○ 竺乾威

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200433)

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國(guó)家治理現(xiàn)代化與機(jī)構(gòu)改革

○ 竺乾威

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200433)

機(jī)構(gòu)改革需要在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下加以理解，因?yàn)閲?guó)家治理現(xiàn)代化既可以是機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，也可以成為機(jī)構(gòu)改革的手段。前期的機(jī)構(gòu)改革主要是圍繞提高效率進(jìn)行的以流程和技術(shù)為主的改革，而對(duì)結(jié)構(gòu)的改革所涉不多。機(jī)構(gòu)改革要達(dá)到其目標(biāo)，在未來(lái)的改革中必須將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)的改革。這一改革的指向是權(quán)力，改革需要依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和法制國(guó)家的原則圍繞政府權(quán)力的合法性來(lái)源、權(quán)力的邊界以及權(quán)力的行使展開(kāi)。結(jié)構(gòu)的改革需要在系統(tǒng)思考和整體推進(jìn)、頂層設(shè)計(jì)和基層首創(chuàng)、增強(qiáng)動(dòng)力減少阻力以及漸進(jìn)方法和激進(jìn)方法等方面考慮改革的策略。

國(guó)家治理現(xiàn)代化；流程改革；結(jié)構(gòu)改革；改革策略

一、機(jī)構(gòu)改革的使命

把機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)，是因?yàn)閲?guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)既可以是目的也可以是手段。機(jī)構(gòu)改革的目的是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。盡管在今天國(guó)家治理的主體已經(jīng)趨于多元化，但在中國(guó)，主要的主體依然是政府，這一點(diǎn)是毫無(wú)疑問(wèn)的。政府在國(guó)家的治理過(guò)程中發(fā)揮著其他主體無(wú)可替代的作用。此外，從目的的角度講，還在于國(guó)家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一個(gè)不可或缺的組成部分。現(xiàn)代國(guó)家的主要特征如果以最精練的話來(lái)概括，那么就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治國(guó)家。這三者也正好應(yīng)對(duì)了公共管理涉及的三個(gè)最重要的組成部分：經(jīng)濟(jì)、政治和法律。2008年中共十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》指出，機(jī)構(gòu)改革需要遵循的基本原則，就是“堅(jiān)持與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)”?！?〕這樣，就把機(jī)構(gòu)改革上升到了國(guó)家現(xiàn)代化的層面。從這一戰(zhàn)略高度來(lái)規(guī)劃和進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革將更好地實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，即十八大報(bào)告指出的建立一個(gè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高效廉潔、人民滿意的政府”。

其次，國(guó)家治理現(xiàn)代化也可以成為機(jī)構(gòu)改革的手段。機(jī)構(gòu)改革涉及的行政體制是國(guó)家治理體系的一部分，除了行政體制，國(guó)家治理體系還包括了政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制和社會(huì)體制。機(jī)構(gòu)改革要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須與其他體制的改革互動(dòng)，必須得到其他體制改革尤其是政治體制改革的支持和配合。這就使得機(jī)構(gòu)改革在手段和策略上需要將改革放在一個(gè)更大的系統(tǒng)中去加以思考，單兵突進(jìn)而沒(méi)有或缺乏系統(tǒng)其他部分的配合和支持，機(jī)構(gòu)改革最終是很難達(dá)到其目標(biāo)的。

機(jī)構(gòu)改革要完成這樣的使命，需要從結(jié)構(gòu)和流程兩個(gè)方面進(jìn)行改革。結(jié)構(gòu)涉及的是關(guān)系問(wèn)題、涉及流程或功能之間的排列組合以及由此產(chǎn)生的體制架構(gòu)問(wèn)題，它不僅涉及政府內(nèi)部組織層級(jí)的關(guān)系和部門之間的相互關(guān)系，以及由此產(chǎn)生的權(quán)力關(guān)系以及組織功能的履行問(wèn)題，也涉及政府與外部組織的關(guān)系，比如與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，在中國(guó)還涉及到與執(zhí)政黨的關(guān)系，因?yàn)檎倪\(yùn)作離不開(kāi)這些外部的條件。流程涉及的是過(guò)程和技術(shù)問(wèn)題，它更多指的是政府內(nèi)部的運(yùn)作層面，如職能的履行、行政產(chǎn)出、績(jī)效管理、市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作方式等等。流程改革要解決的是如何提高政府效率的問(wèn)題，也就是如何使政府做得更好的問(wèn)題，是技術(shù)問(wèn)題。而結(jié)構(gòu)改革則要解決為什么要做、為什么要提高政府效率的問(wèn)題，提高效率的目的是什么，是價(jià)值問(wèn)題，它更多地涉及了政治層面的問(wèn)題。在機(jī)構(gòu)改革中，結(jié)構(gòu)和流程，也即關(guān)系和過(guò)程兩者是一種互為補(bǔ)充互為促進(jìn)的關(guān)系。雙方都以對(duì)方作為自己存在的條件，關(guān)系界定了流程運(yùn)作的目的和方式。沒(méi)有關(guān)系來(lái)確定運(yùn)作的目的和方式，運(yùn)作就無(wú)法進(jìn)行。而流程則不斷對(duì)關(guān)系的界定和再界定提供所需要的來(lái)源。沒(méi)有這樣的來(lái)源，關(guān)系本身也就無(wú)法存在。

