guī)，違反者必受追究。

三是用黨內(nèi)法規(guī)抓早抓小，可以避免黨員干部從違紀(jì)走向違法。領(lǐng)導(dǎo)干部從違紀(jì)走向違法是一個從量變到質(zhì)變的過程。在這個過程中，如果能夠讓黨規(guī)黨紀(jì)先行一步、先管一步，就能有效防范從違紀(jì)走向違法，避免部分黨員干部陷入違法犯罪的泥淖。“破法”必先“破紀(jì)”，領(lǐng)導(dǎo)干部凡是違法的，無不先從違紀(jì)開始。為了防止“小錯”釀成“大禍”，紀(jì)律要率先于法律作出反應(yīng)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部從違紀(jì)發(fā)展到違法的程度，由紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)再去管，為時已晚了。用黨內(nèi)法規(guī)抓早抓小，可以更有效地管住公職人員。在國家機(jī)關(guān)中的大多數(shù)公職人員，都是中國共產(chǎn)黨黨員。用黨規(guī)黨紀(jì)管住黨員干部，就管住了大多數(shù)握有國家公權(quán)力的人，這也為構(gòu)建風(fēng)清氣正的政治生態(tài)、建設(shè)廉潔政治、廉潔政府，奠定了堅實(shí)的政治基礎(chǔ)。

四是黨內(nèi)法規(guī)對黨員嚴(yán)格管理，會對社會產(chǎn)生良好的示范效應(yīng)。中國共產(chǎn)黨的黨員，分布于社會各行各業(yè)，這種分布情況，在有利于宣傳黨的主張的同時，也將黨全面展現(xiàn)在全國各個社會階層和群體當(dāng)中。黨組織的工作方式和黨員的行為方式都被群眾看在眼里，必然也是群眾仿效的對象。一個地方黨風(fēng)好就會政風(fēng)清，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展；而哪里的黨風(fēng)不正，黨規(guī)黨紀(jì)得不到執(zhí)行，到處烏煙瘴氣，引起群眾強(qiáng)烈不滿，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就會受到嚴(yán)重影響。黨的十八大之后，中央制定八項(xiàng)規(guī)定，深入開展反腐倡廉斗爭，健全完善了巡視制度，修訂和出臺了一系列的反腐黨內(nèi)法規(guī)，打“虎”拍“蠅”取得重大成效，在全黨和全社會初步形成了不敢腐、不能腐、不想腐的局面，堅決抵制腐敗成為全社會的共識，也在社會中形成了通過正常渠道和法律途徑辦事，不請客送禮找熟人的良好社會風(fēng)氣。黨內(nèi)法規(guī)對全社會產(chǎn)生了積極的示范作用。

黨內(nèi)法規(guī)不但在全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨中發(fā)揮了重大作用，更重要的是，它成為每一個黨員的基本要求，即成為黨員素質(zhì)的“測試儀”、黨員身份的“合格證”、黨員行為的“責(zé)任狀”、黨員任職的“資質(zhì)書”。達(dá)不到這四大要求，根本不能成為黨員、干部。

第一，黨內(nèi)法規(guī)是黨員素質(zhì)的“測試儀”。遵規(guī)守紀(jì)是對黨員干部是否忠誠于黨的基本考驗(yàn)。黨員干部必須做到“心中有黨”。守紀(jì)律講規(guī)矩是對黨員干部黨性的重要考驗(yàn)，是對黨員干部忠誠度的重要檢驗(yàn)，是黨員干部的一個基本素質(zhì)。作為黨的成員，無論是普通黨員，還是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，都要對黨懷有赤誠之心，真正將為黨奮斗作為終生的政治追求。愛黨不僅要對黨的組織、黨的事業(yè)、黨的理想高度認(rèn)同，而且要從政治原則上遵從黨，從實(shí)際行動上維護(hù)黨，這就必須遵守黨內(nèi)法規(guī)。因此，能否遵守黨內(nèi)法規(guī)，成為測試黨員素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)是黨員身份的“合格證”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的紀(jì)律是全黨必須遵守的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格遵守和堅決維護(hù)紀(jì)律是做合格黨員、干部的基本條件?！保?］在現(xiàn)代社會中，“合格”的要求，就是考察、衡量一個機(jī)構(gòu)或個人是否勝任于承擔(dān)某項(xiàng)工作、任務(wù)的必備條件。作為共產(chǎn)黨員和黨的干部，必須經(jīng)受紀(jì)律規(guī)矩的合格檢驗(yàn)。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部必須牢固樹立紀(jì)律和規(guī)矩意識，在守紀(jì)律講規(guī)矩上做表率。因此，黨員干部只有達(dá)到遵守黨內(nèi)法規(guī)的要求，才能成為合格的共產(chǎn)黨員和干部。

