何長輝 曹達全

（安徽省社會科學院，安徽合肥230051）

行政復議改革的理性思考與路徑選擇
——以提高行政復議的公信力為視角

何長輝 曹達全

（安徽省社會科學院，安徽合肥230051）

限定在政府機關內部整合自身資源，強調政府主導作用的行政復議改革，實際上是一種不徹底的司法化改革，對提高行政復議的公信力具有局限性。行政復議，在機制和程序上應當多元化設計以滿足民眾的多元化訴求，要增加民眾對復議機制形成和運行過程的話語權以促進民眾的認同感，增加復議組織和復議程序的自治性以消除民眾對行政復議“官官相衛(wèi)”的顧慮。

政復議機制 改革實踐 公信力 民眾話語權

一、行政復議改革的背景及主要措施

從1990年《行政復議條例》頒布開始，行政復議制度已走過20多年的歷程。現(xiàn)行行政復議體制和機制是由1999年頒布的《行政復議法》所確定，由于公信力嚴重缺失，使得行政復議的制度功能在一定程度上落空,從而在我國形成“大信訪、中訴訟、小復議”的行政救濟格局。在此過程中一些地方政府也一直在探索行政復議體制和機制改革試點工作，直至2008年國務院法制辦公室印發(fā)《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》（國法[2008]71號），行政復議委員會試點工作則開始在全國各地正式推行。試點工作主要圍繞行政復議委員會的功能定位、職責范圍、組織形式、運行機制、工作規(guī)則等方面的工作展開。經過了一段時期改革試點工作后，2011年國務院則明確提出要“把行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道”的改革目標。[1]黨的十八屆三中全會也明確提出要“改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制”的要求。目前,行政復議改革已在全國范圍內全面展開。歸納起來，各地復議改革主要采取了以下舉措：

1.積極推進相對集中行政復議機制改革。行政復議審理機制改革，首先從開展行政復議相對集中審理改革試點工作開始。在實踐中，相對集中行政復議機制在各地大體上形成三種主要模式：一是全部集中復議權模式，即將原來分散于政府各部門的行政復議權，全部集中到政府設立的行政復議委員會統(tǒng)一行使，這種模式目前在縣一級試點的單位較多；二是部分集中復議權模式，即行政復議委員會集中行使部分部門的部分行政復議審理權。目前大多數(shù)試點單位都采用這種模式；v三是保持現(xiàn)行行政復議審理體制的模式，即保持現(xiàn)行行政復議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，作為行政復議機關裁決時參考。

2.積極開展行政復議委員會試點工作。以國務院所提出的“政府主導、專業(yè)保障、社會參與”思想為指導，各地行政復議機關也在積極探索行政復議最佳組織形式。其中，成立行政復議委員會是各地改革的普遍做法，但在委員會成員組成、各類成員所占比例以及這些成員如何行使職權等方面，各地做法并不統(tǒng)一。就委員會成員組成來看，有些地方是從黨代表、人大代表、政協(xié)委員中選取，有些地方則聘請有律師、高校教師等，有地方還聘請有社會中介機構人員參與復議委員會；從各類人員所占委員會成員的比例來看，有些地方作出了限制性規(guī)定，而有些地方則并沒有明確規(guī)定。這些人員參與行政復議組織后，如何履行職責各地也存在較大差異。有些地方是賦予他們直接參與案件審理的權利，而有些地方只是將這些成員組成的行政復議委員會定位為議事咨詢機構，卻沒有賦予其實行實質“議決”權。

3.積極探索行政復議機關內部工作機制。為提高行政復議機制的權威性和案件審理的有效性，各地也在積極探索行政復議機關內部工作機制。其中最為普遍的做法則是推行行政復議機關首長負責制，很多地方的復議機關領導直接參與行政復議組織，甚至是直接參與案件審理。[2]對于不同類型的案件，各地也積極探索分別交由復議機關內不同類型的組織處理。有地方還將行政復議的受理、證據(jù)調查和議決權等各環(huán)節(jié)加以分解，分別賦予不同的組織或機構承擔完成。[3]

4.積極探索行政復議新型審理程序和結案方式。針對行政復議原則上采取書面審理方式，缺少聽證程序的規(guī)定，審理方式不透明，容易產生“暗箱操作”之嫌，各地還積極探索行政復議審理程序和結案方式的改革和試點工作。這其中包括積極摸索行政復議簡易程序，適用調解等結案方式，[4]快速審結案件，并廣泛運用聽證程序。[5]很多地方還專門成立了行政復議庭，為開展聽證審理提供了工作場所和條件。有些地方還在總結實踐經驗的基礎上，制定了行政復議聽證程序規(guī)則，對聽證程序的適用范圍、具體程序作出明確規(guī)定。[6]有些地方積極推行行政復議公開審理、案件信息公開等措施。[7]