盡管機(jī)構(gòu)改革的對(duì)象一般來(lái)說(shuō)是政府，改革的目標(biāo)是提高政府的工作效率，成為一個(gè)人民滿意的政府，但是，僅僅通過(guò)流程和技術(shù)的改革是無(wú)法完成這一使命的，其原因在于，流程通常是由結(jié)構(gòu)決定的。比如，在權(quán)力結(jié)構(gòu)有缺陷的情況下，對(duì)效率的追求往往可能演變成對(duì)官員個(gè)人政績(jī)的追求，而同人民滿意無(wú)關(guān)，甚至這種追求還可能建立在對(duì)民眾權(quán)利和社會(huì)利益的傷害上。這表明，機(jī)構(gòu)改革不能僅僅局限于流程的改革，它需要同時(shí)啟動(dòng)結(jié)構(gòu)的改革。

回顧我國(guó)從上世紀(jì)80年代開(kāi)始至今的機(jī)構(gòu)改革，最初的設(shè)計(jì)是把機(jī)構(gòu)改革放到更大的政治體制改革中去加以考慮的，這主要體現(xiàn)在1988年的第二次機(jī)構(gòu)改革上。這次改革的主題是“黨政分開(kāi)”，它遵循了鄧小平的這一改革思路：“改革的內(nèi)容首先是黨政分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個(gè)內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時(shí)地方各級(jí)也都有一個(gè)權(quán)力下放的問(wèn)題。第三個(gè)內(nèi)容是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)?！薄?〕這一改革的邏輯清楚地表明政府的機(jī)構(gòu)改革首先需要黨政分開(kāi)和權(quán)力下放這兩個(gè)外部條件的改變，需要黨政關(guān)系以及權(quán)力體制安排的改變。這是因?yàn)辄h政分開(kāi)首先解決的是黨和政府的權(quán)力邊界問(wèn)題，這為政府的權(quán)力下放提供了基礎(chǔ)，因?yàn)樵跈?quán)力邊界不清的情況下無(wú)法去解決各級(jí)政府之間的權(quán)力邊界問(wèn)題，解決隨著改革而出現(xiàn)的國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間的邊界問(wèn)題。然后第三步才是政府自身的機(jī)構(gòu)改革。第二次機(jī)構(gòu)改革顯然推進(jìn)了1982年的第一次機(jī)構(gòu)改革。1982年的改革是圍繞精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人進(jìn)行的，是比較典型的流程改革，旨在通過(guò)機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)來(lái)減少政府的開(kāi)支和提高政府的效率。第二次機(jī)構(gòu)改革則在進(jìn)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人以及組織機(jī)構(gòu)合理化的流程改革的同時(shí)，也進(jìn)行了結(jié)構(gòu)上的改革，它涉及了黨和政府的關(guān)系，黨和法律的關(guān)系(改革明確提出黨必須在法律的框架內(nèi)活動(dòng))，黨政的權(quán)力關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式問(wèn)題，公務(wù)員的國(guó)家化管理問(wèn)題等方面的改革。這次改革明顯跨越了政府的范圍，第一次使機(jī)構(gòu)改革同時(shí)涉及黨和政府兩大部門(黨的一些組織及其管理方式也在改革中得到了改變)，把改革與當(dāng)時(shí)更大范圍的政治體制改革聯(lián)系了起來(lái)，并借助政治體制的改革來(lái)解決一些僅憑政府自身的機(jī)構(gòu)改革無(wú)法解決的問(wèn)題。但是，機(jī)構(gòu)改革在后來(lái)的發(fā)展中沒(méi)有延續(xù)這一改革的邏輯，也就是在沒(méi)有完成前兩步的情況下，走了第三步，從而也使后來(lái)的機(jī)構(gòu)改革告別了結(jié)構(gòu)和政治方面的改革，轉(zhuǎn)向了主要是圍繞政府內(nèi)部流程和技術(shù)方面的改革，并一直延續(xù)至今。

