吳富麗 張小川

渤海大學經(jīng)法學院，遼寧 錦州 121013

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關(guān)于完善我國食品安全信用檔案制度的思考*

吳富麗 張小川

渤海大學經(jīng)法學院，遼寧 錦州 121013

當前我國食品安全信用檔案制度存在檔案標準模糊、檔案信息不完整、公信力不足、相關(guān)制度不完善等問題，有必要從強化政府職能、明確信用檔案的標準、共享食品安全信息、健全失信懲戒制度等方面去加以完善。

食品安全；信用檔案；食品安全監(jiān)管

近年來我國食品安全事故層出不窮，從“蘇丹紅鴨蛋”、“三聚氰胺奶粉”到“皮革奶”、“地溝油”、“毒生姜”，這些食品安全事故的發(fā)生嚴重威脅到了消費者的生命健康。食品安全問題已經(jīng)影響到我國社會主義市場經(jīng)濟的有序發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。面對嚴峻的食品安全形勢，我國政府展現(xiàn)了全力整治食品安全問題的決心，食品安全問題已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面上來。解決食品安全問題的關(guān)鍵是健全食品安全監(jiān)管體制，完善食品安全追溯體系，而食品安全追溯體系的基礎(chǔ)是建立、保管和利用食品安全信用檔案。

一、食品安全信用檔案的內(nèi)容

根據(jù)2009年7月國務(wù)院公布的《中華人民共和國食品安全法實施條例》第三十三條第二款規(guī)定，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應當將食品生產(chǎn)者召回不符合食品安全標準的食品的情況，以及食品經(jīng)營者停止經(jīng)營不符合食品安全標準的食品的情況，記入食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案。

2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》第一百一十三條規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門應當建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況，依法向社會公布并實時更新；對有不良信用記錄的食品生產(chǎn)經(jīng)營者增加監(jiān)督檢查頻次，對違法行為情節(jié)嚴重的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，可以通報投資主管部門、證券監(jiān)督管理機構(gòu)和有關(guān)的金融機構(gòu)。

新食品安全法第一百一十四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在食品安全隱患，未及時采取措施消除的，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法定代表人或者主要負責人進行責任約談。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當立即采取措施，進行整改，消除隱患。責任約談情況和整改情況應當納入食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案。

從上述立法規(guī)定可以看出，食品安全信用檔案記錄的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：第一，食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的相關(guān)信息。我國對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度，從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應當依法取得許可?？h級以上地方人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，審核申請人提交的相關(guān)資料，必要時對申請人的生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場核查，對符合規(guī)定條件的頒發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可。取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可，食品生產(chǎn)經(jīng)營主體才具有從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的資格。為規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，有效監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，食品安全信用檔案應對食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的頒發(fā)、變更、延續(xù)、補辦與注銷等情況進行詳細記錄，以準確反映食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的有關(guān)情況。第二，食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查的信息。依據(jù)我國法律的相關(guān)規(guī)定，對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括食品生產(chǎn)環(huán)境條件、進貨查驗結(jié)果、產(chǎn)品檢驗結(jié)果等，對食品銷售環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括經(jīng)營過程的控制、食品的貯存、不安全食品的召回等，對餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括從業(yè)人員健康管理、餐飲具清洗消毒、食品安全事故處置等。第三，對違法行為進行查處的信息。在監(jiān)督檢查過程中如果發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者有違法犯罪行為的，應當依法進行查處，責任約談情況、整改情況、查處情況及結(jié)果等信息應如實記入食品安全信用檔案。此外，食品安全信用檔案的內(nèi)容還可以包括行業(yè)協(xié)會的評價、新聞媒體的輿論監(jiān)督信息、認證機構(gòu)的認證情況、消費者的投訴等。

二、完善食品安全信用檔案制度的必要性

構(gòu)建完善的食品安全信用檔案制度是發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是建設(shè)食品安全追溯體系深化解決食品安全問題的關(guān)鍵。