二、現(xiàn)行行政復議改革措施的理性思考

在此首先應當肯定行政復議改革取得了一定成效，但其中某些改革措施卻不無值得商榷余地，改革所引發(fā)的一些新問題也應當引起我們高度重視。

1.行政復議機制相對集中后所引發(fā)的新問題值得關注。尤其是以下兩點：一是行政復議機制相對集中后行政復議如何克服原有體制障礙。在我國，行政機關是實行雙重領導體制，基層行政機關的很多決定是依據(jù)上級主管部門的命令或規(guī)范性文件作出，這尤其是涉及垂直領導部門的決定。若行政復議決定與上級主管部門所作出的命令不一致，又要求民眾只能向同級政府而不可以向其上級機關申請復議，必然會引發(fā)行政復議的執(zhí)行力和公信力問題。二是行政復議機制相對集中后能否彰顯行政復議機制的優(yōu)勢令人懷疑。行政復議機制相對集中，有利于集中人力物力辦大案，但在該機制并不能完全脫離行政體制的情況下，這些措施并不足以發(fā)揮其與行政訴訟機制的比較優(yōu)勢。而行政審判權的獨立性、判決的權威性和法院本身對判決有執(zhí)行力的保障等優(yōu)勢，會促使老百姓更加信賴行政訴訟機制（如果不選擇信訪等其它機制的話），而不是行政復議機制。為何我國會出現(xiàn)“大信訪、中訴訟、小復議”的局面，其中包括有信訪機制多元化設置、受理條件寬泛、上級領導重視等多方面原因，但其中最為根本的原因則在于“領導重視”，尤其是上級領導批示后行政機關對問題處理的有效性?，F(xiàn)實存在的“越級上訪”現(xiàn)象也佐證了百姓更加相信上級機關對下級機關事務處理的有效性。我國現(xiàn)行行政復議體制與信訪體制有不同之處，[8]但也有相似之處，其相似之處尤其表現(xiàn)為民眾可以向同級人民政府也可以向上級機關申請復議的雙重救濟體制和機制。在其它向上級機關尋求救濟的途徑，包括信訪或者是申訴、投訴機制等，沒有被完全取消的情況下，單單取消民眾向上級機關申請復議的權利，隨之就會產生如何引導民眾選擇行政復議而不是信訪等其它救濟機制的新問題。因為，復議機制集中后，并不可能完全限制民眾選擇信訪或者是申訴、投訴等方式向上級機關尋求救濟。[9]

2.行政復議委員會改革仍有待進一步探索。采用行政復議委員會形式有利于提高行政復議組織審理案件的能力和水平。但針對行政復議組織的成員構成以及形成機制，仍有很多問題有待進一步明確和解決。首先，就保障復議組織的“專業(yè)化”問題，從技術層面上，可以有三種路徑：一是培養(yǎng)專職的行政復議人員，二是直接邀請相關部門的行政人員參與，三是通過聘請社會專業(yè)人士參與審理。這三種路徑各有利弊，如何確定人選直接影響到組織的質量問題，必須認真對待。相比較而言，第一種方式可能會引發(fā)機構膨脹問題，第二種方式則有可能會影響公正，降低民眾對行政復議的信任問題，第三種方式則有可能因為人員缺乏穩(wěn)定性，影響到委員以專業(yè)精神、公益之心審理案件以及難以落實審理人員責任等難題。其次，落實復議組織的“社會參與”方面，也有很多問題必須進一步明確。其中包括：一是社會參與是只能有專業(yè)人士參與，如律師，還是可以包括一般民眾、社會組織、甚至是社會媒體？這些人員與專業(yè)人士的比例應當如何分配；二是這些社會人員是直接參與審理案件還是承擔監(jiān)督職責，這些人員與專業(yè)人員之間是應當具有同等的審理權還是應當有所區(qū)別？三是在行政復議專職人員與非專職人員同時參與審理的情況下，如果非常任委員僅僅只起一個咨詢作用而對案件審理沒有真正的影響力，那么社會參與的意義就令人懷疑；如果賦予其過多權力，就需要增加培訓任務以彌補這些人員專業(yè)審理能力不足等諸多問題。因此，如何充分發(fā)揮社會人員參與審理的優(yōu)勢并克服其弊端則需要認真對待；最后，也是最為關鍵的問題，如何理解政策中所提出的“政府主導”？就行政復議組織的形成而言，尤其是復議委員會的組成人員的形成，政府主導，是理解為政府直接選擇行政復議組成人員，還是理解為政府主導這項工作，并設定一套制度規(guī)則決定復議組織人員的形成？就政府與行政復議委員會之間關系而言，是理解為復議機關人員直接參與復議委員會，還是監(jiān)督指導復議組織工作？如果這些問題不加以明確化、規(guī)范化，則很有可能會導致復議組織被政府機關所掌控的局面，而這種情形在實踐中也已經存在。