二、流程改革及其局限

機(jī)構(gòu)改革從1982年開(kāi)始至今已經(jīng)進(jìn)行了七次，歷時(shí)三十多年。如果總結(jié)七次機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)，那么除了上面提到的第二次，基本上可以用“政府內(nèi)部流程的改革”來(lái)加以概括，其內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：(1)機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)和重組。這主要表現(xiàn)在前期的四次改革(1998年)中。為了提高行政效率和節(jié)省行政開(kāi)支，政府的規(guī)模開(kāi)始收縮，人員開(kāi)始減少。在第四次改革中，中央政府的機(jī)構(gòu)和人員都減少了二分之一。中央政府的部門從1982年的100個(gè)減少到2013年的27個(gè)。(2)政府職能的調(diào)整，職能的調(diào)整首先是隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌而進(jìn)行的。1990年代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代了原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，就有一個(gè)如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的問(wèn)題。因此改革提出轉(zhuǎn)變政府職能，這成為后來(lái)改革的重心，1990年代后的幾次改革中都反映了這一點(diǎn)。比如第四次機(jī)構(gòu)改革撤銷了十個(gè)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下資源配置方式的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，第五次機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府部門進(jìn)行了重組，建立了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)委等更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)的機(jī)構(gòu)，第六次機(jī)構(gòu)改革建立了大部制，將政府相近的職能合并，減少政府職能的重疊和交叉。(3)運(yùn)作方式的改變。首先是在官僚制組織內(nèi)部自上而下運(yùn)作的基礎(chǔ)上增加了政府與社會(huì)其他組織的橫向的運(yùn)作，這是政府運(yùn)作、尤其是公共服務(wù)提供中引入市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果。在傳統(tǒng)的行政中，政府是公共服務(wù)的唯一的生產(chǎn)者和提供者，改革的一個(gè)結(jié)果是政府生產(chǎn)者和提供者角色的分離，社會(huì)其他組織開(kāi)始承擔(dān)提供公共服務(wù)的職能，政府與這些組織的委托和代理關(guān)系得以確立。另外，一些社會(huì)組織開(kāi)始發(fā)揮其在社會(huì)資源配置中的作用，公益類組織、慈善組織等在不同程度上履行原來(lái)由政府履行的職能。其次，運(yùn)作走向精細(xì)化，這突出表現(xiàn)在網(wǎng)格化的運(yùn)作上。網(wǎng)格化運(yùn)作是在無(wú)縫隙運(yùn)作基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的具有中國(guó)特色的一種運(yùn)作方式，它改變了原來(lái)的一種粗線條的管理方式。再者，得益于信息技術(shù)的發(fā)展，運(yùn)作過(guò)程中日益采用電子化網(wǎng)絡(luò)化的方式，從而提高了行政效率。(4)圍繞運(yùn)作建立起一套相關(guān)的規(guī)章制度。比較顯著的有績(jī)效管理制度、信息公開(kāi)制度、問(wèn)責(zé)制度等。簡(jiǎn)言之，前期(1980年代到1990年代中)改革的主題是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人，后期(1990年代中至今)改革的主題是轉(zhuǎn)變政府職能。這些流程改革的取向很明顯，就是通過(guò)技術(shù)、程序的改進(jìn)，組織結(jié)構(gòu)和組織功能的合理化來(lái)提升政府的工作效率。

這一圍繞政府內(nèi)部流程的改革及其推進(jìn)受到了以下幾個(gè)因素的影響。首先是結(jié)構(gòu)改革的受挫。第二次機(jī)構(gòu)改革涉及的結(jié)構(gòu)方面改革的難度、敏感性以及相應(yīng)的準(zhǔn)備不足，使得這一次的改革沒(méi)有按照原有的思路繼續(xù)下去。這在相當(dāng)程度上推動(dòng)了改革轉(zhuǎn)向注重技術(shù)和流程方面的改革。

其次是對(duì)績(jī)效的追求。改革開(kāi)放初期的目標(biāo)是在盡可能短的時(shí)間里改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)貧困落后的面貌，為了達(dá)到這一目標(biāo)，改革實(shí)施了趕超策略，具體的做法是在拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后，實(shí)行政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，用政府的力量來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，這表現(xiàn)在改革初期，在效率和公平兩者之間我們毫不猶豫地選擇了前者。這一效率在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里表現(xiàn)為GDP的增長(zhǎng)。因此，政府的機(jī)構(gòu)改革從某種程度來(lái)說(shuō)就是通過(guò)自身的改革來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。這樣，政府的機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向流程和技術(shù)改革(組織的重組、功能的調(diào)整、人員的精簡(jiǎn)、績(jī)效評(píng)估體系的引入、信息技術(shù)的運(yùn)用、地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)、減少行政審批等)顯然可以得到一個(gè)合理的解釋。因?yàn)檫@樣的改革有助于提升政府的效率，而政府的效率對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在這段時(shí)間里具有舉足輕重的作用。對(duì)GDP的追求在2004年服務(wù)型政府提出后有所改變，政府職能從對(duì)經(jīng)濟(jì)的追求開(kāi)始轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)。然而，公共服務(wù)的提供也有一個(gè)政府自身效率的問(wèn)題。比如，改變政府壟斷提供公共服務(wù)的方式，代之以社會(huì)各類組織參與提供公共服務(wù)顯然是一種更好的方式。此外，從政府角度來(lái)講，績(jī)效事關(guān)民眾對(duì)政府的認(rèn)可，事關(guān)自身的合法性。流程改革也有助于提高政府的工作效率和改進(jìn)公共服務(wù)的提供。

三是新公共管理的影響。差不多與中國(guó)機(jī)構(gòu)改革同時(shí)進(jìn)行的以“新公共管理”旗號(hào)出現(xiàn)的波瀾壯闊的西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)對(duì)我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。新公共管理的核心是把政府改革成企業(yè)化的政府以及運(yùn)用市場(chǎng)化的機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)(比如公私合作、委托人代理人關(guān)系、服務(wù)外包、政府采購(gòu)、公共服務(wù)購(gòu)買等)，這是流程技術(shù)特色非常鮮明的改革，其背后的原因在于，在一個(gè)全球經(jīng)濟(jì)一體化的時(shí)代里，政府如同企業(yè)一樣，必須加強(qiáng)它的競(jìng)爭(zhēng)力。這一改革的取向顯然影響了我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革，因?yàn)樗c我們強(qiáng)調(diào)的提高政府效率和競(jìng)爭(zhēng)力是合拍的。因此我們看到新公共管理的一些做法也被引入到了我國(guó)政府的運(yùn)作中，比如績(jī)效評(píng)估、平衡計(jì)分卡在我國(guó)不同層級(jí)的政府和公共部門得到了運(yùn)用；公私合作提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，比如政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)；政府采購(gòu)，結(jié)果取向的運(yùn)作等等。