(一)我國食品產(chǎn)業(yè)的復雜性與安全問題的人為性決定了建立完善的食品安全信用檔案的必要性

現(xiàn)階段，影響我國食品安全的一個深層次原因就是食品企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣、秩序差、管理混亂，生產(chǎn)方式落后。在生產(chǎn)加工企業(yè)中，大中型企業(yè)偏少，小型、微型企業(yè)和小作坊占絕大多數(shù)，規(guī)?；?、集約化水平低。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈有其自身的特性，即在每個環(huán)節(jié)都有可能進入終端消費，因此每一環(huán)節(jié)都有可能成為食品安全問題源。與食品加工領(lǐng)域相對落后的生產(chǎn)經(jīng)營狀況相伴的是從業(yè)人員的職業(yè)道德水平和專業(yè)素質(zhì)普遍不高。因從業(yè)人員無知所導致的食品風險，以及因牟取暴利而惡意進行的食品犯罪活動則直接加大了食品監(jiān)管工作的艱巨性和風險性[1]。面對如此復雜的食品產(chǎn)業(yè)，只有通過建立完整、準確的食品安全信用檔案，詳細記錄食品生產(chǎn)、加工、運輸、銷售全過程，形成有效的食品安全追溯體系，才能使食品的生產(chǎn)經(jīng)營活動始終處于有效的全程監(jiān)控之中。

(二)建立完善的食品安全信用檔案制度有利于食品企業(yè)提高誠信意識、注重品牌信譽

企業(yè)應當為消費者提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，這是企業(yè)品牌信譽建立的基礎(chǔ)。企業(yè)品牌在消費者心目中樹立了良好的信譽形象，不僅可以提高消費者現(xiàn)在的購買欲望，而且還會提升消費者對該企業(yè)未來產(chǎn)品的良好預期，這就在無形中為企業(yè)吸引了潛在客戶人群。然而在我國食品行業(yè)中，企業(yè)品牌“失信”現(xiàn)象屢屢發(fā)生。比如2008年的“三聚氰胺奶粉”事件，不僅對“三鹿”這一知名品牌造成不可估量的損害，亦重創(chuàng)了中國制造商品的整體信譽，多個國家對中國乳制品禁止進口，中國民眾對國產(chǎn)奶制品行業(yè)失望至極。企業(yè)的誠信缺失會降低消費者的購買欲望，喪失目標客戶群，導致市場萎縮，進而會限制市場經(jīng)濟的整體發(fā)展。在食品行業(yè)中，將食品安全信用檔案作為衡量企業(yè)誠信與否的重要標尺，促進企業(yè)更加注重產(chǎn)品質(zhì)量，提高誠信意識和責任意識，增強企業(yè)自律性。這有利于規(guī)范市場秩序，最終實現(xiàn)整個食品行業(yè)的健康、有序發(fā)展。

(三)建立完善的食品安全信用檔案制度是解決食品安全信息不對稱問題的關(guān)鍵

食品安全信息不對稱問題主要表現(xiàn)為三個方面：

其一，食品行業(yè)與食品購買者之間的信息不對稱。在食品行業(yè)中，食品安全信息不對稱的現(xiàn)象在整個食品供應鏈的每一個環(huán)節(jié)都有可能存在。例如，在農(nóng)作物的種植過程中，農(nóng)民知道農(nóng)藥和違禁藥物的濫用情況，卻故意對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、銷售企業(yè)和食品購買者隱瞞信息；在食品加工企業(yè)的加工過程中，加工企業(yè)明知道各種添加劑的過度使用情況，仍舊對食品銷售商和購買者隱瞞信息；食品批發(fā)零售經(jīng)營者同樣知道在運輸和銷售過程中食品的毀損情況，也選擇對食品購買者故意隱瞞信息。由于處于食品供應鏈的末端，食品購買者承擔的風險隨著食品供應鏈的延長而越來越大。因此，食品購買者由始至終都處于弱勢地位。食品安全信用檔案能夠提高整個食品供應鏈的透明度，發(fā)生食品安全事故后，受害者可以憑借食品安全信用檔案追溯問題源頭并進行合法正當?shù)木S權(quán)。

其二，監(jiān)管者與食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間的信息不對稱。我國目前信息披露機制的不完善導致監(jiān)管者不易獲得食品企業(yè)產(chǎn)品的詳細信息，即使已經(jīng)獲得產(chǎn)品信息，監(jiān)管者在對信息的甄別上也不可能面面俱到。正是因為監(jiān)管者與食品企業(yè)之間的信息不對稱，使得有些食品企業(yè)常常抱有僥幸心理而實施不法行為，導致食品安全事件頻發(fā)。建立完善的食品安全信用檔案制度有助于加強監(jiān)管者對食品企業(yè)安全信息的了解，對信用良好的食品企業(yè)進行鼓勵，對已經(jīng)有不良信用記錄的食品企業(yè)通過提高監(jiān)察次數(shù)和處罰力度來嚴格監(jiān)管，對正在實施不法行為的食品企業(yè)依法查處。

