張倩倩

（中共大理州委黨校教務(wù)科，云南　大理　671000）

民族地區(qū)村級班子建設(shè)：成效·問題·對策——以云南省大理州為例

張倩倩

（中共大理州委黨校教務(wù)科，云南大理671000）

村（社）“兩委”是黨和國家在基層全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨和政府聯(lián)系廣大村（居）民的橋梁和紐帶，位置特殊、責(zé)任重大，事關(guān)千家萬戶切身利益和社會長治久安。中共大理州委、州人民政府歷來重視加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，先后采取了一系列措施，加強(qiáng)村級班子建設(shè)，成效顯著，同時(shí)，也面臨一些突出的問題。為此，一是加強(qiáng)村（社）“兩委”班子建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。二是創(chuàng)新村級干部選拔任用機(jī)制。三是建立科學(xué)合理的村（社）干部待遇保障機(jī)制。四是建立村（社）干部成長成才激勵(lì)機(jī)制。五是建立和完善村（社）“兩委”工作機(jī)制。六是建立和完善村（社）“兩委”班子監(jiān)督制約機(jī)制。

村“兩委”；班子建設(shè)；成效；問題；策略

我國現(xiàn)行的體制構(gòu)架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村（居）民自治。村（社區(qū)）黨總支或黨支部是基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘，村（居）民委員會是基層自治的基本形式。村（社區(qū)）黨的委員會和村（居）民委員會（簡稱“兩委”，下同）是黨和政府聯(lián)系廣大村（居）民的橋梁和紐帶。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，完善各項(xiàng)村級民主管理制度，特別是選好、用好、管好村“兩委”帶頭人，深刻揭示了村級班子建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性。本文就大理州民族地區(qū)村級班子建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問題及解決問題的方法作初步探討。

一、大理州加強(qiáng)村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的措施和成效

大理州位于云南西部，是全國唯一的白族自治州。全州轄1市11縣和1個(gè)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、1個(gè)省級旅游度假區(qū)，國土面積2.95萬平方公里，總?cè)丝?59萬人，有白、漢、彝、回等13個(gè)世居民族。大理州是云南省規(guī)劃建設(shè)的滇西中心城市、區(qū)域交通樞紐和滇西物流中心，在國家實(shí)施“一帶一路”、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊和云南打造面向南亞東南亞輻射中心占有十分重要的地位。

全州共128個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下設(shè)1079個(gè)村民委員會、73個(gè)社區(qū)居民委員會。村“兩委”班子成員3—7名，社區(qū)“兩委”班子成員5—9名。村（社區(qū)）“兩委”班子成員納入村（社區(qū)）干部編制管理。正如習(xí)近平總書記指出的，選好、用好、管好這些村（社區(qū)）“兩委”帶頭人，是村級班子建設(shè)的核心和關(guān)鍵。

（一）大理州加強(qiáng)村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的措施

中共大理州委州人民政府歷來重視加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，采取了系列措施，加強(qiáng)村級班子建設(shè)。

1.全面加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，以黨建促進(jìn)村級班子建設(shè)。基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面建成小康社會，必須大力加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，增強(qiáng)基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，為全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。近年來，中共大理州委采取各級書記抓基層黨建、集中整頓軟弱渙散基層黨組織、從縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)中選派村（社區(qū)）黨組織第一書記、常務(wù)書記，從優(yōu)秀大學(xué)生村官中充實(shí)村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等措施，有力地加強(qiáng)和促進(jìn)了村級班子建設(shè)。

2.加強(qiáng)村級辦公場所建設(shè)，改善工作環(huán)境和條件。近年來，大理州采取州級財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)、縣級財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)、鄉(xiāng)村自籌一點(diǎn)、州縣掛鉤聯(lián)系部門支持一點(diǎn)的辦法，不斷加強(qiáng)村級辦公場所建設(shè)，每個(gè)村辦公用房面積不少于200平方米。目前，全州1079個(gè)村、73個(gè)社區(qū)都有不低于200平方米的村級辦公用房。落實(shí)村（社區(qū)）基層黨建經(jīng)費(fèi)保障，縣市財(cái)政預(yù)算中列入黨建工作經(jīng)費(fèi)，村不低于2萬元、社區(qū)不低于5萬元。2016年，大理州級財(cái)政共投入涉及基層黨建工作經(jīng)費(fèi)近3000萬元。

