陳浣瑩

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北　武漢　430073

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中國耕地保護(hù)現(xiàn)狀探討

陳浣瑩

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073

摘要：我國實行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，不僅劃定了18億畝的耕地紅線，還實行耕地占補平衡制度，不斷改進(jìn)耕地保育技術(shù)，提高耕地的質(zhì)量。但是在實施的過程中，還是存在不少的問題，如耕地總體質(zhì)量低下、土地流轉(zhuǎn)中耕地的“非糧化”、土地違法亂象等等。我們需要通過建立健全土地資源綜合利用制度、嚴(yán)格土地用途的限制，強化土地督察機制等制度措施來對耕地進(jìn)行全方位的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：耕地；“非糧化”；土地違法現(xiàn)象；保護(hù)制度

耕地保護(hù)一直都是我國民生工程的重點項目之一。我國是農(nóng)業(yè)大國，耕地對于國民的生存發(fā)展來說無疑是極其重要的。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國的耕地問題也尤為突出。耕地數(shù)量在不斷減少，地力不斷減弱，耕地“低，費，污”的問題亟待解決。耕地保護(hù)被提上改革發(fā)展日程。

一、耕地保護(hù)的現(xiàn)狀研究

(一)嚴(yán)守18億畝耕地紅線

我國現(xiàn)今的耕地面積為20.27億畝，人均耕地面積為1.52畝。人均耕地面積不足世界人均耕地面積的一半。隨著我國城市化進(jìn)程的飛速發(fā)展，耕地數(shù)量大為減少。耕地保護(hù)首先要解決的就是保證耕地的數(shù)量。

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》提出規(guī)劃期內(nèi)的耕地保護(hù)目標(biāo)：嚴(yán)守18億畝耕地紅線。要把我國的耕地面積死守在18億畝，不能讓耕地的面積無節(jié)制地減少。近幾年來，我國的耕地每年都以幾百萬畝的數(shù)量減少，如果不嚴(yán)守耕地紅線，作為人口大國的中國將會面臨糧食短缺的問題。

近幾年來我國的耕地面積都維持在20億畝左右，基本守住了18億畝的耕地紅線。

(二)實行耕地占補平衡制度

城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地需求量大，在很多情況下，需要把土地的用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)。耕地的非農(nóng)占用，是耕地面積減少的主要原因之一，要嚴(yán)守18億耕地紅線，就需要實行耕地占補平衡制度，實行“占一補一，占優(yōu)補優(yōu)”。在占用了耕地的同時要補上一塊，這樣才能維持耕地面積的動態(tài)平衡。但是在耕地占補平衡制度的實施過程中，以劣補優(yōu)，甚至只有經(jīng)濟(jì)補償?shù)默F(xiàn)象。導(dǎo)致我國優(yōu)質(zhì)耕地被大量占用，卻只用劣質(zhì)耕地來補充數(shù)量，在保證了數(shù)量的同時，卻失去了耕地的質(zhì)量。

(三)提高耕地質(zhì)量

我國耕地的總體質(zhì)量偏低，第二次全國土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果顯示，全國耕地平均質(zhì)量等級為9.96等，總體偏低：在優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地四大類別中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，兩類合計占總耕地面積的70.6%。一方面我國的耕地占補平衡制度的實施過程中，城鎮(zhèn)化占用了城鎮(zhèn)周邊大量的優(yōu)質(zhì)耕地，但是補充回來的卻是劣等地，導(dǎo)致我國耕地的總體質(zhì)量逐漸下降。另一方面，我國的耕地保育技術(shù)落后，資金不足，對耕地的保護(hù)開墾工作不積極，盲目最初糧食產(chǎn)量，大量運用化肥、農(nóng)藥等人工化學(xué)物質(zhì)，耕地地力的大量減少。

基于我國目前的耕地質(zhì)量的情況，我國開始大力開展耕地地力保育工程，提高耕地保育技術(shù)，合理耕種。貫徹落實土地整治中耕地耕作層或者一般土地表層土壤剝離再利用制度。尤其是對那些非占用基本農(nóng)田不可的建設(shè)項目，必須把耕作層剝離下來，把剝離下來的沃土用于補充耕地的質(zhì)量。珍惜每一寸珍貴的土地資源，做到資源的綜合利用制度。

二、耕地保護(hù)的問題探討與對策研究

(一)耕地質(zhì)量“低，費，污”

