常紀文（國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明體制全面改革的“四然”問題

常紀文
（國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

摘 要生態(tài)文明體制改革的問題導向性、目標適應性、統(tǒng)籌兼顧性，既是現(xiàn)實的環(huán)境問題所迫，也是生態(tài)文明理論和建設目標的內(nèi)在要求。近兩年來，為了促進生態(tài)文明體制的全面改革，中央發(fā)布了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等系列文件。其中，《生態(tài)文明體制改革總體方案》因對生態(tài)文明體制改革作出全面部署，理論性和實踐性相結合，科學性和民主性相結合，制度規(guī)范與考核評價相結合，成為統(tǒng)帥生態(tài)文明體制改革的綱領性文件。系列改革文件在治理理念、治理策略、治理主體、治理結構、治理依據(jù)、治理方法、治理功能和治理體系的運轉方面，邏輯自洽，提出了自己的歷史使命。“十三五”時期，要使改革的措施和要求落地生根，須在營造氛圍和措施的具體推進方面，開展相關的工作。

關鍵詞生態(tài)文明；體制；制度；機制；改革

環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學院法學研究所教授，湖南大學法學院博士生導師。研究方向為環(huán)境政策與法律。

引言

所謂生態(tài)文明體制，按照中央的系列文件精神，是指促進生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的生態(tài)環(huán)境保護體制、機制和重大政策。生態(tài)文明體制改革，是指對生態(tài)環(huán)境保護體制、機制和重大政策開展適應生態(tài)文明要求的改革。2014—2015年，國家和各地方著手開展生態(tài)文明體制改革，力度之大、層次之深、涉及面之廣，前所未有。為何改革？改革的邏輯和目的是什么？如何部署改革？如何落實改革的具體要求？是生態(tài)文明體制改革要解決的幾個基本問題。

1 必然性：生態(tài)文明體制全面改革的歷史背景

1.1 問題導向型生態(tài)文明體制改革

霧霾等環(huán)境問題持續(xù)嚴重，倒逼中央對生態(tài)文明體制開展問題導向型的改革，確保環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境治理的有效性。中國的經(jīng)濟規(guī)模位居世界第二，人口總量位居世界第一，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和能耗規(guī)模均居世界前列，污染物排放總量亦達到新水平，污染越來越嚴重，2012年以來大面積爆發(fā)的持續(xù)性霧霾就是最突出的例證。總的來看，中國的主要污染物排放總體上正進入跨越峰值并進入下降通道的轉折期。到“十三五”末期，主要污染物的拐點可能全面到來。今后五年是環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾凸顯期、環(huán)境標準與要求提高期，但遇上經(jīng)濟下行期，過關越坎的難度更大。為此，要用改革的思維和方法，用基礎設施建設、生態(tài)修復與環(huán)境治理等發(fā)展方法和近零碳排放示范等積極方法予以統(tǒng)籌解決。

目前，公眾環(huán)境意識日益覺醒，對環(huán)境質(zhì)量的要求也日益提高，加上近年來環(huán)境群體性事件多發(fā)的社會現(xiàn)實，使得微信、微博等新媒體廣泛介入監(jiān)督，新型環(huán)境公民運動開始進入高潮，對政府的威信造成巨大的沖擊。如何加強污染防治和生態(tài)環(huán)境保護，考量著政府治國理政的能力。由此可見，提高環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)管的有效性是中國政府當前面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

1.2 目標適應型生態(tài)文明體制改革

十八屆三中全會決定提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，推動中央對生態(tài)文明體制開展目標適應型的改革。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次在國家文件的層面提出建立國家治理體系，推進國家治理能力的現(xiàn)代化。該文件中有24處提到了“治理”，包括公司治理、社會治理、環(huán)境治理等用詞，因此，在政治學界、社會學界、經(jīng)濟學界和法學界引起了熱議。所謂生態(tài)環(huán)境領域的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是全面有效地協(xié)調(diào)環(huán)境保護社會關系，使國家環(huán)境治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家環(huán)境治理的各方力量善于運用法治思維和法律制度，保護和改善環(huán)境，從而把中國特色社會主義各方面制度的優(yōu)勢性，轉化為環(huán)境保護和改善的效能。