第三，黨內(nèi)法規(guī)是黨員行為的“責(zé)任狀”。遵守黨內(nèi)法規(guī)是每個黨員都要擔(dān)起的責(zé)任，“茲事體大”，關(guān)乎著黨、人民和國家的事業(yè)興衰。從黨的角度看，黨員要堅持黨的指導(dǎo)思想，要堅持黨的性質(zhì)宗旨，要堅持黨的紀(jì)律規(guī)矩，要堅持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。其中，黨員要遵規(guī)守紀(jì)是對黨承擔(dān)責(zé)任的表現(xiàn)。每個黨員都要將遵規(guī)守紀(jì)的責(zé)任記于心、見于行，都要在遵規(guī)守紀(jì)中行動，不能突破黨內(nèi)法規(guī)的要求。

第四，黨內(nèi)法規(guī)是黨員任職的“資質(zhì)書”。黨員任職，即承擔(dān)一定的領(lǐng)導(dǎo)工作或管理工作，成為干部或領(lǐng)導(dǎo)干部。遵守黨內(nèi)法規(guī)是黨組織選擇干部的一個基本標(biāo)準(zhǔn)，或者說，做一個好干部就必須守紀(jì)律講規(guī)矩。黨規(guī)黨紀(jì)是干部上崗任職的“資質(zhì)書”，是考核、評價的基本依據(jù)。干部考核是對干部在崗工作的評價，是對干部進(jìn)行激勵的主要機(jī)制。干部考核指標(biāo)可概括為“德勤能績廉”五個方面，這五個方面也是遵守黨內(nèi)法規(guī)的基本要求和目的所在。

三、黨內(nèi)法規(guī)的法治特點(diǎn)

十八大以來，中國共產(chǎn)黨抓緊制定黨內(nèi)法規(guī)。2014年黨的十八屆四中全會《決定》提出，“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。與過去明顯不同的是，現(xiàn)在，中國共產(chǎn)黨把加強(qiáng)建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度提升到構(gòu)建法治體系的高度，這就是《決定》提出的建設(shè)中國特色社會主義法治體系。在中國特色社會主義法治體系中包含著五大體系，即：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。那么，這體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)怎樣的法治特點(diǎn)呢？

首先，黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的有機(jī)組成部分?！胺ㄖ巍钡母拍畲笥凇胺ㄖ啤焙汀胺伞?，因此，中國特色社會主義法治體系既可以包含國家法律體系，也能夠包含黨內(nèi)法規(guī)體系。同時還要理解到，黨內(nèi)法規(guī)雖然不是國家法制、國家法律，但如果從法是一種組織化的行為規(guī)則，法在本質(zhì)上要靠組織成員的內(nèi)心認(rèn)同，法本身具有公共性、規(guī)范性、普遍適用性等特征來看，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)也具有這樣的共同特征。黨內(nèi)法規(guī)反映了黨員和黨組織的意志，具有了在黨內(nèi)實(shí)行的公共性、規(guī)范性、普遍適用性。而中國共產(chǎn)黨又處于執(zhí)政地位，代表著國家的利益、人民的利益，這樣的公共性、規(guī)范性、普遍適用性雖然只在黨內(nèi)實(shí)行，自然也能夠得到國家和人民的認(rèn)可。因此，習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆四中全會《決定》的說明中指出：新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。這說明，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可能完成的，而沒有依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的依規(guī)治黨，就沒有依據(jù)憲法和其他國家法律的依法治國，在中國特色社會主義法治體系之中完全應(yīng)當(dāng)包含黨內(nèi)法規(guī)體系。

