林恩偉1, 謝　軍2

(1.溫嶺市人民法院 辦公室，浙江 溫嶺 317500； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310023)

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依法治國研究

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的適格路徑
——基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析

林恩偉1, 謝軍2

(1.溫嶺市人民法院 辦公室，浙江 溫嶺 317500； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310023)

[摘要]檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為維護(hù)國家、社會公共利益和人民群眾合法權(quán)益的重要方式，理論界和司法實(shí)務(wù)界已進(jìn)行了積極的探索，但限于檢察機(jī)關(guān)訴訟地位的尷尬、訴訟角色的困頓和程序性制度體系的缺失等困境的存在，使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能的發(fā)揮方面受阻。法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論通過主張法律活動(dòng)在于分配法律資源，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究方法來分配法律資源。按照法經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，相較于社會個(gè)體提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起這種類型訴訟更為符合經(jīng)濟(jì)效益。因此，以該理論為支撐，可以有效解決困境、破除難題，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)規(guī)范的程序體系，成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟方式擺脫掣肘、邁向突破的重要出路。

[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；起訴資格；法經(jīng)濟(jì)學(xué)

作為國家法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督行政主管機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，維護(hù)國家、集體和社會公共利益的義務(wù)。為了有效應(yīng)對當(dāng)前侵害不特定消費(fèi)者利益、破壞環(huán)境以及農(nóng)民工權(quán)益侵害等眾多問題，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”因此，檢察機(jī)關(guān)可以就上述侵害社會公共利益的行為提起公益訴訟。但是，長期以來理論探討與司法實(shí)踐的重點(diǎn)在于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性與可行性探討，很少有從交叉學(xué)科視角提出檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建公益訴訟的制度。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)踐困境

程序的正當(dāng)與否決定司法裁判結(jié)果的公信力?！巴ㄟ^體現(xiàn)價(jià)值理性的正當(dāng)程序能夠有助于最大限度地達(dá)到正確的實(shí)體結(jié)果，保障裁判結(jié)果的權(quán)威性，保證當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)和自由意志得到尊重，使當(dāng)事人在心理上承認(rèn)和接受裁判結(jié)果的正當(dāng)性?！盵1]然而，現(xiàn)行民訴法對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟僅作原則性規(guī)定，并未就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體路徑作出詳細(xì)設(shè)計(jì)。比如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍、起訴條件以及證明責(zé)任分配等一系列最為基礎(chǔ)的程序性事項(xiàng)均未予明確規(guī)定，致使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟缺乏可操作的法律依據(jù)。

(一)檢察機(jī)關(guān)在程序構(gòu)造中的角色定位不妥

在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與實(shí)體正義并不具有直接利害關(guān)系，尤其是在國有企事業(yè)單位中受損害的責(zé)任人與致?lián)p責(zé)任人為同一人時(shí)，或者所受損失與瀆職行為有某種關(guān)系時(shí)，或者與致?lián)p方存在一定利益關(guān)系時(shí)，原告往往怠于行使自己的權(quán)利，而檢察機(jī)關(guān)既不是原告，亦不是訴訟第三人，若原告不僅不主張自己的利益，甚至阻撓檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證進(jìn)而導(dǎo)致敗訴時(shí)，這不僅不能實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的初衷，而且會造成司法資源的浪費(fèi)。若由檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的整個(gè)過程缺乏法律依據(jù)，在訴訟地位上的尷尬會致使檢察機(jī)關(guān)無法發(fā)揮其監(jiān)督角色定位，檢察機(jī)關(guān)以平等民事主體的身份參與訴訟后，還能否行使法律監(jiān)督職權(quán)，是否會造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者成為同一主體呢？這成為了阻礙檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的因素。