流程的改革旨在提升政府的工作效率，解決如何做得更好這樣的技術(shù)理性問(wèn)題，但它還無(wú)法回答為什么要這樣做這一價(jià)值理性問(wèn)題。由于機(jī)構(gòu)改革后來(lái)回避或延緩了結(jié)構(gòu)方面的改革，由此我們看到這一改革的不足所帶來(lái)的問(wèn)題。(1)職能轉(zhuǎn)變并沒(méi)有解決職能定位這一基本的問(wèn)題，由于政府的權(quán)力邊界不清，它導(dǎo)致政府在與市場(chǎng)與社會(huì)三者的關(guān)系中常常出現(xiàn)越位、缺位和錯(cuò)位的狀況。政企分開(kāi)、政社分開(kāi)的改革講了多年至今依然進(jìn)展緩慢，以致十八大還在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)這方面的改革。政府的強(qiáng)勢(shì)地位導(dǎo)致社會(huì)其他組織受到壓抑，從而使整個(gè)社會(huì)活力不足。(2)由于改革很少涉及對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督，這導(dǎo)致腐敗盛行和政府公信力的下降?！度嗣裾搲返奈磥?lái)10年10大挑戰(zhàn)的千人問(wèn)卷調(diào)查顯示，“腐敗問(wèn)題突破民眾承受底線”是排列第一的挑戰(zhàn)，82.3%的受訪者選擇此項(xiàng)。對(duì)政府權(quán)力缺乏監(jiān)督也導(dǎo)致了權(quán)力在民眾面前的傲慢，官民關(guān)系的緊張以及群體性事件的頻發(fā)。在同一調(diào)查中，排列第三的挑戰(zhàn)是“基層干群沖突”，受訪者中有63.2%選擇此項(xiàng)。〔3〕(3)機(jī)構(gòu)的改革沒(méi)有帶來(lái)運(yùn)作機(jī)制的改變。以大部制改革為例，這一改革完成了形式上的組織分合，卻沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的運(yùn)作機(jī)制(也就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者的互相制約和互相協(xié)調(diào))上的改變。(4)涉及政府自身利益的改革舉步維艱。以行政審批改革為例，改革進(jìn)行了二十多年，但一直進(jìn)展不大。即便是本輪力度較大的行政審批改革，國(guó)家行政學(xué)院的調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，“71.4%的被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)取消和減少行政審批，并提高改革的含金量”。〔4〕進(jìn)展不大的原因在于這一改革本質(zhì)上是一種剝奪不屬于政府的權(quán)力的改革，直接涉及了政府自身的利益。所有這些表明，僅僅通過(guò)流程和技術(shù)的改革是無(wú)法解決這些問(wèn)題的，而且隨著時(shí)間的推移，負(fù)面的問(wèn)題在不斷地放大。因此，未來(lái)機(jī)構(gòu)改革的重心必須轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)方面的改革。

三、結(jié)構(gòu)改革的指向

如果說(shuō)流程改革的目標(biāo)指向是效率，那么結(jié)構(gòu)改革的指向則是權(quán)力。具體來(lái)說(shuō)，這一權(quán)力涉及三個(gè)方面，即權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力的邊界以及權(quán)力的行使。其所以如此，是因?yàn)橐陨纤婕暗膯?wèn)題都是與權(quán)力聯(lián)系在一起的，是因改革或多或少避開(kāi)了核心的權(quán)力問(wèn)題、避開(kāi)了政治體制的改革而產(chǎn)生的，是因著眼于流程而忽略結(jié)構(gòu)方面的改革而產(chǎn)生的。如果說(shuō)前期改革的目標(biāo)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)，那么結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)則是更為宏大的，它要解決與民主政治、法治國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的政府權(quán)力問(wèn)題，解決與此相關(guān)的價(jià)值理性問(wèn)題。

首先是民主政治。民主政治涉及政府權(quán)力來(lái)源的合法性、對(duì)權(quán)力的制約、問(wèn)責(zé)和民眾參與公共管理的問(wèn)題。十八大報(bào)告在談到政治體制改革時(shí)指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”〔5〕。在這里，民主選舉是一個(gè)核心問(wèn)題，它是政府權(quán)力合法性的來(lái)源，而合法性是政府做任何事情的基礎(chǔ)，民主決策、管理和監(jiān)督都基于由民主選舉產(chǎn)生的權(quán)力合法性基礎(chǔ)。當(dāng)權(quán)力不是來(lái)自民眾的授予時(shí)，那么民主決策、管理和監(jiān)督也成了無(wú)源之水和無(wú)本之木，它只取決于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人喜好。在我國(guó)，民主選舉的一個(gè)問(wèn)題是盡管一些政府官員的產(chǎn)生有人大選舉的形式，但實(shí)質(zhì)上官員更多的是通過(guò)上級(jí)任命獲得職位的。這一做法產(chǎn)生的消極結(jié)果是，首先，民眾同官員之間沒(méi)有一種直接的聯(lián)系，在心理上會(huì)產(chǎn)生一種與我沒(méi)什么關(guān)系的感覺(jué)。其次，上級(jí)任命使官員更多地對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不是對(duì)民眾負(fù)責(zé)，因?yàn)楫?dāng)官與否與民眾沒(méi)有關(guān)系，這樣也就產(chǎn)生了權(quán)力在民眾面前的傲慢，顛倒了主仆關(guān)系。另一個(gè)問(wèn)題是民主選舉程序上的問(wèn)題，主要是賄選。最近暴露的遼寧省的大面積賄選反映了程序上的問(wèn)題。