其三，各食品安全監(jiān)管部門之間的信息不對稱。我國食品安全監(jiān)管格局，在過去很長的一段時間內(nèi)都是“九龍治水”式的多部門分段監(jiān)管。在多部門分段管理的模式下，各部門職責不清，經(jīng)常出現(xiàn)部門之間互相推諉扯皮的現(xiàn)象，導致對于一些食品安全事故的整治工作難以全面深入進行。為了破解“九龍治水”的監(jiān)管難題，我國首先于2013年3月22日正式成立了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。2013年4月10日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》，要求加快推進地方食品藥品監(jiān)督管理體制改革、認真落實食品藥品監(jiān)督管理責任、確保食品藥品監(jiān)督管理體制改革有序推進。2015年4月24日全國人大常委會表決通過的新食品安全法也是旨在加大食品安全問責機制、建立對食品安全的全程監(jiān)管。盡管近年來我國對食品安全監(jiān)管體制做出了很大的變革，但這些變革并未真正解決“九龍治水、多頭管理”的問題。只有通過建立完善的食品安全信用檔案制度實現(xiàn)監(jiān)管者之間的信息共享，充分發(fā)揮食品安全監(jiān)管共享機制的作用，才可以有效解決各監(jiān)管部門間的食品安全信息不對稱問題，彌補監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效率。

三、完善食品安全信用檔案制度的對策

早在2005年，針對食品安全方面存在的問題，商務(wù)部就已經(jīng)提出了食品安全監(jiān)管工作的重點在于建立完善的食品安全信用檔案制度。近十余年來，我國為食品安全信用檔案制度的建設(shè)工作做出了不懈努力?！吨腥A人民共和國食品安全法》的出臺和修訂，《中華人民共和國食品安全法實施條例》的公布和施行，為構(gòu)建和完善食品安全信用檔案制度提供了法律依據(jù)和政策支持。雖然我國食品安全信用檔案制度的建設(shè)工作取得了很大進展，但目前的信用檔案制度并不完善。食品安全信用檔案還沒有真正全面覆蓋到整個食品供應鏈，檔案內(nèi)容還不完整，沒有形成及時的更新機制，對食品企業(yè)的監(jiān)督方面還存在盲點、漏洞。從整體上來看，以下幾方面的問題比較突出：第一，政府職能沒有得到充分發(fā)揮；第二，信用檔案建設(shè)標準模糊；第三，檔案信息沒有實現(xiàn)有效共享；第四，失信懲戒制度不夠完善。為解決這些問題、完善食品安全信用檔案制度，充分發(fā)揮食品安全信用檔案制度在保障食品安全方面的作用，我們應當多管齊下、制定有針對性的對策、采取有效的措施。

(一)進一步強化政府職能

1.提高各級政府對食品安全信用檔案制度重要性和必要性的認識

我國各級政府在建設(shè)食品安全信用檔案上要真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。國務(wù)院辦公廳早在2011年4月21日就已經(jīng)下發(fā)通知，要求在2011年年底前，各監(jiān)管部門按系統(tǒng)對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全信用檔案。然而，從目前食品安全問題事件層出不窮來看，我國不少地區(qū)的食品安全信用檔案建設(shè)效果不盡如人意，或者說存在很多漏洞。跟快速發(fā)展的社會經(jīng)濟相比，整體的食品安全信用檔案建設(shè)工作還在緩慢中推進。造成這種現(xiàn)狀很重要的原因就在于部分地區(qū)政府沒有正確認識到構(gòu)建與完善食品安全信用檔案制度的重要性和必要性，因此對于建檔工作的積極性普遍不高。為此，國家可以一方面通過行政手段采取嘉獎等鼓勵性措施和政策引導的方法調(diào)動地方政府的工作積極性，另一方面運用法律手段強制推行食品安全信用檔案的建設(shè)工作。通過實施這種“剛?cè)岵钡牟呗?，讓地方政府部門明確認識建檔工作的重要性，以積極的工作態(tài)度參與到食品信用檔案的建設(shè)中去，提高政府的建檔效率。