十八屆三中全會《決定》提出，堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。全文24次提到的“治理”，主要有國家治理、政府治理、社會治理、社區(qū)治理、國際經(jīng)濟治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結構、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理等。其中，大部分屬于與治國理政有關的國家治理范疇。一些地方的黨委也出臺了本地的實施意見。

十八屆三中全會《決定》明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權制度改革?！边@些規(guī)定抓住了國家現(xiàn)代化建設和現(xiàn)代化環(huán)境保護工作中生態(tài)文明體制建設的關鍵內(nèi)容，并對現(xiàn)階段創(chuàng)新和完善環(huán)境監(jiān)管體系提出了新的要求。以新的理念為指導，建立新的生態(tài)文明體制，提高環(huán)境監(jiān)管的權威性、針對性、有效性和獨立性，是國家環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要要求。

1.3 統(tǒng)籌兼顧型生態(tài)文明體制改革

國家推進“五位一體”和綠色化，促使中央生態(tài)文明體制開展統(tǒng)籌兼顧性的改革，發(fā)揮保障作用。為了更好發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須在包括“五位一體”的生態(tài)文明建設在內(nèi)的各個領域，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要落實“五位一體”和綠色化，必須開展體制、制度、機制和重大政策的改革，把生態(tài)文明的建設要求和綠色化的要求揉到經(jīng)濟、社會、文化和政治建設之中。在全國開展“五位一體”的建設，開展生態(tài)文明體制改革，不僅涉及國家政府機關對社會的管理，還涉及正確處理國家政府機關之間的環(huán)境管理職權關系、國家與公民間的環(huán)境權利（力）義務關系、公民與公民之間的環(huán)境權利義務關系，涉及全面有效協(xié)調(diào)與環(huán)境有關的社會關系，以及如何進行更好的權力（利）配置、提高政府自身的管理水平等問題。

黨的十八屆三中全會提出的改革，不是推進一個領域的改革，也不是推進幾個領域的改革，而是推進所有領域的改革。生態(tài)文明建設作為“五位一體”總布局的重要組成部分，既有相對獨立性，也有相互依存性。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標下，在“五位一體”的格局下探索生態(tài)文明體制改革，有利于貫徹落實《環(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)境保護優(yōu)先基本原則，提高環(huán)境保護的地位，將生態(tài)文明建設的要求落實到經(jīng)濟、政治、社會和文化領域的建設工作之中。

2 實然性：生態(tài)文明體制全面改革出臺的主要舉措

2.1 生態(tài)文明體制改革一系列文件出臺

2014—2015年是我國生態(tài)文明體制改革的關鍵兩年。在這兩年中，中央和有關部委密集出臺了環(huán)境污染第三方治理、排污收費改革、環(huán)境保護投融資改革、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡、國家環(huán)保督查、環(huán)境保護黨政同責、領導干部離任審計等系列的專項改革文件。2015年4月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，全面、系統(tǒng)性地提出了生態(tài)文明建設的指導思想、基本原則、主要目標、主要任務和關鍵舉措。針對生態(tài)文明建設中突出存在的體制、制度和機制問題，增強生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，中共中央、國務院于2015年9月印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八大領域提出了截止2020年的改革目標和任務。如果說《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》是指導我國全面開展生態(tài)文明建設的頂層設計文件，那么《生態(tài)文明體制改革總體方案》則是統(tǒng)帥生態(tài)文明體制各領域改革的綱領性文件，也具有全局性、綜合性和指導性。在這兩個文件的總體指導之下，中央還出臺了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》、《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，中共中央關于“十三五”規(guī)劃的建議還提出實行省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直制度，新《環(huán)境保護法》、“水十條”也都對環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府履職等作出了自己的改革。2015年1月，最高人民法院出臺了環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋；2015年7月，全國人大常委會還授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作，最高人民檢察院也出臺了相應的公益訴訟改革試點方案。除此之外，有關部門還單獨或者聯(lián)合出臺了促進環(huán)境污染第三方治理、排污收費改革和促進PPP機制發(fā)展的文件。