當(dāng)代中國，在推進(jìn)中國特色社會主義法治建設(shè)中，為了保持黨的先進(jìn)性和純潔性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，需要黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨；為了構(gòu)建和諧社會，建設(shè)社會主義法治國家，需要國家法律、依法治國。黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨和國家法律、依法治國，要“兩手”抓，并且“兩手”都要硬。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，都是國家治理所需要的，是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。如同國家法律必須通過法律的實(shí)施才能體現(xiàn)它的生命和價值一樣，黨內(nèi)法規(guī)的生命力也在于它的實(shí)施，在于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提高，這必然要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)領(lǐng)會法治精神，帶頭遵守法律和黨內(nèi)法規(guī)，帶頭依法辦事。不僅要自覺學(xué)法、尊法、守法，提高法治思維水平和能力，運(yùn)用法治方式深化改革、推動發(fā)展，也要切實(shí)改變“權(quán)力迷戀”和“大包大攬”的情況，將執(zhí)政履職思路徹底轉(zhuǎn)到法治軌道上來。從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨員干部要自覺運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)體系把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。

其次，黨內(nèi)法規(guī)的法治不同于國家法律的法治。雖然國家法律、黨內(nèi)法規(guī)的制定及其實(shí)施、監(jiān)督、保障共同構(gòu)成了社會主義法治體系，但在這個法治體系中，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的法治情況又有著嚴(yán)格的界限和區(qū)別，因此，不可將黨規(guī)與國法相混同，更不能用黨規(guī)來代替國法。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的不同在于：一是性質(zhì)不同。黨內(nèi)法規(guī)按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指的是，“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，它是黨的自身管理；而國家法律，不僅由國家制定，還由國家法治機(jī)關(guān)保證實(shí)施，它是國家的全體公民和組織都要遵守的行為規(guī)范體系，是包含了黨員和黨組織在內(nèi)的國家治理。二是適用對象不同。黨內(nèi)法規(guī)的適用對象是黨員和黨的組織，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四十條：“各級黨委、紀(jì)委應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)督作用”的規(guī)定，保證其運(yùn)行實(shí)施的是各級黨委和紀(jì)委，而對黨員的懲處根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定僅限于警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍五種，是基于黨員的政治身份作出的決定，主要涉及政治理想、信念、信仰方面，不涉及黨員的公民權(quán)利；而國家法律的適用對象是全國的公民和組織，對于公民的犯罪、違法、侵權(quán)等行為，會施以不同的懲罰方式，以維護(hù)正常、穩(wěn)定的社會秩序。法律的懲罰是有形的，可以限制人身自由、剝奪財產(chǎn)、剝奪政治權(quán)利，甚至判處死刑，這些都是黨內(nèi)法規(guī)的處置所不具有的。三是制定過程不同。黨內(nèi)法規(guī)因其制定主體是黨的組織，雖然其制定也有一定的程序，但一般會根據(jù)社會的發(fā)展實(shí)際以及黨內(nèi)出現(xiàn)的新情況新問題及時地作出調(diào)整，具有靈活性，且文本形式和內(nèi)容可繁可簡，可以是具體的也可以是原則性的，例如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，向全黨提出了廉潔自律要求，行文上全篇共8條僅112字，并且都是原則性的規(guī)定；而法律的制定和修改有著更加嚴(yán)格的規(guī)定，對法律的立、改、廢、釋屬于國家立法行為，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)來行使。從實(shí)踐看，這一過程通常需要經(jīng)過漫長的復(fù)雜的程序和充分的調(diào)研，需要征求社會各方面以及不同階層、地域等群體的意見，需要經(jīng)過幾年甚至是十幾年、幾十年的時間。例如，我國民法典的制定從提出到現(xiàn)在仍未出臺就是很好的例證。

