石磊

摘要：我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式是在國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化政策導(dǎo)向與借鑒西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，其作為一種將市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)合作機(jī)制引入到社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的新型養(yǎng)老方式是應(yīng)對(duì)人口老齡化、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)選擇。研究結(jié)果表明，海淀區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式既滿足了老年人多樣化、個(gè)性化、專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老需求，又為各類(lèi)服務(wù)主體營(yíng)造了平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境，并且提高了公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。但由于該模式正處于探索與試點(diǎn)推進(jìn)的過(guò)渡階段，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍存在養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)力不夠、受惠人群少、專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員短缺、監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制不完善等問(wèn)題，需要由政府和社會(huì)共同努力解決。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；政府購(gòu)買(mǎi)；居家養(yǎng)老服務(wù)；市場(chǎng)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C913 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）001-0000-02

2012年底我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)1.94億，占總?cè)丝诘?4.3%，其中80歲及以上高齡老年人口達(dá)2273萬(wàn)人并將一直保持年均100萬(wàn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，失能老年人口達(dá)3600萬(wàn)人，慢性病患病老年人口數(shù)為0.97億，空巢老年人口數(shù)為0.99億。2014年，60歲及以上老年人口已超過(guò)2億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，老年人口的高齡、失能和空巢化將進(jìn)一步加劇應(yīng)對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性。受到傳統(tǒng)“家”文化和生活習(xí)慣的影響，居家養(yǎng)老仍是多數(shù)老人的第一選擇。但由于家庭規(guī)模的小型化、家庭結(jié)構(gòu)的核心化以及子女家庭親情倫理觀的淡薄導(dǎo)致了我國(guó)家庭養(yǎng)老功能在不斷弱化，老年人的贍養(yǎng)和精神撫慰等方面的矛盾也日益突出。而由于經(jīng)濟(jì)能力的不足和專(zhuān)業(yè)人員的短缺，目前養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都無(wú)法滿足老年人多樣化、多層次的服務(wù)需求。面對(duì)這樣兩難的困境，政府迫切需要將部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府職能的最優(yōu)化。在這樣的背景下，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的問(wèn)世，給養(yǎng)老難題帶來(lái)了新的解決方案。

一、海淀區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式概述

2008年北京市民政局、財(cái)政局出臺(tái)了《關(guān)于深入開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作的通知》，在全市范圍內(nèi)探索居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作模式和工作機(jī)制，其中區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式開(kāi)展試點(diǎn)工作。2013年5月2日，北京市海淀區(qū)的相關(guān)部門(mén)與北京慈愛(ài)嘉養(yǎng)老服務(wù)公司正式啟動(dòng)了“社區(qū)養(yǎng)老助殘服務(wù)體制創(chuàng)新試點(diǎn)”合作項(xiàng)目，并成立了養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心，試圖探索建立一套更為完善的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)體制[1]。

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種具體表現(xiàn)形式，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式有民辦公助（形式性購(gòu)買(mǎi)）、公辦私營(yíng)（非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)）和公開(kāi)招標(biāo)模式（競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)）三種[2]。海淀區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)采用的是公開(kāi)招標(biāo)模式，它是指政府與社會(huì)力量就居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)問(wèn)題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府出資建立養(yǎng)老服務(wù)中心并配備服務(wù)設(shè)施，通過(guò)投標(biāo)選擇合適的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)進(jìn)駐中心，由這個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)作管理并向社區(qū)老人提供養(yǎng)老助殘服務(wù)的一種模式。政府在其中還扮演著監(jiān)督者、評(píng)估者的角色，通過(guò)科學(xué)有效的方法對(duì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果向企業(yè)付費(fèi)，從而確保居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，滿足老年人的基本物質(zhì)與精神需要，逐步提高老年人的生活水平。

二、海淀區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的現(xiàn)狀分析

（一）海淀區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展成果

1.服務(wù)內(nèi)容人性化，能滿足老年人個(gè)性化的服務(wù)需求

在老年人接受服務(wù)前，服務(wù)中心會(huì)進(jìn)行一項(xiàng)照護(hù)需求的評(píng)估，并安排專(zhuān)業(yè)人員到老人家中或社區(qū)醫(yī)院面談，了解老人服務(wù)需求的同時(shí)并為老人及其家庭解答疑惑。之后服務(wù)中心會(huì)按照每個(gè)老人的實(shí)際需求量身定制詳細(xì)的照護(hù)計(jì)劃，必要時(shí)會(huì)咨詢相關(guān)的專(zhuān)業(yè)醫(yī)生，進(jìn)而確保了服務(wù)的科學(xué)性與有效性，做到了服務(wù)的人性化。這種人性化還體現(xiàn)在服務(wù)團(tuán)隊(duì)的分工與合作上，專(zhuān)項(xiàng)的服務(wù)內(nèi)容有專(zhuān)門(mén)的服務(wù)人員來(lái)提供，比如生活照護(hù)、家庭護(hù)士由照護(hù)員來(lái)負(fù)責(zé)，運(yùn)動(dòng)康復(fù)鍛煉由康復(fù)師、保健按摩師來(lái)負(fù)責(zé)等。也就是說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式是整個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)來(lái)服務(wù)每一個(gè)老人，即多對(duì)一的專(zhuān)業(yè)服務(wù)模式。所以，這一新型的養(yǎng)老服務(wù)模式能夠?yàn)槔夏耆颂峁┒鄻踊?、個(gè)性化的服務(wù)，滿足他們的實(shí)際養(yǎng)老需求，讓老年人有尊嚴(yán)地生活。