2.明確政府建立食品安全信用檔案的職責

地方各級政府應當按照“一戶一檔，誰監(jiān)管、誰建檔”的要求對建檔工作規(guī)范化管理。具體來說，就是政府在轄區(qū)內(nèi)劃分責任區(qū)明確責任人，責任人對自己責任區(qū)內(nèi)每個食品企業(yè)都要建立相應的食品安全信用檔案，對自己的每個工作環(huán)節(jié)、工作細節(jié)都要負責并抓好落實。食品安全信用檔案的建設(shè)工作不是一項孤立的工作，建設(shè)完善的信用檔案是為了更好地監(jiān)管生產(chǎn)、加工、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全，因而建檔工作貫穿于食品安全監(jiān)管的全過程。地方政府應當整合相關(guān)業(yè)務(wù)資源，把建檔工作與食品市場主體清查、執(zhí)法監(jiān)管、行為規(guī)范、查辦案件等工作結(jié)合起來，整合相關(guān)業(yè)務(wù)資源，促進整體工作效能的提高[2]。

(二)加強食品安全信用檔案的標準建設(shè)

各監(jiān)管部門應當在信用檔案的建設(shè)過程中對檔案內(nèi)容、信用分級等方面形成統(tǒng)一標準，實行信用檔案的標準化管理。在檔案內(nèi)容上，應該認可融合政府監(jiān)管、企業(yè)自律、行業(yè)協(xié)會評價、社會監(jiān)督、機構(gòu)認證、消費者反饋的綜合測評體系，并且結(jié)合各自監(jiān)管領(lǐng)域的特點，對評價體系中的各類指標的權(quán)重做相應調(diào)整[3]。統(tǒng)一信用分級標準，各部門不能各行其是。根據(jù)食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量信用的評價指標和權(quán)重，對企業(yè)進行信用等級評價，可以分為A、B、C、D四個等級，其中A級為守信，B級為基本守信，C級為失信，D級為嚴重失信，并配套評價結(jié)果發(fā)布機制。在對企業(yè)進行信用等級評價的過程中，既要嚴格堅持評價標準，又要根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平等因素從實際出發(fā)，不能搞“一刀切”。將企業(yè)的信用等級評價結(jié)果作為監(jiān)管部門進行日常監(jiān)管工作的主要依據(jù)，對于信用等級較低的食品企業(yè)，通過增加監(jiān)管頻次和加大懲戒力度等方式促使企業(yè)提高食品安全質(zhì)量。

(三)實現(xiàn)食品安全信用檔案信息共享

搭建全國性的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺，提供數(shù)字化的食品安全信息，以網(wǎng)絡(luò)化的方式實現(xiàn)食品安全的全方位立體式監(jiān)控，是保證食品安全信用檔案順利實現(xiàn)其價值的有效途徑[4]。隨著網(wǎng)絡(luò)信息化進程的推進，在食品安全工作中勢必產(chǎn)生各種電子文件，將食品安全信用檔案進行電子化管理更加便捷高效。將所有的食品安全信用檔案全部電子化，通過食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)地域之間的數(shù)字資源共享，可以有效解決食品安全信息的不對稱問題。消費者將通過食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺查詢到的有關(guān)食品生產(chǎn)、加工、運輸、銷售信息作為日后維權(quán)的依據(jù)，可以更好的保護自身合法權(quán)益；監(jiān)管者憑借食品安全信用檔案的信息共享，深入了解食品企業(yè)的安全信息，加強對食品供應鏈各個環(huán)節(jié)的全面掌控，讓不法企業(yè)和犯罪分子無所遁形；各監(jiān)管部門之間通過食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺共享食品安全信息，可以提高監(jiān)管效率，彌補監(jiān)管漏洞，避免重復監(jiān)管。設(shè)立信息聯(lián)網(wǎng)制度，將食品安全信用檔案與包括但不限于銀行、保險、稅務(wù)等部門的信息系統(tǒng)進行對接，建立信用信息高速運轉(zhuǎn)的互通共享機制，規(guī)定當食品安全信用等級低于一定等級或有重大食品安全事故記錄等情形出現(xiàn)時采取“一票否決制”，取消、否定生產(chǎn)經(jīng)營者在相關(guān)領(lǐng)域的資格，從多個層面發(fā)揮其威懾效應[5]。將食品安全信用檔案與其他信息系統(tǒng)對接，共同構(gòu)建覆蓋整個食品供應鏈的安全監(jiān)管信息體系。