3.逐步提高在編村（社區(qū)）干部的生活補(bǔ)貼。從2015年1月起，全州4500名村（社區(qū)）干部生活補(bǔ)貼每人每月增加100元，并要求全州村（社區(qū)）干部生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人不低于1750元/月。目前，全州村干部生活補(bǔ)貼普遍提高，村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的每人每月1900元，正職每人每月1800元，副職每人每月1750元。永平縣探索啟動(dòng)了在職在編村（社區(qū)）干部養(yǎng)老保險(xiǎn)，采取村（社區(qū)）干部自主選擇保險(xiǎn)等次，縣級財(cái)政給予50%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助。

4.加強(qiáng)村（社區(qū)）干部的教育培訓(xùn)。大理州依托州縣兩級黨校，加強(qiáng)對村（社區(qū)）干部的教育培訓(xùn)，重點(diǎn)幫助他們提高理論水平和綜合素質(zhì)。2015年6月，州委黨校舉辦了村黨組織書記、常務(wù)書記培訓(xùn)示范班，課程設(shè)置全面合理，包括黨務(wù)基本知識測試、提高組織工作科學(xué)化水平、“雙推進(jìn)”會議精神的傳達(dá)、高原特色農(nóng)業(yè)和黨性教育的現(xiàn)場教學(xué)以及創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織工作的研討，取得了良好效果。

5.探索村（社區(qū)）干部成長路徑，打通村級干部上升出口。一是各縣市每年從考錄公務(wù)員指標(biāo)中拿出一定名額，專項(xiàng)用于從村干部中考錄公務(wù)員。二是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆，通過推優(yōu)、考試、考核、考察，從優(yōu)秀村（社區(qū)）干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子副職人選。2016年，全州共選拔了59名村干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職。

（二）大理州加強(qiáng)村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的成效

1.村級干部隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大?！吧厦媲l線，下面一根針?！贝寮壗M織一手連著黨委政府，一手連著千家萬戶普通百姓。黨的路線方針政策需要他們落實(shí)到基層百姓，群眾的生產(chǎn)生活需要他們有效組織，困難問題以及訴求需要他們解決和表達(dá)。大理州通過幾年的努力，每個(gè)村都配備了3-5名、社區(qū)5-7名在職在編干部，這是村級干部的骨干和主體。此外，從州縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)干部中選拔抽調(diào)，給多數(shù)村下派了第一書記和常務(wù)書記；從2008年開始，多數(shù)村配備大學(xué)生村官。這些都是對村級干部隊(duì)伍的充實(shí)和加強(qiáng)，解決了村級無人管事、無人辦事的問題。

2.村級辦公條件和環(huán)境不斷改善。通過州縣鄉(xiāng)村幾級的共同努力，全州1079個(gè)村、73個(gè)社區(qū)的辦公用房基本解決。目前，村級活動(dòng)場所建設(shè)向自然村、村民小組延伸。兩年后，各村民小組活動(dòng)場所建設(shè)可實(shí)現(xiàn)全覆蓋。州縣財(cái)政共同承擔(dān)村級運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，村級有了基本的辦公經(jīng)費(fèi)保障。運(yùn)用黨員遠(yuǎn)程教育設(shè)施及資源，州縣鄉(xiāng)村共建共享網(wǎng)上公共服務(wù)平臺，許多為民服務(wù)事項(xiàng)都實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦理。

3.村兩委班子結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，綜合素質(zhì)整體提升。以2013年村“兩委”換屆為例，換屆后，村“兩委”班子成員整體結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。第一，學(xué)歷層次全面提升。大專及以上文化程度占10.68%，比上屆提高5.4個(gè)百分點(diǎn)。有3名研究生進(jìn)入村級班子，是大理村級干部隊(duì)伍中的第一批研究生。第二，后備力量得到充實(shí)。一批年富力強(qiáng)的知識青年進(jìn)入村級干部隊(duì)伍，目前在職在編村干部中，35歲以下占22.83%。第三，民族結(jié)構(gòu)趨于合理。少數(shù)民族村干部所占比重大致與該民族人口占比相當(dāng)。1079名村黨支部書記中，少數(shù)民族干部680名，占63.02%；村委會主任中，有688名少數(shù)民族，占63.76%。第四，婦女干部占比不斷提高。2013年村“兩委”換屆，婦女委員占比提高3個(gè)百分點(diǎn)?，F(xiàn)任村黨組織書記、村委會主任中，有79名女性，比上屆增加24名。

