孫衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，云南　臨滄　677000）

新常態(tài)下干部隊(duì)伍的法治能力建設(shè)探析——以云南省臨滄市為例

孫衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，云南臨滄677000）

新常態(tài)對(duì)廣大干部法治能力提出了新要求。從云南省臨滄市的情況看，要解決干部法治能力不足的問(wèn)題，需要從以下5個(gè)方面著力：一是主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭。二是抓住重點(diǎn)。三是獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀，發(fā)揮鼓舞、示范和引領(lǐng)作用。四是把干部選拔任用與法治能力的提高聯(lián)系起來(lái)。五是充分利用各種資源，切實(shí)提高培訓(xùn)質(zhì)量，才能促進(jìn)法治建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

新常態(tài)；干部隊(duì)伍；法治能力；問(wèn)題

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！保?］這對(duì)我國(guó)廣大干部的法治能力建設(shè)提出了明確的要求。為準(zhǔn)確把握和逐步解決干部隊(duì)伍法治能力建設(shè)方面存在的問(wèn)題，筆者進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間的追蹤調(diào)查，同時(shí)，2016年4月，在中共臨滄市委黨校舉辦的臨滄市村（社區(qū)）干部、大學(xué)生村官、選調(diào)生等培訓(xùn)班，就“邊疆民族地區(qū)干部法治能力建設(shè)問(wèn)題”進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷對(duì)象均為基層干部中的優(yōu)秀代表，發(fā)出問(wèn)卷950份，收回有效問(wèn)卷650份，回收率68%。因此，根據(jù)實(shí)地和問(wèn)卷調(diào)查，以地處中緬邊境的云南省臨滄市為例，對(duì)干部隊(duì)伍法治能力建設(shè)問(wèn)題作些思考。

一、新常態(tài)對(duì)干部隊(duì)伍法治能力的要求

隨著“體制轉(zhuǎn)軌、機(jī)制轉(zhuǎn)換、社會(huì)轉(zhuǎn)型、公民轉(zhuǎn)心”的深入，要“深化改革，推動(dòng)發(fā)展，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定”，［2］實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，就必須盡可能快地提高廣大干部運(yùn)用法治解決問(wèn)題的能力，將法治精神通過(guò)依法治理轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的持續(xù)生產(chǎn)力。

（一）提高黨組織的依法執(zhí)政能力

1.明確依法執(zhí)政的根本含義?！稇椃ā沸蜓悦鞔_指出：“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，第五條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民的憲法依據(jù)，也是憲法給中國(guó)共產(chǎn)黨劃定的執(zhí)政界限，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的法治基礎(chǔ)。每個(gè)黨的干部都必須深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握其內(nèi)在規(guī)定性及兩者的關(guān)系。

2.依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序參與政策制定。政策意味著國(guó)家力量的投入，其目的在于為人民發(fā)展和保障合法利益創(chuàng)造公共條件。因此，在各類(lèi)政策制定中發(fā)揮著重要影響力的黨的干部，只有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序參與制定政策，才真正有資格領(lǐng)導(dǎo)人民，才不致濫用權(quán)力，踐行中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，并獲得人民群眾真心實(shí)意的擁護(hù)。

3.匯聚民意并加以有效引導(dǎo)。從憲法的安排看，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)是有區(qū)別的，嚴(yán)格地說(shuō)，即使處于執(zhí)政地位，中國(guó)共產(chǎn)黨依然屬于社會(huì)，依據(jù)黨章，每個(gè)黨員干部仍然是普通勞動(dòng)人民的一員。因此，黨員干部要密切聯(lián)系群眾，善于傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，匯聚民智，讓真理從群眾中來(lái)，經(jīng)過(guò)更好地提煉和完善，在更加合目的性、合規(guī)律性時(shí)再回到人民中，為人民創(chuàng)造福利和謀利益。

