邵萍英

（合肥市委黨校，安徽合肥230031)

提高我國政府應(yīng)急管理能力的思考

邵萍英

（合肥市委黨校，安徽合肥230031)

我國目前正處于突發(fā)事件高發(fā)期，各類突發(fā)事件頻繁爆發(fā)，已嚴(yán)重威脅著社會公共安全，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成巨大損失。預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生已經(jīng)成為擺在各級黨委政府面前的一項(xiàng)重要課題，也是考驗(yàn)我黨執(zhí)政能力的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。為此，政府需要針對突發(fā)事件應(yīng)對工作中存在的問題，采取有效措施提高應(yīng)急管理能力。

公共安全 突發(fā)事件 應(yīng)急管理 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)

一、應(yīng)急管理的含義及重要性

應(yīng)急管理主要是針對突發(fā)事件進(jìn)行的管理。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條明確規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”按照社會危害程度、影響范圍等因素，突發(fā)事件應(yīng)對法將突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。所謂應(yīng)急管理就是針對各類突發(fā)事件從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援到事后恢復(fù)與重建等進(jìn)行全方位、全過程的管理。

當(dāng)前我國已進(jìn)入突發(fā)事件高發(fā)、頻發(fā)、并發(fā)時期，尤其是隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“三期疊加”階段，即“增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期政策消化期”，[1]社會各種矛盾日益凸顯，公共安全形勢十分嚴(yán)峻，黨和政府治理國家面臨許多新的挑戰(zhàn)，各種常態(tài)和非常態(tài)突發(fā)事件頻頻發(fā)生，尤其是近年來我國發(fā)生的一系列重特大突發(fā)事件給人民群眾生命財產(chǎn)造成巨大損失，給公共安全、社會穩(wěn)定帶來巨大壓力，同時，也給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及國際聲譽(yù)帶來巨大影響。因此，預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生已經(jīng)成為擺在各級黨委政府面前的一項(xiàng)重要課題，也是考驗(yàn)我黨執(zhí)政能力的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局關(guān)于健全公共安全體系的第二十三次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局；要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來認(rèn)識，扎實(shí)做好公共安全工作，努力為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)?！盵2]黨的十八屆五中全會規(guī)劃了未來中國五年的發(fā)展藍(lán)圖，審議并通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，首次提出安全發(fā)展觀的理念。指出：“完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)，堅(jiān)決遏制重特大安全事故頻發(fā)勢頭。加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全?！盵3]應(yīng)急管理是非常態(tài)下的社會治理，作為社會治理理體系的一個重要組成部分，在現(xiàn)代社會系統(tǒng)的運(yùn)行中,具有十分重要的的作用。正如美國前國防部長麥克納馬拉所說：“今后的戰(zhàn)略可能不復(fù)存在，取而代之的將是危機(jī)管理！”我們必須充分認(rèn)識加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重要性和緊迫性，進(jìn)一步增強(qiáng)做好應(yīng)急管理工作的責(zé)任感和使命感，切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急管理工作。

二、我國應(yīng)急管理工作中存在的問題

（一）安全意識普遍淡薄。由于在日常工作和生活中很少開展安全知識教育和突發(fā)事件應(yīng)對演練，政府組織、企業(yè)和公民個人的公共安全意識普遍淡薄，一旦危機(jī)來臨時，就會驚慌失措，行動無序，不能迅速冷靜妥善地予以應(yīng)對。從近兩年發(fā)生的一些震驚全國的重大突發(fā)事件，如：2014年末發(fā)生的上海外灘踩踏事件，2015年發(fā)生的“東方之星”號客輪翻船事件、天津?yàn)I海新區(qū)瑞海公司危險品倉庫火災(zāi)爆炸事故、深圳滑坡事故，2016年發(fā)生的浙江麗水山體滑坡事件和溫州樓房坍塌事故等等，我們不難看出，這些重特大突發(fā)事件之所以發(fā)生都與當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)和公眾的安全意識淡薄、安全知識教育培訓(xùn)嚴(yán)重缺失有關(guān)。

（二）法律制度不健全。我國應(yīng)急管理缺乏完備的法律保障體系，在西方發(fā)達(dá)國家,應(yīng)急管理學(xué)的一個重要學(xué)術(shù)成果就體現(xiàn)在法律制度上,一些國家制定了《緊急狀態(tài)法》，而我國有關(guān)應(yīng)急管理的法制建設(shè)則相對滯后。近年來，我國雖然先后制定了《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《傳染病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《食品安全法》、《國家安全法》、《反恐怖主義法》和《大氣污染防治法》等。但這些單行的法律本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,只能適用于一種緊急狀態(tài)，覆蓋面單一分散，難免造成立法沖突和矛盾，降低了突發(fā)事件應(yīng)對處置能力。目前，我國缺乏一部關(guān)于緊急狀態(tài)與行政緊急處置方面的完整法律，尚沒有形成完善的應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)體系。

（三）缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)代突發(fā)事件大多具有跨時空性的特點(diǎn)，這決定了現(xiàn)代應(yīng)急管理是一個跨區(qū)域、跨時段的綜合性系統(tǒng)工程。通常情況下不能由一個政府部門有效完成，在很多時候，突發(fā)事件的應(yīng)對需要政府各個部門、企業(yè)、社會組織、公眾通力協(xié)作，積極配合。我國目前是一種建立在職能分工基礎(chǔ)上的條塊分割的應(yīng)急管理體制，各種類型的應(yīng)急管理基本上是以相應(yīng)的政府職能部門為依托,應(yīng)急管理工作帶有濃厚的部門色彩。這種分部門、分災(zāi)種的應(yīng)急管理體系使得社會各部門在面對突發(fā)事件時不能很好地、快速地有機(jī)結(jié)合、團(tuán)結(jié)協(xié)作，造成突發(fā)事件應(yīng)對效率低下。