黨內(nèi)法規(guī)的法治不同于國家法律的法治的特點(diǎn)，可以用“一高一嚴(yán)”來表達(dá)?！案摺?，即國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)；“嚴(yán)”，即黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，這個“高”指國家法律是所有公民的行為規(guī)范。在現(xiàn)代法治國家，法律對于整個國家而言具有基礎(chǔ)性作用，全體公民都必須要遵守法律規(guī)定。作為黨員，首先是國家公民，不能突破和違反法律的規(guī)定，并且還要帶頭模范地遵守國家法律法規(guī)，這是黨章規(guī)定的黨員義務(wù)。作為國家根本大法的憲法，是一切制度的根基，任何組織和個人，都必須遵守憲法規(guī)定，堅持和貫徹憲法確立的原則。依據(jù)憲法制定的法律法規(guī)是全體人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)必須要與憲法法律相一致，不能相沖突。黨依法執(zhí)政，“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，黨內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員，體現(xiàn)黨的主張，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，保證著黨的理想信念宗旨，是黨員的行為準(zhǔn)則，而這個行為準(zhǔn)則自然也是以不能違反國家法律為最高準(zhǔn)則的。任何一個中國共產(chǎn)黨黨員都不是“特殊黨員”，不可能享有破壞國家法律規(guī)定的“特權(quán)”。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，這個“嚴(yán)”是由中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)決定的，也是黨的歷史地位和使命決定的。黨的歷史使命越光榮，奮斗目標(biāo)越宏偉，執(zhí)政環(huán)境越復(fù)雜，越需要黨煉就百毒不侵的金剛之身，越需要鞏固黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，越需要全面從嚴(yán)治黨。黨規(guī)之所以“嚴(yán)”，是因?yàn)辄h規(guī)的適用對象是黨組織和黨員，而共產(chǎn)黨員是普通人民群眾中的先進(jìn)分子，黨規(guī)黨紀(jì)對黨員的要求自然要比國家法律對普通公民的要求來得更嚴(yán)。這個“嚴(yán)”，既體現(xiàn)在黨的各種具體規(guī)章制度的內(nèi)容上，也體現(xiàn)在要求黨員模范地遵守國家法律上。如果不能遵守黨的規(guī)章制度，那么，一個人就不可能成為黨員，黨組織也就降格為一般社會團(tuán)體，黨的先進(jìn)性和純潔性都無從談起。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，指的是黨內(nèi)法規(guī)對黨的組織和黨員的要求更嚴(yán)格，而非指的是對違犯國家法律的黨員和非黨員在定罪量刑上的不一致。在黨內(nèi)法規(guī)上對黨員作出更嚴(yán)格要求的規(guī)定，這既符合黨的宗旨，也符合人民大眾對黨員、對黨的期望。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的例子很多。比如，《中國共產(chǎn)黨章程》對黨員的要求比法律對公民的要求要嚴(yán)格得多，黨員必須吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)；黨員必須在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲，等等?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》對黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也比《中華人民共和國公務(wù)員法》對一般公務(wù)員的要求要嚴(yán)格得多，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須立志改革開放，獻(xiàn)身現(xiàn)代化事業(yè)，在社會主義建設(shè)中艱苦創(chuàng)業(yè)；黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須勤政為民，以身作則，講黨性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自勵，等等。

既然黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，就要求把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律之前。這是因?yàn)?，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級同時是中國人民和中華民族的先鋒隊組織，黨章和所有的黨規(guī)黨紀(jì)是對黨的成員的嚴(yán)格約束，保證著黨的政治理想、執(zhí)政理念和立黨宗旨的踐行和落實(shí)，是中國共產(chǎn)黨人的行為準(zhǔn)則和政治底線；法律體現(xiàn)中華人民共和國的國家意志，是全體公民的行為底線。中國共產(chǎn)黨人只有依靠嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)才使自己不同于一般群眾、區(qū)別于其他任何政黨。把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律前面，共產(chǎn)黨員在自覺地接受黨的規(guī)矩紀(jì)律的約束后，就能更好地接受國家法律的約束。此外還有一個特殊的情況，對于普通群眾來說是“法無禁止即可為”，而對于黨員干部來說，就是“紀(jì)有規(guī)定不可為”。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，黨員干部要切實(shí)把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律前面，才能立于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的最前沿。