2.2 《生態(tài)文明體制改革總體方案》的特點

在這些改革文件中，《生態(tài)文明體制改革總體方案》于2015年9月由中共中央、國務院發(fā)布，其地位非常重要?？v觀全文，除了針對現(xiàn)實的問題，《生態(tài)文明體制改革總體方案》對生態(tài)文明體制改革作出全面部署以外，還體現(xiàn)了如下幾個特點:

一是理論性和實踐性相結合。生態(tài)文明體制改革要革除實踐中的體制、制度和機制的弊端，首先要突破傳統(tǒng)思想的禁錮。為此，方案提出了六大指引改革的理念，如針對一些地方不顧環(huán)境容量持續(xù)發(fā)展污染型產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實，方案提出“樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念”等；針對一些地方不重視生態(tài)文明建設的苗頭，方案提出生態(tài)文明建設必須放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程；針對環(huán)境保護阻礙經(jīng)濟發(fā)展和脫離國情、省情、市情和縣情搞環(huán)境保護大躍進的行為，方案提出“樹立發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念，堅持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，發(fā)展必須是綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，平衡好發(fā)展和保護的關系”；針對生態(tài)環(huán)境和自然資源無價及脫離經(jīng)濟規(guī)律搞環(huán)境保護的現(xiàn)象，方案提出“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”，“樹立自然價值和自然資本的理念”以及保護者受益的觀點；針對地方盲目發(fā)展的現(xiàn)象，方案提出“樹立空間均衡的理念”、發(fā)展不突破水土資源承載能力和環(huán)境容量的理念；針對地方盲目治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，方案指出“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”。這些理念，既是發(fā)達國家成功轉型、最終解決環(huán)境與發(fā)展問題的共同經(jīng)驗，也是中國共產(chǎn)黨和中國政府執(zhí)政60年來的深刻體會，把它們寫入文件，有利于統(tǒng)一思想，澄清錯誤觀念和思想，糾正錯誤行動，形成崇尚生態(tài)文明、推進生態(tài)文明建設和體制改革的良好氛圍。

二是科學性和民主性相結合?？茖W性主要表現(xiàn)為：其一，生態(tài)文明體制改革，在現(xiàn)代社會里，既要重視行政監(jiān)管體制和制度的改革，也要重視產(chǎn)權制度和市場機制的改革，為此，方案不僅在改革原則中指出，“堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權制度，落實所有權，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監(jiān)管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益”，還設立第七部分“建立健全環(huán)境治理體系”和第八部分“健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系”，就環(huán)境監(jiān)管、區(qū)域聯(lián)動、環(huán)境損害、環(huán)境市場、環(huán)境交易的體制、制度和機制改革提出要求。其二，堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，繼續(xù)加強城市環(huán)境保護和工業(yè)污染防治，加大生態(tài)環(huán)境保護工作對農(nóng)村地區(qū)的覆蓋，建立健全農(nóng)村環(huán)境治理體制機制，加大對農(nóng)村污染防治設施建設和資金投入力度。其三，建立國土空間開發(fā)保護制度，建立空間規(guī)劃體系，要求完善主體功能區(qū)制度，健全國土空間用途管制制度，建立國家公園體制，完善自然資源監(jiān)管體制，編制空間規(guī)劃，推進市縣“多規(guī)合一”，創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，讓空間開發(fā)利用發(fā)揮最大的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。民主性主要表現(xiàn)為重視公眾參與對行政監(jiān)管和市場守法的制約和監(jiān)督作用，如方案規(guī)定健全環(huán)境信息公開制度，全面推進大氣、水、空間規(guī)劃等的環(huán)境信息公開、排污單位環(huán)境信息公開、監(jiān)管部門環(huán)境信息公開，健全建設項目環(huán)境影響評價信息公開機制；引導人民群眾樹立環(huán)保意識，完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監(jiān)督權；建立環(huán)境保護網(wǎng)絡舉報平臺和舉報制度，健全舉報、聽證、輿論監(jiān)督等制度。

