王鐵柱

（天津音樂學(xué)院 基礎(chǔ)部，天津 河?xùn)| 300171）

全面深化改革中的“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”

王鐵柱

（天津音樂學(xué)院 基礎(chǔ)部，天津 河?xùn)| 300171）

全面深化改革要在繼承“摸著石頭過河”經(jīng)驗基礎(chǔ)上更加注重“頂層設(shè)計”，并將兩者辯證有機(jī)結(jié)合，既發(fā)揮中央“頂層設(shè)計”的全局、戰(zhàn)略、宏觀優(yōu)勢，又要發(fā)揮地方“摸著石頭過河”的局部、戰(zhàn)術(shù)、微觀優(yōu)勢。實現(xiàn)兩者在實踐中的統(tǒng)一，要構(gòu)建落實和監(jiān)管機(jī)制，合理的利益驅(qū)動機(jī)制，穩(wěn)定的制度保障機(jī)制，明確合理的中央與地方事、責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進(jìn)全面深化改革健康持續(xù)進(jìn)行。

全面深化改革；習(xí)近平；“頂層設(shè)計”；“摸著石頭過河”；機(jī)制

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：改革要“加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合。”［1］改革開放以來，“摸著石頭過河”式的改革，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，然而，隨著改革不斷進(jìn)入關(guān)鍵期、深水區(qū)、艱難期，逐步出現(xiàn)“發(fā)展中的煩惱”，原有的“摸著石頭過河”式的改革難以適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，必須在原有改革思路上，從全局性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性高度進(jìn)行“頂層設(shè)計”，以加強改革的制度構(gòu)建。

一、改革開放中的“摸著石頭過河”

（一）“摸著石頭過河”的內(nèi)涵

1.作為民間俗語的“摸著石頭過河”?！懊^過河”本是一個民間俗語，指的是在沒有經(jīng)驗、橋和船的情況下，要想過河，就要以身試水、摸索著前進(jìn)。

2.作為改革思路的“摸著石頭過河”。即在改革和建設(shè)經(jīng)驗不足的條件下，要大膽試驗、積極探索，強調(diào)的是邊干、邊總結(jié)，邊推廣、邊完善，是改革開放之初的一種經(jīng)驗做法。如習(xí)近平指出：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知。”［2］

（二）“摸著石頭過河”的實質(zhì)及背景

1.“摸著石頭過河”的實質(zhì)。“摸著石頭過河”不是單純的“試錯”機(jī)制，其本質(zhì)是實踐和認(rèn)識的統(tǒng)一，強調(diào)一切從實際出發(fā)，從實踐中出真知、出思路、出創(chuàng)新、出策略。

2.“摸著石頭過河”提出的背景。從國際看：蘇聯(lián)僵化的體制使社會主義變得禁錮而無生機(jī)；從國內(nèi)看：傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制阻礙了國家經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。怎樣建設(shè)社會主義，沒有成熟的經(jīng)驗可借鑒利用。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人審時度勢，認(rèn)為中國社會主義建設(shè)和改革，既不能從馬克思主義著作中去尋找答案，也不能從蘇聯(lián)僵化的社會主義體制中找尋經(jīng)驗，只能立足中國的實際，將原本屬于民間諺語的“摸著石頭過河”運用到改革事業(yè)中?！拔覀儸F(xiàn)在所干的事業(yè)是一項新事業(yè)，馬克思沒有講過，我們前人沒有做過，其他社會主義國家也沒有干過。所以，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可學(xué)，我們只能在干中學(xué)，在實踐中探索。”［3］

（三）“摸著石頭過河”改革的成績

1.改革初期的帕累托改進(jìn)。改革開放之初，“摸著石頭過河”式改革，極大地實現(xiàn)了改革效益的最大化，近似經(jīng)濟(jì)學(xué)中的帕累托改進(jìn)，短短幾十年內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得了巨大成績。

2.改革初期的總體成績。我們逐步從解決了溫飽問題向小康邁進(jìn)。另外，我國的GDP總量，高鐵、核電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人民生活水平，外匯儲備、對外貿(mào)易等，都取得了令世界震驚的驕人成績。毫不夸張地說，中國短短30多年的改革開放，實現(xiàn)了生產(chǎn)力的巨大解放，本身就是一個世界發(fā)展奇跡。