（二）依法處理日常管理事務(wù)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件

進(jìn)入新世紀(jì)以后，政治革新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化多元和社會(huì)轉(zhuǎn)型已成常態(tài)，與此同時(shí)，改革進(jìn)入深水期和攻堅(jiān)期，各領(lǐng)域的矛盾沖突急劇增加。對(duì)邊疆民族地區(qū)而言，獨(dú)特的地理歷史宗教等原因，使得社會(huì)問(wèn)題與內(nèi)地有很大的區(qū)別。不僅包括由自然災(zāi)害引起的突發(fā)性事件，還可能包括由政治、經(jīng)濟(jì)因素引發(fā)的社會(huì)沖突行為而導(dǎo)致的社會(huì)失衡和混亂，以及各種復(fù)雜又相互交織的民族宗教問(wèn)題。這些突發(fā)事件和問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中可能進(jìn)一步交叉、擴(kuò)大、蔓延。危機(jī)處理也就成為各級(jí)政府和干部必須經(jīng)常面對(duì)的問(wèn)題。為此，政府就應(yīng)從以前發(fā)號(hào)施令的管理主體，逐漸成為公共服務(wù)的主體，從而在日常行政中能自覺(jué)樹(shù)立全局和法治觀(guān)念，做好建章立制等準(zhǔn)備工作；不把危機(jī)當(dāng)作偶然現(xiàn)象而抱有僥幸心理，促使依法治理成為常態(tài)化機(jī)制。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，及時(shí)采取有效措施予以解決。這樣，無(wú)論是日常行政，還是危機(jī)應(yīng)對(duì)，政府都要考量“權(quán)利、法治”的因素，確保權(quán)力的正確行使和權(quán)利的有效保護(hù)。

（三）積極參與社會(huì)矛盾和沖突的調(diào)解，促進(jìn)社會(huì)和諧

轉(zhuǎn)型期社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，從矛盾和沖突的類(lèi)型而言，目前影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素是拆遷安置、征地補(bǔ)償、滯后行業(yè)的整治取締、企業(yè)改制等，因其利益關(guān)系面廣，容易被激化。如果不能及時(shí)有效地解決這些矛盾和沖突，將威脅國(guó)家安全、社會(huì)安定。但傳統(tǒng)的解決機(jī)制，已不足以應(yīng)對(duì)這些新型矛盾和沖突，需要摸索新的機(jī)制，對(duì)臨滄市也如此。這就要求臨滄市各級(jí)干部要善于運(yùn)用“大調(diào)解”機(jī)制，積極參與社會(huì)矛盾和沖突的調(diào)解，促進(jìn)社會(huì)和諧。具體而言，可以信訪(fǎng)為窗口，以人民調(diào)解為主要形式，以行政機(jī)構(gòu)為中堅(jiān)力量，以法院作為司法保障，由政府提供資源和資金，為當(dāng)事人提供矛盾糾紛解決救濟(jì)的機(jī)制。與人民調(diào)解、仲裁、訴訟等相比，它可以將婚姻、家庭、鄰里等常見(jiàn)的、多發(fā)性矛盾，城市建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療保險(xiǎn)、生產(chǎn)事故等社會(huì)難點(diǎn)、熱點(diǎn)沖突，以及群體性、政策性矛盾都納入調(diào)處范圍，實(shí)現(xiàn)矛盾和沖突解決的社會(huì)效果、政治效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。因此，如何保持正確的政治導(dǎo)向，構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制并善于用其化解矛盾沖突，從而與不同層級(jí)機(jī)關(guān)、不同社會(huì)組織機(jī)構(gòu)相互分工合作，矛盾預(yù)防化解階段相互連接，形成合力，妥善處理矛盾沖突，減少內(nèi)耗和資源浪費(fèi)，成為各級(jí)黨委、政府和干部的必修課。

（四）使司法真正成為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線(xiàn)