3.行政復議組織依賴于其它機構或個人行使職權的內部工作機制值得商榷。完善行政復議內部工作機制有利于提高行政復議的工作效率和質量，但實踐中所采取的行政復議組織依托于其它組織或個人行政職權的做法，如強調“一把手”負責、強調復議機關內部協(xié)同辦案等措施，卻有待商榷。強調“一把手”參與具體案件審理，有利于提高行政復議的權威性，但卻很容易使得復議組織受制于領導的權力，并不符合解決行政爭議的程序公正基本理念。各地所采取的調查權與議決權分離的做法，也有值得商榷之處。因為，調查權是復議權的核心內容之一，將調查權與議決權交由兩個組織分別行使，必然牽涉到兩組織之間的協(xié)調和配合問題。如果兩者之間關系不暢或意見不同，就很難保證復議委員會或復議辦公室能夠獲得足夠充分的證據(jù)材料。若是再增加一個協(xié)調機構，則更會牽涉到更多機構之間的關系協(xié)調問題。一個牽涉到多個機構行使職權所作出的裁決，若不能保證各個機構均有效運作，又如何能保證該裁決的客觀公正性？

4.行政復議程序和結案方式有待進一步規(guī)范。應該說，在程序形式以及結案方式多樣化的前提下，如何選擇適當?shù)某绦蚝徒Y案方式必須認真對待。這其中包括由誰來主導選擇復議程序和結案方式以及按照什么標準來選擇復議程序和結案方式兩個方面的問題。對此若不加以嚴格規(guī)范，就有可能會引發(fā)程序形式和結案方式的濫用。從實踐情況來看，無論是制度規(guī)定還是實踐做法，如何選擇復議程序和結案方式的主動權基本掌握在復議機關手中。[10]某些地方政府甚至把某些程序的運用率（尤其是聽證程序）和案件結案率作為政府復議工作的考核指標。尤其值得注意的是，很多地方政府在“定紛止爭、案結事了”的目標指引下，大量采用和解、調解等方式。這種注重行政爭議的實質性化解的做法看似很好，但若不受到一定限制，則有可能會引發(fā)一些新的問題。尤其是會誘導復議機關將調解作為行政復議的主要方式，從而造成行政復議程序規(guī)則虛置，進而影響到當事人的程序性權利。因為，行政復議以裁決方式結案若被提起行政訴訟，法院仍然有修正裁決結果的權力，而調節(jié)和調解結案則可以自然終止復議程序。所以，行政復議機關要實現(xiàn)行政復議后“定紛止爭、案結事了”而又不違背法律的話，最佳選擇方式當然是通過促成當事人和解或者是達成調解協(xié)議的方式結案。