當(dāng)前，對于侵害社會不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，受害者不愿、不敢起訴，勝訴率偏低的現(xiàn)象普遍存在，其根本原因在于缺乏相應(yīng)的原告利益程序保障機(jī)制。一般而言，公益訴訟案件中往往涉及比較專業(yè)的法律和事實(shí)問題，這些問題對于占有較多的訴訟資源的被告來說，較宜解決，而對于作為公民個(gè)人的原告來說，則明顯處于弱勢地位。加之高昂的案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)等各種訴訟費(fèi)用，將本有訴訟沖動(dòng)的原告拒之于門外，同時(shí)，由于被告通常是地方稅收的重要來源，公益案件的審理易受到地方政府的干擾與影響，致使國家和社會公共利益維護(hù)的進(jìn)程舉步維艱，故設(shè)置有利于原告的激勵(lì)機(jī)制和制度保障機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急，是提高原告維護(hù)自身權(quán)益的積極性，助推公益訴訟程序發(fā)展的必要前提。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與特定程序理論沖突

由于公益訴訟中的證據(jù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，而被告具有掌握這些證據(jù)的專門技術(shù)，具有較強(qiáng)的證據(jù)能力，甚至易于隱瞞和毀滅相關(guān)證據(jù)，而原告由于不具有組織性、技術(shù)性和專業(yè)性的特征，證據(jù)能力明顯不足，在此情況下，應(yīng)當(dāng)重新分配舉證責(zé)任，設(shè)置有利于原告的舉證義務(wù)。當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中提供證據(jù)幫助，平衡雙方的舉證實(shí)力是一個(gè)方面，故重新分配舉證義務(wù)，強(qiáng)調(diào)被告的舉證責(zé)任是推動(dòng)民事公益訴訟發(fā)展的重要一環(huán)。檢察機(jī)關(guān)作為對一方受害人的支持者，其對糾紛的處理、事實(shí)的認(rèn)定已經(jīng)有了基礎(chǔ)性的判斷，若法院的認(rèn)定結(jié)果與檢察機(jī)關(guān)不一致，檢察機(jī)關(guān)能否行使抗訴權(quán)，若行使抗訴權(quán)是否由同一職能部門行使，是否會造成對審判權(quán)的干預(yù)，這些問題的解決對于發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)的提起公益訴訟職能，最大限度地維護(hù)社會公共利益具有至關(guān)重要的作用。檢察機(jī)關(guān)作為國家公共利益的代表和受損害單位和個(gè)人的利益代表，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與受害人之間的訴求沖突，如何平衡好公共利益與受損害者個(gè)人利益之間的沖突，對于運(yùn)用好國家干預(yù)原則和私法自治原則是至關(guān)重要的。雖然意思自治是民事領(lǐng)域的優(yōu)先原則，但是作為公民的個(gè)人有義務(wù)也有責(zé)任保護(hù)國家和社會公共利益。因此，在公益訴訟案件中應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的處分權(quán)做適當(dāng)?shù)南拗?，將?dāng)事人的處分權(quán)限制在不違背國家和社會公共利益的范圍之內(nèi)最為恰當(dāng)。

此外，和解與調(diào)解作為當(dāng)事人合意基礎(chǔ)上替代判決的糾紛解決方式，具有節(jié)約訴訟資源、快速解決糾紛的優(yōu)勢，但是公益案件往往涉及眾多受害主體，能否達(dá)成一致意見接受調(diào)解或和解，檢察機(jī)關(guān)作為公益案件的支持者身份，是否有權(quán)促進(jìn)達(dá)成調(diào)解或和解協(xié)議，同時(shí)公益案件的公益性與調(diào)解或和解的合意性是否存在矛盾，這些問題的有效回答是公益案件中成功運(yùn)用調(diào)解或和解程序的前提與基礎(chǔ)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

從歷史發(fā)展的角度來看，法經(jīng)濟(jì)學(xué)起源于美國并不斷向其他國家發(fā)展。該理論通過主張法律活動(dòng)在于分配法律資源，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究方法來進(jìn)行法律資源分配。按照法經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，相較于社會個(gè)體提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起這種類型訴訟更為符合經(jīng)濟(jì)效益。以下行文首先引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，并在法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)上探討檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性。

(一)公益訴訟的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論引入

法經(jīng)濟(jì)學(xué)又稱為“法律的經(jīng)濟(jì)分析”“法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)”，其實(shí)質(zhì)在于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來審視法律制度方面的問題。該理論的核心在于，基于法律活動(dòng)(無論立法、執(zhí)法還是司法)是為了實(shí)現(xiàn)原本有限資源最大化之考量，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的方法來分析與指導(dǎo)，以求實(shí)現(xiàn)資源有效配置與合理利用。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，訴訟本身能夠帶來相應(yīng)的收益，即可能的勝訴利益，但前提是必須支出相應(yīng)的成本，至少訴訟啟動(dòng)行為本身即意味著成本支出。因此，訴訟制度的建立應(yīng)當(dāng)盡量符合訴訟經(jīng)濟(jì)的“成本—收益”原則，力圖以較少的訴訟成本獲得較大的訴訟收益。

