文/宋旭

著力構(gòu)建完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系——專訪環(huán)境保護(hù)部原核總工程師陸新元

文/宋旭

2015年是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法由“督企”到“督政”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一年，“環(huán)保約談”風(fēng)暴引發(fā)各界關(guān)注。事實上，從2014年下半年開始，這種轉(zhuǎn)變就在悄然進(jìn)行了。截至2015年年底，已經(jīng)有20多個城市或單位因為環(huán)境問題被約談。2016年年初，新成立的中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北，省委書記、省長首次因為環(huán)境問題被約談，環(huán)保約談再次升級，彰顯了中央對于解決環(huán)境問題的決心。

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境管理最基本、最基礎(chǔ)的支撐，是提升環(huán)境監(jiān)管能力的重要途徑，是環(huán)保部門的立足之本?！笆濉逼陂g以環(huán)境質(zhì)量改善為核心加大環(huán)境治理力度，離不開執(zhí)法監(jiān)督工作的有效開展，執(zhí)法監(jiān)督工作只能加強(qiáng)、不能削弱。作為生態(tài)文明體制改革方案的重要組成部分，《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》去年已經(jīng)通過中央審議，五中全會又確立了省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，未來要以此為契機(jī)著力構(gòu)建提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能的體制機(jī)制。為此本刊專訪了從事環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法工作多年的環(huán)境保護(hù)部原核總工程師陸新元，聽取其對于構(gòu)建完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的看法與建議。

陸新元對本刊指出，要逐步改變目前主要依靠行政辦法管理和保護(hù)環(huán)境的局面，形成綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段管理和保護(hù)環(huán)境的新格局；逐步改變被動、事后、補(bǔ)救、消極的執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀，形成主動、事前、預(yù)防、積極的新局面，著力提高環(huán)境監(jiān)管水平。

體制創(chuàng)新是建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的根本保障，基礎(chǔ)是確立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的法律地位，核心是完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能，目標(biāo)是逐步實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的綜合、完整、統(tǒng)一。未來要建立規(guī)范權(quán)威的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作。

從“督企”到“督政”

《中國環(huán)境管理》：近一年多以來，不少地方政府因環(huán)境問題被“約談”，媒體戲稱環(huán)保部很忙，對此您怎么看？

陸新元：把地方政府和有關(guān)部門執(zhí)行環(huán)保法律、履行環(huán)保職責(zé)的情況納入執(zhí)法監(jiān)督范圍，不斷拓展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域，是十分必要的。首先，這是由《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)所決定的。其次，是由我國的國情和環(huán)境問題的特殊性決定的。政府的決策在很大程度上決定了環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的走向，一些環(huán)境污染問題雖然發(fā)生在企事業(yè)單位，但究其根源則在政府。我從事環(huán)保工作30多年了，其中有多年是從事的環(huán)境執(zhí)法工作。很多環(huán)境問題看似是企業(yè)的問題，其實都有政府的影子，地方政府對于企業(yè)的保護(hù)、袒護(hù)，甚至包庇、同污合流的現(xiàn)象在我國過去經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的年代是普遍事實。

對于這個問題我認(rèn)為要一分為二地看待，一方面，中國在市場經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展過程中，在逐步探索政府職能定位的情況下，政府為了更快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，與企業(yè)的關(guān)系不可能不密切，這其中有其合理的因素，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是改善人民生活；但另一方面，快速發(fā)展過程中，由于認(rèn)識的不到位和制度的不健全，環(huán)境資源被掠奪性地開發(fā)、肆意破壞，我國的生態(tài)環(huán)境資源已無力支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這方面有大量的數(shù)據(jù)支持。

