陳曉景

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院，鄭州 450002)

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依法治國研究

綠色發(fā)展的法治路徑

陳曉景

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院，鄭州 450002)

[摘要]法治路徑是保障和實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要選擇。法治思維為國家治理注入了良法的基本價值，法治方式為國家治理提供了善治的創(chuàng)新機制，綠色發(fā)展的法治路徑必須要遵循良法善治的法治內(nèi)涵。具體來說，首先，綠色發(fā)展應以人與自然和諧共生的良法理念為指導，有計劃的協(xié)調(diào)整合相關法律法規(guī)，形成一整套協(xié)作配合的綠色發(fā)展法律制度體系。其次，通過國家治理能力法治化實現(xiàn)綠色發(fā)展，不僅要依法整合明晰政府部門的綠色發(fā)展職能，建設依法治理的服務型政府，同時還要堅持多元化主體協(xié)同推進綠色發(fā)展。另外，健全綠色發(fā)展的相關法制體系。綠色發(fā)展的法制體系不僅包括嚴格的源頭保護法制體系、過程嚴管法制體系、后果嚴懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發(fā)展的市場引導法制體系。最后，完善環(huán)境司法專門化體系建設，并通過不同形式的環(huán)境司法聯(lián)動健全環(huán)境資源審判和監(jiān)督制度體系。

[關鍵詞]綠色發(fā)展；良法善治；法治化

近幾十年來，高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式使中國能源、資源不堪重負，資源環(huán)境承載力逼近極限，大范圍霧霾、水體污染、土壤重金屬超標等突出環(huán)境問題困擾著廣大民眾的生活。大家清醒地認識到，資源環(huán)境危機已成為當前中國全面建成小康社會的最大瓶頸制約。

在新的發(fā)展階段，黨的十八屆五中全會適時提出了綠色發(fā)展理念，強調(diào)要以人與自然和諧為價值目標，以綠色低碳循環(huán)為主要原則，以經(jīng)濟結構調(diào)整、消費模式轉型、政府環(huán)境治理創(chuàng)新為突破口，全面實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的良性轉型。與此同時，在依法治國的背景下，十八屆五中全會也強調(diào)要運用法治思維和法治方式推動綠色發(fā)展理念的實現(xiàn)。

法治是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，法治的核心要義是良法善治，正是法治思維為國家治理注入了良法的基本價值，也正是法治方式為國家治理提供了善治的創(chuàng)新機制[1]?，F(xiàn)代國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)與重心，就是要把良法善治充分融入到國家治理體系和治理能力中，也就是說，要運用良法思維實現(xiàn)國家治理體系的“法制化”和治理能力的“法治化”。

運用法治思維和法治方式推動和實現(xiàn)綠色發(fā)展，其具體路徑也必須要遵循良法善治的法治內(nèi)涵，確立人與自然和諧共生的良法理念，通過治理能力法治化和國家治理體系的法制化來保障和實現(xiàn)綠色發(fā)展。

一、 確立人與自然和諧共生的良法理念

法治不僅是要求做到法律至上、實現(xiàn)規(guī)則之治，而且必須要實現(xiàn)良法之治。什么是良法呢，“良法”就是良好的制度規(guī)范。一般而言，良法必須要體現(xiàn)法的基本價值目標，應尊重事物發(fā)展的基本規(guī)律，以維護人的權益和社會公平正義為目的，應反映時代變化發(fā)展的根本要求[2]。在當今依法治國的背景下，綠色發(fā)展的法治保障也必須首先確定良法標準，也即應在國家綠色發(fā)展法治建設中貫通良好的價值觀和價值標準。

綠色發(fā)展應該遵循什么樣的良法標準呢？一般性的良法標準是按照法的價值要求，通過立法保障人權、維護秩序、提高效率，確保公平公正。綠色發(fā)展的良法標準除了包括一般性的良法標準外，還必須從人類社會發(fā)展的歷史教訓中，認清綠色發(fā)展的必然性和緊迫性，尊重綠色發(fā)展的內(nèi)涵和特性要求。