4.村級班子管理制度日趨完善。全州各地堅(jiān)持用制度管人、用制度管事，鼓勵(lì)村（社區(qū)）干部立足崗位干事創(chuàng)業(yè)。明確村干部崗位職責(zé)和任務(wù)，強(qiáng)化村級班子動(dòng)態(tài)管理，對村級班子實(shí)行分類指導(dǎo)、全面監(jiān)測、動(dòng)態(tài)管理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，出現(xiàn)矛盾及時(shí)化解，對軟弱渙散基層黨組織及時(shí)整頓，增強(qiáng)了村（社區(qū)）干部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。例如，永平縣制定出臺了《村（社區(qū)）干部管理辦法（試行）》，從村干部選拔任用、教育培訓(xùn)、監(jiān)督約束、考評考核、激勵(lì)懲處、后備干部培養(yǎng)、免職罷免等七個(gè)方面作出規(guī)定與要求，收到了良好效果。

二、大理州村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中面臨的問題

在充分肯定大理州村級班子建設(shè)取得成績的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中還存在不少問題，應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。

（一）思想波動(dòng)大，隊(duì)伍不穩(wěn)定

現(xiàn)行村級體制構(gòu)架是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大隊(duì)演化而來，換言之，現(xiàn)在的村（社區(qū)）“兩委”干部亦是原大隊(duì)干部演化而來。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大隊(duì)干部屬于半脫產(chǎn)干部，亦工亦農(nóng)，他們的身份既是農(nóng)民又是干部，一半左右時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理和社會管理工作，這時(shí)他們是干部，相應(yīng)的由國家財(cái)政支付相當(dāng)于當(dāng)時(shí)國家機(jī)關(guān)工作人員一半的工資作為大隊(duì)干部的補(bǔ)貼；另一半時(shí)間參加所在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)勞動(dòng)，生產(chǎn)隊(duì)給記出勤和工分，年終參加生產(chǎn)隊(duì)分糧分紅。農(nóng)村經(jīng)營體制改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營以后，村干部的報(bào)酬只剩下了財(cái)政補(bǔ)貼的部分。雖然歷史上各地各級幾次提高村級干部的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但一直沒有按全職全脫產(chǎn)干部的標(biāo)準(zhǔn)給予薪酬保障。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、公共服務(wù)等任務(wù)越來越繁重，村（社區(qū)）干部已經(jīng)由原來的半脫產(chǎn)干部逐步演變成事實(shí)上的全脫產(chǎn)干部。就現(xiàn)實(shí)情況看，村級干部地位特殊、身份尷尬。就其基層公共服務(wù)社會治理來說，村（社區(qū)）干部位置重要、不可或缺；就其身份和社會角色，他們既是干部又是農(nóng)民，既是官員又是村民。這種境況決定著他們經(jīng)常面臨社會角色轉(zhuǎn)換和職業(yè)的變化，加之工作任務(wù)繁重、待遇低、上升空間窄，導(dǎo)致其思想波動(dòng)，村級干部隊(duì)伍難以穩(wěn)定。

（二）待遇偏低，生存和發(fā)展無保障

村級干部待遇偏低是不爭的事實(shí)，更重要的是缺乏離職、退休保障的制度安排，是村級班子建設(shè)面臨的普遍問題。

1.工資待遇偏低。如前所述，現(xiàn)行村干部的薪酬補(bǔ)貼機(jī)制是從半脫產(chǎn)干部補(bǔ)貼演化而來，雖然經(jīng)過幾次調(diào)整增加，但遠(yuǎn)達(dá)不到全脫產(chǎn)干部的報(bào)酬保障水平，形式上仍然叫“村干部補(bǔ)貼”。事實(shí)上，現(xiàn)在村（社區(qū)）干部已經(jīng)是名副其實(shí)的全脫產(chǎn)、“全天候”干部，村級工作繁雜，他們根本無時(shí)間和精力從事村級工作以外的職業(yè)增加收入，絕大多數(shù)村干部只能依靠補(bǔ)貼養(yǎng)家糊口。大理州現(xiàn)行的村干部補(bǔ)貼在每人每月1750至1900元之間，低于本地區(qū)平均工資水平。相比之下，剛畢業(yè)的大學(xué)生村官每月工資也有2100元，也就是說，干了多年的村干部的工資收入，還不如一個(gè)剛走出校門的大學(xué)生村官，更不及同鄉(xiāng)同村外出務(wù)工人員的收入。

2.退休養(yǎng)老失業(yè)保險(xiǎn)等制度安排缺失。在我國社會保障保險(xiǎn)尚未完全并軌的大背景下，村級干部這一群體的社會保障制度的建立和完善是一個(gè)無法回避的問題。第一，養(yǎng)老保障缺失。目前，大理州村級干部的養(yǎng)老保障普遍尚未建立，雖少數(shù)縣已作了初步探索，但仍不完善，且未納入省或州統(tǒng)籌，保障水平低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。第二，村級干部離職補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。由于缺乏對村（社區(qū)）干部的必要離職補(bǔ)償，加上無失業(yè)保險(xiǎn)，導(dǎo)致部分村干部離職后工作生活無著落，少數(shù)甚至遭家庭成員嫌棄，形成“風(fēng)風(fēng)光光進(jìn)，灰灰溜溜出”的狀況，影響村（社區(qū)）干部群體的心態(tài)。第三，醫(yī)療工傷生育等保險(xiǎn)制度尚未建立，普遍成為村級干部的后顧之憂。