（四）“摸著石頭過河”改革的特征及局限性

1.一種戰(zhàn)術(shù)性思維。戰(zhàn)術(shù)是一個軍事學(xué)術(shù)語，是完成一個單一目標(biāo)而進(jìn)行的兵力部署。在改革開放之初，“摸著石頭過河”改革，適應(yīng)了當(dāng)時的時代環(huán)境，每一項改革基本是單一路徑的推進(jìn)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是為了在原有人民公社體制下解放農(nóng)村生產(chǎn)力，而對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一種戰(zhàn)術(shù)調(diào)整，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)改革中，“雙軌制”價格體制的設(shè)立，是為了在過渡時期對生產(chǎn)資料價格的一種戰(zhàn)術(shù)調(diào)整。

2.一種局部性思維?！懊^過河”改革是一種點到點、線到線、面到面、點線面相結(jié)合的改革，在促進(jìn)生產(chǎn)力及其他建設(shè)事業(yè)發(fā)展中起到極大的作用。但是，“摸著石頭過河”缺乏一個宏觀性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和全局性的標(biāo)準(zhǔn)，在具體的改革中，可能只會考慮各地、各部門、各領(lǐng)域、各行業(yè)的改革利益最大化，這在當(dāng)時的背景下，有其合理性。然而，當(dāng)改革愈來愈艱難、利益愈發(fā)錯綜復(fù)雜的背景下，缺少了全局觀瞻和規(guī)劃。

3.一種漸進(jìn)性思維?！懊^過河”改革，實行的是一種自下而上的路徑。通過地方自主探索試驗，成熟之后，由中央加以總結(jié)，擴(kuò)大試點，而后進(jìn)行全面推廣。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是這樣，“鄉(xiāng)政村治”的基層民主建設(shè)也是如此、民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亦然。通過這種漸進(jìn)式的改革思路，有效地保證了改革中的社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

4.一種短期性思維。在原有的改革模式中，改革大都是單領(lǐng)域、單層次、單方位的推進(jìn)，涉及的領(lǐng)域相對窄、牽涉的利益相對簡單，這就造成在改革中出現(xiàn)短期化思維和行為，尤其是在改革初期，由于各地過度地追求GDP政績，對經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)注過多而忽略了其他領(lǐng)域的改革，甚至有的不顧地方實際，使用所謂的“清一色”改革思路，造成大量的資源浪費和環(huán)境破壞等。

5.一種實踐性思維。“摸著石頭過河”改革，是一種試驗性改革、碎片化改革、應(yīng)急性改革和具體性改革，強調(diào)了在實踐中的探索和試錯，側(cè)重的是去“做”，“不能當(dāng)小腳女人，膽子要大?！边@在當(dāng)時沒有任何成功經(jīng)驗可借鑒的條件下有其合理性。然而，也正是這種實踐性思維，豐富了改革理論。

二、全面深化改革中的“頂層設(shè)計”

（一）“頂層設(shè)計”的含義

1.作為工程學(xué)的“頂層設(shè)計”。“頂層設(shè)計”最初是一個工程學(xué)術(shù)語，指的是綜合考慮工程中的各要素，通盤考慮，集中有效利用資源，進(jìn)行最高層次的宏觀設(shè)計。

2.作為改革術(shù)語的“頂層設(shè)計”。作為一個改革術(shù)語，最早出現(xiàn)在“十二五規(guī)劃綱要”?！笆逡?guī)劃綱要”指出：“必須以更大的決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域的改革?！睘閷崿F(xiàn)此目標(biāo)，提出要“更加重視改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃?！薄绊攲釉O(shè)計”是在改革日益復(fù)雜的背景下，將地方的改革經(jīng)驗和中央的頂層謀劃有機(jī)融合，通過自下而上、自上而下，上下結(jié)合的模式，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)、黨、軍隊和國防等各項改革，形成改革共識，創(chuàng)造改革的合力。“改革必須整體配套、協(xié)調(diào)推動，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治各領(lǐng)域，必須制定總體規(guī)劃，對系統(tǒng)目標(biāo)、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行頂層設(shè)計，動員全社會成員形成深化改革的輿論共識，并以立法形式固化改革成果，其動力機(jī)制是自上而下的，雖然初始動力仍在基層，但任何局部改革實驗都無法替代對新一輪改革的頂層設(shè)計?！保?］“頂層設(shè)計”改革思路注重的是在地方改革實踐基礎(chǔ)上對總體分析、全面研判、統(tǒng)籌規(guī)劃的構(gòu)建。

