生態(tài)文明體制改革：知易行難

2015年9月以來，生態(tài)文明體制改革總體方案和相關(guān)配套方案的“1+6”組合拳紛紛亮相?！?”是《生態(tài)文明體制改革總體方案》，“6”是由《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》、《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》組成，成為我國生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計圖和路線圖；需以制度形式固定下來。

商鞅改革成就了秦朝大業(yè)，揭示了改革有利于持續(xù)發(fā)展。體制、機(jī)制、制度等概念經(jīng)常出現(xiàn)于我國各類文件中，其內(nèi)涵則見仁見智。體制主要是對組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)力影響方式而言的，機(jī)制大致包括了辦事依據(jù)（依法治國是經(jīng)典）、辦事主體和程序（一些國家有專門的程序法），制度已為大多數(shù)人所熟知；《生態(tài)文明體制改革總體方案》的重點是健全制度。

推進(jìn)我國生態(tài)文明體制改革十分緊迫。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)；小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境很關(guān)鍵。我國環(huán)境形勢嚴(yán)峻，大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，供暖期霧霾天氣頻發(fā)，沙漠化、水土流失等生態(tài)系統(tǒng)退化，既有自然因素，也是粗放發(fā)展的結(jié)果。我國資源稟賦并不優(yōu)越；資源利用效率低，不僅加劇約束還增加污染物排放。煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發(fā)性有機(jī)物等新老問題并存，極差和極好的地表水體占比下降，城市黑臭水體大量存在，生產(chǎn)與生活、城市與農(nóng)村、工業(yè)與交通污染相互交織，粗放發(fā)展、環(huán)境管理不到位的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)。加快生態(tài)文明體制改革，兼顧當(dāng)代人和后代人、全局利益和局部利益、長期愿景與短期安排，走一條人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)的發(fā)展道路，勢在必然。

生態(tài)文明體制改革，應(yīng)有利于人與自然和諧發(fā)展的目標(biāo)達(dá)成?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》的目標(biāo)是，到2020年，構(gòu)筑起由八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。應(yīng)當(dāng)形成以最小的資源環(huán)境代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)、以最小的經(jīng)濟(jì)成本保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，形成經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時多“踩剎車”、經(jīng)濟(jì)下行時多還“舊賬”的管理思路；以產(chǎn)業(yè)化治理為抓手，使結(jié)構(gòu)減排、技術(shù)減排、工程減排和管理減排相協(xié)調(diào)；以完善制度為主線，對水、氣、土實行分類管理，形成規(guī)劃環(huán)評卡源頭、排污許可證管全程、監(jiān)督執(zhí)行看績效的環(huán)境管理新格局；以社會治理為方向，形成政府導(dǎo)向、企業(yè)主體、公眾參與的長效機(jī)制。以提高管理效能、提供公共環(huán)境服務(wù)為落腳點，從局部性拓展到區(qū)域性和全球性環(huán)境，使青山常在、綠水長流，滿足居民群眾對宜居環(huán)境的新期待。

將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和“生態(tài)紅線”作為新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、高能耗重污染產(chǎn)業(yè)淘汰“標(biāo)尺”，形成國家標(biāo)準(zhǔn)是“底線”、起“切尾巴”作用；地方標(biāo)準(zhǔn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高于地方標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)體系，起行業(yè)“領(lǐng)跑者”作用，形成“倒逼”機(jī)制。推進(jìn)排污許可制度的“一證到底”。企業(yè)或組織為社會提供必需產(chǎn)品或服務(wù)，可以免費(fèi)或付費(fèi)獲得排污權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高獲得排污許可證成本會增加，因為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方環(huán)境容量大，拿出資金保護(hù)環(huán)境的難度也大。在生態(tài)環(huán)境成為稀缺資源后，環(huán)境價值會逐步顯現(xiàn)，支付能力會提高。企業(yè)排污量小于排放許可的剩余可以出售，不足部分應(yīng)當(dāng)購買，就產(chǎn)生了排污權(quán)交易市場。

績效是制度執(zhí)行的最好證明。需要抓住地方黨委政府負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量這個“牛鼻子”，把“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”落實到位；將突發(fā)事件、“鄰避運(yùn)動”、群眾上訪等等變化納入評價考核內(nèi)容，提高環(huán)境決策和管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、精細(xì)化、法治化水平。兼顧簡政放權(quán)與加強(qiáng)環(huán)境管理的關(guān)系，既不能一放了之，要考慮基層能否接得住、管得了，避免“無人問事、集體不作為”局面的出現(xiàn)。加強(qiáng)環(huán)境教育，提高公眾參與能力和水平；發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，提高事中事后監(jiān)管水平；引導(dǎo)公眾過上勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活，形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的社會風(fēng)尚。

生態(tài)文明體制改革，任重道遠(yuǎn)。需打破部門分割和行業(yè)壁壘，讓生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)融入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃；推動“多規(guī)合一”，加強(qiáng)與發(fā)改、工信、交通、住建等部門的協(xié)調(diào)，解決發(fā)展績效評價不全面、責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題，為推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國提供持久動力。

良法奠基，行事有據(jù)，執(zhí)政為公，程序正當(dāng)，績效考核，上下聯(lián)動，是生態(tài)文明體制改革取得成效的充分和必要條件。只有形成政府、企業(yè)、公眾聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，生態(tài)文明新時代才能早日到來！

作者簡介周宏春，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，國務(wù)院特殊津貼獲得者，主要從事資源、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的政策研究。