沈錫權(quán)　楊玉華　王政　孫洪磊++甘泉

杭州市余杭區(qū)的花園村靠近京杭大運(yùn)河，是遠(yuǎn)近聞名的水稻產(chǎn)區(qū)。最近幾年，隨著城市擴(kuò)張，一個(gè)大型農(nóng)副產(chǎn)品物流中心落戶于此，占用村里上百畝耕地，與此同時(shí)，村民建房、新辦企業(yè)等建設(shè)不斷增多，原來(lái)稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來(lái)，該村耕地面積減少近一半。

花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會(huì)合肥，1995年時(shí)，該縣耕地面積約為8.7萬(wàn)公頃左右，而今耕地面積減少到6余萬(wàn)公頃，年均減地0.13萬(wàn)公頃?！皽p少的這些地主要是滿足省會(huì)城市及本縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，同時(shí)也包括不少農(nóng)村村民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所需?！碑?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)的一位干部說(shuō)。

花園村和肥西縣是城市化進(jìn)程中農(nóng)村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面，城市的發(fā)展不斷侵蝕著農(nóng)村的耕地，另一方面，農(nóng)村本身建設(shè)用地不斷增加，也內(nèi)耗著昔日的良田。面對(duì)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的浪潮以及“資本下鄉(xiāng)”的沖擊，未來(lái)我國(guó)18億畝耕地“紅線”守護(hù)挑戰(zhàn)巨大，前景存憂。

土地存量不斷減少

來(lái)自國(guó)土部的數(shù)據(jù)顯示，近幾年我國(guó)耕地面積凈減少狀況得以扭轉(zhuǎn)，但是每年仍有20多萬(wàn)公頃耕地被批轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，然后根據(jù)“占一補(bǔ)一”要求進(jìn)行占補(bǔ)平衡補(bǔ)充。

公開(kāi)資料顯示，前些年我國(guó)耕地減少嚴(yán)重，1998年全國(guó)耕地面積尚有1.3億公頃，僅過(guò)7年，到2005年就已降至1.22億公頃，非農(nóng)建設(shè)占地成為罪魁禍?zhǔn)住?/p>

北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授趙燁專門(mén)核查過(guò)1997年到2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積——183.1萬(wàn)公頃，相當(dāng)于半個(gè)海南省的版圖。

為了彌補(bǔ)建設(shè)占地的缺口，深化耕地保護(hù)責(zé)任制，從2000年左右我國(guó)土地管理明確占補(bǔ)平衡原則，即“占多少，墾多少”。然而，記者在基層采訪發(fā)現(xiàn)，這些所謂新增的耕地質(zhì)量不少“看起來(lái)很美”，“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“硬占柔補(bǔ)”已經(jīng)嚴(yán)重危害耕地的質(zhì)量。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院土地研究所研究員劉康調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)不少省份的耕地資源越來(lái)越少，占補(bǔ)平衡越來(lái)越難，只能被迫開(kāi)發(fā)邊界土地。粗略估計(jì)，我國(guó)每年占用耕地中一半是水田，而補(bǔ)充的耕地中水田不到20%。

曾經(jīng)發(fā)生在浙江龍泉、景寧等地的農(nóng)保田上山，就是耕地占補(bǔ)平衡走樣的極端體現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)發(fā)達(dá)地區(qū)的造地任務(wù)，獲取指標(biāo)交易費(fèi)與實(shí)際造地之間巨額差價(jià)，甚至破壞本地生態(tài)將耕地造在山上、風(fēng)景區(qū)之內(nèi)，根本不能耕種。

粗放“圈地”沖動(dòng)不減

在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪期間，記者強(qiáng)調(diào)感受到還處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中的這些地區(qū)占地?cái)U(kuò)張的沖動(dòng)。

在不少地方，“大手筆”的新城建設(shè)熱火朝天，工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)新區(qū)等如雨后春筍，一些農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也不斷涌現(xiàn)出占地動(dòng)則幾千畝甚至上萬(wàn)畝的示范園、生態(tài)園等集休閑、娛樂(lè)、種植于一體的項(xiàng)目。

國(guó)土部耕地保護(hù)司基本農(nóng)田保護(hù)處處長(zhǎng)王磊認(rèn)為，未來(lái)耕地保護(hù)更大的挑戰(zhàn)來(lái)自于城市建設(shè)用地的幾何式擴(kuò)張。