（三）上升通道不暢，缺乏崗位吸引力

1.村干部的上升空間有限，出路狹窄。近幾年，大理州在暢通村（社區(qū)）干部出口方面作了一些有益的探索，即從村干部中定向招錄公務(wù)員、從村干部中考核提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政副職等，收到了良好效果。但是，考錄公務(wù)員的長效機(jī)制尚未建立，且名額偏少；從村級干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政副職，往往也只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆時(shí)進(jìn)行，尚未建立經(jīng)常性的考錄選拔任用機(jī)制，且數(shù)量有限。

2.村級干部后繼乏人。由于村（社區(qū)）干部待遇偏低，加上上升渠道不暢，出路狹窄，導(dǎo)致村級干部崗位缺乏應(yīng)有的吸引力，無法吸引和留住人才，尤其是吸引不了高素質(zhì)人才、社會精英進(jìn)入村級干部隊(duì)伍。

（四）結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，整體素質(zhì)偏低

近幾年，大理州在優(yōu)化村（社區(qū)）“兩委”干部結(jié)構(gòu)上采取了一些措施，但由于村級干部崗位缺乏應(yīng)有的吸引力，整體結(jié)構(gòu)仍然不優(yōu)，素質(zhì)普遍偏低。

1.文化素質(zhì)偏低。從2013年大理州村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉結(jié)果看，1079名村黨組織書記中，大專以上文化程度只有193名，占比不到20%，有近一半村（社區(qū)）黨組織書記是初中和小學(xué)文化程度；1079位村（社區(qū)）主任中，初中以下文化程度的比例同樣高達(dá)46%。

2.年齡老化。雖然村級干部的任職年齡不搞“一刀切”，提倡部分基層治理經(jīng)驗(yàn)豐富、能力強(qiáng)、群眾公認(rèn)的干部留任村（社區(qū)）干部，但普遍年齡偏大、青黃不接仍然是村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)不容忽視的問題。大理州現(xiàn)任村級干部平均年齡大致50歲左右，普遍存在年輕干部少的問題。從2013年換屆結(jié)果看，1079個(gè)村委會中，35歲以下的黨組織書記116名，村委會主任151名，占比都相對較低；村黨組織副書記、村委會副主任的這一比例也不高。

3.女性干部偏少?，F(xiàn)任村（社區(qū)）干部中，女性黨組織書記和主任分別只占3.24%和4.08%；在黨組織副書記和村委會副主任中，這一比例也只達(dá)到14.81%和14.01%，比例明顯偏低。

4.能力素質(zhì)偏低。第一，部分村（社區(qū)）干部發(fā)展思路不寬，帶領(lǐng)群眾致富奔小康的能力不強(qiáng)，缺乏運(yùn)用現(xiàn)代科技引領(lǐng)發(fā)展應(yīng)具備的基本知識和素養(yǎng)。第二，觀念滯后，思想僵化，因循守舊，缺乏創(chuàng)新精神。第三，安于現(xiàn)狀，不愿管事不愿干事，當(dāng)“老好人”。第四，法治意識不強(qiáng)，面對紛繁復(fù)雜的社會矛盾糾紛，依法依規(guī)妥善化解處置乏力。

（五）兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)，職責(zé)不明確

雖然《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》對黨支部、村委會的地位、職責(zé)、作用和相互關(guān)系作了明確規(guī)定，但在村務(wù)管理實(shí)踐中，許多問題處理的程序、方式、職權(quán)、責(zé)任等等難以厘清，以致不能正確處理村黨組織與村委會的關(guān)系，“兩委”不團(tuán)結(jié)，工作不協(xié)調(diào)。有的村黨組織書記大事小事一把抓，搞家長制、一言談，不注重發(fā)揮村黨組織和村委會的作用；有的村“兩委”相互叫板，爭權(quán)奪利，推諉扯皮；有的村委會主任把“村民自治”理解為“村委會”自治，不接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，想干什么就干什么，想怎么干就怎么干。

（六）監(jiān)督缺失，腐敗易發(fā)多發(fā)