三是制度規(guī)范與考核評價相結合。生態(tài)文明體制改革的目的，是構建產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重，系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。也就是說，通過全面的、系統(tǒng)的制度體系構建工作，使包括環(huán)境決策、政策制定與實施、規(guī)劃制定與實施、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境守法、空間開發(fā)利用、環(huán)境產(chǎn)權、環(huán)境交易、環(huán)境科研等在內(nèi)的生態(tài)文明的建設，有規(guī)則可依。這是依法治國在環(huán)境保護領域的基本要求。中國是一個黨政權力很大的國度，對于違反規(guī)則決策和監(jiān)管的行為，方案第九部分規(guī)定了領導干部離任審計、生態(tài)文明績效評價考核、黨政領導干部責任追究等考核評價制度。值得強調(diào)的是，黨政同責、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究是引起國內(nèi)外廣泛關注的兩個改革亮點。此次生態(tài)文明體制改革，突出一個思路，就是強調(diào)地方屬地責任的同時，大幅向下放權，使地方的責、權、利相匹配。在這種格局下，地方獲得了充分調(diào)配屬地資源，使環(huán)境容量和自然資產(chǎn)效益最大化的事權，中央則通過適當上收環(huán)境監(jiān)測事權把握各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實際情況，通過建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制保障環(huán)境安全，通過建立自然資產(chǎn)負債表對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，通過對地方開展環(huán)境保護績效考核懲處違法決策的領導干部，保障發(fā)展道路的科學性和正確性。這種改革克服了以往中央與地方環(huán)境事權劃分不清的缺陷。

基于以上分析，可以說，《生態(tài)文明體制改革總體方案》是統(tǒng)帥生態(tài)文明體制改革的綱領性文件。在其指導下，改革的文件已經(jīng)自成體系。按照黨的十八屆五中全會關于社會主義法治建設的要求，我國的環(huán)境資源法律在立改廢時，各部門的環(huán)境資源政策在制定或者改革完善時，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及各專門規(guī)劃在制定實施時，中央和地方的環(huán)境資源監(jiān)管體制在改革調(diào)整時，都要圍繞這些文件確定改革目標、原則和任務，進行體制、制度和機制的設計、創(chuàng)新或者完善工作。只有這樣，改革合力才能形成，改革文件所確立的改革理念和各項改革任務才能落到實處，我國的生態(tài)文明建設才能扎扎實實地向前推進。

3 應然性：生態(tài)文明體制全面改革的內(nèi)在邏輯與歷史使命

仔細梳理近兩年生態(tài)文明體制改革的系列文件和有關法律法規(guī)、司法解釋，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的改革邏輯與歷史使命。

3.1 治理理念：實現(xiàn)改革與發(fā)展融合

在環(huán)境治理理念方面，欲實現(xiàn)改革與發(fā)展融合，遵循環(huán)境民主、各方角色互補、權力（利益）平衡、成本最小、效率最大、社會受益的理念。改革與全面建成小康社會的目標結合起來，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結合起來，優(yōu)化國土空間開發(fā)結構，將環(huán)境保護放在新常態(tài)下的有質(zhì)量、有效益的要求下統(tǒng)籌考慮。只有這樣，才能實現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的目標相融合，相互促進，落實黨的十八大提出的環(huán)境保護優(yōu)先戰(zhàn)略。

3.2 治理策略：尋找切入點和發(fā)力點

在環(huán)境治理策略方面，欲找到切入點和發(fā)力點。在改革的大背景下，發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，必須是遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展；在改革發(fā)展穩(wěn)定之間，以及穩(wěn)增長、調(diào)結構、惠民生、促改革之間找到平衡點，使中國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠。在包容性和協(xié)同性發(fā)展的進程中，環(huán)境問題會得到統(tǒng)籌解決，十八屆五中全會提出了堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展。目前是水環(huán)境保護和大氣環(huán)境保護的戰(zhàn)略相持期，雖然環(huán)境治理和環(huán)境承載壓力大，但是惡化趨勢放緩，經(jīng)濟和環(huán)境會遇到雙重風險?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護將在各種壓力形成的夾縫中前行，環(huán)境保護治標措施以及環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)同步推進，艱巨性前所未有。為了讓環(huán)境保護不成為經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，生態(tài)文明體制改革必須建立科學、穩(wěn)妥的發(fā)展戰(zhàn)略。環(huán)境保護措施如過分著急，可能傷經(jīng)濟的元氣，最終不利于環(huán)保；如不著急，人民群眾健康將受損，環(huán)境問題將阻礙經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。所以，必須要有解決環(huán)境問題的歷史緊迫感，同時也要有歷史耐心，以與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的方式以及污染防治和生態(tài)建設相結合的方式逐步解決環(huán)境問題。