由于缺乏由選舉產(chǎn)生的政府官員的合法性來(lái)源，因此，我國(guó)的政府官員主要是通過(guò)以下三個(gè)途徑來(lái)獲取民眾的認(rèn)可的。一是通過(guò)提升政府績(jī)效來(lái)獲得這一合法性和民眾的認(rèn)可，建設(shè)人民滿意的政府在某種程度上也可以說(shuō)是一種解決政府合法性來(lái)源的做法。二是通過(guò)內(nèi)部嚴(yán)格的紀(jì)律和獎(jiǎng)懲制度來(lái)獲得民眾對(duì)政府的認(rèn)可，比如通過(guò)提升優(yōu)秀者、調(diào)整平庸者以及清除腐敗者等來(lái)提升政府形象，提升政府公信力。三是通過(guò)一些民主形式的公眾參與(比如民主懇談會(huì)、民主協(xié)商制度、公眾參與決策等)來(lái)融洽政府和民眾之間的關(guān)系。

但是，僅僅通過(guò)以上的做法來(lái)獲得合法性是不夠的，這首先是因?yàn)榘殡S政府政績(jī)的提高，民眾的需求也會(huì)提高，因而對(duì)政府也就會(huì)提出更高的要求。其次，政府的績(jī)效也不一定是穩(wěn)定的，它往往受制于一些不確定的內(nèi)外環(huán)境因素?？?jī)效下降或沒(méi)有績(jī)效或績(jī)效不高會(huì)遭致民眾的指責(zé)，導(dǎo)致政府公信力的下降，并使政府的合法性遭到質(zhì)疑。內(nèi)部的紀(jì)律和獎(jiǎng)懲制度也會(huì)受到潛規(guī)則的影響，比如論資排輩、平庸者居位，官員能上不能下等還是一種比較流行的現(xiàn)象。此外，官員的腐敗一直在影響著政府的形象。民主形式的公眾參與有時(shí)往往也是一種形式，而沒(méi)有解決實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。所有這些同一個(gè)基本的格局有關(guān)，即缺乏民主選舉而產(chǎn)生的官高民低的格局。而解決這一問(wèn)題的最好方法是官員由民眾選舉產(chǎn)生，權(quán)力真正由民眾授予。

因此，結(jié)構(gòu)改革的一個(gè)方面就是改革和完善民主選舉制度，解決權(quán)力的合法性來(lái)源問(wèn)題。從以往的機(jī)構(gòu)改革來(lái)看，我們?cè)诿裰鳑Q策、民主管理和民主監(jiān)督方面進(jìn)行了不少的改革。比如，決策過(guò)程中的民眾參與，對(duì)官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)等。但是，在民主選舉上則缺乏有力度的改革。盡管改革在官員產(chǎn)生的問(wèn)題上有過(guò)“公選”以及差額選舉等方面的努力，但并沒(méi)有解決民主選舉的實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家做主，“人民民主是社會(huì)主義的生命”〔6〕，只有做到官員由人民來(lái)選擇并接受人民的監(jiān)督，才能使官員真正對(duì)人民負(fù)責(zé)。