解決我國的環(huán)境問題，最終取決于并依靠于政府。出了環(huán)境問題，政府難逃其責(zé)。因此，“約談”是一個正確且必要的執(zhí)法手段。其實環(huán)保部的約談機(jī)制已經(jīng)實行有十來年了，原來主要是針對一個企業(yè)或一個事件，真正對整個地區(qū)的環(huán)境問題進(jìn)行約談并向社會公開確實是從2014年年底才開始的。過去對于約談?wù)畬儆跊]有禁止過，但也沒有提倡過，而且即使是約談?wù)话阋彩羌s談分管環(huán)保的行政副手，效果有限。而現(xiàn)在的約談都是政府部門的“一把手”，這其實就相當(dāng)于把各個政府部門都約談了。在中國政治體制中，常委的地位是非常特殊和重要的，主管環(huán)保的副市長往往都不是地方常委，效果肯定不一樣。

地方政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，是老環(huán)保法就確定的原則，但一直沒有發(fā)揮好。曲格平先生形容過去的中國環(huán)保是“不重視，不認(rèn)識”，非常形象，也體現(xiàn)了環(huán)保工作的實際窘境。從約談“企業(yè)主”、“主管環(huán)保的副市長”，到“市委書記”、“市長”，“省委書記”、“省長”，環(huán)保約談規(guī)格不斷升級，約談力度不斷加大，可見這次中央對于環(huán)境問題是動真格的了，我對于未來的環(huán)保工作格局還是非常樂觀的。

“經(jīng)濟(jì)反哺環(huán)境，環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)”

《中國環(huán)境管理》：在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸加大的背景下，環(huán)保部重拳執(zhí)法，會不會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，像去年臨沂被約談后，大量工廠關(guān)閉，上萬人失業(yè)，不少人就把矛頭指向了環(huán)保。

陸新元：我不這樣認(rèn)為。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)并不是非此即彼的關(guān)系，從宏觀角度看，污染物排放水平主要與三個因素有關(guān)：經(jīng)濟(jì)增長速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和企業(yè)技術(shù)水平。如果經(jīng)濟(jì)增長速度過快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和企業(yè)技術(shù)水平較低，污染物排放水平就會較高。而經(jīng)濟(jì)增長速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和企業(yè)技術(shù)水平又和政府環(huán)境監(jiān)管水平密切相關(guān)。如果環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系不完善，政府環(huán)境監(jiān)管水平較低，就會使企業(yè)低成本甚至無成本使用環(huán)境容量資源，使得企業(yè)的環(huán)保成本大大降低，進(jìn)而使企業(yè)的投資和生產(chǎn)成本低估，產(chǎn)品價格低估，并導(dǎo)致兩個方面的結(jié)果：一方面誘導(dǎo)投資和出口過快增長，經(jīng)濟(jì)增長速度加快；另一方面，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步速度放慢，經(jīng)濟(jì)增長“快”而欠“好”。

相反，有效的環(huán)境監(jiān)管能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。如日本在1967年出臺的公害防治法規(guī)定環(huán)境保護(hù)不能壓制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)主和財閥們以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為借口從事粗放工業(yè)生產(chǎn)，環(huán)境問題層出不窮。在公眾壓力下，日本政府于1970年修改法律，明確規(guī)定環(huán)境優(yōu)先，工業(yè)企業(yè)不得不紛紛開發(fā)新型技術(shù)，工業(yè)生產(chǎn)線迅速更新?lián)Q代，向高效潔凈的模式發(fā)展。這場環(huán)境問題引起的技術(shù)革命使得日本成為技術(shù)大國，也大大提高了日本的國際地位。

從正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系之中尋求環(huán)境保護(hù)工作的著力點，把環(huán)境保護(hù)與發(fā)展這個執(zhí)政興國的第一要務(wù)聯(lián)系起來，進(jìn)一步豐富了環(huán)境保護(hù)工作的內(nèi)涵，也賦予了環(huán)保工作新的職責(zé)。