3.3 治理主體：實現(xiàn)多元化

在環(huán)境治理主體方面，欲實現(xiàn)治理的多元化，充分發(fā)揮黨、國家（代表的主體有權力機關、行政機關和司法機關等）、市場、社會和個人在環(huán)境保護方面的作用。在此背景下，環(huán)境治理體系的建立可以分成國家、市場、社會和個人的環(huán)境治理問題。在監(jiān)管體制方面，按照2015年《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的規(guī)定，建立健全環(huán)境保護黨政同責和政府各部門一崗雙責的體制。由于社會組織，如環(huán)境保護中介組織，作為國家與社會、政府與市場之間的媒介，具有公共性服務和指導功能，可以接受政府授權，承擔環(huán)境保護公共事務的管理工作。

3.4 治理結構：實現(xiàn)平衡

在環(huán)境治理結構方面，欲調(diào)動各方面的積極性，實現(xiàn)治理結構的平衡。治理結構包括國家的治理、政府的治理；社會中介、商會、行業(yè)協(xié)會等市場自身的治理；社會中介機構、社團組織、新聞媒體的社會治理和社區(qū)治理；企業(yè)的治理和個人的治理等。按照屬性，這些治理可以分為公權治理、市場治理、社會權利治理、個人權利治理四類。這四類治理屬于權利和利益結構的治理，應當實現(xiàn)均衡，包括相互支持和相互制衡。改革時，可以考慮聽取社會中介、商會、行業(yè)協(xié)會、中介機構、社團組織和新聞媒體的意見，制定促進的措施。

3.5 治理依據(jù)：實現(xiàn)法制化、規(guī)范化和程序化

在環(huán)境治理依據(jù)方面，欲實現(xiàn)治理的法制化、規(guī)范化和程序化。治理依據(jù)既包括黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)，也包括國家法律的依據(jù)。后者中，法定的環(huán)境公權監(jiān)管依據(jù)，包括法定的環(huán)境私權和社會權利參與依據(jù)，還包括法律非禁止即屬于允許的自力參與依據(jù)，這些依據(jù)形成國家治理的體制、制度和機制。下一步，除了加強環(huán)境保護的黨內(nèi)法規(guī)和地方法規(guī)、規(guī)章的建設外，還可以促進社區(qū)自治規(guī)則、社會組織章程的制定，發(fā)揮社會組織和城市居民自治、農(nóng)村居民自治在環(huán)境保護方面的作用。

3.6 治理方法：實現(xiàn)措施和手段多樣性

在環(huán)境治理方法方面，欲實現(xiàn)措施和手段的多樣性。治理方法無非是經(jīng)濟、行政、協(xié)商、指導、科技、教育、道德、法律和自治等方法，無非是確認與保護、鼓勵與支持、限制與約束、禁止與制裁等機制。應當把發(fā)展和環(huán)境保護擰成一股繩。應當多做加法，即通過環(huán)境保護基礎設施的建設和對企業(yè)的升級改造，來培育新的競爭優(yōu)勢，保護環(huán)境，如《水污染防治行動計劃》要求，2017年底之前，在全國工業(yè)園區(qū)全部建成污水管網(wǎng)和污水處理設施，北京市提前一年完成任務。這種區(qū)域化處理的環(huán)保措施，既促進投資，也提高區(qū)域工業(yè)企業(yè)的排污總量。按照2015年4月《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出，應當采取以下思路：堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為基本方針；堅持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑；堅持把深化改革和創(chuàng)新驅動作為基本動力；堅持把培育生態(tài)文化作為重要支撐。

