文/季靜

袁世凱東蒙土地政策芻議

文/季靜

袁世凱執(zhí)掌北洋政府時期，先后對東蒙古采取各旗自行開墾蒙地、維持舊狀不變，移民、設(shè)省與官放蒙地并行等政策。這一土地政策上承晚清，又被后來的軍閥們所效仿，影響極大，對于民國時期土地政策的研究具有重要意義。

袁世凱；東蒙古；土地政策

辛亥革命后，東蒙古地區(qū)局勢動蕩，管理和統(tǒng)治蒙古族，成為袁世凱亟需解決的問題之一。對此，學(xué)術(shù)界已從政治史、國際關(guān)系史等不同的角度提及，但關(guān)于袁世凱治理東蒙的土地政策，尚未有專門的探討。盡管袁世凱的東蒙土地政策實施時間較短，但卻體現(xiàn)了北洋政府的民族政策和經(jīng)濟政策?？梢哉f，土地政策是袁世凱治蒙政策的縮影。

一

由于東蒙古問題不僅涉及民族問題，還涉及外交、經(jīng)濟等多種問題，因此受到袁世凱的高度重視。袁世凱通過政治上特別關(guān)照、財政上補貼等辦法，拉攏收買蒙古王公，讓一向反對共和的蒙古王公以蒙古王公聯(lián)合會的名義致電擁戴共和政體，并“代表全蒙推項城（袁世凱）任統(tǒng)一新政府臨時大總統(tǒng)”[1]。

因為蒙古王公掌握東蒙古的經(jīng)濟、政治特權(quán)，所以袁世凱自上任之始，就極力懷柔、安撫蒙古王公。1912年3月10日，袁世凱致電蒙古王公聯(lián)合會，極力挽留因曹錕兵變離京的蒙古王公，并撥發(fā)慰問金一萬兩。1912年3月，北洋政府頒布了《勸諭蒙藏令》，之后，又成立直隸于國務(wù)總理的蒙藏事務(wù)局，附設(shè)蒙藏研究會，以“研究調(diào)查蒙藏一切事宜”，任命最熟悉內(nèi)情、在蒙古最孚聲望的喀拉沁王貢桑諾爾布為蒙藏事務(wù)局正總裁。貢桑諾爾布上任后，就以喀喇沁王的名義發(fā)布通電，勸諭蒙古王公、盟長以及各旗旗長，稱“政體已改共和，漢滿蒙回藏五族為一國，共享平等之權(quán)利，較專制政體幸?！盵2]。

鑒于各蒙古王公反對東蒙古“改省”，袁世凱暫緩了改內(nèi)蒙為三行省的計劃。1912年10月，袁世凱同意了哲里木盟十旗王公會議（又稱第一次東蒙王公會議）提出的“保全以前所屬領(lǐng)土、不得設(shè)立行省、承認已開墾土地，不再開墾其他地區(qū)”的要求，并作出“各旗未放墾地留歸各旗自行開墾；至改設(shè)行省，前清末造頗有建議，致蒙人疑慮，現(xiàn)民國告成，五族一家，凡更張建置，大都出自要于人民呈請，政府?dāng)酂o強迫施行之理”的批示，承諾“邊疆官制尚未厘定，直省官下仍以暫仍舊制為宜”[3]。

為了拉攏蒙古王公，1912年8月19日，北洋政府正式通過了蒙古王公聯(lián)合會提出的蒙古特殊待遇十一條，即《蒙古待遇條例》。同年9月20日，袁世凱頒布大總統(tǒng)令“加進實贊共和之蒙古各扎薩克王公封爵”。除直接參與“獨立”者外，東蒙古地區(qū)的蒙古王公普遍得到晉封，像哲里木盟盟長、郭爾羅斯前旗扎薩克齊默特色木丕勒便在不到兩年的時間內(nèi)由輔國公晉升為親王。

1915年，袁世凱又令北洋政府頒布實施了《馭蒙說帖》、《蒙人服官內(nèi)地辦法》、《特賞蒙古榮典條目》等懷柔蒙古王公貴族的政策法規(guī)。為了拉攏蒙古王公擁護其稱帝，袁世凱還許諾將蒙古王公的待遇政策寫入憲法。