2.服務(wù)人員工資待遇較高，服務(wù)團(tuán)隊(duì)較穩(wěn)定

首先，養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的服務(wù)人員都經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的考核，無(wú)論是正式還是實(shí)習(xí)的服務(wù)人員都有著愛(ài)心、熱情與高度的社會(huì)責(zé)任感，希望盡己所能來(lái)幫助社會(huì)弱勢(shì)群體。所以，服務(wù)人員一般不會(huì)輕易離開(kāi)自己的工作崗位。其次，政府招標(biāo)進(jìn)來(lái)的企業(yè)采取員工制的運(yùn)作方式，充分尊重員工的權(quán)益，與所有員工簽訂勞動(dòng)合同，保證了員工的收入并提供了各項(xiàng)福利保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)、帶薪休假、獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃、教育和培訓(xùn)（包括心理關(guān)懷）、職業(yè)發(fā)展等，能讓員工有尊嚴(yán)的工作。其中，服務(wù)人員的工資采用的是績(jī)效工資制度，即將專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的薪酬收入與個(gè)人業(yè)績(jī)直接掛鉤。這種績(jī)效工資制度不僅僅保障了服務(wù)人員的基本生存需求，而且還滿足了他們?cè)诎踩?、社交、尊重和自我?shí)現(xiàn)這些較高層次上的需求，從而起到激勵(lì)的作用，有利于增強(qiáng)組織凝聚力和減少離職率，確保了服務(wù)團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性。

3.初步建立了主體多元化的管理和運(yùn)行機(jī)制，提高了服務(wù)效率

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的主體由三方構(gòu)成，一方是以海淀區(qū)民政局、海淀區(qū)衛(wèi)生局、北下關(guān)街道辦事處為主的公共服務(wù)資源，一方是海淀區(qū)中醫(yī)院、北京慈愛(ài)嘉養(yǎng)老服務(wù)有限公司、河北廊坊昊宇蔬菜合作社等市場(chǎng)主體資源，另一方是社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)志愿者等非營(yíng)利性的社會(huì)力量資源。在政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)這一過(guò)程中，政府扮演著購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者的雙重角色，將養(yǎng)老助殘服務(wù)放權(quán)給企業(yè)、合作社等市場(chǎng)主體，依托社區(qū)來(lái)實(shí)施服務(wù)和管理。這樣一來(lái)，多元化主體的管理和服務(wù)機(jī)制使政府購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)成為以公民需求為中心的高效率、高質(zhì)量服務(wù)。

（二）海淀區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的不足之處

1.政府購(gòu)買(mǎi)力度不夠，受惠人群較少

據(jù)養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的工作人員介紹，一方面當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)針對(duì)的對(duì)象范圍較小，沒(méi)有涵蓋整個(gè)老年人群體。目前政府只為殘疾、失能的老年人購(gòu)買(mǎi)了養(yǎng)老助殘服務(wù)，失獨(dú)、空巢老人等其他特殊老年人群體未包括在其中。另一方面政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)層次較低，補(bǔ)貼的金額往往只能滿足殘疾、失能老人在日常生活照護(hù)與個(gè)人護(hù)理方面的基本需求，老人每年大概只能享受35次免費(fèi)的養(yǎng)老助殘服務(wù)，超過(guò)服務(wù)次數(shù)或需要較高層次服務(wù)（如家庭護(hù)士、特殊護(hù)理等）的則需要老人們自己承擔(dān)服務(wù)費(fèi)用。而由于政府購(gòu)買(mǎi)的力度不夠，養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心提供的專(zhuān)業(yè)居家照護(hù)服務(wù)收費(fèi)普遍較高，從而只有少部分家庭經(jīng)濟(jì)狀況良好的老年人才能夠真正享受到高層次、多樣化、專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化集一體的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2.專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員較少，服務(wù)及時(shí)性有待提高

雖然養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的待遇較高，能夠較好地留住現(xiàn)有的專(zhuān)業(yè)人才，但由于當(dāng)前整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)上的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才較少，所以養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員也相對(duì)短缺。專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的短缺直接導(dǎo)致了服務(wù)人員工作精力的不足，當(dāng)服務(wù)對(duì)象較多時(shí)，服務(wù)人員無(wú)法從一個(gè)對(duì)象身上抽出時(shí)間和精力立即去給另一個(gè)對(duì)象提供服務(wù)，從而出現(xiàn)服務(wù)不能及時(shí)提供的現(xiàn)象。