“隨著中西部地區(qū)城市化快速發(fā)展，不少地方興起了‘新城區(qū)建設(shè)熱潮，‘造城運(yùn)動(dòng)重新抬頭，這些地方往往采用外延擴(kuò)張的用地方式，大規(guī)模占用耕地在所難免?！蓖趵谡f(shuō)。

江西省政協(xié)副主席陳清華說(shuō)，當(dāng)前地方政府的融資平臺(tái)進(jìn)入償債高峰，而經(jīng)濟(jì)形勢(shì)卻持續(xù)回落，稅收下滑，在這種情況下，地方政府特別是縣市兩級(jí)依賴土地財(cái)政維持運(yùn)轉(zhuǎn)將愈發(fā)嚴(yán)重。

“如今到基層所過(guò)之處，幾乎都是工地，到處都是征地拆遷。有的縣少的賣地幾個(gè)億，多的十幾、二十個(gè)億。中部很多地區(qū)甚至只有四五個(gè)億稅收，卻有十個(gè)億的土地收益。”他擔(dān)憂地表示，自從十八大提出要大幅度提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，地方反而趁勢(shì)而上，掀起了近乎瘋狂土地收儲(chǔ)熱潮，都想趕在新政出臺(tái)前低價(jià)獲取農(nóng)民的土地。這樣下去，耕地侵占只會(huì)增加難以減少。

隨著土地流轉(zhuǎn)的加快，資本下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越多。不少資本進(jìn)入農(nóng)村是想踏踏實(shí)實(shí)從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但也有一些帶著“圈地”的沖動(dòng)。

安徽淮南一位農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，他身邊有不少原來(lái)做地產(chǎn)或商貿(mào)的朋友，現(xiàn)在都打起了到農(nóng)村包地的主意?！艾F(xiàn)在進(jìn)去，租金成本低，而且有補(bǔ)貼，未來(lái)這些地一旦升值，他們賺得更多?！?/p>

更嚴(yán)重的是，耕地后備資源消耗將盡。國(guó)土部農(nóng)地管制處處長(zhǎng)孫魯平說(shuō)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，保持耕地平衡的能力是有限的，因?yàn)檎加?、生態(tài)退耕、災(zāi)毀等會(huì)減少耕地。

據(jù)介紹，一是后備耕地資源有限。能開(kāi)的地都開(kāi)了，尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經(jīng)沒(méi)有，邊遠(yuǎn)山區(qū)后備資源有，但是難以起到補(bǔ)充耕地的作用，2001年的時(shí)候后備資源還有1/15（1億畝）億多公頃，但是十多年后，現(xiàn)在實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有那么多了?，F(xiàn)在估算，基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，能開(kāi)的都開(kāi)掉了，貴州、云南等生態(tài)敏感地區(qū)還有，但是不能破壞生態(tài)，占補(bǔ)平衡不同省份面臨的壓力是不同的。

“糧地”減少隱患重重

現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不斷減少，補(bǔ)充耕地質(zhì)量不盡如人意，剛性需求持續(xù)增加，面對(duì)重重挑戰(zhàn)，不少基層干部和專家對(duì)守住18億畝耕地紅線的前景感到擔(dān)憂。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)徐小青憂心忡忡地說(shuō)，就目前各地調(diào)研看到的情況，地方政府現(xiàn)實(shí)利益太大，18億畝的“紅線”堅(jiān)守困難。“地方政府迫于財(cái)政壓力，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府也日益面臨財(cái)政增收壓力，對(duì)守住紅線擔(dān)負(fù)國(guó)家糧食安全的責(zé)任意識(shí)逐漸淡漠?！?/p>

一些不愿意透露身份的基層農(nóng)業(yè)干部坦言，這幾年雖然國(guó)家糧食連續(xù)創(chuàng)造了“九連增”的奇跡，但必須看到，同時(shí)全國(guó)生產(chǎn)凈調(diào)出的省份在不斷減少，我國(guó)糧食進(jìn)口量已經(jīng)連續(xù)三年增加，并且從過(guò)去的一兩個(gè)品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現(xiàn)進(jìn)口的狀況，這些苗頭信號(hào)都值得警惕。

一些基層干部甚至坦言，過(guò)去為少繳農(nóng)業(yè)稅，地方上報(bào)的耕地面積要少于實(shí)際耕地面積，這些“黑地”成了近年來(lái)確保糧食增產(chǎn)和彌補(bǔ)建設(shè)用地需求的重要調(diào)劑手段，而今隨著這部分存量的消耗，土地已經(jīng)進(jìn)入警戒線。