三、適當調整行政復議改革方向和具體措施

（一）適度調整改革方向

如果說，行政復議在我國立法之初是被定位為行政機關內部層級監(jiān)督機制的話，行政復議的改革則是一場不徹底的“司法化”和“民主化”改革過程。[11]司法化傾向主要表現(xiàn)為將復議機制相對集中、復議組織專業(yè)化和復議程序規(guī)范化等方面，民主化改革則主要表現(xiàn)為邀請社會成員參與行政復議委員會或復議案件的具體審理工作。改革的不徹底性則主要表現(xiàn)為，各項改革措施基本是被限定在行政體制范圍進行，行政機關不僅沒有放棄對復議組織、復議程序還是結案方式的選擇權，甚至還強化了對復議組織、復議程序和結案方式選擇的主導權。在筆者看來，我國現(xiàn)行復議制度的最大特點是，行政糾紛能否有效解決主要是依賴于復議機關或復議機構權力的權威性，而不是依賴于復議機制或復議程序的公正性。復議機制只是作為復議機關或復議機構行使權力的一套程序規(guī)則。這是行政管理的制度模式，并不符合程序正義的法治精神。其所引發(fā)的社會效果是，促使民眾把對救濟機制的信任建立在對機關權力信任的基礎之上，而不關心機制本身程序的合理性（而這也正為我國當下信訪機制的基本特征）。當下，在限制在行政體制內的“司法化”改革層面上，復議機關并沒有放棄對復議程序和結案方式控制的局面，僅限于“邀請”社會成員參與復議機關不放棄對復議組織形成和組成成員選擇權的“民主化”改革，其本質，仍是將行政復議機制的權威性和公信力依托于復議機關或復議機構的權力權威，而不是復議機制和復議程序公正性。因此，行政復議改革要拋棄依賴于權力權威來解決糾紛的傳統(tǒng)思路，就必須進一步反思當下行政復議改革的不徹底性所帶來的不利后果。與此同時，改革所引發(fā)的一些新問題，包括機制集中后所引發(fā)的體制障礙問題、司法化改革所帶來的程序繁瑣問題等，也必須一并加以解決和處理。

正是基于以上考慮，筆者建議，我國行政復議改革應當以建構多元、參與和自治型的行政復議機制為基本方向，進一步采取相應改革措施，重塑行政復議機制的制度模式。其主旨在于：徹底擺脫原有行政復議機制依托于權力權威的行政管理制度模式，通過充分保障民眾對復議機制的參與權、通過程序自治的方式來培養(yǎng)行政復議機制的公信力，并通過靈活多樣的程序設計來達到方便民眾尋求救濟的目的。這種改革路徑選擇不僅與當前我國強調社會參與共同治理的公共管理改革基本理念相契合，也完全符合程序正義和程序自治的法治精神。

（二）適度調整改革措施

1.保持和完善多元化行政復議機制，以滿足民眾訴求的多元化和獲得救濟的便捷性。針對前文所述我國原有機制的缺點和相對集中機制所存在的弊端，筆者建議，在各級政府建立一個相對獨立的行政復議委員會的同時，仍保留縣級以上政府部門的行政復議權。行政復議委員會主要負責審理重大疑難案例。在各級政府，行政復議機構（也就是法制辦公室）可以統(tǒng)一接收案件，再根據(jù)當事人的要求以及案件性質、大小分別派送各部門行政復議機構，并重點做好對部門復議機構復議案件的備案工作，復核當事人不服各部門復議的案件；與此同時，復議組織和復議程序設計也應當多元化。對于重大案件疑難案件，可以交由復議委員會審理，采用聽證程序；而對于案件爭議不大、事實清楚的案件，可以采用簡易程序。

2.充分保障民眾尤其是當事人對復議組織形成、選擇復議程序和結案方式的話語權，以進一步增進民眾對行政復議審理機制的認同感。應該說，復議組織、復議程序和結案方式的明確化和具體化是行政復議改革的落腳點，也直接決定行政復議改革能否取得實效。在復議組織獲得相對獨立的法律地位前提下，若其成員仍由政府決定選擇，其公信力必將大打折扣；復議程序和結案方式的選擇權問題也是如此。要想進一步提高行政復議的公信力，完全有必要增加民眾尤其是當事人在復議組織、復議程序以及結案方式選擇的話語權。筆者建議：一是擴大并保障當事人對于行政復議組織成員選擇的話語權。為此，政府應當通過建立專家?guī)斓姆绞綌U大行政復議專家隊伍，甚至可以吸收法院的陪審人員或者是與律師協(xié)會等組織形成人才共享機制，以達到擴大行政復議專家隊伍的目的，以保障民眾對于行政復議組織成員充分的選擇權。但對于個案審理工作來說，則可借鑒仲裁機制設置的做法，充分保障當事人對具體復議組織成員的選擇權；二是擴大并保障當事人尤其是民眾一方在行政復議程序中的話語權。充分保障當事人聘請律師參與案件的權利，允許當事人查閱卷宗，并有權要求復議機關調查取證或者是協(xié)助當事人調查取證的權利；充分保障當事人選擇運用聽證程序、簡易程序和一般程序的權利。為保障程序的公正性，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等特殊情況外，復議應當公開審理，對涉及面廣、社會影響較大的案件，應允許民眾邀請有關媒體、社會組織等參與監(jiān)督；三是充分保障當事人選擇結案方式的權利。行政復議中，復議組織可以提出調解建議，但調解程序的啟動應充分尊重行政相對人（包括第三人）與行政機關的意愿，復議機構不得強迫任何一方接受調解。