具體到公益訴訟中，其具有較為典型的類“外部經(jīng)濟(jì)”特征。所謂外部性(externality)，又稱為溢出效應(yīng)、外部影響或外差效應(yīng)，是指一個(gè)人或一群人的行動(dòng)和決策使另一個(gè)人或一群人受損或受益的情況。經(jīng)濟(jì)外部性是經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對他人和社會造成的非市場化的影響，分為正外部性(positive externality))和負(fù)外部性(negative externality)。正外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會受益，而受益者無須花費(fèi)代價(jià)；負(fù)外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會受損，而造成外部經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。

在公益訴訟中，作為社會公益的代表原告提起的訴訟，其勝訴效應(yīng)具有較強(qiáng)的擴(kuò)大效應(yīng)，即原告所獲取的勝訴利益只是勝訴價(jià)值的一部分，原告的訴訟投入所產(chǎn)生的勝訴價(jià)值形成外溢。此處的正外部性主要體現(xiàn)為，原告勝訴不僅可以為本人帶來收益，也會給本人以外的第三方帶來利益，既包括同時(shí)期的其他社會公眾可以分享現(xiàn)實(shí)利益，也包括后來的受益者可以從該勝訴判決中分享價(jià)值。同時(shí)，公益訴訟具有傳統(tǒng)事后救濟(jì)方式所不具備的預(yù)防性功能，其提起不以實(shí)際發(fā)生損害為前提，也不以直接利害關(guān)系者為提起要件，因而能夠及時(shí)將一些違法行為扼殺在萌芽階段，有效防范損害后果的發(fā)生或者進(jìn)一步擴(kuò)大，使得較小的訴訟投入產(chǎn)生了保護(hù)較大社會利益的效果。從這個(gè)意義上說，公益訴訟制度的建立符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率最大化的價(jià)值追求，具有正外部性的特征。

作為對立面，公益訴訟亦可能產(chǎn)生負(fù)外部性風(fēng)險(xiǎn)，即原告濫訴導(dǎo)致被告的損失和司法資源的浪費(fèi)。通常而言，濫訴人提起訴訟的目的是基于獲得不當(dāng)利益的考慮，或?yàn)轵}擾他人，或進(jìn)行不必要的訴訟拖延，或?yàn)榱嗽黾訜o謂的訴訟費(fèi)用，等等[2]。從經(jīng)濟(jì)分析的角度看，防范濫訴的規(guī)制機(jī)制旨在使其外部成本內(nèi)部化，即將造成損失和浪費(fèi)的那部分成本歸于濫訴方，通過提高行為人私人成本的方式，使其在自行比較預(yù)期訴訟成本與預(yù)期訴訟利益后作出理性選擇。具體而言，防范濫訴主要有兩方面路徑：一是提高起訴的門檻，對訴訟主體和起訴的條件作出限定；二是加強(qiáng)事后懲戒，一旦查明原告具有濫訴行為，可以依法對其進(jìn)行懲處，如要求濫訴方承擔(dān)給對方造成的損失賠償，以及因?yàn)E訴導(dǎo)致司法資源虛置衍生的罰款，通過增加事后懲罰成本從而提高其訴訟成本。

(二)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性

當(dāng)前，盡管立法對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式、范圍以及內(nèi)容并未明確，但基于檢察機(jī)關(guān)自身定位，以及維護(hù)國家、社會公共利益的現(xiàn)實(shí)需要，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有正當(dāng)性。