國(guó)土部農(nóng)地管制處處長(zhǎng)孫魯平表示，如果“占優(yōu)補(bǔ)劣”問(wèn)題一直存在，以全國(guó)每年占用耕地20多萬(wàn)公頃測(cè)算，如果因地力撂荒僅1個(gè)百分點(diǎn)，就有120萬(wàn)公頃。再加上資本圈地帶來(lái)的“非糧化”隱患，真正種糧的地還有多少不容樂(lè)觀。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英直言，目前我國(guó)的耕地保護(hù)工作不是很成功，地方政府經(jīng)常騙中央、騙衛(wèi)星。一些地方政府通過(guò)變更規(guī)劃或先占后補(bǔ)等手法，一步步將基本農(nóng)田蠶食成可耕地再變成建設(shè)用地。

“中國(guó)GDP總量的90%以上主要靠城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地。這些城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)占了大約1/15億公頃土地，平均1/15（1畝）公頃地產(chǎn)出GDP近50萬(wàn)元。近些年國(guó)家對(duì)農(nóng)田占用嚴(yán)格管控發(fā)揮了作用，每新增1/15公頃建設(shè)用地產(chǎn)出GDP約220萬(wàn)元?！秉h國(guó)英說(shuō)。

按這個(gè)數(shù)據(jù)推算，我國(guó)GDP總量未來(lái)20年要趕上美國(guó)，達(dá)到320萬(wàn)億，還要占用優(yōu)質(zhì)耕地1/15億公頃以上。我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地每畝可產(chǎn)出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產(chǎn)量，占到現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的18%左右。

“以地為導(dǎo)”發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)變

隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)、征地補(bǔ)償預(yù)期大幅提高，一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始大規(guī)模收儲(chǔ)土地，耕地保護(hù)形勢(shì)異常嚴(yán)峻。

在當(dāng)前形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的主要考量目標(biāo)，“地根”成為有效的調(diào)節(jié)手段，土地一次次成為刺激經(jīng)濟(jì)、保增長(zhǎng)的手段，“以地為導(dǎo)”的發(fā)展模式不光吞噬掉大量的耕地，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型埋下重大隱患。

據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2012年二季度全國(guó)不同用途的土地平均出讓價(jià)格為：商業(yè)服務(wù)業(yè)用地為5728元/平方米，住宅用地為4522元/平方米，工業(yè)用地為659元/平方米。工業(yè)用地的價(jià)格僅相當(dāng)于商服用地價(jià)格的11.5%、住宅用地價(jià)格的14.6%。這樣的供地價(jià)格結(jié)構(gòu)表明，政府在出讓工業(yè)用地時(shí)絕大多數(shù)是虧本的。但為了今后的稅收和就業(yè)，虧本也要出讓工業(yè)用地。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示，過(guò)低的工業(yè)用地供地價(jià)格，一方面使被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益嚴(yán)重受損，另一方面又引發(fā)相當(dāng)部分工業(yè)企業(yè)可以不顧投資成本而無(wú)序擴(kuò)張。這是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一大原因。

“讓地方干部再不敢多占耕地用來(lái)搞建設(shè)?！币恍┩恋貑?wèn)題專家說(shuō)，改變“以地為導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，關(guān)鍵是要改變目前外延擴(kuò)張的用地模式，注重存量用地的潛力挖掘，通過(guò)集約節(jié)約用地在既有的土地上獲得更多產(chǎn)出，只有發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，全社會(huì)用地?cái)U(kuò)展勢(shì)頭得以遏制，耕地被大量占用的情況才能扭轉(zhuǎn)。

國(guó)土資源部耕地保護(hù)司基本農(nóng)田保護(hù)處處長(zhǎng)王磊說(shuō)，耕地保護(hù)，首先是要少占耕地，其次才是“優(yōu)補(bǔ)”耕地，當(dāng)前亟須建立兩項(xiàng)基本制度，約束地方少占耕地：把耕地保護(hù)納入對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核，而且作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，用制度約束地方政府?dāng)U張“地根”的沖動(dòng)；對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行耕地保護(hù)離任審計(jì)，將耕地保護(hù)作為官員為官一方的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)?！案乇Ｗo(hù)也是政績(jī)”，“耕地保護(hù)不能光喊口號(hào)，必須見(jiàn)行動(dòng)，制度硬起來(lái)地方領(lǐng)導(dǎo)才真正重視?！?/p>