（二）“頂層設(shè)計”提出的背景

1.時代的變化。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代，經(jīng)濟(jì)管理本就是政府管理的一部分，中央政府可以通過“縱向一條線、橫向多部門”的方式實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的高效管理，尤其是“中央——省市區(qū)——地市——縣區(qū)市旗——鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這種五級行政層級模式，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的有效設(shè)計和實施。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和地方合理分權(quán)的實施，特別是隨著我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，每一項改革都涉及多方面、寬領(lǐng)域、人數(shù)多、利益復(fù)雜等現(xiàn)狀，迫切需要樹立中央權(quán)威，加強在最高層級的“改革設(shè)計”。

2.現(xiàn)實的考量。我們在發(fā)展過程中也面臨著“成長中的煩惱”。在黨的十八屆三中全會上，習(xí)近平用了大段文字指出了當(dāng)前改革面臨的諸多問題：發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，科技創(chuàng)新能力不強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展方式依然粗放；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大，社會矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾利益的問題較多，部分群眾生活困難；形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)問題突出；一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻，等等。隨著國際國內(nèi)新型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式的調(diào)整，特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，原有的“摸著石頭過河”改革模式難以適應(yīng)新的時代，必須在原有改革成果和模式基礎(chǔ)上，探索從全局性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性高度進(jìn)行“頂層設(shè)計”，以加強改革的制度構(gòu)建。

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域?！薄案母镩_放是一項系統(tǒng)工程，必須堅持全面改革，在各項改革協(xié)同配合中推進(jìn)。改革開放是一場深刻而全面的社會變革，每一項改革都會對其他改革產(chǎn)生重要影響。每一項改革又都需要其他改革協(xié)同配合。要更加注重各項改革的相互促進(jìn)、良性互動、整體推進(jìn)、重點突破，形成改革的強大合力?！保?］在全面深化改革的今天，任何一個部門、領(lǐng)域、方位的改革，都涉及全方面的改革，所謂“牽一發(fā)而動全身”。為了保障改革的順利進(jìn)行，要在“摸著石頭過河”基礎(chǔ)上著力加強“頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。

（三）“頂層設(shè)計”的特征

1.一種總體思維?！绊攲釉O(shè)計”是要超越于單一改革領(lǐng)域而從總體視角去進(jìn)行改革。第一，既要通盤謀劃經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)、黨、軍隊和國防等系列重要改革領(lǐng)域，又要總體謀劃每一改革領(lǐng)域的目標(biāo)、任務(wù)、步驟、重點等。第二，要在全面深化改革基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)和拓展開放領(lǐng)域，實現(xiàn)改革與開放的進(jìn)一步深度融合。第三，要在改革的理念、目標(biāo)、層次、步驟、內(nèi)容等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計，

2.一種銜接思維。“頂層設(shè)計”追求的是整體推進(jìn)，避免“線性思維”，通過研判國內(nèi)外實際，將各個領(lǐng)域的改革有效銜接，防止“各自為政”，經(jīng)濟(jì)體制改革的深化要求政治體制改革進(jìn)一步推進(jìn)，在推動以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”為重點的政治體制改革中，將政府的宏觀調(diào)控與監(jiān)管和市場的決定性作用有機(jī)結(jié)合。

3.一種戰(zhàn)略思維。“頂層設(shè)計”將全面深化改革納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)“兩個百年目標(biāo)”的重要動力源，在實現(xiàn)近期目標(biāo)基礎(chǔ)上，更加注重對長遠(yuǎn)期目標(biāo)的規(guī)劃設(shè)計，在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢之宏偉藍(lán)圖上，“頂層設(shè)計”注重對框架、結(jié)構(gòu)、方向等的引領(lǐng)，側(cè)重從“大處著眼”，進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃。

4.一種價值思維。第一，“頂層設(shè)計”要自覺維護(hù)中央權(quán)威，對中央政策不能“打折扣”。要在結(jié)合地方、部門實際基礎(chǔ)上，不折不扣地執(zhí)行和遵循。推進(jìn)“頂層設(shè)計”的改革，要有“四個意識”。第二，要堅持人民的利益高于一切，超越部門、行業(yè)、領(lǐng)域、地域等，是對改革早期的“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步深化和延伸，特別是在改革深水區(qū)、關(guān)鍵期，“頂層設(shè)計”站在黨和國家的長遠(yuǎn)利益高度，審視改革的總體效益與改革“受損”群體之間的利益博弈。