長期以來，從農(nóng)業(yè)革命到工業(yè)革命，從原始社會到資本主義社會、社會主義社會，人們一直孜孜以求人類文明的發(fā)展與進步，并不惜通過掠奪自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境而一味追求財富的增長。我國目前資源環(huán)境危機的根本原因正是源于發(fā)展理念過分追求人類經(jīng)濟利益，忽視了人與自然和諧一體的基本事實，從而最終導致資源環(huán)境的惡化，人與自然的背離。綠色發(fā)展理念在反思人對自然無序利用的基礎上，強調(diào)人類應當尊重自然、順應自然、保護自然，適度有序地利用自然，做到人與自然和諧共生。綠色發(fā)展理念的提出，體現(xiàn)了我們黨對我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段性和規(guī)律性的科學把握。走綠色低碳循環(huán)發(fā)展之路，是突破我國資源環(huán)境瓶頸制約，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

因此，保障綠色發(fā)展的法治思維必須確立人與自然和諧共生的價值理念，堅決摒棄強調(diào)人在自然中的主導地位，主張人類對自然絕對控制和隨意利用的傳統(tǒng)法律理念；并以人與自然和諧共生的良法理念為指導，有計劃地協(xié)調(diào)整合相關法律法規(guī)，形成一整套協(xié)作配合的綠色發(fā)展法律制度體系。為此，必須要加大宣傳力度，讓綠色發(fā)展理念深入人心。要通過多種途徑、運用不同方式方法，大力開展綠色法治宣傳教育，切實增強各級政府和全體民眾的綠色法治意識。政府要努力改變傳統(tǒng)的權力思維，應通過法治思維和法治方式解決好人民群眾反映強烈的環(huán)境問題，使人民群眾切實感受到法律的尊嚴和公平正義。同時，依法大力倡導健康、低碳的消費理念，在全社會形成節(jié)能減排、綠色消費的生活意識和生活方式，自覺抵制奢侈的高耗能、高排放和高污染的生活消費模式。

二、 通過國家治理能力法治化實現(xiàn)綠色發(fā)展

國家治理能力，既指各主體對國家治理體系的執(zhí)行力，又指國家治理體系的運行力，還包括國家治理的方式方法[3]?，F(xiàn)代國家治理能力主要強調(diào)國家機構的履職能力，國家機構依法管理國家事務，促進經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的能力。國家治理能力法治化是運用法治思維和法治方式實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規(guī)范化和程序化，促進各級政府機構科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

鑒于生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性，政府在綠色發(fā)展進程中發(fā)揮著主導作用，因此，國家治理能力法治化能有效加快綠色發(fā)展的推進。面對我國目前嚴重的生態(tài)環(huán)境危機，政府在綠色發(fā)展過程中必須嚴格運用法治思維和法治方式履行生態(tài)環(huán)境的管理職能，全面提升政府治理能力的法治化，唯此才能有效實現(xiàn)綠色發(fā)展。

1. 依法整合明晰政府部門的綠色發(fā)展職能。目前，政府行政系統(tǒng)中涉及生態(tài)環(huán)境保護職能的部門眾多，在綠色發(fā)展的背景下，首先應當成立一個權威的綠色發(fā)展綜合管理部門來協(xié)調(diào)綠色發(fā)展的相關事宜。其次，各職能部門應當根據(jù)相關法律規(guī)定明確自己所承擔的環(huán)境保護職能，科學定位其在綠色發(fā)展中的功能地位，并依法與綠色發(fā)展綜合管理部門進行職能履行的協(xié)調(diào)對接，以確保綠色發(fā)展整體職能的完成和實現(xiàn)。同時，綠色發(fā)展的整體性也需要各部門、各區(qū)域的協(xié)同配合，而這種協(xié)調(diào)配合只有在法治思維指導下，遵循法治程序，才能使各部門、各區(qū)域間的交流與合作有效推進。否則，在人治思維影響下的多部門合作就會因“經(jīng)濟人利益”而導致多部門各自為政，進而損害綠色發(fā)展的整體利益。另外，如果相關政府部門決策的出臺違背了綠色發(fā)展的整體布局，綠色發(fā)展綜合管理部門可以否決該行政決策的效力并同時對相關人員進行追責。