1.負(fù)外部性的克服：檢察機(jī)關(guān)的地位和職能優(yōu)勢。按照《人民檢察院組織法》第4條表述：“檢察機(jī)關(guān)具有通過行使檢察權(quán)，保護(hù)全民所有財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會生活秩序的職權(quán)和責(zé)任。”基于法律的邏輯性與嚴(yán)謹(jǐn)性，公訴權(quán)應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容。相較于行政權(quán)，以國家強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾的檢察權(quán)具有中立性、權(quán)威性以及強(qiáng)制性等特征，不受部門利益與地方利益掣肘，其處理結(jié)果公正程度高，且易為公眾所接受。同時(shí)，檢察權(quán)也有訴訟性和規(guī)范性特征。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施是其重要職責(zé)，具有龐大的訴訟資源和豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，包括立案偵查、調(diào)查取證、出庭支持公訴等程序優(yōu)勢，同時(shí)對于訴訟時(shí)限、運(yùn)行方式等規(guī)范性規(guī)定，能夠最大限度的避免公益訴權(quán)的濫用。可以說，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有天然的便利。通常而言，在公益案件糾紛中，造成環(huán)境破壞或者侵害不特定社會公眾的往往是高度組織起來的大公司、大企業(yè)，不僅擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且在一定程度上獲得地方政府的政策、財(cái)政支持，而受損害的單位或者個(gè)人往往是分散的社會公眾，在證據(jù)、數(shù)據(jù)信息資源、資料的獲取、訴訟成本的承擔(dān)方面處于明顯的弱勢地位，這種差異致使受害者在心理上已經(jīng)屈服，不愿或不敢起訴，喪失了與侵害公益行為相抗衡的直接力量，若是由有訴權(quán)的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)充當(dāng)訴訟主體，參與公益訴訟也因其訴訟技能的欠缺以及法律剛性的不足，兩者的訴訟地位亦難達(dá)到平衡。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，作為個(gè)體的起訴者，提起公益訴訟面臨著顯而易見的自身不經(jīng)濟(jì)，不符合“理性人”假設(shè)的預(yù)期。一方面，訴訟本身的技術(shù)難度和社會壓力會增加原告方的訴訟成本；另一方面, 原告所獲得的訴訟收益卻明顯偏低, 有時(shí)甚至沒有經(jīng)濟(jì)回報(bào), 而只有象征性的道義勝利(譬如時(shí)常發(fā)生的“一毛錢”訴訟)[3]。因此，公益訴訟的主體被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是多元的，以防止個(gè)人因無力啟動(dòng)訴訟或借著搭便車的理性選擇，致使公益訴訟陷入啟動(dòng)難的窘境。檢察機(jī)關(guān)以其嫻熟的訴訟技巧和強(qiáng)有力的司法保障為后盾，可以負(fù)擔(dān)起公益訴訟的成本，且不存在濫訴的負(fù)外部性可能，可以作為多元制主體模式的重要組成部分。需要強(qiáng)調(diào)的是，鑒于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的在于實(shí)現(xiàn)司法公正，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提條件，應(yīng)限定為兩造一方為不特定社會弱勢群體合法權(quán)益受到侵害。而不能去支持大象來對抗螞蟻[4]。

2.“成本—收益”最大化的契合：民事檢察監(jiān)督職能的創(chuàng)新。從現(xiàn)實(shí)的角度考量，法律將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為公益訴訟主體是一種必然，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上“成本—收益”最大化的價(jià)值追求?！俺浞掷酶母镩_放的大環(huán)境和創(chuàng)造的條件，通過司法改革，不斷地加以探索和總結(jié)。這不僅能夠滿足當(dāng)前對公益訴訟的迫切需要，也為國家今后的立法活動(dòng)積累了經(jīng)驗(yàn)?！盵5]作為司法改革重要組成部分的檢察改革，其中必然涉及民事檢察制度的創(chuàng)新，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是在現(xiàn)有的制度下，拓寬其參與民事訴訟的重要方式，是推動(dòng)民事訴訟活動(dòng)創(chuàng)新性發(fā)展的重要出路。在經(jīng)濟(jì)體制改革、社會轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染、食品衛(wèi)生和產(chǎn)品質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為，對于這些行為若能構(gòu)成破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)、妨害社會管理秩序方面的罪，則通過嚴(yán)厲查處可以提升犯罪成本，達(dá)到震懾行為人和正確的社會引導(dǎo)效果，使其不敢為；但是，若達(dá)不到犯罪程度，且已嚴(yán)重?fù)p害公共利益或人民群眾合法權(quán)益時(shí)，則缺乏法律的有力規(guī)制，容易出現(xiàn)空白地帶。為此，作為社會治理主體的檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)創(chuàng)新社會治理模式，發(fā)揮好自身的民事檢察監(jiān)督職能，必要時(shí)也可設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)支持訴訟制度，以彌補(bǔ)法律的空白。因?yàn)椤胺墒且粋€(gè)規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)組成的體系，在他們面對新的復(fù)雜事件時(shí)，需要對他們進(jìn)行梳理、篩選和重鑄，并要根據(jù)某種目的加以應(yīng)用”[6]。監(jiān)察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一種全新的社會治理思路，其運(yùn)用民事司法程序的方式，確保社會秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，亦可以將大量的侵犯國家和社會公共利益的行為排除于最嚴(yán)厲的刑罰處置的方式之外，從而在一定程度上避免了給社會帶來的不安定和其他負(fù)面影響，獲取治理收益的最大化。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑

科學(xué)的程序路徑設(shè)計(jì)是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要前提。民事公益訴訟隸屬于民事訴訟法的范疇，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度構(gòu)建應(yīng)遵循民事訴訟法的基本原理。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的這種地位是由憲法確立的，但正是因?yàn)檫@種“地位”致使檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位不能等同于傳統(tǒng)訴訟程序中的原告定位。因此，在設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體路徑時(shí)，要注意檢察機(jī)關(guān)不同于普通訴訟的原告。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視野下，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度首先要考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)的角色定位、職權(quán)范疇以及提起公益訴訟的具體程序設(shè)計(jì)等。

(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之利益衡平考量

公訴權(quán)分為刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)，刑事公訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)追訴犯罪的職能，而通過對公權(quán)的本質(zhì)屬性分析，公訴權(quán)應(yīng)適用于各類案件，不僅適用于刑事案件領(lǐng)域，而且也適用于民事案件領(lǐng)域，因?yàn)榫S護(hù)國家和社會公共利益，修復(fù)受損害的社會關(guān)系，恢復(fù)社會秩序是公訴權(quán)的應(yīng)有屬性。在訴訟主體方面，傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論已不能適應(yīng)民事訴訟理論發(fā)展的要求，而“訴的利益”理論優(yōu)勢日以彰顯，其要求“具體請求對司法救濟(jì)有需要且必要”而并非要求訴訟主體與案件有直接的利害關(guān)系，這就放寬了對訴訟主體資格的要求。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代表，在一定范圍內(nèi)，其與社會大眾的利益、身份和職能具有一定的共通性，故由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提起公益訴訟的身份，符合民事訴訟法關(guān)于“訴的利益”的理論要求。

檢察機(jī)關(guān)既作為國家公共利益的代表又作為受損害單位和個(gè)人的利益代表，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與受害人之間的訴求沖突，如何平衡好公共利益與受損害者個(gè)人利益之間的沖突，對于運(yùn)用好國家干預(yù)原則和私法自治原則是至關(guān)重要的。雖然意思自治是民事領(lǐng)域的優(yōu)先原則，但是作為公民的個(gè)人有義務(wù)、也有責(zé)任保護(hù)國家和社會公共利益，因此，在公益訴訟案件中應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的處分權(quán)做適當(dāng)?shù)南拗?，將?dāng)事人的處分權(quán)限制在不違背國家和社會公共利益的范圍之內(nèi)最為恰當(dāng)。明確公益訴訟權(quán)能歸屬是構(gòu)建民事公益訴訟制度的必要前提，檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督和提起公訴兩項(xiàng)權(quán)能，這兩項(xiàng)權(quán)能是并列存在且相對獨(dú)立的。法律監(jiān)督權(quán)是較為寬泛的權(quán)能，包括對所有執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，若將公益訴訟劃歸為法律監(jiān)督權(quán)能，則檢察機(jī)關(guān)的當(dāng)事人角色和法律監(jiān)督者身份沖突，造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者角色的混同，進(jìn)而形成對民事訴訟對抗性、平等性、安定性的沖擊。故將民事公益訴訟化歸為公訴權(quán)能是符合檢察權(quán)本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，而提起公益訴訟職能是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)能的主動(dòng)延伸。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的頂層設(shè)計(jì)