其次是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的結(jié)構(gòu)改革要解決的問(wèn)題是政府的權(quán)力邊界問(wèn)題，也就是政府與市場(chǎng)(以及與社會(huì))的關(guān)系問(wèn)題。這是一個(gè)老問(wèn)題，也是機(jī)構(gòu)改革多年來(lái)一直成效不彰的問(wèn)題，這一問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)資源的配置的問(wèn)題，是政府還是市場(chǎng)。兩者邊界不清有其歷史的原因。在我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是建構(gòu)而不是自然演進(jìn)的結(jié)果，而建構(gòu)者就是政府，這至少在一定時(shí)期內(nèi)基本上決定了政府主導(dǎo)的格局。在改革初期，這種政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式是與當(dāng)初的趕超戰(zhàn)略相適應(yīng)的。從前期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，這一邊界的模糊(比如遍地開(kāi)花的與政府緊密相連的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，政府對(duì)金融、股票市場(chǎng)等的深度干預(yù)等等)既帶來(lái)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。因此，機(jī)構(gòu)改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面進(jìn)行了多次努力，總的方向是使政府職能適應(yīng)市場(chǎng)體制的要求(比如前面提到的取消計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門、一些適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門的建立等)，但改革(主要表現(xiàn)為行政審批制度的改革)在涉及兩者的邊界時(shí)，由于長(zhǎng)時(shí)間里沒(méi)有涉及背后的權(quán)力問(wèn)題，改革只是停留在簡(jiǎn)單的行政審批項(xiàng)目的減少和取消上，這導(dǎo)致改革一直舉步不前。當(dāng)中國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，十八大提出了讓市場(chǎng)在資源的配置中發(fā)揮決定性的作用，這意味著讓市場(chǎng)而不是政府來(lái)主導(dǎo)資源分配，但這里還是首先要解決兩者的邊界問(wèn)題。第七次機(jī)構(gòu)改革在這方面進(jìn)行了突破，改革涉及了行政審批制度背后核心的政府權(quán)力問(wèn)題，提出了簡(jiǎn)政放權(quán)和建立權(quán)力清單，奉行的原則是“法無(wú)授權(quán)不可為”，這是行政審批改革的一個(gè)突破。但問(wèn)題是，權(quán)力清單的建立還是局限在政府內(nèi)部，這導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題，首先，這一權(quán)力清單的確立還缺乏社會(huì)和外部相關(guān)方的參與，因此，它在多大程度上得到社會(huì)和相關(guān)方的認(rèn)可是不確定的。其次，由于行政審批項(xiàng)目的減少或撤銷沒(méi)有在更高的法律層面上加以確定，因此其結(jié)果往往也是不確定的，今天減，明天可以加，或變相地加，或者出現(xiàn)執(zhí)行不力、打折扣的狀況，正如以前曾發(fā)生過(guò)的那樣。再者，在缺乏對(duì)權(quán)力有效監(jiān)督的情況下，如何使政府真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)？由誰(shuí)來(lái)限定政府的權(quán)力和監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)行？因此，盡管十八大提出在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，但政府主導(dǎo)的模式至今沒(méi)有發(fā)生明顯的變化，政府的權(quán)力邊界依然不清楚，政府越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象并沒(méi)有得到根本的糾正。

再者是法治國(guó)家。這里與結(jié)構(gòu)改革相關(guān)的是政府權(quán)力的運(yùn)行問(wèn)題，權(quán)力的運(yùn)行需要有法律和規(guī)章制度來(lái)規(guī)范，這里涉及以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.法律規(guī)章制度的完善。盡管改革開(kāi)放以來(lái)政府的法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但還有完善之處。以政府活動(dòng)而言，通常由三個(gè)大法來(lái)支撐，即組織法、公務(wù)員法和行政程序法。我們已經(jīng)有了前兩個(gè)法，但獨(dú)缺行政程序法來(lái)規(guī)范政府的權(quán)力運(yùn)行。盡管有各種與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)的規(guī)章制度和相關(guān)的法律規(guī)定，但是由于缺少這一高階的法，以至于各個(gè)地方的政府在執(zhí)行公務(wù)中缺乏必要的一致性，并導(dǎo)致同一個(gè)事件在不同的地方有不同的處理，甚至是互相矛盾的處理。

2.依法行政。需要從制度上進(jìn)一步規(guī)范政府的行政行為。按照十八大的說(shuō)法，就是任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。此外，依法行政具體表現(xiàn)在，正如十八大報(bào)告指出的，(1)健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。(2)堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。(3)確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。(4)堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。(5)推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

3.法制文化建設(shè)。規(guī)則有正式和非正式之分，非正式規(guī)則也稱之為潛規(guī)則，政府權(quán)力按潛規(guī)則運(yùn)行并非鮮見(jiàn)。中國(guó)社會(huì)通常被認(rèn)為是一個(gè)熟人社會(huì)，辦事的第一要義是找關(guān)系，對(duì)人不對(duì)事。這樣一種文化自然也影響到了政府，比如不是一視同仁地對(duì)待服務(wù)對(duì)象。因此，需要進(jìn)行法制文化的建設(shè)，保證政府權(quán)力按法律按規(guī)則運(yùn)行，并以規(guī)章制度為準(zhǔn)繩無(wú)偏私地執(zhí)行公務(wù)，服務(wù)于社會(huì)公眾。

四、結(jié)構(gòu)改革的策略選擇

(一)系統(tǒng)思考與整體推進(jìn)。在系統(tǒng)理論看來(lái)，任何系統(tǒng)都是一個(gè)由各個(gè)部分組成的有機(jī)整體，每一部分在系統(tǒng)中都處于一定的位置，起著特定的作用。部分之間相互關(guān)聯(lián)，彼此影響，構(gòu)成了一個(gè)不可分割的整體。正如前面指出的，行政體制是國(guó)家治理體系的一個(gè)部分，它與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制和社會(huì)體制共同構(gòu)成了國(guó)家治理體系。十八大提出“全面深化改革”就是從系統(tǒng)的角度去考慮改革的推進(jìn)的，不是推進(jìn)一個(gè)領(lǐng)域的改革，也不是推進(jìn)幾個(gè)領(lǐng)域的改革，而是推進(jìn)所有領(lǐng)域的改革。