2. 建設依法治理的服務型政府。在綠色發(fā)展進程中，政府不能一味使用傳統(tǒng)控制的命令模式開展環(huán)境治理，而應根據(jù)時代發(fā)展要求建設講法治的服務型政府。近年來，屢次發(fā)生的“環(huán)境鄰避運動”使政府部門陷入“一建就鬧、一鬧就?！钡睦Ь?。解決這種困境，一方面，政府要簡政放權，簡化項目前置審批事項，加強對環(huán)境項目的事中控制和事后監(jiān)管。同時轉變環(huán)境治理觀念和執(zhí)法方式，從傳統(tǒng)管控企業(yè)排污到引導鼓勵企業(yè)轉型升級，從單一懲罰污染到引領全民環(huán)境保護和環(huán)境治理。另一方面，政府在自身遵從法律的同時，也要努力提高整個社會的法治意識，讓公民對法律懷有敬畏之心，自覺維護公共部門正當執(zhí)法的嚴肅性和權威性。而且，政府對綠色發(fā)展的相關決策也要在公開透明的話語空間里確立可以統(tǒng)一適用的規(guī)則體系，通過遵循明確的規(guī)程贏得社會信任，進一步促進政府信用體系建設。

3. 堅持多元化協(xié)同推進綠色發(fā)展。盡管政府在綠色發(fā)展中起著引領和主導作用，但并不意味著政府是綠色發(fā)展的唯一主體。綠色發(fā)展具有全局性、整體性，必須發(fā)揮全社會的力量，通過多種方法和手段實現(xiàn)綠色發(fā)展。作為國家權力機器，政府應著力把握綠色發(fā)展的運行方向和發(fā)展目標，重點實施整體社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。要強調(diào)市場主體的重要作用，摒棄人治和權力思維，讓法治思維貫穿于綠色發(fā)展的全過程，運用法治方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系。同時，在有關綠色發(fā)展的權力運行中，要把公眾參與、專家研討、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序確定為重大行政決策法定程序，確保綠色發(fā)展的決策制度科學合理，并采取“政府管理、市場調(diào)節(jié)、社會調(diào)整”等綜合調(diào)整機制，形成“政府主導、市場運作、公眾參與”的綜合善治機制，真正促進綠色發(fā)展的實現(xiàn)。

三、通過國家治理體系的法制化保障綠色發(fā)展

國家治理體系本質(zhì)上就是國家制度體系。國家治理制度只有通過法制化，才能定型化、精細化，才能增強其執(zhí)行力和運行力[4]。長期以來，我國以經(jīng)濟增長為中心，地方政府重視運用政策規(guī)章來推動地方發(fā)展，有關環(huán)境保護的事宜常常是朝令夕改，靈活性很強，致使相關決策缺乏穩(wěn)定性和預期性。國家治理制度的法制化能使綠色發(fā)展的相關規(guī)章制度更具有穩(wěn)定性，從而改變地方政府的隨意性規(guī)定，使地方政府遵循法治程序，培養(yǎng)依法辦事的法治思維，也使公眾更易于監(jiān)督地方政府的行為。保障綠色發(fā)展的國家治理體系法制化可重點從以下方面入手：

( 一) 綠色發(fā)展相關立法體系的法制化。綠色發(fā)展涉及生態(tài)保護以及社會經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，具有全局性和整體性，相關綠色發(fā)展的制度安排必須協(xié)調(diào)各部門、各方面的利益，統(tǒng)籌兼顧，綜合布局，唯此才能使相關制度真正起到保障綠色發(fā)展的作用。目前，我國環(huán)境保護的法規(guī)很多，但有些法律制度在實踐中落實困難，制度間不協(xié)調(diào)不配合現(xiàn)象嚴重。究其原因，這些立法安排缺乏統(tǒng)一布局和整體理念，大多僅考慮單一環(huán)境要素或者某一部門的利益訴求，忽視了環(huán)境資源的整體性特征。比如，我國分別出臺了《水法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》等，這些分散的法律賦予水利部門管水量、環(huán)保部門管水質(zhì)、漁業(yè)部門管漁業(yè)等，各部門把一個統(tǒng)一的水生態(tài)系統(tǒng)分割成不同的勢力范圍，必然導致整體水生態(tài)系統(tǒng)受損。因此，綠色發(fā)展立法程序的法制化非常重要，尤其在當前地方立法權擴張的情況下，有關綠色發(fā)展立法的出臺必須堅決擯棄部門立法、草率立法，應在人大組織并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益的基礎上進行科學立法、民主立法，尊重立法程序，廣泛征求利益相關方的意見，引入立法程序爭辯，把相關綠色發(fā)展的立法程序規(guī)范化、制度化、法制化。