而建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，有利于實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策，使環(huán)境容量成為區(qū)域布局的重要依據(jù)，使環(huán)境管理成為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)成為市場準(zhǔn)入的重要條件，使環(huán)境成本成為價格形成機(jī)制的重要因素，可以在完成環(huán)保目標(biāo)的同時，有力地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，努力緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放、資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”制約等難題，逐步形成“經(jīng)濟(jì)反哺環(huán)境，環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)”的良性關(guān)系，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，真正實現(xiàn)又好又快發(fā)展。

胡蘿卜+大棒，喚起企業(yè)守法意識

《中國環(huán)境管理》：2015年開始實施的新環(huán)保法被稱為“史上最嚴(yán)”，您如何看待新環(huán)保法實施一年來的成效？

陸新元：“史上最嚴(yán)”環(huán)保法，從歷史上看確實是最嚴(yán)。但“亂世用重典”，其實我們的重典用的還不夠。舉例來說，按日計罰，名字挺好，但是還是既往不咎的按日計罰，未能體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)上對于環(huán)境的補(bǔ)償，環(huán)境破壞就破壞了，只有違法行為不及時糾正才開始按日計罰。其實我們最開始設(shè)計的按日計罰，是溯及既往的，即追溯到上次檢查之日起，認(rèn)為這段時間都是違法的，需要對環(huán)境做出經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償?？上颅h(huán)保法沒采納，而是采取了一種妥協(xié)的按日計罰規(guī)定。五中全會后陳部長提出要在“十三五”階段實施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計劃，我認(rèn)為特別好，抓住了問題的關(guān)鍵?！俺瑯?biāo)即違法”，而不僅僅是違規(guī)，一定要對超標(biāo)這一違法行為進(jìn)行重罰，扭轉(zhuǎn)“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀。

還有一點特別重要卻沒有引起足夠重視的是，要喚起企業(yè)的守法意識。目前關(guān)于執(zhí)法的處罰規(guī)定有300多條，卻幾乎沒有一條鼓勵、獎勵、刺激這樣的規(guī)定。當(dāng)然，守法必須有強(qiáng)大的執(zhí)法環(huán)境作為前提和威懾，但未來如果還是不能有效解決“守法吃虧”的問題，不培養(yǎng)企業(yè)守法的內(nèi)生的自覺動力，企業(yè)還是會有意無意地違法，也會提高執(zhí)法難度和成本。僅靠7萬人的執(zhí)法隊伍“盯”住100萬的企業(yè)是不現(xiàn)實的，像國控企業(yè)一年下去執(zhí)法檢查四次就已經(jīng)有點力不從心了。

所以，一方面，面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，我們“大棒”還得掄，要保持現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法的高壓態(tài)勢；另一方面，要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，引導(dǎo)企業(yè)守法與懲處違法行為并重。要逐步改變目前主要依靠行政辦法管理和保護(hù)環(huán)境的局面，形成綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段管理和保護(hù)環(huán)境的新格局；逐步改變被動、事后、補(bǔ)救、消極的執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀，形成主動、事前、預(yù)防、積極的新局面，著力提高環(huán)境監(jiān)管水平。注重利用經(jīng)濟(jì)手段激勵引導(dǎo)守法，配合“胡蘿卜”政策，例如差別稅收政策、差別執(zhí)法檢查政策、綠色信貸政策、企業(yè)信用等級制度等。2015年年底，環(huán)保部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，就是一個非常好的制度建設(shè)。

我們的環(huán)境執(zhí)法對象有其特殊性，它們都是社會財富的貢獻(xiàn)者，是社會穩(wěn)定力量的貢獻(xiàn)者，政府有責(zé)任幫助企業(yè)理解和認(rèn)識環(huán)境法律法規(guī)要求，降低企業(yè)環(huán)境守法的成本。要促進(jìn)由單純的執(zhí)法監(jiān)督向執(zhí)法與守法服務(wù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，向企業(yè)提供守法援助和支持，引導(dǎo)企業(yè)自律，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境社會責(zé)任意識，提升企業(yè)環(huán)境守法水平。同時，引導(dǎo)社會力量參與執(zhí)法監(jiān)督，降低行政執(zhí)法成本，新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度就是一個非常好的制度設(shè)計和實踐。