3.打造自治性行政復議組織和復議程序，以消除民眾對復議機制“官官相衛(wèi)”的顧慮。提高行政復議機制的公信力，必然要打消民眾對行政復議機制“官官相衛(wèi)”的顧慮。因此，在保障民眾直接選擇和廣泛參與復議組織和復議程序的同時，還應當充分保障復議組織和復議程序的獨立性和公正性，尤其不能使復議組織和復議程序受到組織和程序外不當因素的干擾；與此同時，還要保證復議組織具有足夠的審理能力和執(zhí)行力。尤其是要克服復議組織和程序獨立后所引發(fā)的審理能力和執(zhí)行力下降問題。筆者建議：一是賦予復議組織享有直接調查取證的權力或者是要求相關機關或組織配合調查的權力，直至享有申請法院強制調查取證的權力。并將其它機構或組織協(xié)助調查取證以責任的形式加以落實。這一方面可以彌補行政復議組織調查取證權能力的不足，另一方面則可以避免因行政復議組織權力受其它權力牽制而被削弱；二是賦予具體負責案件審理的復議組織獨立作出行政復議裁決的權力，不論該組織是復議委員會還是其它組織形式。并且，裁決一經作出，除非通過法定程序，不得隨意改變。復議機關復議機構的首長對復議結果可以有建議權或異議權，但必須經過法定程序才可被采納；三是為提高行政復議組織作出裁決的執(zhí)行力，可充分利用我國“一把手”負責的制度優(yōu)勢。行政復議仍應以復議機關的名義作出，但行政首長則應當對執(zhí)行復議組織所作出的裁決負責。以上措施與現(xiàn)行改革措施的根本區(qū)別在于：前者是以確立具體負責案件審理的復議組織和復議程序的獨立性和權威為前提，再明確其它機構或組織的協(xié)調責任為內容，處理復議組織與其它機構或組織之間的關系問題；而后者則是以確立復議機關的權威性為前提，再強調機關內各機構或組織之間的權力分配和協(xié)調配合。

4.進一步完善行政復議組織和程序規(guī)則，以確保復議改革措施的制度化和規(guī)范化。針對前文所提出的行政復議組織、復議程序和結案方式適用不規(guī)范現(xiàn)象，建議細化相關制度。這些制度包括：行政復議案件參與人員（包括專家和社會人員）的組織培訓、遴選聘任制度，行政復議案件的議事規(guī)則、工作規(guī)范、工作人員守則等。鑒于當前各地制度設置以及改革措施不統(tǒng)一現(xiàn)象，筆者建議提高相關制度的層級，可由國務院負責制定相關實施細則，或者是直接納入到即將加以修改的《行政復議法》中加以規(guī)定。

[1]郜風濤.把行政復議打造成化解行政爭議的主渠道［EB/O L］.http://w w w.gov.cn/jrzg/2011-12 /16/content_2021634.htm.

[2]王勝俊.全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查行政復議法實施情況的報告［EB/O L］.http: //w w w.npc.gov.cn/npc/xinw en/2013-12/24/con

tent_1819964.htm.

[3]唐璨.我國行政復議委員會試點的創(chuàng)新與問題[J].國家行政學院學報,2012(1):33—37.

[4]曲崇明.行政復議權“相對集中行使”的局限性及其完善[J].求實,2012(12):84—88.

[5]吳志紅，蔡鵬.淺議我國行政復議委員會制度改革的困境與出路[J].西南政法大學學報, 2010（6）:56—62.

[6]徐霄桐，邰楠.行政復議“官官相護”根在機構不獨立[N].中國青年報，2013-10-16（3）.

[7]雷輝，謝力生.行政復議獨立可杜絕“官官相護”[J].政府法制,2009(28)：28.

[8]莫初明.論我國行政復議機構的法律獨立性[J].行政與法,2008(1)：95.

[9]鄭義龍.相對集中行政復議審理權應解決申請人復議選擇權問題[EB/O L].http://w w w.hnfzw. gov.cn/new s/20097/20097285254564.shtml.

[10]方軍.行政復議委員會試點五年情況回顧[J].中國法律，2014(2)：21—24.

[11]楊海坤，朱恒順.行政復議的理念調整與制度完善——事關我國《行政復議法》及相關法律的重要修改[J].法學評論，2014(4):18—32.

責任編輯：許嶺

2016—10—08

何長輝，安徽省社會科學院辦公室主任，法學碩士；曹達全，江蘇行政學院法政教研部副教授，法學博士。