隨著黨和政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷深入，村級項(xiàng)目、資金不斷集聚增加，村干部“官小權(quán)力大”，加之村務(wù)管理不規(guī)范、決策不民主、監(jiān)督監(jiān)管不到位，產(chǎn)生了村級干部權(quán)力尋租空間，在支農(nóng)、扶貧資金分配、工程項(xiàng)目建設(shè)、宅基地審批、土地出租出讓等環(huán)節(jié)，容易發(fā)生貪污腐敗問題。近年大理州查處的祥云縣禾甸鎮(zhèn)大營社區(qū)黨總支原書記、村委會主任蘇××職務(wù)侵占、受賄案件，就是這方面的典型。

三、加強(qiáng)大理州村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的策略

村（社區(qū)）“兩委”位置特殊，責(zé)任重大，事關(guān)千家萬戶的切身利益和社會的長治久安。加強(qiáng)村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)中央“一定三有”要求，有效解決村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中面臨的突出問題，對于全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）加強(qiáng)村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

江澤民同志指出：“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，深刻揭示了基層基礎(chǔ)工作的地位和作用。各級黨委政府要從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識加強(qiáng)村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的重要性和緊迫性，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)抓好村（社區(qū)）“兩委”班子及村級干部隊(duì)伍建設(shè)。

1.認(rèn)真落實(shí)各級黨委及黨委書記抓基層黨建工作的責(zé)任?；鶎狱h建工作是基層組織建設(shè)及村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的重要載體和抓手。各級黨委要把村（社區(qū)）“兩委”班子及村干部隊(duì)伍建設(shè)作為基層黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容，以村級黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)帶動(dòng)村級黨組織建設(shè)，以村級黨組織建設(shè)帶動(dòng)村級班子和干部隊(duì)伍建設(shè)。各級黨委書記要切實(shí)履行基層黨建工作第一責(zé)任人的職責(zé)，重大問題親自過問、親自協(xié)調(diào)；黨委成員按各自職責(zé)分工，齊抓共管。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委基層黨建直接抓的責(zé)任，研究解決村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中的困難和問題。

2.構(gòu)建科學(xué)高效的村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理體制機(jī)制。村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理涉及不同層級多個(gè)部門的職能分工，是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動(dòng)，不斷創(chuàng)新，建立和完善科學(xué)的村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理體制機(jī)制。省州縣黨委政府著重研究和制定村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)和管理的頂層設(shè)計(jì)、制度安排。各級人大主要監(jiān)督《中華人民共和國村民委員會組織法》的實(shí)施。各級黨委組織部門主要負(fù)責(zé)村級黨組織及村（社區(qū)）干部隊(duì)伍建設(shè)的組織實(shí)施和政策研究。各級民政部門主要負(fù)責(zé)村民委員會工作指導(dǎo)以及基層自治的法律政策研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理的領(lǐng)導(dǎo)者、實(shí)施者，要切實(shí)擔(dān)負(fù)起村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理的直接責(zé)任，并注重研究和反映村級班子建設(shè)中的重大問題。

3.營造有利于村（社區(qū)）“兩委”班子發(fā)揮作用的良好環(huán)境。第一，建立和完善基層社會服務(wù)管理的基礎(chǔ)工作，借助互聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)村級基層共享的包括人口、環(huán)境、資源等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺以及網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，提高村級服務(wù)管理的信息化水平。第二，加大財(cái)政支持村級辦公場所建設(shè)，特別是加強(qiáng)貧困地區(qū)、民族地區(qū)村級辦公場所建設(shè)，使其能滿足服務(wù)村民的需要。第三，保障村級基本辦公經(jīng)費(fèi)。

4.適當(dāng)延長村民委員會任期。目前三年一屆的村民委員會任期暴露出許多弊端，尤其是任期績效難以顯現(xiàn)，同時(shí)也是村（社區(qū)）“兩委”干部難以穩(wěn)定的原因之一。應(yīng)通過各種合法途徑，建議全國人大適時(shí)修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，將村（居）民委員會任期延長到4—5年。