推行企業(yè)環(huán)境信息公開制度

《中國環(huán)境管理》：就您了解目前我國企業(yè)的守法現(xiàn)狀如何呢，應(yīng)該如何提升企業(yè)環(huán)境守法水平呢？

陸新元：2014年，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境監(jiān)察研究分會與美國環(huán)保協(xié)會聯(lián)合開展了“企業(yè)環(huán)境守法行為模式研究”課題，通過調(diào)查問卷（主要是山東和上海）的方式，了解企業(yè)的守法狀況及違法成因。我們發(fā)現(xiàn)，絕大部分企業(yè)的環(huán)境信用分值（滿分100分）都在60～80分之間，占比74%，這說明絕大多數(shù)的企業(yè)可以做到基本的守法，但環(huán)保誠信企業(yè)（80～100分）數(shù)量極少；另有26%的企業(yè)不能做到基本的守法，成為底線喪失者，違法比例還是很高的。從企業(yè)類型看，外商獨資企業(yè)、國有企業(yè)的守法情況最好，而中外合資企業(yè)、臺港澳資企業(yè)、民營企業(yè)守法情況差一些；從企業(yè)規(guī)模來看，大中型企業(yè)的守法情況要好于小微型企業(yè)；從現(xiàn)有情況看，企業(yè)守法狀況和企業(yè)管控級別（國控、省控、市控）關(guān)聯(lián)不大，各管控級別企業(yè)守法情況均比較平均。

提升企業(yè)環(huán)境守法水平我認(rèn)為目前主要是兩點。一是幫助企業(yè)構(gòu)建自身的環(huán)境管理制度。這是由企業(yè)自愿進(jìn)行的企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理，包括內(nèi)部環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策以及執(zhí)行等。環(huán)境管理制度不僅可以為企業(yè)帶來利益而且也會為社會帶來效益。環(huán)境管理制度給企業(yè)帶來的內(nèi)部利益表現(xiàn)在可以節(jié)省企業(yè)成本，促進(jìn)企業(yè)自身的創(chuàng)新，更為重要的是，其內(nèi)部的制度有可能被采納為整個社會的管理規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。

二是推行企業(yè)環(huán)境信息公開制度。包括公布企業(yè)的內(nèi)部環(huán)境管理信息、環(huán)境績效信息或者產(chǎn)品的環(huán)境信息，以便于社會的了解和消費(fèi)者的選擇。企業(yè)環(huán)境信息發(fā)布是國外的普遍做法，企業(yè)需要將其環(huán)境行為持續(xù)地向社會公布，將壓力轉(zhuǎn)換為動力，接受公眾和媒體監(jiān)督。新環(huán)保法也汲取了這種做法，增加了一章專門規(guī)定“信息公開和公眾參與”，不過僅僅規(guī)定了重點排污單位的企業(yè)環(huán)境信息公開義務(wù)，對其他管控級別的企業(yè)未作硬性規(guī)定。

可以說，我國的企業(yè)環(huán)境信息發(fā)布制度尚處于起步階段，發(fā)布哪些內(nèi)容、由誰發(fā)布等問題還不清晰明確，還沒有形成一種企業(yè)自覺發(fā)布環(huán)境信息的社會共識。但是，隨著公眾環(huán)境意識的覺醒和政府對環(huán)境問題的關(guān)注，企業(yè)的外部壓力會越來越大，最終一定會促使大部分企業(yè)做出主動公開的決定。

“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”

《中國環(huán)境管理》：您是環(huán)保部第一任環(huán)境監(jiān)察局局長，見證了環(huán)境執(zhí)法隊伍的建立與成長，請您簡要介紹一下我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的發(fā)展過程。