臨滄市正處于跨越式發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)紛爭(zhēng)的發(fā)生不可避免。解決糾紛中，人們通過(guò)各種渠道尋求救濟(jì)，也難以避免。各級(jí)黨委、政府和干部要通過(guò)宣傳培訓(xùn)等，使人民群眾認(rèn)識(shí)到糾紛解決中正義實(shí)現(xiàn)的有限性和通過(guò)司法渠道解決糾紛的優(yōu)點(diǎn)，正確對(duì)待對(duì)自己不利的判決，理解個(gè)人正義與社會(huì)正義的沖突，知道自己在糾紛中止于何時(shí)最為恰當(dāng)。第一，要按照十八屆三中、四中、五中全會(huì)深化司法改革的要求，完善司法責(zé)任制、推動(dòng)人財(cái)物統(tǒng)一管理、完善司法人員分類(lèi)管理、健全司法人員職業(yè)保障、建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等，在最大限度、合理配置司法資源的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)司法快速、及時(shí)、有效化解社會(huì)矛盾的功能，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)司法公正的迫切需要。第二，法官、檢察官要嚴(yán)格按照事實(shí)、法律標(biāo)準(zhǔn)裁判是非，以合法性作為判決的第一要素，獨(dú)立地對(duì)案件進(jìn)行裁判，避免個(gè)案判決突破以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的基本原則；要熟悉國(guó)情、省情、市情，把握社情民意，研究經(jīng)典判例，善于把經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)、法律原則有機(jī)結(jié)合，在處理案件時(shí)做到情、理、法的和諧統(tǒng)一，逐步建立人民群眾對(duì)法律的信仰。第三，各級(jí)干部要知悉司法改革的動(dòng)向，懷有法治建設(shè)精神并參與司法改革，人民群眾才會(huì)尊重干部。

（五）提高促進(jìn)社會(huì)自治的能力，逐漸讓社會(huì)管社會(huì)

臨滄市雖然地處邊疆，發(fā)展水平較低，但經(jīng)過(guò)解放后幾十年的建設(shè)，“居民對(duì)基層自治、市場(chǎng)參與中意思自治的體驗(yàn)日漸深刻，日常守信和履約行為”，［3］逐漸構(gòu)成了法律制度有實(shí)際約束力且良序運(yùn)作的一個(gè)內(nèi)在組成部分。因此，臨滄市各級(jí)干部要提高法治能力，就要深刻地認(rèn)識(shí)到，由于“各民族間發(fā)展程度和社會(huì)化程度存在差異，尤其是對(duì)于‘直過(guò)區(qū)’民族和人口較少民族，生活環(huán)境相對(duì)封閉，社會(huì)同質(zhì)性強(qiáng)，貧困程度深，對(duì)于自身文化認(rèn)同度高，人倫血親觀(guān)念和宗族意識(shí)較強(qiáng)烈，法治意識(shí)淡薄，鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德仍然是影響人們自治的主要規(guī)則?！保?］要了解、熟悉這種情況，指導(dǎo)自己的工作，化解社會(huì)沖突，增進(jìn)臨滄市社會(huì)的和諧，齊心協(xié)力推動(dòng)跨越式發(fā)展，在民族團(tuán)結(jié)示范區(qū)建設(shè)中發(fā)揮好自己的作用。

二、臨滄市提高干部隊(duì)伍法治能力的制約因素

（一）邊民意識(shí)強(qiáng)烈，進(jìn)取心不強(qiáng)

基于地緣環(huán)境、民族關(guān)系、宗教信仰、文化習(xí)俗等方面的原因，多年來(lái)，臨滄市各級(jí)黨委政府一直努力把維護(hù)邊疆穩(wěn)定、邊防鞏固、民族團(tuán)結(jié)作為治理的首要任務(wù)。但是，正如硬幣的兩面性。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，臨滄市廣大干部解放思想的力度不夠，不同程度地存在“慢”、“舊”、“等”、“滿(mǎn)”的思想觀(guān)念。

1.學(xué)法用法的積極性有待提高。面對(duì)社會(huì)治理的新形勢(shì)、新任務(wù)、新矛盾、新困難，相當(dāng)一部分干部忙于事務(wù)性工作，學(xué)習(xí)法律法規(guī)的自覺(jué)性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不夠，法治能力的提高較慢。另一方面，少數(shù)干部惰于學(xué)習(xí)法律法規(guī)，認(rèn)為不學(xué)習(xí)法律法規(guī)，靠自己的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，照樣能干好工作，從而影響了臨滄市的整體治理效果。