可以從兩個(gè)層面來(lái)考慮行政體制改革的整體和部分的關(guān)系。一是國(guó)家治理體系是整體，行政體制是其中的一個(gè)部分。從這個(gè)角度出發(fā)，機(jī)構(gòu)改革必須考慮如何與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革和社會(huì)體制改革進(jìn)行良性互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。機(jī)構(gòu)改革如果單兵突進(jìn)而沒(méi)有其他幾個(gè)方面尤其是政治體制改革的呼應(yīng)和配合，正如機(jī)構(gòu)改革的歷史告訴我們的，這一改革涉及的一些重大問(wèn)題就無(wú)法得到有效的解決。二是行政體制或機(jī)構(gòu)改革是整體，改革涉及的結(jié)構(gòu)和流程是其中的兩大部分。從這個(gè)角度出發(fā)，改革必須考慮結(jié)構(gòu)和流程兩者之間的良性互動(dòng)。尤其是考慮如何以結(jié)構(gòu)的改革來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)流程的改革。正如前面指出的，機(jī)構(gòu)改革曾經(jīng)歷了一個(gè)從結(jié)構(gòu)流程同步改革(第二次機(jī)構(gòu)改革)到轉(zhuǎn)向流程改革的過(guò)程，以至于流程的改革由于缺乏結(jié)構(gòu)改革的支持而使得一些改革力不從心或進(jìn)展緩慢。因此，機(jī)構(gòu)改革在考慮與政治體制等其他方面的改革互動(dòng)的同時(shí)，必須考慮自身結(jié)構(gòu)與流程的互動(dòng)(在這里，結(jié)構(gòu)方面的改革顯然是改革的重點(diǎn))，這一互動(dòng)影響著改革自身的整體成效。

(二)頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新。機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程。以往的改革呈現(xiàn)的主要是一種單邊的自上而下的運(yùn)動(dòng)，改革的動(dòng)力主要來(lái)自于上層，是一個(gè)上級(jí)決定下級(jí)執(zhí)行的過(guò)程。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把這種自上而下的改革稱之為“強(qiáng)制性制度變遷”，其優(yōu)點(diǎn)可以減少改革的成本，缺點(diǎn)是很難獲得一致性的同意，從而產(chǎn)生對(duì)改革的消極或抵制。事實(shí)上，在主要是自上而下的強(qiáng)制性變革中，也有自下而上的誘致性的變革，其出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)變革來(lái)獲得比現(xiàn)有體制或狀況更多的收益。因此，在機(jī)構(gòu)改革中，也出現(xiàn)了不少地方的創(chuàng)新和針對(duì)自身特點(diǎn)的改革，比如在公共服務(wù)購(gòu)買方面就產(chǎn)生過(guò)幾種不同的模式，在處理政企關(guān)系和政社關(guān)系上也有不同的做法等等。由于前期的改革主要是流程和技術(shù)的改革，因此，改革在這方面給予地方的空間相對(duì)是比較大的。以結(jié)果和效率為評(píng)價(jià)中心的流程改革對(duì)獲得這一結(jié)果的手段的豐富性提供了基礎(chǔ)。如果說(shuō)流程的改革要求地方更多地創(chuàng)新的話，那么結(jié)構(gòu)改革則需要更多的頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)涉及的以權(quán)力為核心的制度和關(guān)系方面的問(wèn)題都是具有全局性的。頂層設(shè)計(jì)主要來(lái)自于理論、來(lái)自于想象力以及來(lái)自于實(shí)踐，頂層設(shè)計(jì)盡管是宏觀層面的，但也要接地氣。從這個(gè)意義上講，結(jié)構(gòu)改革中基層也不完全是被動(dòng)的。由此，需要鼓勵(lì)基層的創(chuàng)新，為頂層設(shè)計(jì)不斷提供新的來(lái)源。

比較前期改革，結(jié)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的困難之處在于，一是由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)成功(但我們往往也忽略了背后負(fù)面的東西)使得一些人認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)成功的模式，既然是成功的，就沒(méi)有再改革的必要。二是由于缺乏結(jié)構(gòu)方面的改革，機(jī)構(gòu)改革以來(lái)形成的政府利益隨著時(shí)間的推移變得越來(lái)越根深蒂固，對(duì)它進(jìn)行改變也越來(lái)越難。因此，頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新必須打破思想的僵化和對(duì)利益的保守。

(三)增強(qiáng)改革動(dòng)力，減少改革阻力。改革需要?jiǎng)恿Γ母镆矔?huì)產(chǎn)生阻力，其所以如此，在于改革從本質(zhì)上講是一種利益的分配和調(diào)整。得利者通常成為改革動(dòng)力的來(lái)源，失利者往往會(huì)成為改革的阻力。根據(jù)力場(chǎng)理論的說(shuō)法，動(dòng)力大于阻力，改革就會(huì)往前走。阻力大于動(dòng)力，改革就會(huì)往后退。因此，機(jī)構(gòu)改革始終存在著一個(gè)如何增強(qiáng)動(dòng)力以保持改革勢(shì)頭的問(wèn)題。由于結(jié)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是剝奪不屬于政府的權(quán)力，調(diào)整權(quán)力格局，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方式，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，這樣政府自身便成了改革的對(duì)象。因此，改革完全靠政府內(nèi)部的力量是不夠的。改革不僅要不斷地從內(nèi)部產(chǎn)生潛在的得利者從而增強(qiáng)動(dòng)力，同時(shí)要對(duì)失利者進(jìn)行補(bǔ)償以減少阻力(當(dāng)然，根據(jù)帕累托改進(jìn)的觀點(diǎn)，這一補(bǔ)償不能超越改革帶來(lái)的社會(huì)利益的增進(jìn))，同時(shí)還要?jiǎng)訂T相關(guān)的社會(huì)力量以獲得支持。利益既可以是對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)的，也可以是對(duì)組織來(lái)說(shuō)的。流程的改革在不少方面涉及了個(gè)人的利益，也涉及了政府內(nèi)部部門之間的利益。以大部制改革而言，組織合并導(dǎo)致職位減少當(dāng)然會(huì)使一些人失去晉升的機(jī)會(huì)。同樣，弱勢(shì)部門與強(qiáng)勢(shì)部門的合并往往會(huì)使部分人變得無(wú)足輕重，所有這些都會(huì)導(dǎo)致對(duì)改革的抵觸和不滿。比較之下，結(jié)構(gòu)改革的對(duì)象是政府本身，其涉及的利益面更大。改革要使政府的權(quán)力真正來(lái)自人民的授予，要?jiǎng)儕Z和調(diào)整原屬于政府的權(quán)力并將權(quán)力置于真正的監(jiān)督之下，這會(huì)觸及政府的利益。因此，結(jié)構(gòu)的改革僅靠政府自身來(lái)改是難以完成的，需要在政府內(nèi)外動(dòng)員改革的力量以推進(jìn)改革。