我國是一個人口大國，對于糧食的依賴性非常大，糧食產(chǎn)量一直是關(guān)乎國計民生的大事。由于我國農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展落后，“先污染，后治理”的觀念沒有完全扭轉(zhuǎn)過來，對糧食產(chǎn)量的高需求，加上我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化的步伐逐漸加快。耕地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中遭到了不少的破壞，尤為突出的是耕地的“低，費，污”問題。

“低”是指耕地的基礎(chǔ)地力低。耕地的基礎(chǔ)地力是指在不施肥的情況下耕地靠自身的土壤能夠提供的養(yǎng)分。優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的土壤養(yǎng)分充足，土壤層深厚，有機物含量豐富，在不施肥的情況下也能很好地養(yǎng)育農(nóng)作物。但是我國現(xiàn)今的耕地基礎(chǔ)地力卻不如人意，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量少，劣質(zhì)地的比重大。只靠耕地本身土壤的基本上不足以給農(nóng)作物提供充足的養(yǎng)分來成長。

耕地質(zhì)量的“低”，隨之而來的就是耕地的“費”。因為耕地的基礎(chǔ)地力不足以支撐農(nóng)作物成長所需要的養(yǎng)分，耕地保水保肥的性能差，不耐干不耐旱。所以必須大量施肥施水，運用大量的農(nóng)藥、化肥等來維持高產(chǎn)，耕作成本激增，導(dǎo)致“費”。

“費”導(dǎo)致的一個嚴(yán)重后果就是耕地的“污”。為了維持糧食的高產(chǎn)，需要對耕地大量投入化肥、農(nóng)藥、激素等人工化學(xué)品。再加上企業(yè)的不合理排污，造成了耕地土地的大量污染。環(huán)境的污染導(dǎo)致耕地地力的進(jìn)一步流失，隨后進(jìn)入一個惡性循環(huán)，若如此循環(huán)下去，我國的耕地將有一天會完全破壞，變成荒地。

耕地的“低，費，污”問題給我們敲響了警鐘，我們必須采取及時、合理地發(fā)展適合農(nóng)村現(xiàn)實情況、適合農(nóng)民使用的耕地保育技術(shù)去改善、保持、滋養(yǎng)耕地地力，提高土地的利用率，對土地資源實行綜合利用制度，建立資源循環(huán)利用系統(tǒng)，“沒有所謂的廢物，只有放錯的資源”。對土地資源的循環(huán)利用是我們必須注意和加強投入的一個環(huán)節(jié)，只有實行資源循環(huán)利用，一方面可以降低生產(chǎn)成本，另一方面也可以節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境。最后，還要加強環(huán)境污染治理的投入，堅持預(yù)防為主，治理為輔的理念，不走先污染后治理的老路。

(二)土地流轉(zhuǎn)中耕地的“非糧化”

隨著我國社會主義發(fā)展改革進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大。城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地的需求量在不斷增大。為了適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民的收益，我國放寬了對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，農(nóng)民可以把土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。正是打開的一個“小口子”，出現(xiàn)了不少的社會問題，農(nóng)村耕地的“非糧化”尤為突出。

雖然我國現(xiàn)在為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，取消了農(nóng)業(yè)稅等來保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，但是由于物價的飛速上漲，從事糧食生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利潤低下，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)放開之后，農(nóng)民更傾向于把自己手中的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。在土地的流轉(zhuǎn)過程中，大量的工商資本進(jìn)入農(nóng)村，但是由于農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益低，他們大多改變耕地的耕作種類，不再耕種糧食，而是改為耕種林木?；ɑ艿冉?jīng)濟(jì)收益較高的植物。這就是耕地的“非糧化”。耕地的“非糧化”間接導(dǎo)致了我國耕地面積的減少，糧食的產(chǎn)量更是沒有保障。

對于耕地的“非糧化”，加強土地用途管制是最為有效的出路。在立法層面上，必須嚴(yán)格控制土地的用途，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓只能轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)作物生產(chǎn)的組織或者個人，嚴(yán)禁改變土地的用途，把土地用作觀光旅游、建立生態(tài)園林等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。在執(zhí)法層面上，必須嚴(yán)厲打擊此類現(xiàn)象，有很多土地的“非糧化”正是因為工商資本與當(dāng)?shù)氐墓芾聿块T私下勾結(jié)交易，擅自改變土地的用途，對違法圈地行為除了嚴(yán)令禁止外，還要加強監(jiān)督檢查的力度，嚴(yán)懲相關(guān)人員，除了應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任外，嚴(yán)重的還應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

