崔紅麗

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津　300380

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行政強制措施違法的識別與監(jiān)督

崔紅麗

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380

摘要：行政強制措施是政府從事行政行為的方式之一，不僅涉及到對公民財產的暫時性控制，更涉及到對公民人身自由的限制，受到社會廣泛的關注。檢察機關作為監(jiān)督機構，應怎樣開展對行政強制措施違法的監(jiān)督是建設法治國家的重要問題之一。從實體上講，如何識別與監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重要內容，亟須先行解決。

關鍵詞：行政強制措施；行政強制措施違法；檢察監(jiān)督

實現(xiàn)完善法治政府的目標，必然要依法制約行政權的濫用，檢察機關作為法定的監(jiān)督機關，應履行好監(jiān)督職能，確保權力在法治軌道上行使。行政強制措施作為行使行政權的重要形式之一，更要受到監(jiān)督制約。

一、行政強制措施違法的識別

行政強制措施是行政機關在行政管理過程中，為制止不法行為、防止證據毀損、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。檢察機關應結合《行政強制法》及相關法律、法規(guī)，從以下幾個方面對行政強制措施違法正確識別，有的放矢地找準監(jiān)督點。

第一，強制措施必須符合法律規(guī)定的或隱含的目的。首先，實施強制措施的目的必須是為了制止違法行為、防止證據毀損、避免危害發(fā)生、控制危險擴大。如行政強制措施與行政處罰的界限即在于行政強制措施屬于為了保證執(zhí)法的順利進行而行使的先行行為，而行政處罰則是屬于行政執(zhí)法行為，從兩者的目的可以很明顯看出區(qū)別，因此如果以行政處罰為目的作出的行政強制措施的決定，則該實施行為也涉嫌違法。

第二，實施主體有法律上的授權?！缎姓娭品ā返谒臈l規(guī)定“行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”，也就是說實施主體的資格判斷標準在于法律是否事先予以授權，而哪些法律的授權可以視為有效的授權成為進一步思考的問題。根據《行政強制法》第十條確定了不同強制執(zhí)行措施需要由不同的法律來設定，因此針對限制公民人身自由、凍結存款、匯款的強制措施，只能由法律來設定實施主體；除上述強制措施外的其他強制措施可以由行政法規(guī)來設定；地方性法規(guī)只能確定查封場所、設施或者財物以及扣押財物的實施主體。如在法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政法規(guī)確定了某一項凍結存款、匯款的施行強制措施的主體，則該授權不能視為是有效的法律依據。另外，如果實施具體強制措施的人員是行政機關的聘任制員工或是行政機關委托的其他組織的員工，這些人員是否具備行政強制執(zhí)法資格？筆者認為，根據“法無明文規(guī)定不可為”的行政法的基本原則，只要相關法律、法規(guī)沒有認可其執(zhí)法資格，其作出的強制措施就屬于主體資格有瑕疵的違法行為。

第三，實施主體在授權范圍內實施行政強制措施。有權的行政機關、授權組織或公務人員應在法律、法規(guī)規(guī)定的職權范圍內依法定程序行使職權，例如，有權機關在行使“限制公民人身自由”、“凍結存款、匯款”的行政強制措施時，應遵照全國人大及常委會制定的法律所規(guī)定的對象、條件、程序等相關規(guī)定執(zhí)行強制措施，否則行為即可能涉嫌違法。

第四，實施行為具備法律、法規(guī)所規(guī)定的前提條件。行政機關在作出強制措施時則需要審查案件是否符合條件，其中既包括需要滿足的法律程序，也包括法律規(guī)定的所需要的事實前提，即行政行為相對方出現(xiàn)哪些情況時，行政主體才能作出行政強制執(zhí)行措施。例如《產品質量法》第五章第五十條對產品摻假的規(guī)定，“在產品中摻雜、摻假，以假充真、以次充好，或者以不合格產品冒充合格產品的”，有權行政機關可以在滿足以上前提下，對摻雜、摻假產品予以扣押。但是產品是否符合摻雜、摻假的標準不僅需要通過有關標準進行衡量，也需要負責執(zhí)行的公務人員運用自由裁量進行合理的判斷。而行政機關依自由裁量權作出的判斷是否準確則不能根據現(xiàn)有的環(huán)境以檢察機關自己的方式判斷，而是應該考慮在當時環(huán)境，行政機關的判斷是否合理、公正。

第五，實施手段適當。首先，具有必要性。除采用強制措施外，其他非強制手段均不能達到行政管理的目的，反之，只要有可替代的其他手段則不可執(zhí)行行政強制措施。其次，遵守比例原則。被執(zhí)行的財物或公民的人身自由必須是以對行政相對人影響最小的方式進行，同時被查封、扣押、凍結的財物必須與行政相對人違法應承擔的責任大致相當，不應超范圍執(zhí)行。

二、行政強制措施違法的法律監(jiān)督

第一，行政強制措施違法的案件來源。檢察機關獲取案件的方式主要有兩種：一是當事人申請監(jiān)督，當事人認為行政機關的強制措施違法，損害其合法權益的，在窮盡行政機關內部救濟后，可以向檢察機關申請監(jiān)督，在此當事人應限定為行政強制措施的相對人及受行政強制措施影響的第三方；二是檢察機關自行發(fā)現(xiàn)，檢察機關在辦理其他刑事、民事、行政案件的過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關作出的行政強制措施違法。

第二，行政強制措施違法案件的受理條件。由于強制措施具有期限短的特點，一般查封、扣押和凍結是自三十日內，行政機關要做出處理決定，《行政強制法》雖然沒有規(guī)定限制公民人身自由的強制措施的期限，但也明確“實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失，應當立即解除”。因此，若要求行政相對人必須先提起行政訴訟才能向檢察機關申請監(jiān)督，則會因行政訴訟的冗長而使案件失去時效性。另外，行政訴訟案件始終以當事人“不告不理”為原則，如果行政相對人不提起行政訴訟，那么行政機關的違法行為則無法糾正。所以，行政強制措施由于其自身特點，檢察機關可直接監(jiān)督。同時，《民事訴訟法》及《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》確立了“法院救濟先行”的基本原則，貫穿到行政強制措施的檢察監(jiān)督中，這一基本原則同樣也應該予以確立，即案件的受理必須以行政相對方在行政機關內部窮盡了救濟手段為前提條件，保證檢察資源能夠用在實處。

作者簡介：崔紅麗(1985-)，女，黑龍江綏化人，天津市西青區(qū)人民檢察院民事行政檢察科助理檢察員。

中圖分類號：D922.14；D631.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0145-02