為防止檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能適用過多過濫，杜絕因隨意擴(kuò)大而引起的負(fù)面影響，在支持公民個(gè)人起訴問題上，要堅(jiān)持“有限參加原則”，嚴(yán)格控制在保護(hù)弱勢群體和個(gè)別有重大影響的范圍內(nèi)[7]。在提起公益訴訟職能的啟動(dòng)中，應(yīng)遵循檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)公平正義最后一道防線的謙抑性特征，設(shè)置檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)公益訴訟的啟動(dòng)條件，以提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。具體設(shè)計(jì)如下：

1.明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能部門。作為公益訴訟的起訴主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。筆者認(rèn)為，應(yīng)另行設(shè)立單獨(dú)的檢察機(jī)關(guān)提起公訴部門，由民事行政檢察部門繼續(xù)行使監(jiān)督民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)之責(zé)，這樣承擔(dān)提起公益訴訟與提起公訴的部門不享有法律監(jiān)督的職能，其對糾紛處理的判定與法院不一致時(shí)，不能直接提起抗訴，只能按照法律程序向負(fù)有監(jiān)督法院審判活動(dòng)的部門提出申請，由該部門具體審查之后決定是否提起抗訴，這樣不同部門行使不同職權(quán)的制約模式，可最大限度的避免檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能沖突。

2.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的適用范圍。鑒于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能不加限制的啟動(dòng)，將造成司法資源的緊張，故不宜將符合民事訴訟法規(guī)定的所有案件均納入提起公益訴訟的范疇內(nèi)。具體包括以下情形：一是弱勢群體利益受損案件。弱勢群體一方因其自身?xiàng)l件的制約以及訴訟能力的限制，在訴訟中處于明顯的弱勢地位，且已通過其他救濟(jì)方式，仍不能保護(hù)其合法權(quán)益。二是社會公共利益受損案件。有的學(xué)者認(rèn)為，國家公共利益的監(jiān)管機(jī)關(guān)如國有資產(chǎn)管理部門、環(huán)保局，已具有與侵害集體或個(gè)人的對抗能力，再無須檢察機(jī)關(guān)的支持，筆者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟的主要目標(biāo)，不是替代環(huán)境受害人向環(huán)境侵害人主張損害賠償，而是在于制止環(huán)境侵害行為，消除環(huán)境損害行為對環(huán)境造成的破壞與負(fù)面影響，從而達(dá)到維護(hù)社會公益之目的”[8]。相反，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在提起公益訴訟過程中，不僅缺乏訴訟技巧，而且基于訴訟風(fēng)險(xiǎn)考慮其參與訴訟的主動(dòng)性不強(qiáng)，很難實(shí)現(xiàn)對國家和社會公共利益的有力保護(hù)。加之，侵害社會公共利益的行為往往具有反復(fù)性，單獨(dú)以行政機(jī)關(guān)為訴訟主體難以達(dá)到震懾、教育和引導(dǎo)效果。故檢察機(jī)關(guān)對于上述案件可以提起公益訴訟，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與管理的完美結(jié)合。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)計(jì)

1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告資格擬制。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢。在我國，檢察機(jī)關(guān)在憲法上是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它提起的民事訴訟和刑事訴訟一樣，均是基于國家法律監(jiān)督者的地位，是代表國家機(jī)關(guān)起訴，而不是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對監(jiān)督機(jī)關(guān)訟訴標(biāo)的有自身的利害關(guān)系，如果從憲法確定檢察機(jī)關(guān)作為國家法律的地位出發(fā)來論證檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)提起民事訴訟，則是可行的[9]。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是《憲法》確定的國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序，違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，以起訴的方式實(shí)現(xiàn)對刑事法律的監(jiān)督，則同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到威脅的當(dāng)事人提起民事訴訟[10]?？梢姡诠怖媸軗p的情況下，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有其理論依據(jù)，這點(diǎn)和《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)定暗合。其次，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者的職能角色，同時(shí)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的個(gè)人、民間組織。