5.一種排序思維。要在遵循以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心的基礎(chǔ)上，綜合謀劃囊括政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)體制、國防和軍隊體制、黨的自身體制等系列改革。這些改革有一個內(nèi)在的順序思維，改革的重難點、群眾關(guān)心反映強烈的熱點等，是“頂層設(shè)計”中的重要考量，尤其是在全面深化改革中，哪些改革是第一位的，哪些改革涉及哪些領(lǐng)域、方面、層面等，都要做到“心中有數(shù)”。改革的排序?qū)τ谌嫔罨母镉兄匾饬x。

三、全面深化改革中“摸著石頭過河”與“頂層設(shè)計”的辯證關(guān)系

改革初期是否只有“摸著石頭過河”而無“頂層設(shè)計”；現(xiàn)在的改革是否只強調(diào)“頂層設(shè)計”而忽略“摸著石頭過河”。這些問題其實涉及的是“摸著石頭過河”與“頂層設(shè)計”的關(guān)系問題。

（一）“摸著石頭過河”時期已有“頂層設(shè)計”之雛形

1.宏觀層面的雛形思考。改革開放之初，由于沒有成功經(jīng)驗可遵循，基本采用“摸著石頭過河”的改革路徑。然而，這也不能說明當(dāng)時的改革基本就是地方在“單打獨斗”。雖沒有專門的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等最高改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但黨中央和國務(wù)院根據(jù)地方、部門的改革試驗，有選擇性地對改革進(jìn)行“頂層設(shè)計”的雛形探索。

2.微觀層面的雛形探索。1992年，黨的十四大指出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，這可以說是黨對1978年改革開放以來的經(jīng)濟(jì)體制改革的最高制度設(shè)計。隨后，1993年，黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，就社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體框架進(jìn)行了規(guī)劃：在堅持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、全國統(tǒng)一開放的市場體系、完善的宏觀調(diào)控體系、合理的收入分配制度和多層次的社會保障制度。［6］根據(jù)黨的十四屆三中全會精神，國務(wù)院分別在1993年、1994年制定通過了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》《關(guān)于金融體制改革的決定》《關(guān)于進(jìn)一步深化對外貿(mào)易體制改革的決定》，對財稅體制改革、金融體制改革、貿(mào)易體制改革等進(jìn)行了總體規(guī)劃設(shè)計。根據(jù)全會精神，國務(wù)院后來還在投資體制改革、計劃體制改革、住房制度改革、國有企業(yè)改革等進(jìn)行了總體規(guī)劃設(shè)計。［7］黨中央和國務(wù)院制定的這些總體改革設(shè)計和配套改革規(guī)劃，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立、成長和發(fā)展做好了保障，也是我國改革中的一次相對全面的“頂層設(shè)計”。

（二）“頂層設(shè)計”時期仍需“摸著石頭過河”

第一，認(rèn)識論視角。中央“頂層設(shè)計”的頂層建構(gòu)，需要在地方、部門、行業(yè)等實踐中不斷檢驗、修正和完善，繼續(xù)需要地方“摸著石頭過河”的探索和實踐。第二，實踐論視角。中央“頂層設(shè)計”還有一個貫徹落實的過程，這需要地方大膽地試、大膽地闖。第三，矛盾的普遍性與特殊性關(guān)系視角。我國幅員遼闊，各地實際情況不同，需要各地在中央“頂層設(shè)計”的基礎(chǔ)上立足地方實際，大膽探索。中央加強了在制度上的“頂層設(shè)計”，地方要以此進(jìn)行具體機(jī)制的構(gòu)建。由中國地域廣大的特點決定，改革的“頂層設(shè)計”要與地方實際相結(jié)合，還需要“摸著石頭過河”。

（三）“前半程”與“后半程”的辯證關(guān)系

“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”的關(guān)系，可比擬為2014年習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神專題研討會上指出的“前半程”與“后半程”的關(guān)系。

1.前半程的“摸著石頭過河”改革。習(xí)近平指出：“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經(jīng)走過了，前半程我們的主要任務(wù)是建立社會主義基本制度，擺在這個基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。”“前半程”的“摸著石頭過河”改革，通過對生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑某些領(lǐng)域的改革，實現(xiàn)社會主義制度的改革和優(yōu)化，為改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

2.后半程的“頂層設(shè)計”改革。習(xí)近平指出：后半程“我們的主要歷史任務(wù)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！痹谶M(jìn)入全面深化改革大背景下的“后半程”改革中，要自覺進(jìn)行“頂層設(shè)計”，在原有制度基礎(chǔ)上，根據(jù)新的發(fā)展實際，進(jìn)一步豐富和完善各項制度體系，奠定更加成熟的制度環(huán)境。