(三)土地違法現(xiàn)象突出

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能避免地就是涉及到土地的運用，特別是我國處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對土地的需求量在不斷地加大，相對應(yīng)的就是耕地面積的不斷減少。隨著我國18億畝耕地紅線政策的實施，農(nóng)田轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地難度加大。雖然國家明令限制農(nóng)田的占用，但是仍阻礙不了人們對土地的需求，土地違法現(xiàn)象異常突出。尤其是由政府主導(dǎo)的土地違法現(xiàn)象。

通過2013年對全國48個城市2012年度土地利用和管理情況的例行督察發(fā)現(xiàn)，地方政府在土地利用和管理方面

存在2.38萬個問題，涉及土地面積20.12萬公頃，地方一些市、縣政府主導(dǎo)的違法違規(guī)行為屢禁不止。粗略估算，與地方政府有關(guān)聯(lián)的違法用地涉及耕地約占總量的60%以上。

我國實行土地的國家所有制和集體所有制，土地的所有權(quán)歸國家、集體所有，私人想要使用土地，就要向有關(guān)主管部門申請審批和購買土地的使用權(quán)。這就為企業(yè)的尋租和政府有關(guān)的土地主管部門設(shè)租提供了巨大的空間。土地經(jīng)濟(jì)價值巨大，政府土地管理部門掌握著土地劃撥、出讓等權(quán)力，容易滋生腐敗，對耕地的違法占用放松監(jiān)管力度，不加以處罰，為耕地的違法占用提供了一把行政上的“天然保護(hù)傘”。

由于土地的劃撥和出讓針對的土地用途和性質(zhì)不一樣，企業(yè)要付出的代價也不一樣。相比較于出讓，劃撥的土地有無償獲得，無期限限制等優(yōu)點，能夠得到劃撥的土地對工商資本來說更能降低建設(shè)成本。由于劃撥的土地只能用于國家機關(guān)、公益事業(yè)等用途，工商資本想要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就需要與土地管理部門進(jìn)行私下交易，而土地管理部門能夠運用手中的權(quán)利來為其謀其經(jīng)濟(jì)利益，例如可以通過土地出讓(名義上是劃撥)來填補財政赤字。對于獲得土地后的土地用途也不加監(jiān)管，導(dǎo)致土地違法問題愈發(fā)尖銳。

因為土地的出讓、劃撥等僅限于國有土地，集體土地只有被征收為國有土地之后才能進(jìn)行使用權(quán)出讓和劃撥。政府有關(guān)部門往往以很低的價格進(jìn)行集體土地的征收，然后以高價把土地的適用權(quán)出讓，實際上改土地的經(jīng)濟(jì)價值大部分流入了政府主管部門和相關(guān)工商資本企業(yè)的手中。低價征收，高價出讓，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保障。

所以應(yīng)該進(jìn)一步健全我國的土地督查制度，設(shè)立獨立的督察機關(guān)，派往每一個地區(qū)，專門從事土地的督察工作，要把中央的“手”伸到基層行政組織，進(jìn)行有力的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時查清事由，對有關(guān)部門提出整改意見，責(zé)令限期整改。對于逾期不整改或者嚴(yán)重的土地違法行為，應(yīng)該依法追究相關(guān)人員的責(zé)任，加大懲罰力度。加強對政府土地管理部門的約束力，整頓土地市場，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

我國目前的耕地保護(hù)問題突出，需要對其進(jìn)行全面的了解，然后根據(jù)實際情況制定相關(guān)的制度措施，加大監(jiān)管的力度，整頓土地市場的違法違規(guī)亂象，切實保護(hù)耕地保護(hù)者的合法權(quán)益，嚴(yán)格落實耕地占補平衡制度，保證我國耕地的數(shù)量和質(zhì)量，才能維持社會的良好秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，在我國構(gòu)建社會主義現(xiàn)代化社會的道路上向前邁進(jìn)一大步。

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中圖分類號：F323.211

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0097-02

作者簡介：陳浣瑩(1995-)，女，廣東中山人，中南財經(jīng)政法大學(xué)，本科，研究方向：民商法。