2.搶抓機(jī)遇的意識(shí)薄弱。由于地理的、歷史的、現(xiàn)實(shí)的多種原因，臨滄市不少干部養(yǎng)成了或多或少存在“怕事”、“不爭(zhēng)”等性格。在工作中，就物化為部分干部的消極等待意識(shí)，唯上、唯行政命令的心理慣性大。例如，臨滄市存在著較大的邊婚問(wèn)題，三個(gè)自治縣享有的一定立法權(quán)，但至今未在解決邊婚問(wèn)題上作出任何努力。

（二）部分干部不善于用法治思維和法治方式解決問(wèn)題，推動(dòng)工作

傳統(tǒng)的人治思維常?！鞍驯驹搶儆诜傻膯?wèn)題人為地轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題或者是道德問(wèn)題加以解決，并在實(shí)施具體的行政行為時(shí)特別強(qiáng)調(diào)行政管轄的服從性。”“思維習(xí)慣仍然深刻影響著臨滄市干部隊(duì)伍的行政思維和行政行為，制約著法治化進(jìn)程。”［5］臨滄市共77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，936個(gè)村（社區(qū)），其中村委會(huì)890個(gè)，社區(qū)46個(gè)。從問(wèn)卷調(diào)查看，在回答“您所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）有無(wú)違法行政問(wèn)題”時(shí)，38%的受訪(fǎng)者選擇“一些站所管理混亂，政務(wù)、財(cái)務(wù)沒(méi)有依法公開(kāi)”；19%的受訪(fǎng)者選擇“一些干部搞一言堂，班子內(nèi)不團(tuán)結(jié)”，11%的受訪(fǎng)者選擇“一些干部以權(quán)代法”，而32%的受訪(fǎng)者選擇“存在其他情況”，并認(rèn)真列舉說(shuō)明，主要表現(xiàn)在“部分基層干部民主法治意識(shí)不強(qiáng)，不善于運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)推動(dòng)工作，依賴(lài)于行政方式、政策方式；部分基層干部憑經(jīng)驗(yàn)辦事，隨意性較大，工作的制度化、規(guī)范化和法治化大打折扣?！保?］這些問(wèn)題的存在，反映了部分基層干部強(qiáng)調(diào)人治而輕視法治的現(xiàn)象突出，習(xí)慣于用“人治”來(lái)管理，忽視運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題；部分基層干部“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕法治建設(shè)”，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)是硬指標(biāo)，是大事，法治建設(shè)是軟任務(wù)，可有可無(wú)，存在一手硬一手軟的現(xiàn)象。

（三）基層干部法律法規(guī)知識(shí)普遍欠缺，亟待強(qiáng)化

從問(wèn)卷調(diào)查看，在回答“法律知識(shí)獲得方式”時(shí)，43%的受訪(fǎng)者選擇了“讀書(shū)時(shí)期學(xué)到的法律知識(shí)”，38%的受訪(fǎng)者選擇了“畢業(yè)后在社會(huì)上因需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)的法律知識(shí)”，19%的受訪(fǎng)者選擇了“其他途徑學(xué)到的法律知識(shí)”。很多在農(nóng)村工作的基層干部，對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的掌握非常有限，能正確回答“村民自治要做的事有哪些”的人很少；回答“村委會(huì)與黨支部的關(guān)系”時(shí)，三分之二以上的人只知道“領(lǐng)導(dǎo)”功能，基本回答不出該如何領(lǐng)導(dǎo)。特別在回答“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村委會(huì)有什么權(quán)力”時(shí)，只有少數(shù)人能基本答出“指導(dǎo)、支持和幫助，并不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”的意思，更有回答包括“村干部任免權(quán)”這樣與村民自治相悖的答案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，臨滄市有黨政干部14600多人。如果大多數(shù)干部對(duì)與自己工作密切相關(guān)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)的法律法規(guī)不知道、不熟悉，甚至不想知道，即使知道，也不會(huì)自覺(jué)遵守，要提高法治能力，就無(wú)從而談。