（二）創(chuàng)新村級干部選拔任用機(jī)制

1.選準(zhǔn)配強(qiáng)村（社區(qū)）黨組織書記。村（社區(qū)）黨組織書記在“兩委”中處于核心地位，是“兩委”班子的班長，其素質(zhì)能力以及以上率下作用的發(fā)揮，直接決定著村（社區(qū)）“兩委”班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。因此，選準(zhǔn)配強(qiáng)村黨組織書記是村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的關(guān)鍵。第一，把好政治關(guān)。要把具有看齊意識、政治意識、大局意識、核心意識，忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)暮酶刹窟x拔為村黨組織書記。第二，把好能力素質(zhì)關(guān)。要把具有開拓創(chuàng)新精神，能帶領(lǐng)群眾脫貧致富奔小康，能妥善處理各種社會矛盾糾紛，善于協(xié)調(diào)各方關(guān)系的干部選拔為村（社區(qū)）黨組織書記。第三，拓寬村（社區(qū)）黨組織書記的選拔任用渠道。要環(huán)顧左右、內(nèi)外兼修、海納百川、唯才是舉，注重從回鄉(xiāng)大中專學(xué)生、致富帶頭人、復(fù)退軍人、回鄉(xiāng)居住身體健康的退休人員以及大學(xué)生村官中選拔村級黨組織書記。本村沒有合適人選的，可以通過交流任職解決。著眼培養(yǎng)鍛煉干部又充實(shí)加強(qiáng)基層出發(fā)，從州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部中選配村（社區(qū)）黨組織書記，從州縣機(jī)關(guān)熟悉基層工作、經(jīng)驗(yàn)豐富、退居二線的縣處、鄉(xiāng)科級干部中選配村（社區(qū)）黨組織書記，州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)選配的村（社區(qū)）黨組織書記原則上要干滿一屆。著眼于保持村（社區(qū)）黨組織書記隊(duì)伍的相對穩(wěn)定，探索村（社區(qū)）黨組織書記任職激勵(lì)辦法，在人口規(guī)模較大（5000人以上）的村（社區(qū)）配備副科級村黨組織書記。

2.優(yōu)化村（社區(qū)）“兩委”班子結(jié)構(gòu)。第一，設(shè)置適當(dāng)?shù)拇澹ㄉ鐓^(qū)）干部入口文化程度門檻。入選村（社區(qū)）在職在編干部，原則上應(yīng)具有高中（中專）以上文化程度。通過提高待遇、打通村（社區(qū)）干部上升通道等措施，改變大學(xué)生村官僅把在農(nóng)村工作當(dāng)作謀求個(gè)人發(fā)展跳板的現(xiàn)狀，使村（社區(qū)）干部崗位真正成為大學(xué)生村官職業(yè)生涯路徑選擇之一、人生事業(yè)追求的目標(biāo)之一，讓大學(xué)生村官真正成為名副其實(shí)的村干部。第二，改善年齡結(jié)構(gòu)。村級干部任職年齡不宜搞“一刀切”，提倡老中青結(jié)合。在縣域鄉(xiāng)域內(nèi)，村（社區(qū)）干部平均年齡應(yīng)把握在40歲左右，在職在編干部中應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的35歲以下的年輕干部。第三，改善性別結(jié)構(gòu)。在村黨組織書記和村委會主任中，女性應(yīng)占20%左右，其他“兩委”成員的這一比例應(yīng)有更高的要求。第四，改善民族結(jié)構(gòu)。少數(shù)民族聚居的地方，應(yīng)有本民族的“兩委”班子成員，其比例應(yīng)當(dāng)與本民族人口占比大致相當(dāng)。

3.探索創(chuàng)新村（社區(qū)）干部的選任方式方法。村（社區(qū)）黨組織書記、副書記和村委會主任、副主任通過“兩推一選”的辦法產(chǎn)生，提倡和鼓勵(lì)村（社區(qū)）黨組織書記和村（社區(qū)）委會主任“一肩挑”，提倡“兩委”班子成員交叉任職。針對村干部結(jié)構(gòu)不優(yōu)、年齡老化、文化素質(zhì)偏低，尤其是缺乏電腦和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用知識、辦公業(yè)務(wù)跟不上形勢需要的實(shí)際，同時(shí)著眼于“兩委”班子后備人才的培養(yǎng)鍛煉，探索選舉與選聘相結(jié)合的村（社區(qū)）干部選任辦法，在編制人數(shù)4人以上的村（社區(qū)），實(shí)行村（社區(qū)）“兩委”文書聘任制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在大學(xué)生中考核考察聘任，聘任期限與村（社區(qū)）“兩委”任期相同。

（三）建立科學(xué)合理的村（社區(qū)）干部待遇保障機(jī)制

1.建立科學(xué)合理的工資制度?，F(xiàn)行的財(cái)政對村及村民小組長（黨小組長）的補(bǔ)助范圍過大、標(biāo)準(zhǔn)過低、重點(diǎn)不突出，難以發(fā)揮財(cái)政資金使用的最佳效益。為此，應(yīng)當(dāng)縮小財(cái)政資金的開支范圍，突出重點(diǎn)，主要用于發(fā)放在職在編村級干部的工資。村民小組長（黨小組長）的報(bào)酬，通過村集體經(jīng)濟(jì)收入，采取發(fā)放誤工補(bǔ)助的方式予以解決。建立省域或州域范圍內(nèi)統(tǒng)一的在編村干部工資生成、晉升制度。工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)級別職務(wù)的公務(wù)員相當(dāng)，并建立鼓勵(lì)村級干部扎根基層、建功立業(yè)相應(yīng)的正常工資晉升機(jī)制。