考慮到以上政策仍不能保證東蒙古地區(qū)的持久穩(wěn)定，袁世凱又采取土地關(guān)系照舊、各旗未放荒地歸各旗自行開墾等辦法，作為拉攏東蒙古蒙古王公貴族的手段。他甚至經(jīng)常以免去清末時出售蒙地與中央劈分的荒價來拉攏蒙古王公，并許諾不再官放蒙旗土地。

袁世凱對蒙古地方漢官開墾土地、整頓田賦的做法，多數(shù)不予批準(zhǔn)。他認為“現(xiàn)在蒙旗地方不靖，掄劫頻仍，當(dāng)此拖痍未復(fù)，人心未定之時，若驟頒行升科稅契各條，恐蒙民反生疑懼，應(yīng)請待蒙藏問題解決，匪亂肅清之后再行分別宣諭，徐圖進行，暫議緩辦”。但是，“暫不放墾”的政策并沒有維持多久，就被全面推行放墾蒙地的政策所取代，較之清末的放墾政策有過之而無不及。

二

待內(nèi)外局勢稍有緩和，北洋政府就改變了對東蒙古的土地政策，采取官放蒙地和移民實邊兼施并行的方針，并以保全各蒙旗公眾土地的名義，強行霸占蒙旗土地的所有權(quán)。這一政策的轉(zhuǎn)變，決非偶然。

自1914年開始，北洋政府?dāng)?shù)次召開會議，討論治蒙政策。這些會議明確提出了蒙地開墾、開辦實業(yè)、移貧民、設(shè)縣治等政策，以求達到惠民實邊的目的。1914年5月，北洋政府提出直、魯、豫、晉、鄂五省移民入內(nèi)蒙的計劃；1915年2月，又制定了具體的辦法，即“每入一名給荒地二十晌，牛犁一付，食糧兩石，所有起行車船川資均系由官家籌墊”[4]。到1915年9月，又將《移民內(nèi)蒙之計劃》中的直、魯、豫、晉、鄂五省改為直、魯、豫、鄂四省，并明確了“移民經(jīng)費應(yīng)需若干或由中央籌措，或由直、魯、豫、鄂分別擔(dān)任，由財政部妥為核辦”[5]。

移民是墾務(wù)順利進行的勞動力保障。在商討移民計劃的同時，袁世凱又令內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部、財政部和蒙藏院聯(lián)合制定了《禁止私放蒙荒通則》和《墾辟蒙荒獎勵辦法》，開始正式官放東蒙古地區(qū)土地。所謂《禁止私放蒙荒通則》，實質(zhì)上是宣布北洋政府擁有蒙旗土地所有權(quán)，嚴禁自由買賣，嚴懲私放土地者。而《墾辟蒙荒獎勵辦法》則采取對招墾者（多為蒙古王公貴族）和報領(lǐng)者（多為漢族地主、官僚、商人）雙向獎勵的辦法，使開墾蒙荒迅速進入一個小高峰期。

與移民政策相伴隨，北洋政府還制定了一系列的具體政令，以保證其土地政策的有效施行。

其一，清理舊欠，限期交租，否則另行招戶。例如，1914年2月的《整頓洮南荒地辦法》規(guī)定“領(lǐng)戶自三月一日起至七月止，于期限內(nèi)將欠價交足，領(lǐng)地違則，即將前交之價充公，地另招戶”。又如，1914年6月，大總統(tǒng)特飭蒙藏院轉(zhuǎn)咨張巡按使派員司，督催“各旗荒地丈放已久，均須照章納租，不得稍有蒂欠”。8月，又定價出售達爾罕王旗四平街至洮南之荒地“八百余方，上地每方四百兩，中地每方三百兩，下地每方二百兩”。1915年7月，又令王耕木道尹與兩盟長議協(xié)，丈放“交洮河兩岸索爾古什及齊盟地方間荒，開辦昆山”。