2.設(shè)置公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。證據(jù)是訴訟的基礎(chǔ)和靈魂，任何案件進(jìn)入到起訴階段，都必須有證據(jù)整個(gè)載體的存在[11]。公益訴訟的特殊性也決定了需要設(shè)置不同于普通訴訟程序的舉證責(zé)任分配體系，由于其證據(jù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，而被告具有掌握這些證據(jù)的專門技術(shù)，具有較強(qiáng)的證據(jù)能力，甚至易于隱瞞和毀滅相關(guān)證據(jù)，而原告由于不具有組織性、技術(shù)性和專業(yè)性的特征，證據(jù)能力明顯不足，在此情況下，應(yīng)當(dāng)重新分配舉證責(zé)任，設(shè)置有利于原告的舉證義務(wù)，當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中提供證據(jù)幫助，平衡雙方的舉證實(shí)力是一個(gè)方面，故重新分配舉證義務(wù)。筆者認(rèn)為，在公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)恼{(diào)查取證權(quán)。比如，在環(huán)境公益訴訟案件中，雖然采取舉證責(zé)任倒置原則，但是擁有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的污染企業(yè)掌握著大量的社會資源，有故意阻撓原告方收集證據(jù)的能力，同時(shí)企業(yè)配備的專業(yè)人才，具有隱瞞證據(jù)的天然優(yōu)勢。原被告間的舉證能力明顯失衡，而原告仍需證明侵害者存在環(huán)境污染行為以及因環(huán)境破會行為所受的損失，在此種情況下，唯有賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)才能平衡兩者的舉證能力。

3.規(guī)范訴訟(調(diào))和解程序。訴訟調(diào)解貫穿整個(gè)民事訴訟程序，是解決當(dāng)事人糾紛的一項(xiàng)重要程序機(jī)制。訴訟(調(diào))和解具有節(jié)約訴訟資源、快速解決糾紛的優(yōu)勢，但公益訴訟案件涉及受害者主體眾多，而且檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體并不能直接就實(shí)體權(quán)利義務(wù)作出處分。對于在訴訟過程中的和解或者調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)不能對于和解或者調(diào)解時(shí)直接做出處分，必須在征得多數(shù)受害人同意的情形下才能做出處分。筆者認(rèn)為，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為具有專業(yè)知識和訴訟技巧的主體，應(yīng)主導(dǎo)調(diào)解或和解程序，當(dāng)涉及人數(shù)眾多的當(dāng)事人時(shí)，應(yīng)征求是否同意調(diào)解或和解的意見，向法院提交調(diào)解或和解意見書。同時(shí)，還要考慮公益訴訟的特點(diǎn)，對于適用范圍在賠償數(shù)額方面應(yīng)該予以嚴(yán)格限制，以避免在討價(jià)還價(jià)中損害受害者的應(yīng)得賠償之合法權(quán)益。尤其是在檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的擬制起訴主體的當(dāng)前，這種立法設(shè)計(jì)主要是為了保護(hù)國家、社會公共利益和人民群眾合法權(quán)益的權(quán)宜之計(jì)，使受侵害的公益獲得部分司法救濟(jì)，但是在涉及受害人要求的賠償數(shù)額時(shí)，必須征得當(dāng)事人的多數(shù)同意才能就妥協(xié)部分向法院作出處分的意思表示。

四、結(jié)語

公益訴訟在西方法治發(fā)達(dá)的國家已經(jīng)日臻成熟與發(fā)展，而我國到目前還沒有相關(guān)制度的規(guī)定，這對于人們在現(xiàn)實(shí)生活中救濟(jì)公共利益來說，是有心無力之舉。不過，“民事訴訟法修訂專家建議稿”進(jìn)行了第四稿論證，在這次民事訴訟法的修改中提到公益訴訟制度，這是我國法治進(jìn)程的一個(gè)突破，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，彰顯保障和關(guān)懷人權(quán)。在不久的將來，中國通過修改民事訴訟法確立公益訴訟制度，人民檢察院、其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、國有企業(yè)的職工為維護(hù)公共利益，可以對實(shí)施侵害的人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟，將有助于貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展理念與社會的和諧穩(wěn)定。

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〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

[收稿日期]2016-04-22

[作者簡介]林恩偉(1986—)，男，浙江溫嶺人，助理審判員，碩士，從事司法制度研究。

[中圖分類號]D915

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)05-0034-06