2.建立和完善養(yǎng)老保障制度。按照國家和個(gè)人共同承擔(dān)的辦法，建立全省統(tǒng)一的在職在編村（社區(qū)）干部養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保障金標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)級別公務(wù)員大致相當(dāng)，國家繳費(fèi)部分由省州縣三級分擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)部分從村級干部工資中扣繳，最終實(shí)現(xiàn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保障并軌。村（社區(qū)）干部未到退休年齡離職，可由個(gè)人續(xù)繳全部（國家和個(gè)人繳費(fèi)合計(jì)）保費(fèi)，也可退保。退保按國家政策辦理，各級財(cái)政不再承擔(dān)村干部離職生活補(bǔ)助。

3.建立相關(guān)保險(xiǎn)制度和離職補(bǔ)償機(jī)制。第一，按照現(xiàn)行企業(yè)或機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工保障辦法，建立在職在編村干部醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)制度，村干部離職轉(zhuǎn)崗時(shí)轉(zhuǎn)出或放棄。第二，尚未建立養(yǎng)老保障制度之前離職的村（社區(qū)）在編干部，給予適當(dāng)?shù)囊淮涡缘慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。標(biāo)準(zhǔn)可按每任滿一周年，離職時(shí)給予一個(gè)月的工資額。

（四）建立村（社區(qū)）干部成長成才激勵(lì)機(jī)制

雖然我們的目標(biāo)是建立能夠吸引人才，特別是吸引社會精英把村（社區(qū)）干部作為職業(yè)追求和從業(yè)實(shí)踐的制度安排，但從人文關(guān)懷的角度、從更高層級的干部需求角度，更著眼增強(qiáng)村（社區(qū)）干部職業(yè)和崗位吸引力的角度，村（社區(qū)）干部的成長進(jìn)步，無論如何是我們應(yīng)當(dāng)研究解決的突出問題。而且，從長遠(yuǎn)看，村（社區(qū)）干部崗位應(yīng)當(dāng)成為培養(yǎng)和鍛煉各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的主陣地和主戰(zhàn)場之一。

1.建立從村（社區(qū)）干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制。設(shè)立政治、能力素質(zhì)、任職資歷和年齡、學(xué)歷等必要的準(zhǔn)入條件，建立經(jīng)常性從村（社區(qū)）干部中選拔科級領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，讓村（社區(qū)）干部崗位成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)和輸送的搖籃。第一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆時(shí)集中考察考核提拔使用一批。第二，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)空缺，縣市委研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子配備時(shí)，將村（社區(qū)）干部納入視野，爭取縣域內(nèi)每年都有村（社區(qū)）干部提拔使用。第三，對實(shí)績突出、群眾公認(rèn)度高、特別優(yōu)秀的村（社區(qū)）干部，尤其是黨組織主要負(fù)責(zé)人，可以經(jīng)過組織審批程序，越級提拔使用，直接提拔擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職。

2.建立村（社區(qū)）干部考錄公務(wù)員和事業(yè)人員的機(jī)制。以州縣為單位，每年從考錄公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員指標(biāo)中，劃出一定數(shù)量的指標(biāo)，定向從村（社區(qū)）干部中招錄公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員。招聘條件中，年齡和學(xué)歷應(yīng)適當(dāng)放寬，但應(yīng)當(dāng)設(shè)置村（社區(qū)）干部任職職務(wù)及任職年限等限制性條件。

3.建立村（社區(qū)）干部培訓(xùn)教育機(jī)制。第一，按照黨校職能分工，州級黨校主要負(fù)責(zé)村（社區(qū)）黨組織書記培訓(xùn)，縣市黨校主要負(fù)責(zé)村（社區(qū)）“兩委”其他班子成員的培訓(xùn)，要認(rèn)真貫徹中央關(guān)于加強(qiáng)基層干部教育培訓(xùn)的要求，每五年至少系統(tǒng)輪訓(xùn)村（社區(qū)）“兩委”班子成員一次。第二，采取到黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位跟班學(xué)習(xí)，到先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)掛職鍛煉等方式，對村（社區(qū)）干部尤其是村（社區(qū)）黨組織書記、村委會主任進(jìn)行培養(yǎng)鍛煉，提高其綜合素質(zhì)和能力。