（四）干部選拔任用與法治能力未很好銜接

如果說(shuō)責(zé)任機(jī)制是干部隊(duì)伍形成法治思維的壓力，選拔、考核機(jī)制則是提高干部隊(duì)伍整體法治能力的不竭動(dòng)力，能夠有效鼓勵(lì)廣大干部自覺(jué)學(xué)習(xí)法律法規(guī)，彌補(bǔ)自己的不足。也就是說(shuō)，符合法治思維的選拔、考核機(jī)制，必然會(huì)給各級(jí)干部以依法辦事的激勵(lì)，使他不想、更不愿違法；健全的責(zé)任機(jī)制，則使各級(jí)干部不得不遵循法治，不敢違法。為推動(dòng)和強(qiáng)化干部學(xué)法用法，“六五”普法期間，臨滄市共組織干部隊(duì)伍任前考試97次，參考人數(shù)近2000人。但是，僅憑任前考試一種模式，并不能期望各級(jí)干部能自覺(jué)并有效提升自身法律素質(zhì)，保證在工作中明晰違法與合法的界限，堅(jiān)持按照法定的原則、目標(biāo)和要求完成管理任務(wù)。但是，不管怎樣，它對(duì)強(qiáng)化各級(jí)干部學(xué)法用法，養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)、理性思維，是有一定作用的。

（五）培訓(xùn)不夠精準(zhǔn)，難以大幅度提高干部的法治能力

1.基層培訓(xùn)效果不明顯。問(wèn)卷調(diào)查顯示，在回答“近幾年的普法情況”時(shí)，在普法方式上，“開(kāi)卷考試”最多的回答10次，“以會(huì)代訓(xùn)”最多的回答8次，“由專(zhuān)家解答的法律問(wèn)題”最多的回答4次。在回答“您所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）法制宣傳教育的時(shí)間和形式主要有哪些”時(shí)，高達(dá)47%的受訪(fǎng)者選擇了“利用村干部開(kāi)會(huì)時(shí)集中宣傳學(xué)習(xí)”。這種有限甚至走形式的培訓(xùn)，很難真正提高基層干部的法治素養(yǎng)?！傲濉逼辗ㄩg，臨滄市深入開(kāi)展“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動(dòng)，著力在村“兩委”干部、人民調(diào)解員中培養(yǎng)法制宣傳骨干隊(duì)伍，在村、居社區(qū)廣泛推廣建立“法律明白人”、“法治宣傳中心戶(hù)”等，累計(jì)3700余場(chǎng)次，受教育面達(dá)98%，普惠面較廣，但實(shí)效甚微。特別是《憲法》，這部與每個(gè)公民息息相關(guān)的國(guó)家根本法，較少作為培訓(xùn)內(nèi)容；許多與基層工作密切相關(guān)的法律，雖然進(jìn)行過(guò)宣傳，但與干部和群眾的需求有明顯差距。

2.教育培訓(xùn)形式不夠靈活。椐有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2011年以來(lái)，臨滄市干部外出參加依法治國(guó)、依法行政、十八屆四中全會(huì)精神等專(zhuān)題培訓(xùn)僅50人次（科級(jí)26人次，科級(jí)以上24人次），培訓(xùn)地點(diǎn)為云南省委黨校、云南農(nóng)村干部學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)等。其他日常培訓(xùn)主要依托市、縣黨校，穿插法治建設(shè)方面的培訓(xùn)內(nèi)容。法律知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，要轉(zhuǎn)變成思維、法治信仰、法治能力及應(yīng)對(duì)復(fù)雜法治實(shí)踐的能力，需要足夠的磨煉。這樣的培訓(xùn)形式，充其量只能使干部掌握些法律知識(shí)。因此，要采取更加靈活有效的培訓(xùn)形式，才能讓干部“把自己置放在真正意義上的憲法和法律規(guī)則體系的約束下，并自覺(jué)地抑或無(wú)意識(shí)地在與他人平等和平權(quán)的地位上進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)和交往?！保?］只有這樣，才算得上真正地提高了干部的法治能力。