3.監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制不完善，制度不健全

一方面，入駐養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的企業(yè)對(duì)員工提供的服務(wù)沒(méi)有一個(gè)健全、有效的監(jiān)督和評(píng)估體系，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)與必備的專(zhuān)業(yè)評(píng)估技巧。而且，由于政府招標(biāo)的是以營(yíng)利為目的的企業(yè)，不可避免的一點(diǎn)是：企業(yè)在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理上具有絕對(duì)的自主權(quán)，政府這樣一種放權(quán)讓位的做法可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)估的結(jié)果缺乏客觀真實(shí)性和全面性。另一方面，外部監(jiān)督和評(píng)估的責(zé)任目前只有政府在承擔(dān)，缺乏第三方的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。同時(shí)，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和評(píng)估缺乏規(guī)范的制度保證，政府監(jiān)督和評(píng)估的結(jié)果往往帶有濃重的行政色彩。

三、完善政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的對(duì)策

（一）加大政府的購(gòu)買(mǎi)力度，擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象的覆蓋范圍

政府應(yīng)合理地調(diào)整各類(lèi)公共服務(wù)的投資比例，進(jìn)一步加大對(duì)這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式的資金投入，盡可能地購(gòu)買(mǎi)層次較高的專(zhuān)業(yè)居家照護(hù)服務(wù)，如家庭護(hù)士類(lèi)、康復(fù)鍛煉類(lèi)、就醫(yī)服務(wù)類(lèi)和特殊護(hù)理類(lèi)，使大部分已享受基本養(yǎng)老助殘服務(wù)的老人能夠更體面、更有尊嚴(yán)地生活。同時(shí)，政府還應(yīng)逐步擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象的覆蓋范圍，可以先對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失獨(dú)、空巢老人給予一定的政策傾斜，然后再涵蓋更多的老年人群體，使所有符合相應(yīng)條件的老人們公平地享有基本的養(yǎng)老服務(wù)。只有這樣，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式才能確保居家養(yǎng)老服務(wù)政策的起點(diǎn)公平、過(guò)程公平與結(jié)果公平。

（二）強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，壯大專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才的隊(duì)伍

從整個(gè)社會(huì)來(lái)看，目前社會(huì)工作者的隊(duì)伍與素質(zhì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)的客觀要求。為緩解急劇增加的養(yǎng)老服務(wù)需求與數(shù)量不足的專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員之間的供求矛盾，以及為提高居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)技能水平，政府和社會(huì)力量應(yīng)該共同努力，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才培養(yǎng)的工作合力的形成。首先，政府應(yīng)推行社會(huì)工作職業(yè)資格制度，要求從事養(yǎng)老服務(wù)的工作人員按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定在接受職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定后持證上崗。其次，養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心或其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)嘗試著與養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)相關(guān)的高等院校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校簽訂長(zhǎng)期的合作協(xié)議，雙方可在護(hù)理、康復(fù)等方面進(jìn)行教學(xué)研究、課題研究及實(shí)訓(xùn)合作，從而提高社會(huì)工作、護(hù)理、康復(fù)鍛煉等專(zhuān)業(yè)學(xué)生的職業(yè)水平。此外，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)還應(yīng)建立更加合理的薪酬制度，切實(shí)改善專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的福利待遇和工作條件，從而吸納更多的優(yōu)秀人才。

（三）完善監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，健全相關(guān)制度

首先，作為服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，政府應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，明確規(guī)定居家養(yǎng)老服務(wù)資金的預(yù)算編制狀況，定期檢查相關(guān)公共服務(wù)部門(mén)的執(zhí)行情況，使購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程有章可循。另外，在企業(yè)提供服務(wù)的過(guò)程中，政府要制定科學(xué)、有效、全面的評(píng)估指標(biāo)體系，可采用績(jī)效評(píng)價(jià)的方法定時(shí)對(duì)企業(yè)的服務(wù)效果、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)研究和反饋服務(wù)供給過(guò)程中的問(wèn)題。其次，作為服務(wù)的提供方，入駐養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心的企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督，建立更加科學(xué)規(guī)范的管理體制，提高服務(wù)人員的工作效率。此外，企業(yè)還要建立全面有效的績(jī)效考核體系，對(duì)表現(xiàn)良好的工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)員工更加努力地工作，并增加其對(duì)企業(yè)的歸屬感。最后，應(yīng)引入第三方監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，讓居家養(yǎng)老服務(wù)的直接受益群體（老年人）、間接受益群體（社區(qū)居民，包括老年人的家屬）和其他社會(huì)力量參與對(duì)這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式的監(jiān)督，通過(guò)他們的反饋來(lái)評(píng)估服務(wù)的效果，從而進(jìn)一步規(guī)范政府和企業(yè)的行為。在政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量三方的共同努力下，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式才會(huì)朝著規(guī)范、公平、高效的方向持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]北京海淀區(qū)試點(diǎn)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù).財(cái)新網(wǎng)，2013-05-02.http：//china.caixin.com/2013-05-02/100522916.html.

[2]胡宏偉，童玉林，郭少云.我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀、問(wèn)題與改進(jìn)路徑[J].廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（4）.

作者簡(jiǎn)介：石 磊（1992-），女，江蘇省海門(mén)市人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)研究生在讀。