陸新元：我國的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作起步于20世紀(jì)70年代，在30多年的歷程中，中國環(huán)境執(zhí)法隊伍從無到有，逐漸發(fā)展壯大，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的內(nèi)容也從最初的排污費(fèi)征收擴(kuò)展到污染源現(xiàn)場執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、排污申報、環(huán)境應(yīng)急管理及環(huán)境糾紛查處等日?，F(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督的各個領(lǐng)域。2002年組建了環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，對外稱環(huán)境監(jiān)察辦公室。2003年，國家環(huán)境保護(hù)總局成立環(huán)境監(jiān)察局。2006年，組建華東、華南、西北、西南和東北五個區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心，2007年又組建了華北環(huán)境保護(hù)督查中心，形成了以環(huán)境監(jiān)察局為龍頭，應(yīng)急中心和督查中心組成的國家監(jiān)察體系，包括8個正局級單位，300多人的隊伍體系。

2005年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，要求：“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制”，從國務(wù)院文件層面明確了環(huán)境監(jiān)察的地位，完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系開始建設(shè)。

從“國家監(jiān)察”方面來說，剛才也提到了，環(huán)保部層面，八大機(jī)構(gòu)的建立標(biāo)志著國家監(jiān)察體系基本建成了。督查中心從機(jī)構(gòu)設(shè)置初衷來看，主要是負(fù)責(zé)督查、檢查，并沒有指導(dǎo)各省市環(huán)保工作的職能，但現(xiàn)在既然環(huán)保部授權(quán)了，做約談、督政府也是可以的。尤其是省以下垂管以后，更要把工作重心放在督政府部門上，而不是跑去督企業(yè)，干了地方環(huán)保部門該干的事，所以督查中心的定位還需要進(jìn)一步明確。

從“地方監(jiān)管”方面來說，應(yīng)該由地方政府承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，這項工作還在探索過程中。地方上，多數(shù)省份的監(jiān)察和應(yīng)急在機(jī)構(gòu)設(shè)置上是一體的，統(tǒng)一調(diào)配人員編制、職數(shù)、資金等。目前實踐中主要有以下幾種形式：一是，省政府效仿國家監(jiān)察體系的設(shè)置，在省一級設(shè)置區(qū)域督查中心，建立流域中心，像江蘇就設(shè)立了流域督查中心；像內(nèi)蒙，設(shè)立了兩個大氣區(qū)域管理中心。第二種方式是升格，省的環(huán)境監(jiān)察總隊升格為副局級，整個省級的監(jiān)察體系都升格，就可以在下面設(shè)處了。第三種方式是高配，由省環(huán)保廳的副廳長或廳黨組成員分管監(jiān)察總隊。第四種方式是改名字，把監(jiān)察總隊改成環(huán)監(jiān)局，和環(huán)保部的機(jī)構(gòu)設(shè)置一樣。其實地方監(jiān)管上可以做的事情很多，省這一級環(huán)保機(jī)構(gòu)很特殊，既有市（縣）一級的微觀管理，又有環(huán)保廳的宏觀決策，包括制定文件、發(fā)布命令、進(jìn)行宏觀管理等。監(jiān)察執(zhí)法垂管后，環(huán)保部的主要工作是對著省一級環(huán)保機(jī)構(gòu)，更需要認(rèn)真研究、論證地方監(jiān)管體制問題，形成與國家監(jiān)察體系配合更有效的體制制度。

從“單位負(fù)責(zé)”方面來說，做的還不夠，實踐中形成了一些有特點的做法，但還沒有形成完整的架構(gòu)體系，是目前監(jiān)察體系中做的最弱的一環(huán)。單位負(fù)責(zé)其實就是企業(yè)負(fù)責(zé)，未來應(yīng)該納入到企業(yè)守法管理上，推動企業(yè)守法，服務(wù)于企業(yè)守法，著眼于整個守法體系如何構(gòu)建。這方面的工作在我看來，基本上還沒什么推動。剛才也提到了，守法體系非常重要，必須要重視。