三、從臨滄市看提高新常態(tài)下干部隊(duì)伍法治能力的路徑

臨滄市作為邊疆民族地區(qū)，干部法治能力可能比不上發(fā)達(dá)地區(qū)，但很多情況和問(wèn)題屬于共有的。從臨滄市的情況看，要使干部的法治能力適應(yīng)新常態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，應(yīng)當(dāng)從多方面入手，積極創(chuàng)造條件，推動(dòng)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭

主要領(lǐng)導(dǎo)干部的影響力比一般干部更大。如果他們能?chē)?yán)格遵守法律和法治精神，把權(quán)力關(guān)在法律的籠子里，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，將會(huì)形成積極的上行下效，發(fā)揮垂范作用，有助于提高其他干部的法治能力。

1.準(zhǔn)確理解基本法律原則。至少包括依憲治國(guó)、法律至上、維護(hù)公平正義、法律面前人人平等、法治公開(kāi)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)緊密結(jié)合、司法是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線(xiàn)、程序公開(kāi)等。如果我們的主要領(lǐng)導(dǎo)干部能帶頭堅(jiān)持并運(yùn)用好這些原則，其他干部就不會(huì)亂拍板，并在此基礎(chǔ)上有效地按照法治思維和法治方式處理日常事務(wù)和應(yīng)急管理。在行政訴訟中，作為行政機(jī)關(guān)法人，要帶頭尊重法律，盡量出庭參加訴訟，高效維護(hù)政府公信力，而不是將出庭應(yīng)訴和認(rèn)真執(zhí)行不利判決當(dāng)作一種負(fù)擔(dān)。

2.堅(jiān)決貫徹讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的精神。無(wú)論是執(zhí)政，還是行政，除了依照黨章和根據(jù)《保守國(guó)家秘密法》保守秘密外，主要領(lǐng)導(dǎo)干部要督促所在機(jī)關(guān)和下屬公開(kāi)權(quán)力行使的程序，依黨的制度和國(guó)家法律給被領(lǐng)導(dǎo)者和相對(duì)人充分的救濟(jì)渠道作。這樣，其他干部就容易養(yǎng)成向社會(huì)和人民群眾進(jìn)行社會(huì)公示的法律意識(shí)和習(xí)慣，真正實(shí)現(xiàn)讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

3.適當(dāng)引導(dǎo)不合適的人自覺(jué)退出干部隊(duì)伍。根據(jù)《推進(jìn)干部隊(duì)伍能上能下若干規(guī)定（試行）》的相關(guān)程序，讓確實(shí)沒(méi)有能力或?qū)嵲诓辉敢獬袚?dān)責(zé)任和義務(wù)的干部，能夠依程序明明白白退出。要完善清理機(jī)制，在保證申訴權(quán)的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐慕M織部門(mén)作為主要清理主體，及時(shí)清理不合格的干部隊(duì)伍，而不是長(zhǎng)期賴(lài)在體制內(nèi)腐蝕執(zhí)政黨的肌體。［8］

4.自律、慎獨(dú)、慎微。各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部要從法律思維角度考慮“如果上級(jí)安排的義務(wù)、職責(zé)不當(dāng)甚至違法時(shí)如何處理，在合群的正當(dāng)需求下對(duì)’群’的概念和范疇有清晰的是非觀(guān)念和鑒別能力”等具體問(wèn)題，讓“法無(wú)授權(quán)不可為”成為自己的常識(shí)和底線(xiàn)。這樣，就有可能促使其他干部守住底線(xiàn)，隨時(shí)保持一種警惕的心理，自律、慎獨(dú)、慎微，掌權(quán)用權(quán)如履薄冰、如臨深淵。

（二）抓住重點(diǎn)

1.依法爭(zhēng)取加大政策傾斜和扶持的力度。要從維護(hù)邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和民族平等的角度，依照《憲法》《民族區(qū)域自治法》等，積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)邊疆民族地區(qū)的政策傾斜，不斷改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增強(qiáng)發(fā)展信心和法治文化認(rèn)同感。