其二，設(shè)立專門的墾務(wù)機構(gòu)，派專員督理墾務(wù)事業(yè)。這一政策的提出和施行，是在充分分析墾務(wù)不振的原因后決定的。1915年7月，北洋政府在東蒙設(shè)治墾務(wù)局，撥奉省貧民前往開墾。1915年8月，籌備組織成立，專門負責(zé)內(nèi)蒙古墾務(wù)工作。同年10月，墾務(wù)監(jiān)督署正式成立，擔(dān)負起“督辦內(nèi)蒙墾務(wù)以專責(zé)成而收實效”的重任。

其三，開辦模范墾牧廠，積極籌措墾務(wù)資金。張巡按使以“東省土地遼闊未墾之地甚多，亟宜遷民開墾以為實邊之預(yù)備，擬在東蒙先設(shè)模范墾牧廠一處”，由吉黑兩省各籌經(jīng)費“十五萬元余”。

其四，制定東蒙古具體的墾務(wù)獎勵辦法。東蒙古墾務(wù)自政府提倡以來，成效漸著。在此基礎(chǔ)上，1915年9月28日，政府令財政部、農(nóng)商部、蒙藏院會訂保護之責(zé)的同時，制定獎勵辦法七條，即《墾辟蒙荒獎勵辦法七條》。1915年12月，袁世凱又令農(nóng)商、內(nèi)務(wù)、財政三部會同蒙藏院，擬《整理蒙租辦法》[6]。

1915年，袁世凱令蒙藏院頒布實施《邊荒條例》，推行邊疆墾務(wù)政策，進一步擴大了清末放墾蒙地政策及有關(guān)規(guī)定?！哆吇臈l例》規(guī)定“凡放荒之處須責(zé)成附近縣署辦理，以節(jié)靡費”，“如所系蒙藏回游牧地段，其所收荒價半歸國家半歸該旗，由放荒縣署和荒務(wù)局征收，分解分交”[7]。

袁世凱政府通過頒布《整理蒙租辦法》、《邊荒條例》，把官放蒙地的權(quán)力由中央下放到旗縣級政府，進一步模糊了東蒙古地區(qū)蒙漢分治（蒙古族聚居區(qū)采用旗制，漢族聚居區(qū)采用縣制，互不隸屬）的治理權(quán)限，使管理以漢族為主的縣制有機會插手管理以蒙古族為主的旗制的行政事務(wù)，從行政權(quán)力方面擴大了縣制的權(quán)力，削弱了旗制的權(quán)力。

《整理蒙租辦法》與《邊荒條例》都強調(diào)中央政府和蒙旗共同分享官放蒙地所得的荒價銀，以官放的形式將蒙旗的放墾權(quán)收歸國有，采取“共收租稅”的辦法收取荒價銀，所收的荒價銀由實際管理土地的蒙古王公和擁有放墾土地權(quán)力的中央政府均分，互不挪用。然而，在實際過程中，中央政府以及中央設(shè)立的專門墾務(wù)局常常以各種名義霸占、侵吞蒙古王公的放荒款和蒙旗的歲租銀子，因此造成蒙古王公、蒙旗與中央政府、墾務(wù)局財務(wù)官司不斷，矛盾重重。

《整理蒙租辦法》與《邊荒條例》以移民實邊的名義，以農(nóng)業(yè)用地掠奪了畜牧業(yè)用地，抑制了東蒙古地區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展，改變了東蒙古地區(qū)以畜物業(yè)為主的生產(chǎn)方式，最終導(dǎo)致優(yōu)良牧場面積不斷縮小，曾經(jīng)的優(yōu)良牧場淪為鹽堿地或沙化的不毛之地，牧民生活無以為繼。