所以，未來要進(jìn)一步完善國家監(jiān)察體系，建立地方監(jiān)管體系，抓緊推行單位負(fù)責(zé)的監(jiān)管體系。

從人員方面來看，身份確實比較復(fù)雜。從事監(jiān)察執(zhí)法的人員當(dāng)中有事業(yè)編制人員、有公務(wù)員、有參公管理人員，地方上甚至同一個單位存在好幾種類型的身份，人員和經(jīng)費(fèi)主要由各地政府決定配置和出處。從歷史沿革上來看，中編辦、組織部對環(huán)保工作一直是很重視的，在歷次清理各地執(zhí)法隊伍的時候，環(huán)保執(zhí)法隊伍都保留了下來。目前隊伍中比較混亂的身份問題應(yīng)該在下一步改革中予以考慮，抓緊解決。

橫向分散、縱向分離、區(qū)域分割和執(zhí)法主體地位不明

《中國環(huán)境管理》：您認(rèn)為目前的執(zhí)法體制和人員現(xiàn)狀主要存在哪些問題？

陸新元：盡管我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作在不斷加強(qiáng)，但總的來看環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制仍不健全，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能橫向分散、縱向分離、區(qū)域分割，難以發(fā)揮整體效能，具體來說：

一是橫向權(quán)責(zé)分散致使統(tǒng)一監(jiān)管難以實施。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個有機(jī)聯(lián)系的整體，客觀要求對環(huán)境資源進(jìn)行一體化管理。我國實行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和其他部門分管相結(jié)合的管理體制，有權(quán)行使環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)眾多，對如何統(tǒng)一監(jiān)督管理和分管部門之間如何相互配合制約等問題缺乏明確、具體的規(guī)定，管理職能重疊交叉，執(zhí)法主體林立、權(quán)責(zé)分散，部門協(xié)調(diào)難，執(zhí)法成本高，效能低下。

二是縱向管理分離致使政令難以暢通。環(huán)境執(zhí)法工作的“瓶頸”集中在市縣級。我國環(huán)境執(zhí)法隊伍主要分布在市、縣，占全國總數(shù)的95%以上，這部分執(zhí)法人員的位子、票子均受到地方政府的制約。在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地方，環(huán)境執(zhí)法工作難以作為。五中全會提出了省級以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，相信這種狀況會逐步改變。

三是地方條塊分割致使區(qū)域整體性難以兼顧。隨著經(jīng)濟(jì)活動加劇、資源開發(fā)強(qiáng)度加大、城鎮(zhèn)化加快，區(qū)域性、流域性環(huán)境問題日益突出，條塊分割執(zhí)法割裂了區(qū)域環(huán)境問題的整體性，跨界污染糾紛難以處理。像京津冀的霧霾問題，不是某一個地方政府可以獨力解決的。

四是執(zhí)法主體地位不明致使執(zhí)法受阻嚴(yán)重。95%以上的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，沒有法定執(zhí)法權(quán)，環(huán)境執(zhí)法難以到位。對于事業(yè)性質(zhì)的城市污水處理廠、垃圾填埋場更是難以執(zhí)法到位。清理整頓統(tǒng)一著裝后，企業(yè)主常常以“不著裝就不是執(zhí)法部門”為由拒絕環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)廠檢查。部分地區(qū)甚至屢次出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)象。未來必須要進(jìn)一步明確環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法身份。

垂直管理需注意三大問題

《中國環(huán)境管理》：體制是環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的基本組織架構(gòu)，雖然執(zhí)法體制對最終執(zhí)法結(jié)果的影響不是直接的，但卻是重大的和具有根本性的。您剛才也提到了五中全會提出的省級以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，對此您怎么看？