最后，黨內(nèi)法規(guī)的法治有力地保障了國家法律的法治。雖然黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系共同構(gòu)成了社會主義法治體系，但不等于二者是獨(dú)自的、分開的、毫不相干的。全面推進(jìn)依法治國必須充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的保障作用。有人認(rèn)為，黨規(guī)黨紀(jì)強(qiáng)調(diào)多了，法律法規(guī)就會被弱化。事實(shí)上，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅不會削弱國家法律的權(quán)威，而且有利于國家法律的實(shí)施，二者相輔相成、相互促進(jìn)。黨制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好，法律法規(guī)能得到較好遵守，法治建設(shè)就能順利推進(jìn)；如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得不好，法律法規(guī)的權(quán)威也樹立不起來，依法治國也就無法實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中已有事例說明，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定工作盡管主體、程序等方面有很大差別，但由于規(guī)范對象在事實(shí)上具有一定的載體的同一性，使得黨和國家可以共同制定一些法規(guī)制度。例如，2013年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》。這個聯(lián)合發(fā)布的條例，就是聯(lián)合制定。黨政聯(lián)合發(fā)文不僅是可行的，也是必要的。這種聯(lián)合立法的做法，在當(dāng)代中國有利于高效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。這一做法啟示我們，只要黨政雙方都認(rèn)為有必要，就應(yīng)當(dāng)聯(lián)合起來推進(jìn)制度規(guī)范。當(dāng)前，中國有著大量的公共治理問題，比如環(huán)境污染、公共安全等問題，不僅政府責(zé)無旁貸，執(zhí)政黨也負(fù)有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期、改革攻堅期，各種矛盾突出，在公民的道德水平還有待提高的情況下，一些社會領(lǐng)域事實(shí)上存在立法落后甚至是盲區(qū)的問題。而國家立法是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅和需要耗費(fèi)巨大精力和時間的事情，在這些亟需要規(guī)范的領(lǐng)域，在憲法框架和遵循憲法和法律基本原則、基本精神下制定一些相對靈活的黨內(nèi)法規(guī)，由此來約束黨組織和黨員行為，規(guī)范國家機(jī)關(guān)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可以起到對全社會的示范作用，同時為國家立法提供重要實(shí)踐參考依據(jù)，在今后條件成熟時轉(zhuǎn)化為國家法律，做到了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接，從而有力地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的保障作用。

［1］習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話［N］.人民日報，2016-05-03.

［2］毛澤東選集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［3］劉少奇選集：上卷［M］.北京：人民出版社，1981.

［4］鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［5］習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)深化改革鞏固成果積極拓展不斷把反腐敗斗爭引向深入［N］.人民日報，2015-01-14.

［6］馬克思恩格斯全集：第29卷［M］.北京：人民出版社，1972.

［7］馬克思思格斯全集：第17卷［M］.北京：人民出版社，1963.

［8］習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話（2016年7月1日）［N］.人民日報，2016-07-02.

［9］習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上的講話（2014年10月8日）［N］.人民日報，2014-10-09.

［責(zé)任編輯 郭彥英］

A Study on Intraparty Rules

XU Yao-tong
（Teaching and Research Department of Politics，Chinese Academy of Governance，Beijing 100089，China）

The Party's regulations plays a critical role in running the Party with strict discipline.Intraparty rules serve as the starting point of running the Party in comply with the Party's regulations.Any organizations hasits regulations to comply with.The disciplines and regulations for Chinese Communist Party are called intraparty rules.Playing a leading role and irreplaceable part in running the Party with strict discipline，intraparty rules make great influence on major four aspects with four requirements on the Party，its members and the society.As an integral part of the legal system of socialism with Chinese characteristics，intraparty rules serve as a guarantee for carrying out national laws.

intraparty rules；the history and current status；influence and requirement；characteristics of the rule of law

D26

A

1674-0955（2016）05-0080-08

2016-09-28

許耀桐，男，福建福州人，國家行政學(xué)院科研部原主任，政治學(xué)教研部教授、博士生導(dǎo)師。

作者注：本文在寫作中參閱和借鑒了與筆者共同進(jìn)行課題研究的李勇、杜曉艷的研究成果，謹(jǐn)致謝忱。