(四)完善失信懲戒機制

不少食品生產(chǎn)經(jīng)營者之所以不顧消費者的生命安全，頻頻生產(chǎn)銷售有毒、有害食品，根本原因在于其違法收益遠遠高于犯罪成本。在食品安全信用檔案的建設(shè)中不斷完善失信懲戒制度，是解決食品安全事故頻發(fā)的有效途徑之一。

首先，通過立法途徑建立健全有關(guān)失信懲戒的法律規(guī)范，在對失信企業(yè)和個人的責任追究中，真正做到以事實為依據(jù)、以法律為準繩。由于我國食品行業(yè)的復雜性和食品安全事故危害范圍的廣泛性，對于食品行業(yè)中的違法犯罪主體應加大懲戒力度，不僅讓其對受害者承擔經(jīng)濟賠償責任，還要堅決依法追究其刑事責任。

其次，依據(jù)食品安全信用檔案建立征信數(shù)據(jù)庫，詳細記錄食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信用情況。發(fā)揮征信數(shù)據(jù)庫間接懲戒的作用，對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的失信行為，以合法形式及時向全社會披露，不僅追究失信者的法律責任，還要使其面對整個社會輿論的壓力。通過征信數(shù)據(jù)庫提高食品經(jīng)營的準入門檻，對于頻繁失信并造成惡劣后果的生產(chǎn)經(jīng)營者，無論何時何地，都不允許其再涉足食品行業(yè)。

最后，堅持事后懲戒和事前預防相結(jié)合的原則。在失信懲戒機制中，懲戒只是手段，預防才是目的，通過對現(xiàn)有違法犯罪行為的嚴厲打擊，對失信者形成震懾，從而預防未來違法行為的發(fā)生。對于食品行業(yè)中只有一般失信行為的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，除了依法懲戒之外，還應給予其改正的機會。既讓失信者受到了應有的懲戒，又起到了教育失信者和警示大眾的作用[6]。隨著失信懲戒機制的不斷完善，逐步用失信懲戒制度維護食品安全信用檔案的公信力，增加不法企業(yè)和犯罪分子的違法成本。

通過構(gòu)建完善的食品安全信用檔案制度，對食品生產(chǎn)經(jīng)營的各環(huán)節(jié)與監(jiān)管活動的全過程進行全面記錄和有效監(jiān)督，有助于提高食品企業(yè)的誠信意識、解決食品安全信息不對稱、失信懲戒機制不健全等問題，有助于充分保障食品安全目標的實現(xiàn)。

[1]孫寶國，周應恒.中國食品安全監(jiān)管策略研究[M].北京：科學出版社，2013：9.

[2]陸興松，印文峰，聞驥棠，劉旭華.建立健全食品安全信用檔案 全面推進食品安全長效監(jiān)管[J].檔案與建設(shè)，2012(2)：72.

[3]文曉巍，溫思美.食品安全信用檔案的構(gòu)建與完善[J].管理世界，2012(7)：175.

[4]朱靜，劉麗佳.論食品安全信用檔案的構(gòu)建[J].檔案時空，2013(2)：24.

[5]吳元元.食品安全信用檔案制度之建構(gòu)—從信息經(jīng)濟學的角度切入[J].法商研究，2013(4)：18.

[6]王宏.我國商事失信懲戒法律制度的構(gòu)建[J].湖北大學學報(哲學社會科學版)，2015(3)：134.

*遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目：“遼寧省食品安全犯罪防控實證研究”(L13DFX016)；遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題：“遼寧省食品安全犯罪防控對策研究”([2014]slktxifx-01)。

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A

吳富麗(1976-)，女，遼寧遼陽人，渤海大學經(jīng)法學院，副教授，研究方向：刑法學、犯罪學；張小川(1990-)，男，山東棗莊人，渤海大學經(jīng)法學院，法律碩士研究生。