(四)信息溝通不暢。政府與民眾之間的信息良性互動機(jī)制尚未完全建立，面對突發(fā)事件，一些官員出于對自己政績的考慮，在突發(fā)事件信息發(fā)布時報喜不報憂，對部分信息采取封鎖、隱瞞等做法，導(dǎo)致信息傳播渠道不暢通，貽誤對突發(fā)事件處置救援的最佳時機(jī)。如2013年發(fā)生的青島輸油管道爆炸事故，因?yàn)樾畔⒒訖C(jī)制缺失，突發(fā)事件發(fā)生之初信息溝通不暢，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元的巨大損失。

三、提高我國政府應(yīng)急管理能力的對策建議

如何有效預(yù)防和妥善處置突發(fā)事件，提高政府應(yīng)急管理能力，筆者認(rèn)為，主要應(yīng)從以下幾個方面做起：

（一）提高安全意識，強(qiáng)化安全教育。古人云：“居安思危，思則有備，有備無患”。安全意識是應(yīng)急管理的起點(diǎn)，作為現(xiàn)代責(zé)任政府應(yīng)該有強(qiáng)烈的安全意識，居安思危，未雨綢繆。2015年8月12日天津爆炸案發(fā)生后，習(xí)近平總書記就天津港特大爆炸事故三天之內(nèi)先后兩次做出重要指示，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件追責(zé)的12個字：“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”，開啟了中國重大責(zé)任事故問責(zé)的新機(jī)制。各級黨委政府要不斷提高自身的風(fēng)險意識，充分學(xué)習(xí)應(yīng)急管理的相關(guān)知識，同時，對轄區(qū)群眾經(jīng)常性地開展應(yīng)對突發(fā)事件的培訓(xùn)和演練。

(二)完善應(yīng)急管理的相關(guān)法律。法律是治國之重器，良法是善治之前提。應(yīng)急管理體系的核心是“一案三制”，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是法制。2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“貫徹落實(shí)總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系。”[4]在此之后，《國家安全法》、《反恐怖主義法》已相繼頒布實(shí)施。目前，應(yīng)盡快制定《緊急狀態(tài)法》，創(chuàng)新突發(fā)事件應(yīng)對的地方法律制度，在法律層面上明確各級黨委政府在應(yīng)急管理中的地位、權(quán)責(zé)及要求，力爭實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作高效快捷法治化。

(三)暢通信息溝通渠道，建立快速反應(yīng)機(jī)制。溝通是處置突發(fā)事件的基礎(chǔ)性工作，有效的信息溝通可以保證政府及時、準(zhǔn)確地了解情況，以便快速高效地做出應(yīng)對突發(fā)事件的決策指揮。同時，向媒體、社會和公眾及時有效地發(fā)布信息，尊重他們的知情權(quán)，既可以避免謠言的產(chǎn)生，又可以提高政府公信力。如：天津港爆炸案發(fā)生后，國務(wù)院的調(diào)查報告指出：“天津市政府在應(yīng)急處置中的信息發(fā)布工作一度安排不周、應(yīng)對不妥”，造成一些負(fù)面影響。所以，政府信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)主動、及時、全面、準(zhǔn)確、透明。

(四)加強(qiáng)應(yīng)急體系頂層設(shè)計研究，創(chuàng)新應(yīng)急管理體制。為快速高效地應(yīng)對突發(fā)事件，我們應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急體系頂層設(shè)計研究，建立一個職能明確、責(zé)權(quán)分明、組織健全、運(yùn)行靈活、統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理體制。在實(shí)際工作中，我們要創(chuàng)新應(yīng)急管理體制，如：要充分發(fā)揮各級政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件應(yīng)對工作中的樞紐作用；推進(jìn)區(qū)域間信息共享和應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動機(jī)制建設(shè)；推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理綜合服務(wù)站建設(shè)等。

（五）加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是為突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援提供專用產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。按照類別劃分，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)主要有：“一是救援處置裝備與技術(shù)，二是監(jiān)測預(yù)警診斷設(shè)備與技術(shù)，三是預(yù)防防護(hù)產(chǎn)品與技術(shù)，四是應(yīng)急教育培訓(xùn)咨詢服務(wù)等?！盵5]由于應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)普遍具有公益性的特點(diǎn)，需要在深入研究應(yīng)急產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域政府和社會需求及其公益屬性的基礎(chǔ)上，分類指導(dǎo)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》的文件精神，為防范和應(yīng)對突發(fā)事件提供物質(zhì)保障、技術(shù)支撐和專業(yè)服務(wù)。

[1]李揚(yáng),李平,李雪松,張平.經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書：2016年中國經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2015：33-34.

[2]習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局關(guān)于健全公共安全體系的第二十三次集體學(xué)習(xí)時講話[N].人民日報，2015-5-31.

[3]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N].新華網(wǎng)，2015-11-3.

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[5]中國應(yīng)急行業(yè)現(xiàn)狀分析與發(fā)展前景研究報告[EB/OL].中國產(chǎn)業(yè)調(diào)研網(wǎng),2015.

責(zé)任編輯：許嶺

2016—11—08

邵萍英，合肥市委黨校公共管理與法學(xué)教研室副教授。