3.7 治理功能：實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境步入良性運轉軌道在環(huán)境治理功能方面，綜合各類主體的功能，欲圍繞目標，實現(xiàn)環(huán)境文化培育和意識形成、監(jiān)督管理、專業(yè)服務與指導、資源配置、協(xié)調(diào)關系等。按照十八屆三中全會所提出的，就是通過全面深化改革，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平的惠及全體人民。改革時可以考慮將全面建成小康社會的目標和環(huán)境保護的目標結合起來，使環(huán)境保護的理念和行為通過與社會大眾親身利益相結合的方式，得到鞏固。目前來看，“十三五”

末期，中國將全面建成小康社會，經(jīng)濟社會文化和生態(tài)文明體制改革將取得重大進展，這將為中國全面進入以制造強國為標志的創(chuàng)新型國家奠定物質(zhì)和制度基礎。生態(tài)環(huán)境在2030年左右將全面進入良性好轉的軌道。

3.8 治理體系：實現(xiàn)橫向與縱向運轉有序化

在環(huán)境治理體系運轉方面，欲實現(xiàn)橫向與縱向運轉的有序化。體系運轉，既有國家自上而下的組織和監(jiān)管，又有自下而上的公民參與和監(jiān)督，還有不同領域、不同區(qū)域的主體的相互協(xié)作和相互制衡，體現(xiàn)環(huán)境治理方式的多元化。參與主體多元，有益于擴大環(huán)境保護參與力量，提升環(huán)境治理的績效?？梢哉f，國家環(huán)境治理體系的建設，可以彌補政府環(huán)境監(jiān)管力量有限、監(jiān)管視野狹窄、難以包打一切的不足改革時，可以探索社會組織和公民有序參與環(huán)境保護的制度和機制建設。

綜上所述，生態(tài)文明體制的改革具有自己的時代背景、使命，邏輯是自洽的，其追求的就是，從中華民族長遠利益考慮，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益，以經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、環(huán)境污染治理和生態(tài)保護、社會規(guī)律和文化規(guī)律相一致的方式，爭取更高質(zhì)量、更高效益的發(fā)展。

4 使然性：“十三五”時期落實生態(tài)文明體制改革系列措施的建議

按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》和其他相關改革文件的要求，所有的改革措施都要在“十三五”時期落地生根。其中，有些措施在試點之后進行總結推廣。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會閉幕，會議通過了五中全會公報，就國家“十三五”規(guī)劃制定提出了建議，對新時期經(jīng)濟、政治、社會、文化發(fā)展和生態(tài)文明建設作出了重大部署。在“十三五”時期，應當針對生態(tài)文明體制改革系列措施的落地，尋找突破口，找準發(fā)力點，促進生態(tài)文明體制改革的措施落地，切實發(fā)揮作用。具體舉措如下：

4.1 為生態(tài)文明體制改革措施落地營造氛圍的舉措

在為生態(tài)文明體制改革措施落地營造氛圍的舉措方面，可以開展以下三個方面的工作，一是實施最嚴格的環(huán)境資源執(zhí)法，把大氣、水污染防治的法律法規(guī)和行動計劃實施好，實施好即將出臺的土壤污染行動計劃，為穿越環(huán)境污染、生態(tài)破壞與資源利用的歷史性拐點打下堅實的法治基礎。二是把環(huán)境保護和繼續(xù)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建設小康社會、推進整體脫貧相結合。目前，工業(yè)化水平僅為66%，還有大幅提高的空間；城鎮(zhèn)化水平不足55%，“十三五”時期如達到60%，綠色工業(yè)化和城鎮(zhèn)環(huán)境保護基礎設施的建設將提供環(huán)境治理的基礎性條件，實現(xiàn)環(huán)境專業(yè)化、集中化治理，有利于環(huán)境問題在發(fā)展中得到解決。人民群眾既會切切實實地感受小康社會實惠，也會感受生態(tài)文明建設的環(huán)境改善效果。三是以《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治行動計劃》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為指引，促進生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)管模式從達標排放與總量控制相結合向環(huán)境質(zhì)量管理和總量控制相結合轉變，向生態(tài)建設與環(huán)境污染同步推進轉變，真正形成以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理為核心的科學監(jiān)管模式，并全面加強企業(yè)環(huán)境信用制度建設。