2.健全邊疆民族地區(qū)法治建設(shè)體系。要通過(guò)普法，在邊疆民族地區(qū)樹(shù)立憲法和國(guó)家基本法律至高無(wú)上的法律權(quán)威，同時(shí)讓每一個(gè)公民切實(shí)感知憲法和法律離我們的生活并不遙遠(yuǎn)。要用好《立法法》《民族區(qū)域自治法》賦予民族區(qū)域自治地方的立法權(quán)，根據(jù)需要?jiǎng)?chuàng)制相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例，全面完善邊疆治理法律體系，為地方發(fā)展?fàn)I造法治環(huán)境，提升邊疆民族地區(qū)治理的整體水平，避免開(kāi)放倒逼法治的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.增強(qiáng)社會(huì)自治能力。通過(guò)鼓勵(lì)和支持建立各種不同形式的群眾組織，形成邊疆地區(qū)各族群眾相互聯(lián)系的多樣性的選擇，從而不斷弱化血緣地緣文化、民族宗教意識(shí)對(duì)社會(huì)行動(dòng)的單向控制。通過(guò)普及和弘揚(yáng)權(quán)利義務(wù)匹配、權(quán)力責(zé)任對(duì)等及公平正義等法治原則和精神，在不斷參與不同性質(zhì)的組織活動(dòng)中，形成社會(huì)身份和權(quán)利意識(shí)對(duì)等的重要價(jià)值取向。

4.善于治理各類(lèi)熱點(diǎn)問(wèn)題。必須根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)問(wèn)題的性質(zhì)和形成原因，在法治的框架內(nèi)有針對(duì)性地不斷加大治理的力度，為國(guó)家構(gòu)建穩(wěn)定和諧的政治和社會(huì)環(huán)境。

5.抓好政法干部隊(duì)伍建設(shè)。專(zhuān)職政法干部“應(yīng)以提高素質(zhì)、培養(yǎng)能力為目標(biāo)，注重培訓(xùn)的實(shí)效性，突出針對(duì)性、實(shí)用性、可操作性，努力實(shí)現(xiàn)從學(xué)歷教育為主向崗位培訓(xùn)為主轉(zhuǎn)變，由應(yīng)急性、臨時(shí)性培訓(xùn)向系統(tǒng)化、規(guī)范化的培訓(xùn)轉(zhuǎn)變，由普及性教育向職業(yè)化、精英化教育轉(zhuǎn)變。”［9］

（三）獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀，發(fā)揮鼓舞、示范和引領(lǐng)作用

要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)干部法治能力的要求，必須安排專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)在法治知識(shí)學(xué)習(xí)和依法治理實(shí)踐中有突出貢獻(xiàn)的各類(lèi)干部，使大家增加學(xué)習(xí)法律知識(shí)、提高法治能力的熱忱。

1.獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象。必須是在法治知識(shí)學(xué)習(xí)和依法治理實(shí)踐上有突出貢獻(xiàn)或者屬于運(yùn)用法律手段解決實(shí)際問(wèn)題的各類(lèi)優(yōu)秀干部，范圍包括律師、政府或企業(yè)法律顧問(wèn)、黨校及高校教師，還應(yīng)當(dāng)包括學(xué)習(xí)能力較弱但在法治知識(shí)學(xué)習(xí)和依法治理實(shí)踐中有卓越表現(xiàn)的各類(lèi)主體。

2.獎(jiǎng)勵(lì)的方式和數(shù)額。可以考慮由當(dāng)?shù)攸h委政府于每年的12.4國(guó)家憲法日，邀請(qǐng)社會(huì)各界代表出席的紀(jì)念活動(dòng)中加以表彰，也可以由政府每年出資，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格程序評(píng)選，在法治知識(shí)學(xué)習(xí)和依法治理實(shí)踐上有突出貢獻(xiàn)、善于運(yùn)用法律手段解決實(shí)際問(wèn)題的優(yōu)秀的各級(jí)各類(lèi)干部。形式可以商榷，關(guān)鍵是找準(zhǔn)熔點(diǎn)，給其榮譽(yù)，起到鼓舞、示范、引領(lǐng)作用。

（四）把干部選拔任用與法治能力的提高聯(lián)系起來(lái)