另外，要努力做到運用法治思維和法治方式調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。對傳統(tǒng)高耗能、高污染的行業(yè)及設備要堅決關停并轉的同時，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益沖突，注意化解社會矛盾、維護公平正義，最大限度地減少不和諧因素，減少發(fā)展轉型帶來的社會成本。

2.健全綠色發(fā)展的法制體系。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出: “建設生態(tài)文明, 必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系, 實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度, 完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度, 用制度保護生態(tài)環(huán)境。”[5]綠色發(fā)展本身即是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，因此，從源頭嚴防、過程保護到生態(tài)補救的一系列生態(tài)文明制度體系自然也是綠色發(fā)展制度體系的應有之義。不過，綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設是兩個不同維度的含義。綠色發(fā)展是我國面對新的發(fā)展階段及發(fā)展形勢提出的新發(fā)展理念。綠色發(fā)展的基礎是發(fā)展，是針對經(jīng)濟新常態(tài)、市場新特點而做出的選擇。因此，綠色發(fā)展的法制體系不僅包括嚴格的源頭保護法制體系、過程嚴管法制體系、后果嚴懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發(fā)展的市場引導法制體系。尤其在當前我國經(jīng)濟結構轉型的新常態(tài)下，構建完善的、政府引導的綠色市場法制體系非常必要。一方面，應當建立健全自然資源產(chǎn)權制度、國家自然資源資產(chǎn)管理體制等，在明晰產(chǎn)權、有效保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的基礎上，平衡協(xié)調(diào)各方利益，轉變傳統(tǒng)自然資源利用模式，依托技術創(chuàng)新促進傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)的轉型升級。同時，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，全面建立健全環(huán)境保險、綠色信貸等環(huán)境經(jīng)濟法制體系，完善排污權、林業(yè)碳匯等價格交易機制。

3.強化綠色發(fā)展法制體系的司法保障。司法是法制體系保障的最后屏障。目前，從最高人民法院到地方人民法院大部分都成立了環(huán)境資源審判庭，有的地方專門設立了環(huán)境檢察機構和環(huán)保公安偵查機構，還有的地方為了加強環(huán)境司法的可操作性，甚至已經(jīng)建立了環(huán)境行政執(zhí)法與司法的聯(lián)動機制[6]?？偟貋砜?，司法在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮著越來越重要的作用。綠色發(fā)展的司法保障應當牢固樹立生態(tài)文明理念，堅持正確的生態(tài)價值導向，尊重生態(tài)環(huán)境保護的整體性、復合性特點，嚴懲環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，引導人們在尊重自然、保護環(huán)境的基礎上進行社會經(jīng)濟的發(fā)展。

同時，完善環(huán)境司法專門化體系建設，并通過不同形式的環(huán)境司法聯(lián)動健全環(huán)境資源審判和監(jiān)督制度體系，比如，可以通過發(fā)禁止令、訴前保全等加強審判機構與相關環(huán)境資源行政部門的司法聯(lián)動，通過充分發(fā)揮司法的能動性，及時糾正環(huán)境違法行為。進一步推進環(huán)境公益訴訟，拓寬環(huán)境公益訴訟主體資格，最大限度地通過環(huán)境民主化推進我國環(huán)境司法的改革與發(fā)展。

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[6]朱建新，陳迎.環(huán)境案件專業(yè)化審判的實踐路徑[J].法律適用,2014,(4):15—20.

〔責任編輯：張毫〕

[收稿日期]2016-04-01

[基金項目]河南省哲學社會科學規(guī)劃項目(2013BFX019)“河南省環(huán)境治理范式及其法制保障”的階段性成果

[作者簡介]陳曉景(1972—)，女，河南遂平人，教授，河南省教育廳人文社會科學重點研究基地——河南財經(jīng)政法大學訴訟法研究中心主任，從事環(huán)境資源法學研究。

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)05-0025-04