4.2 生態(tài)文明體制改革措施的具體推進舉措

在生態(tài)文明體制改革措施的具體推進方面，可開展以下五個方面的工作：一是開展環(huán)境監(jiān)管體制改革，在試點的基礎上，實行省以下環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，鞏固屬地的環(huán)境監(jiān)管責任制度，形成企業(yè)主體責任、地方政府監(jiān)管、上級部門監(jiān)察相結合的環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制地方保護主義；到2020年，構建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局和自然岸線格局。二是對于一些關鍵性的制度，如用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，開展制度構建或者健全工作，推動綠色、低碳、循環(huán)和清潔發(fā)展，在一些領域推行近零碳排放的示范；通過“多規(guī)合一”等措施，推進主體功能區(qū)的科學開發(fā)利用；推行節(jié)能量、排污權和水權交易，搞活環(huán)境治理市場；開展自然資源產(chǎn)權改革，鼓勵社會參與自然資源和生態(tài)環(huán)境的投資與保護，盤活自然資源和生態(tài)資產(chǎn)，使青山綠水最終變成金山銀山。三是開展環(huán)境保護督察，既督地方黨委，也督地方政府，開展環(huán)境保護績效考核和干部離任審計，實行環(huán)境保護的黨政同責①2016年1月4日，中央環(huán)境保護督查組進駐河北省開展督查，對河北省委和省政府開展督察，規(guī)格之高、影響之大，引起全國人民的關注。，讓地方黨委和政府切切實實地負起責來。同時，也應對發(fā)展與改革部門歷年來審批的項目進行梳理，開展部門督察。四是鼓勵國家機關、環(huán)保部門、人民政府、公民、法人和其他組織參與環(huán)境保護，體現(xiàn)參與主體多元化的群眾路線立法思路。為此，可以考慮修改《水污染防治法》，再次修改《大氣污染防治法》，制定《土壤環(huán)境保護法》，為信息公開和公眾參與提供便利條件，使社會組織有權利、有意愿、有能力參與和監(jiān)督環(huán)境保護事業(yè)，彌補政府環(huán)境監(jiān)管能力的不足。五是在加強環(huán)境保護監(jiān)管的前提下，大力推進環(huán)境保護市場化改革工作，推進環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)和環(huán)境金融相結合，促進環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)向集約化和連鎖化方面發(fā)展，為城鄉(xiāng)環(huán)境保護提供高質(zhì)、低價的服務，為全面改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量奠定基礎。

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Necessity, Reality, Ideality and Improvementof the Comprehensive Reform of Eco-civilization System

Chang Jiwen
(Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010)

Abstract:The reform of eco-civilization system, with the characteristics of issues-oriented, goal-adaptable, accommodated, is both forced by the realistic environment situation and required inherently in the eco-civilization theory and construction goals. In the past two years, to put forward the comprehensive reform of eco-civilization system, the government issued a series of documents including “Opinions of the CPC Central Committee and the State Council on Accelerating the Ecological Civilization Construction” and “Overall Plan for the Reform of Eco-civilization System”. The “Overall Plan for the Reform of Eco-civilization System”, for its comprehensive arrangements in combining theory and practice, science and democracy, institutional norms and evaluation, makes itself become the commander of reform for promoting ecological progress. A series of documents, in the concept of governance, governance strategies, governance sides, governance structure, governance basis, governance methods, operation and functions of governance, reflect its own historic mission and the self-consistency in logic. During the 13th Five-year Plan period, to achieve practical results by taking reform measures, we shall also create an atmosphere and carry out related specifi c work.

Keywords:Eco-civilization; institutional framework; system; mechanism; reform

作者簡介：常紀文（1971—），男，國務院發(fā)展研究中心資源與為

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252（2016）01-0023-07