三

為保障官放蒙地的順利進行，袁世凱在東蒙地區(qū)實施改設(shè)行省的舉措。將東蒙地區(qū)改行省制，是民國建立之初就有的想法。鑒于當(dāng)時的國內(nèi)外形勢，袁世凱一直隱忍不發(fā)，但他并沒有放棄將東蒙改省的意圖，而是在討論治蒙政策的會議中將其提出，借此試探蒙古王公的態(tài)度。1913年10月，北洋政府再次召集哲里木盟王公，舉行第二次東蒙古王公會議。在這次會議上，北洋政府無視1912年10月第一次東蒙古王公會議提出的不改東蒙為省制的允諾，出臺了東蒙改行省制的議案。此議案遭到蒙古王公的強烈抗議，而第二次東蒙古會議也無果而終。

1914年7月，袁世凱正式頒布政令，將原駐防將軍都統(tǒng)轄區(qū)的熱河，改為省級的地方行政建置——特別行政區(qū)。北洋政府用省級行政區(qū)劃建置，代替了自清代以來在東蒙古地區(qū)實行的盟旗制度，將東蒙古地區(qū)與其它省區(qū)同等對待，取消了盟旗的特權(quán)。

熱河等特別區(qū)的建立，標(biāo)志著內(nèi)蒙古全部劃入各省級地方行政區(qū)域內(nèi)。內(nèi)蒙古地區(qū)作為一個以蒙古族為主的整體民族區(qū)域，被省級地方行政區(qū)分割完畢。蒙古族聚居區(qū)實行的具有民族特色的盟旗制逐漸解體。盟旗的行政地位，和原行政、司法權(quán)力，除了在少數(shù)純蒙牧業(yè)區(qū)外，多被省、縣級行政單位代替。

袁世凱實施的東蒙古改省政策，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟決定政治，政治反作用于經(jīng)濟的規(guī)律。通過改省制，袁世凱試圖剝奪蒙古王公貴族在蒙古族聚居區(qū)的政治權(quán)益，將蒙地納入漢族官吏的管轄治理之中。在中央政府的縱容下，漢族控制的省縣級官署不但可以對蒙旗的行政事務(wù)指手畫腳，而且還強行將蒙旗原有的經(jīng)濟權(quán)益據(jù)為己有。

結(jié)語

袁世凱治理東蒙古的土地政策，綜合上述可以歸納為一體兩翼，即以官放蒙地為主體，移民實邊和改設(shè)行省為兩翼，兩翼是完成主體的保障。單純從政策執(zhí)行的角度來看，袁世凱是成功的。但是，從民族融合和經(jīng)濟發(fā)展的角度看，袁世凱的土地政策，導(dǎo)致了蒙漢關(guān)系的緊張與沖突，造成了東蒙古地區(qū)過度開墾，土地沙化嚴重等問題，并沒有達到實邊的目的。袁世凱離世以后，各軍閥相繼效仿其土地政策，視開墾蒙荒為財政收入的重要來源，致使東蒙古的土地被開墾殆盡。

[1]渤海壽臣輯.辛亥革命末記(要件),載沈云龍編.近代中國史料叢刊[M].臺北:文海出版社,1969.

[2]貢桑樂亭勸論蒙古之通函[N].盛京時報,1912-09-25.

[3]交議察哈爾熱河兩都統(tǒng)官暫舊制之說帖[N].盛京時報,1912-09-08.

[4]實行移民實邊之計劃[N].盛京時報,1915-03-07.

[5]移民內(nèi)蒙決定積極進行[N].盛京時報,1915-09-15.

[6]整理蒙租之辦法[N].盛京時報,1915-12-19.

[7]邊荒條例,南京中國第二歷史檔案館館藏,轉(zhuǎn)引自內(nèi)蒙古大學(xué)研究所編.內(nèi)蒙古近代史論叢(第三輯)[M].呼和浩特:內(nèi)蒙古人民出版社,1987.

K258；F301.0

A

1005-9652（2016）05-0165-03

本文屬于2015年教育部人文社會科學(xué)青年基金項目項：《民國時期東蒙古墾務(wù)資料調(diào)查整理與研究》（批準(zhǔn)號15XJC770003）的課題階段性成果之一。

（責(zé)任編輯：虞志堅）

季靜（1980-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，赤峰學(xué)院歷史文化學(xué)院，博士研究生，副教授，研究方向：蒙古族史、中日關(guān)系史。