1.把被選拔任用對(duì)象的法治素養(yǎng)作為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)要求。我國(guó)現(xiàn)行的干部選拔任用制度主要是選任、考任和委任三種形式。都要求按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揚(yáng)民主，防止由少數(shù)人在少數(shù)人中選少數(shù)人。隨著新常態(tài)的到來(lái)，這一制度及其貫徹中的對(duì)被選拔任用對(duì)象法律知識(shí)和素養(yǎng)要求不過(guò)硬的問(wèn)題逐漸突顯。為此，要逐步完善相關(guān)制度，以專(zhuān)業(yè)的形式考察被選拔任用對(duì)象的法治素養(yǎng)。這樣，才能促使新選拔任用干部的法治素質(zhì)越來(lái)越高，進(jìn)而提高整個(gè)干部隊(duì)伍的法治能力。

2.建立健全行政責(zé)任終身追究機(jī)制和倒查機(jī)制。按照十八屆四中全會(huì)《決定》的要求，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問(wèn)責(zé)、違法要追究的剛性制度約束。確保不能做到“三嚴(yán)三實(shí)”“忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)”的干部，離開(kāi)干部隊(duì)伍，依法做他們喜歡的事。

3.完善監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)保密制度和信息公開(kāi)制度的研究，使公開(kāi)為原則、保密為例外的執(zhí)政、行政決策、執(zhí)行原則得到有效執(zhí)行，從而使更多的公民能夠正確行使《憲法》賦予的監(jiān)督、檢舉、控告、申訴權(quán)力，發(fā)揮主人翁作用，保證干部依法使用權(quán)力，服務(wù)人民。

（五）充分利用各種資源，切實(shí)提高培訓(xùn)質(zhì)量

1.充分發(fā)揮黨校的作用。要通過(guò)黨校的課堂和教師的專(zhuān)業(yè)自律，深入普及法律知識(shí)，提高各級(jí)干部的法治素養(yǎng)，強(qiáng)化法律信仰；各級(jí)干部要“充分認(rèn)識(shí)自己在法治政府、法治社會(huì)建設(shè)中的特殊作用，進(jìn)一步增強(qiáng)建設(shè)法治政府、法治社會(huì)的使命感和責(zé)任感，堅(jiān)持依法行政、依法辦事，從而能夠全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、全民守法?！保?0］

2.創(chuàng)新培訓(xùn)方式。通過(guò)選派干部到高校、黨校培訓(xùn)學(xué)習(xí)，從而增強(qiáng)學(xué)習(xí)的系統(tǒng)性和前瞻性；各級(jí)干部直接進(jìn)入司法實(shí)踐，比如作為人民陪審員到法院參與案件的審判；派干部到國(guó)家級(jí)、省級(jí)司法部門(mén)頂崗學(xué)習(xí)。同時(shí)，基于臨滄市地處邊疆邊境的特殊性，有必要指派干部到檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)、邊防派出所等具體的法治實(shí)踐部門(mén)輪崗鍛煉，提高實(shí)踐能力。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.

［2］［5］屠開(kāi)泰.領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力與法治水平研究［J］.法制與社會(huì)，2015（05）.

［3］［7］韋森.市場(chǎng)深化過(guò)程與中國(guó)社會(huì)法治化的道路［J］.東岳論叢，2005（03）.

［4］葉紅，李誠(chéng).提升云南邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理能力［J］.學(xué)術(shù)探索，2015（04）.

［6］鄧博.依法治國(guó)方略與法治云南建設(shè)［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（04）.

［8］孫衛(wèi).邊疆地區(qū)加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)的思考——以云南省臨滄市為例［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2014（03）.

［9］田成有.我們需要培養(yǎng)法官什么東西？［EB/OL］.云南法院網(wǎng)，2007-11-09.

［10］羅志堅(jiān)，萬(wàn)高隆.領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則帶頭具備和運(yùn)用法治思維［J］.求實(shí)，2012（08）.

責(zé)任編輯：許如江

D902

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1671-2994（2016）04-0146-05

2016-06-22

孫衛(wèi)（1979-），女，云南臨滄人，中共臨滄市委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任，講師。研究方向：法治建設(shè)。