陸新元：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國行政體制改革的力度加大，“垂直管理”成為一種加強(qiáng)中央對地方管理的重要手段，并有不斷被強(qiáng)化的趨勢。我國目前比較重要的政府職能部門，主要包括履行經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管職能的部門，如海關(guān)、工商、稅務(wù)、煙草、交通、鹽業(yè)的中央或者省級以下機(jī)關(guān)多數(shù)實行垂直管理。實行垂直管理的行政執(zhí)法部門，人、財、物權(quán)統(tǒng)一到省里，政府垂直管理部門具有非行政區(qū)劃性、垂直性、相對獨立性的特點。垂直管理部門從政府序列中分離出來以后，國家宏觀調(diào)控力度得到切實強(qiáng)化，行政執(zhí)法工作減少和避免了諸多不利甚至是消極因素，如地方保護(hù)主義等，執(zhí)法效率與質(zhì)量明顯提高。

但垂直管理自身也存在許多問題，這是我們在落實五中全會精神過程中必須注意的地方。一是監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為，導(dǎo)致部門利益規(guī)章化、行政壟斷；二是，市級環(huán)保機(jī)構(gòu)實行以向省級環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為主的垂管后，如何協(xié)調(diào)市級環(huán)保工作與市級地方政府組織之間的關(guān)系，既最大限度地發(fā)揮市級環(huán)保的行政效能，又切實落實地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求；三是，要注意在人員待遇等方面避免形成不公平效應(yīng)，各地的經(jīng)濟(jì)條件不同，許多地方垂直部門干部的工薪與地方部門干部之間會存在一定的收入差距，易在同一地區(qū)的公務(wù)員隊伍中形成危險的攀比效應(yīng)和不公平感，必須要在改革方案設(shè)計中切實考慮環(huán)保干部的升遷、待遇等實際問題，只有把隊伍穩(wěn)定好才能不斷推進(jìn)環(huán)保工作的發(fā)展。改革中可能還會遇到尚未預(yù)計的問題和困難，需要在實踐中認(rèn)真對待，確保改革的順利實施。

四點改革期待

《中國環(huán)境管理》：您對于未來環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革有何看法和期待呢？

陸新元：首先我認(rèn)為應(yīng)該明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位。由國務(wù)院頒布《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督條例》或在制定修訂環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時，明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)為國家行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，清晰其工作職責(zé)，把環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員納入公務(wù)員序列，研究探索建立環(huán)境警察隊伍。

其次，應(yīng)不斷整合優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源。著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題，適應(yīng)國家環(huán)境綜合管理的要求，尊重生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性、公益性特點，堅持生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的理念，按照資源開發(fā)利用和生態(tài)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管相分離的原則，探索建立環(huán)境資源統(tǒng)一管理的大部門制，逐步整合、優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源，實現(xiàn)國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的綜合、完整、統(tǒng)一。

三是要合理劃分事權(quán)，理順環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督組織管理體系。按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的總體要求，形成國家主要行使宏觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、省級兼顧宏觀與微觀、市級行使微觀環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的層級分明、互為補(bǔ)充的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

四是要建立規(guī)范權(quán)威的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一方面，建立和完善國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)“國家監(jiān)察”能力。重點是強(qiáng)化和完善現(xiàn)有職責(zé)，整合環(huán)境保護(hù)管理部門內(nèi)各職能機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，理清各級環(huán)境保護(hù)管理部門的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)。成立更高規(guī)格、更加獨立和權(quán)威的國家環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，集中行使國家環(huán)境保護(hù)行政處罰權(quán)，歸口管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)區(qū)域派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)工作。在國家現(xiàn)有派出機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域生態(tài)特征和行政區(qū)劃，重新規(guī)劃、調(diào)整派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置，完善其職能。根據(jù)需要，在重點區(qū)域、流域適當(dāng)增設(shè)派出機(jī)構(gòu)。合理劃分各級環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)，理順環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督組織管理體系。另一方面，規(guī)范地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，總體上按照國家層面環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革的步調(diào)進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上可考慮設(shè)置獨立的國家環(huán)境監(jiān)察稽查機(jī)構(gòu)，確保國家及省級監(jiān)察人員的履職盡責(zé)。