“劃定永久農(nóng)田保護(hù)區(qū)，區(qū)域內(nèi)耕地只增不減，以法律法規(guī)形式枚舉可以占用的例外情況，真正讓耕地保護(hù)制度成為不能碰、沒(méi)法碰的‘紅線。”北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院副教授林堅(jiān)、浙江麗水市國(guó)土資源局總規(guī)劃師趙力強(qiáng)等人建議，同時(shí)要因地制宜對(duì)地方進(jìn)行考核和轉(zhuǎn)移支付分配，“永久農(nóng)田保護(hù)區(qū)，耕地保護(hù)是第一位的，如果做得好，就應(yīng)該認(rèn)定為考核優(yōu)秀，得到更多轉(zhuǎn)移支付，否則，在考核指揮棒下，耕地保護(hù)只能停留在口號(hào)層面”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員秦中春建議，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)省內(nèi)異地流轉(zhuǎn)機(jī)制。同時(shí)建立新增耕地經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的利益補(bǔ)償。在有條件的地區(qū)和城市，對(duì)農(nóng)地使用者特別是基本農(nóng)田保護(hù)人，通過(guò)建立農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償基金進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。

作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，四川成都在幾年前就探索設(shè)立了耕地保護(hù)基金，這種耕地保護(hù)新機(jī)制的具體做法是：按照基本農(nóng)田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼；補(bǔ)貼主要用于為農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護(hù)合同》，農(nóng)戶承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任，違約將被追回補(bǔ)償款并承擔(dān)相應(yīng)處罰。

“耕地保護(hù)一定要調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性，不光讓他們獲得耕地保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)好處，也得到短期收益?！闭憬⊥恋卣碇行母敝魅卫柙鲣h說(shuō)，目前浙江也在幾個(gè)縣開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶積極性，改變了此前耕地保護(hù)“政府熱農(nóng)戶冷”的狀況。

國(guó)土資源部農(nóng)地管制處處長(zhǎng)孫魯平表示，耕地占優(yōu)補(bǔ)劣將一直存在，難以解決。相關(guān)專家認(rèn)為，在占用耕地不可避免的情況下，必須通過(guò)最大限度提升造地質(zhì)量確保耕地生產(chǎn)能力。

基層農(nóng)業(yè)部門(mén)人員建議，在造地過(guò)程中盡快引入專業(yè)的社會(huì)化力量，改變目前部門(mén)主導(dǎo)、主辦的造地方式，向民間資本放開(kāi)造地、土地整治項(xiàng)目，讓最會(huì)造地的人來(lái)造好地。

與此同時(shí)，在造地標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施、驗(yàn)收上實(shí)行分離，即造地標(biāo)準(zhǔn)由農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利等涉農(nóng)部門(mén)共同制定，具體實(shí)施由國(guó)土部門(mén)實(shí)行招投標(biāo)引入社會(huì)力量完成，驗(yàn)收環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門(mén)主導(dǎo)引入社會(huì)監(jiān)督力量共同完成，實(shí)現(xiàn)“造地的不驗(yàn)收、驗(yàn)收的不造地”，通過(guò)相互監(jiān)督制約提升造地質(zhì)量。

浙江寧波市鄞州區(qū)自2011年起，冒著企業(yè)轉(zhuǎn)投他處的風(fēng)險(xiǎn)，將每畝土地成本提高3萬(wàn)元專門(mén)用于表土剝離，待新造地時(shí)將表土運(yùn)輸過(guò)去覆蓋。記者在鄞州區(qū)鄞江鎮(zhèn)宣裴村新造的100多畝土地上看到，用于熟地而種植的毛豆顆粒飽滿?！斑@都是用耕地表土覆蓋過(guò)的，再耕個(gè)三五年，就是能出糧食的好地了?！毙岽宕迕駞纬杏抡f(shuō)。

集約節(jié)約用地是必由之路

土地供應(yīng)要保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)，但隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，土地“三保”目標(biāo)受到重重挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化需要穩(wěn)定土地供應(yīng)作為支撐，也亟須改變先前粗放用地、大量占用耕地的老路，因此土地挖潛“開(kāi)源”勢(shì)在必行，但在此過(guò)程中需對(duì)國(guó)土“留白”、保護(hù)涵養(yǎng)好生態(tài)。