習(xí)近平系列重要講話和黨的十八屆三中全會都重點強調(diào)了“摸著石頭過河”和“加強頂層設(shè)計”的統(tǒng)一。在十八屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平強調(diào)：“摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的。推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！保?］2016年6月，在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會議上，習(xí)近平指出：“地方是推進(jìn)改革的重要力量。各級黨委要堅決貫徹落實黨中央改革部署，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識?！保?］

（四）兩者在實踐中統(tǒng)一的機(jī)制構(gòu)建

1.要構(gòu)建落實和監(jiān)管機(jī)制。2016年7月22日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第二十六次會議，專門研究了全面深化改革中的“改革督察”，并對改革的落實督察提出了“三督查”、“三察”任務(wù)。實踐中，要構(gòu)建“摸著石頭過河”與“頂層設(shè)計”相結(jié)合的落實監(jiān)管有效機(jī)制?！懊^過河”主要是由地方操作和完成，側(cè)重地方性。基于此，在全面深化改革中，要注意防止兩種情況：一是在縱向上：要防止中央“頂層設(shè)計”及政策在地方實行中的“折扣”現(xiàn)象。二是在橫向上：要避免地方保護(hù)主義的抬頭。而在現(xiàn)實中，兩者又是交叉出現(xiàn)的?！耙乐购涂朔胤胶筒块T保護(hù)主義、本位主義，決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通?！保?0］受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，地方落后產(chǎn)能、庫存、杠桿等相對過剩的情況下，如何對地方進(jìn)行“革命式改革”，是衡量地方落實全面深化改革的重要考量。在生態(tài)文明建設(shè)中，地方為了政績、GDP等明顯效益，放松對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)保護(hù)力度，這在某個層面也是地方保護(hù)主義的傾向，都需要在實踐中進(jìn)行重點督察。

2.要構(gòu)建合理的利益驅(qū)動機(jī)制。改革進(jìn)入攻堅期，好吃的肉都吃沒了，剩下都是難啃的硬骨頭。作為一個幅員遼闊的國家進(jìn)行全面深化改革，沒有一個堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心是不行的，也是辦不成的。無論是中央一級各部門，還是地方各部門，都要以中央的重大決策部署相協(xié)調(diào)、相一致、相銜接。2016年1月29日，習(xí)近平在中央政治局會議上指出，要“增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識?！北仨毥?jīng)常、主動、全面地向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向習(xí)近平總書記治國理政新理念新思路新戰(zhàn)略看齊。全面深化改革要超越地方利益、部門利益、行業(yè)利益、特殊利益，要樹立“大利益觀”。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是超越于地方利益之上的、專門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃的國家改革組織機(jī)構(gòu)，在制定全面深化改革的“頂層設(shè)計”時要綜合研判各地、各部門、各行業(yè)的利益，建立合理的利益驅(qū)動機(jī)制尤為關(guān)鍵。

3.要構(gòu)建穩(wěn)定的制度保障機(jī)制?！绊攲釉O(shè)計”區(qū)別于“摸著石頭過河”的一個重要方面，就是更加注重制度設(shè)計，因為全面深化改革也是“進(jìn)一步增強中國特色社會主義制度生機(jī)活力的內(nèi)在要求”［11］所以，在實踐中，要將兩者有機(jī)結(jié)合，更加注重現(xiàn)實層面相結(jié)合的制度設(shè)計。

第一，要做好“頂層設(shè)計”。全面深化改革是一項系統(tǒng)工程，這就要加強中央在最高層次上的制度設(shè)計，各地必須堅決服從中央，堅決維護(hù)、執(zhí)行中央的路線、方針、政策，要保持中央在全面深化改革過程中一定權(quán)力的集中。全面深化改革涉及利益復(fù)雜，中央作為國家全體利益的代表，要從大局、全國、整體出發(fā)去通盤考慮，從而保證在全面深化改革過程中實現(xiàn)發(fā)展和穩(wěn)定的統(tǒng)一?！绊攲釉O(shè)計”代表了全國整體利益，是全黨全國意志的集中體現(xiàn)，能夠有效增強整個國家改革過程中的向心力、凝聚力、整合力。從這個意義上講，“頂層設(shè)計”實質(zhì)是利益調(diào)整中的“最大公約數(shù)”。第二，要在遵循中央“頂層設(shè)計”的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方“摸著石頭過河”的主動性、積極性和能動性。要善于將地方改革的經(jīng)驗、做法等上升到國家制度層面。在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議上，習(xí)近平指出：“要提高改革效應(yīng)放大制度優(yōu)勢。”將改革的經(jīng)驗上升為制度層面后，就要更加關(guān)注形成的制度經(jīng)驗和總體謀劃，能否在地方、部門得到堅決貫徹落實。