動(dòng)員社會(huì)力量參與到結(jié)構(gòu)的改革中來(lái)需要給予特別的關(guān)注。以往機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)特點(diǎn)是政府力圖通過(guò)自身的力量來(lái)解決問(wèn)題，因此，改革基本上是局限在政府范圍進(jìn)行的(尤其是后期的改革)。如果說(shuō)流程的改革相對(duì)具有封閉性的話，那么結(jié)構(gòu)改革會(huì)在很大程度上與社會(huì)發(fā)生關(guān)系，與民眾發(fā)生關(guān)系。改革必須讓人民知道他們的利益所在，從而激發(fā)他們的改革熱情并參與到改革中來(lái)，成為改革不竭的動(dòng)力，并與政府內(nèi)部的改革力量一起推動(dòng)改革的進(jìn)程。

(四)漸近改革與激進(jìn)改革同時(shí)并舉。漸進(jìn)改革在以往的機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)成了一種路徑依賴。漸進(jìn)改革作為一種方法，其價(jià)值在于可以在維持整體穩(wěn)定的情況下，通過(guò)累積邊際的改革從而最終對(duì)事物加以改變。但這一方法的問(wèn)題在于，由于是一種修修補(bǔ)補(bǔ)的變革，它會(huì)拖長(zhǎng)改革的進(jìn)程，使問(wèn)題遲遲得不到解決。一個(gè)明顯的例子是政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政社分開(kāi)的問(wèn)題，這一改革已經(jīng)差不多延續(xù)了二十多年，但仍然沒(méi)有得到真正的解決。其所以如此，是出于一種教條的想法，即這一改革背后充斥了利益的糾葛，一旦大刀闊斧地動(dòng)手(即采用激進(jìn)的方法)會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定。倒過(guò)來(lái)，也可以說(shuō)這是對(duì)漸進(jìn)方法的一種崇拜。這一崇拜導(dǎo)致在遇到任何問(wèn)題的時(shí)候都不假思索地一概采用漸進(jìn)的方法，從而使?jié)u進(jìn)方法成了一種路徑依賴。改革至今事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入了通常所說(shuō)的深水區(qū)，所謂深水區(qū)，也就是充滿了難題，剩下的是難啃的骨頭。這樣，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，一味采用漸進(jìn)的方法是否能把骨頭啃下來(lái)？

結(jié)構(gòu)改革要解決的正是這些難題，它涉及到許多利益問(wèn)題和難啃的骨頭。從方法上講，當(dāng)以往的漸進(jìn)方法在這些難題面前顯得力不從心的時(shí)候，改革是否有必要考慮采用一些激進(jìn)的方法？當(dāng)漸進(jìn)方法打不破利益糾葛的時(shí)候，改革是否需要考慮用壯士斷腕式的方法來(lái)解決問(wèn)題？改革時(shí)間緊迫，根據(jù)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，我們的目標(biāo)是“在2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”。一些懸而未決的問(wèn)題不能總是因漸進(jìn)的方法的運(yùn)用而遲遲得不到解決。結(jié)構(gòu)改革的方法不能只有一種路徑依賴，在漸進(jìn)改革無(wú)法見(jiàn)效的情況下，就必須考慮采用一些激進(jìn)的方法，它往往能在較短的時(shí)間里解決問(wèn)題。

注釋：

〔1〕《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content_909225.htm.

〔2〕《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社，1993年，第177頁(yè)。

〔3〕人民論壇“千人問(wèn)卷”調(diào)查組：《“未來(lái)10年10大挑戰(zhàn)”調(diào)查報(bào)告》，《人民論壇》2009年第24期。

〔4〕馬建堂：《簡(jiǎn)政放權(quán)——來(lái)自社會(huì)的評(píng)價(jià)與基層的聲音》，來(lái)源：《行政管理改革》，http://www.banyuetan.org/chcontent/sz/wzzs/szbt/2015811/146062.html.

〔5〕〔6〕見(jiàn)《十八大報(bào)告》第五部分《堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革》，http://news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_27165856.htm.

〔責(zé)任編輯：馬立釗〕

竺乾威，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。