國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，新型城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)守積極用地政策，適度投放增量，大力挖掘存量，拓展發(fā)展新空間。地方國(guó)土部門(mén)表示，當(dāng)前全國(guó)都在規(guī)劃新城、搞新區(qū)，但實(shí)際上存量建設(shè)用地的潛力仍沒(méi)有充分挖掘，如果釋放出存量土地的總和效益，完全可以滿足城鎮(zhèn)化用地需求。

按照測(cè)算，上海等地的工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅的規(guī)劃面積都超過(guò)了實(shí)際需求，具有巨大的存量盤(pán)活空間。為實(shí)現(xiàn)“三?！蹦繕?biāo)，今后的土地供應(yīng)方式必須要靠存量，增量只能作為補(bǔ)充，集約節(jié)約用地成為必由之路。

相關(guān)專家認(rèn)為，當(dāng)前亟須系統(tǒng)性實(shí)施土地整治、引導(dǎo)政府企業(yè)集約節(jié)約用地，深挖存量土地潛能。

當(dāng)前，農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重，亟待通過(guò)政策創(chuàng)新“盤(pán)活”農(nóng)村集體建設(shè)用地，耕作條件好的復(fù)墾為耕地，其他的可通過(guò)“增減掛鉤”補(bǔ)充城市建設(shè)用地。目前，重慶、成都、嘉興、溫州等地紛紛實(shí)驗(yàn)宅基地退出機(jī)制，通過(guò)賦予農(nóng)民自主權(quán)實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益變現(xiàn)，既解決了農(nóng)民進(jìn)程的后顧之憂，也“盤(pán)活”了大量閑置土地，為城鎮(zhèn)化和諧推進(jìn)提供了用地保障。

從保耕地來(lái)看，在做好“占補(bǔ)平衡”基礎(chǔ)上，需要提升耕地質(zhì)量。目前來(lái)看，應(yīng)突破制約開(kāi)發(fā)低丘緩坡等未利用土地，緩解用地矛盾。同時(shí)，需注意統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)生態(tài)、審慎開(kāi)發(fā)，用好這些寶貴的土地后備資源。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，目前我國(guó)未利用土地面積總計(jì)超過(guò)40億畝，其中包括鹽堿地、灘涂地、沙化土地等，至少有9億畝適宜改造。全國(guó)的低丘緩坡土地面積與全國(guó)耕地保有量基本相當(dāng)，有十幾億畝，開(kāi)發(fā)后可以用于建設(shè)、生態(tài)或者農(nóng)業(yè)。這些數(shù)量龐大的未利用土地，如果合理開(kāi)發(fā)，將大大緩解用地矛盾，穩(wěn)定新型城鎮(zhèn)化用地供應(yīng)。

2011年底國(guó)土資源部確定首批低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)以后，全國(guó)多地積極開(kāi)展了相關(guān)工作。但是按照現(xiàn)行土地管理制度，低丘緩坡開(kāi)發(fā)仍受到一些制約：一是土地審批制度制約，低丘緩坡開(kāi)發(fā)一般先要整體平整和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并要留下兩三年自然沉降，但是現(xiàn)行規(guī)定要求土地平整前必須完成土地征轉(zhuǎn)審批手續(xù)，一次性安排好用地計(jì)劃指標(biāo)，這對(duì)地方來(lái)說(shuō)困難較大；二是土地分類標(biāo)準(zhǔn)制約，按照土地分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，低丘緩坡多為未利用地和劣質(zhì)農(nóng)用地，但行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)卻將其確定為林地或牧草地，標(biāo)準(zhǔn)打架增加了開(kāi)發(fā)難度。

專家建議，盡快調(diào)整完善現(xiàn)行土地管理法律政策，破除制約土地“開(kāi)源”的制度障礙。有關(guān)部門(mén)應(yīng)統(tǒng)籌考慮未利用土地綜合開(kāi)發(fā)的用地計(jì)劃、用地類型與空間布局，從未利用地的多用性出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未利用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的比例，合理確定未利用地開(kāi)發(fā)規(guī)模、步驟和區(qū)劃。

當(dāng)然，低丘緩坡開(kāi)發(fā)需要大量資金和相應(yīng)技術(shù)，地方政府要量力而行，成熟一塊開(kāi)發(fā)一塊。要嚴(yán)防一些地方盲目冒進(jìn)、大規(guī)模劈山造地，防止地方借低丘緩坡開(kāi)發(fā)之名圈占土地、破壞生態(tài)。