4.要構(gòu)建明確合理的中央與地方事、責(zé)、權(quán)、利關(guān)系機(jī)制。改革需要科學(xué)的、宏觀的頂層設(shè)計和精確的末端治理相結(jié)合。李克強總理在2016年政府工作報告中指出：“上下同欲者勝。我們要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。”［12］

全面深化改革是一項領(lǐng)域?qū)?、范圍廣、人數(shù)多、利益雜的系統(tǒng)工程，要加強中央“頂層設(shè)計”與地方“摸著石頭過河”相結(jié)合。其實質(zhì)，就是要正確科學(xué)處理中央和地方的關(guān)系。中央和地方的關(guān)系是全面深化改革中一個原則性問題，最主要的就是科學(xué)劃分中央與地方事、責(zé)、權(quán)、利關(guān)系?！敖⑹聶?quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任?！薄罢{(diào)動各方面積極性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分?！保?3］

關(guān)于中央和地方的權(quán)力關(guān)系，《憲法》指出：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則?！保?4］具體到全面深化改革過程中：第一，地方必須無條件執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和中央的決議、決定等。第二，地方國家機(jī)關(guān)可以基于本地具體情況和實際需要制定相應(yīng)地方性法規(guī)?！八^‘地方性法規(guī)’，是指由憲法或法律授予地方立法權(quán)限的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下制定和發(fā)布的，在本行政區(qū)域內(nèi)具有法律效力的規(guī)范性文件?！保?5］2015年，十二屆全國人大三次會議通過《立法法（修正案）》，明確地方設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)，這就從原來只有較大市擴(kuò)大至全部設(shè)區(qū)的市。這正是司法體制改革“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”相結(jié)合的一個典范。賦予設(shè)區(qū)市以立法權(quán)，一是有利于在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有序擴(kuò)大地方權(quán)力，增強地方發(fā)展的積極性和主動性。二是地方權(quán)力機(jī)關(guān)因地制宜、實事求是地制定本地地方性法規(guī)，解決了法制在“地方末梢”的適應(yīng)性問題，彌補國家立法的微觀性不足，同時為國家立法提供地方經(jīng)驗和依據(jù)。

總之，全面深化改革階段，要在“摸著石頭過河基礎(chǔ)上”不斷加強“頂層設(shè)計”，及時將全國人民的“改革共識”，通過全國人大上升為國家意志，從而使改革有序、健康進(jìn)行。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：7.

［2］［5］［8］習(xí)近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014：68、68、68.

［3］鄧小平文選.第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：258-259.

［4］劉鶴.關(guān)于改革的總體規(guī)劃、頂層設(shè)計和重點內(nèi)容［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2011-05-20.

［6］［7］中共中央黨史研究室.中國共產(chǎn)黨的九十年（改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期）［M］.北京：中央黨史出版社，2016：801、802-803.

［9］習(xí)近平主持中央深改組會議強調(diào)聚集改革資源激發(fā)創(chuàng)新活力更加富有成效抓好改革地方史推進(jìn)改革重要力量多在解決問題上下功夫［N］.天津日報，2016-06-28.

［10］黨的十八大以來中央紀(jì)委歷次全會工作報告匯編［M］.北京：法律出版社，2016：31.

［11］包心鑒.全面深化改革：發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求［J］.中共云南省委黨校學(xué)報，2014（01）.

［12］李克強.政府工作報告［M］.北京：人民出版社，2016：39.

［13］中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議［M］.北京：人民出版社，2015：17.

［14］中華人民共和國憲法［M］.北京：中國法制出版社，2004：5.

［15］蒲興祖.當(dāng)代中國政治制度［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：51.

責(zé)任編輯：馬樹勛

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1671-2994（2016）06-0037-05

2016-07-24

王鐵柱（1984-），男，山東泰安人，天津音樂學(xué)院基礎(chǔ)部講師。研究方向：歷史唯物主義原理，黨建理論與實踐。