（五）建立和完善村（社區(qū)）“兩委”工作機(jī)制

1.厘清“兩委”關(guān)系，明確“兩委”職責(zé)。第一，嚴(yán)明政治紀(jì)律，匡正政治規(guī)矩，鞏固村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織在村級組織建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，增強(qiáng)黨組織的凝聚力、感召力、戰(zhàn)斗力和向心力。第二，按照中央“一定三有”要求和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，定權(quán)責(zé)立規(guī)范，細(xì)化“兩委”的職能職責(zé)，確?；鶎用裰髯灾卧邳h的領(lǐng)導(dǎo)下依法開展。

2.建立和完善既分工又協(xié)作的“兩委”工作機(jī)制。對涉及重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等重大村務(wù)，要按照“四議兩公開”（黨組織或村委會主要負(fù)責(zé)人提議、兩委班子商議、黨組織會議審議、村民或村民代表會議決議；決策過程公開、實(shí)施結(jié)果公開）的方法實(shí)行民主決策，處理好村（社區(qū)）黨組織與村（社區(qū)）委員會的關(guān)系，保持領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)協(xié)作。

（六）建立和完善村（社區(qū)）“兩委”班子監(jiān)督制約機(jī)制

要對村級組織的運(yùn)行加以規(guī)范并建立內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制，讓村級組織的職能得到充分發(fā)揮，對其權(quán)力行使過程中的偏差加以糾正，防止權(quán)力的濫用和尋租，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所有、為民所用。

1.建立和完善村（社區(qū)）“兩委”任期目標(biāo)責(zé)任制和書記主任年度目標(biāo)責(zé)任制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，村級黨組織和村（居）民委員會每次換屆都應(yīng)當(dāng)制定本屆任期目標(biāo)，并向選民和社會作出公開承諾，接受選民和社會監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要根據(jù)年度工作，與各村（社區(qū)）兩委負(fù)責(zé)人建立年度目標(biāo)責(zé)任制，細(xì)化、量化工作目標(biāo)，嚴(yán)格考核，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。

2.建立村（社區(qū)）“兩委”干部，尤其是主要負(fù)責(zé)人述職述廉民主評議制度。每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織黨員和村民代表聽取村“兩委”班子主要負(fù)責(zé)人述職述廉報(bào)告，并進(jìn)行民主評議，接受黨員和群眾監(jiān)督。

3.發(fā)揮村（居）民監(jiān)督委員會的監(jiān)督作用。配合支持村（社區(qū)）“兩委”正確履行職責(zé)，及時(shí)向村（居）民宣傳法律法規(guī)、上級政策、村務(wù)有關(guān)決策，督促“兩委”建立健全民主決策、村（居）民自治等各項(xiàng)制度；監(jiān)督“兩委”執(zhí)行黨的路線、方針、政策及村（居）民會議或代表會議決定、各項(xiàng)管理制度執(zhí)行情況；監(jiān)督黨務(wù)公開，根據(jù)黨員群眾要求，向黨組織提出意見、建議；檢查、監(jiān)督公開制度落實(shí)情況，審核公開內(nèi)容，監(jiān)督村級干部的權(quán)力運(yùn)行和廉潔行為，參與村級干部的述職述廉、民主評議和年度考核工作；監(jiān)督村事務(wù)、財(cái)務(wù)管理。

4.強(qiáng)化紀(jì)律約束，樹立村級干部為民清廉的形象。第一，完善民主監(jiān)督機(jī)制，做實(shí)黨務(wù)、村務(wù)公開，細(xì)化公開事項(xiàng)，利用廣播、手機(jī)短信等形式，主動(dòng)向村（居）民傳達(dá)公開信息，暢通信息反饋渠道，提升公開事項(xiàng)的知曉率，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，確保村（社區(qū)）干部為民履職。第二，要嚴(yán)格紀(jì)律監(jiān)察，落實(shí)事前提醒、事中跟蹤、事后檢查制度，建立健全村級干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度，細(xì)化村級干部年度、換屆及離任審計(jì)制度，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流動(dòng)紀(jì)委”巡查制度，強(qiáng)化紀(jì)律意識，確保村級干部廉潔履職，促進(jìn)村干部想干事、能干事、干凈干事、能干成事。

責(zé)任編輯：劉建文

D267.2

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1671-2994（2016）04-0166-06

2016-03-30

張倩倩（1982-），女，山東日照人，中共大理州委黨校教務(wù)科講師。研究方向：行政管理，社會學(xué)。