涂富秀

（福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108）

法治視野下失地農(nóng)民利益表達(dá)的困境與突破

涂富秀

（福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108）

我國失地農(nóng)民利益表達(dá)存在渠道不暢通、代表主體缺失、表達(dá)效果欠缺等問題。階層分化成為影響失地農(nóng)民利益表達(dá)的新變量，對(duì)失地農(nóng)民的利益分化和整合、利益表達(dá)方式和表達(dá)渠道的效用等方面產(chǎn)生重要影響。今后應(yīng)明確失地農(nóng)民利益表達(dá)的法律性質(zhì)，建立失地農(nóng)民利益表達(dá)的法治機(jī)制并強(qiáng)調(diào)政府在其中的法律責(zé)任，改革人民代表大會(huì)、訴訟、法律援助等基礎(chǔ)法律制度；通過強(qiáng)化村委會(huì)的自治功能、建立農(nóng)民協(xié)會(huì)等措施完善失地農(nóng)民利益表達(dá)的社會(huì)化機(jī)制。

失地農(nóng)民；利益表達(dá)；階層分化；法律機(jī)制

一、問題的提出

失地農(nóng)民是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因國家征收土地而導(dǎo)致喪失部分或全部承包土地但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民大量出現(xiàn)并且人數(shù)呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì)，據(jù)估算到2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億。[1]伴隨著失地農(nóng)民的產(chǎn)生，失地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，減低了社會(huì)整合程度，影響社會(huì)穩(wěn)定。近年來農(nóng)民維權(quán)所關(guān)注的問題中，土地問題約占65%以上。[2]相對(duì)應(yīng)的，失地農(nóng)民引發(fā)的集體上訪占農(nóng)村群體性事件的60%以上。[3]現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型、階層分化交織，使得失地農(nóng)民問題更加復(fù)雜。失地農(nóng)民問題，表面上是土地問題，其核心卻是利益表達(dá)問題。法律作為社會(huì)調(diào)控的最重要手段，如果不能為失地農(nóng)民提供正當(dāng)利益表達(dá)出來的常態(tài)化渠道，利益沖突的鴻溝將更加深化，社會(huì)矛盾將更加凸顯。因此，失地農(nóng)民問題的解決之策關(guān)鍵在于建立相應(yīng)的制度來暢通其利益表達(dá)，增強(qiáng)其利益表達(dá)能力。這既需要法律精神和法治思維的養(yǎng)成，也需要建立與國家治理現(xiàn)代化相契合的法律機(jī)制?？梢哉f，失地農(nóng)民問題起源于法律缺失，也應(yīng)終于法治。

二、失地農(nóng)民利益表達(dá)的困境

（一）體制內(nèi)表達(dá)渠道不暢通，體制外方式不合法

我國雖然建立了人民代表大會(huì)制、信訪、訴訟等體制內(nèi)的制度供包括失地農(nóng)民在內(nèi)的公民表達(dá)訴求，但在現(xiàn)行法律體制下，失地農(nóng)民面臨群體性的表達(dá)困境。首先，人大代表利益表達(dá)功能失靈。人大代表的法定職責(zé)之一是代表選民表達(dá)利益訴求。但實(shí)踐中，各級(jí)人大代表的職業(yè)和階層構(gòu)成不能全面反映我國社會(huì)的職業(yè)和階層結(jié)構(gòu)，人大代表作為民意代表的功能沒有充分顯現(xiàn)，使得這一非常重要的法律制度沒能為失地農(nóng)民提供暢通的利益表達(dá)渠道。現(xiàn)行選舉制度簡單以戶籍認(rèn)定農(nóng)民代表的資格，只要是農(nóng)村戶籍即視為農(nóng)民代表，未注意到農(nóng)民的分化和分層，客觀上造成人大代表這一利益表達(dá)渠道的效用大打折扣。而歷屆全國人大和地方人大代表中為數(shù)不多的農(nóng)民代表大多為村干部、致富能人等農(nóng)村中的強(qiáng)勢(shì)階層，這些農(nóng)民代表對(duì)土地的依附性并不強(qiáng)，甚至已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，他們并不能完全代表失地農(nóng)民和真實(shí)反映失地農(nóng)民的利益和愿望。盡管一些富有社會(huì)責(zé)任感的其他階層的人大代表有些時(shí)候也會(huì)提出一些與失地農(nóng)民相關(guān)的提案，但代表的身份構(gòu)成意味著多樣化的利益訴求難以有效平衡地進(jìn)入決策層面，民意表達(dá)不夠。[2]其次，信訪表達(dá)訴求的效果不理想。按照制度安排，信訪制度作為我國公民進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)和利益表達(dá)的獨(dú)特方式，失地農(nóng)民完全可以通過信訪表達(dá)訴求，但實(shí)際上通過此途徑獲得救濟(jì)的可能性極其有限。農(nóng)村土地征收過程中，農(nóng)民通過信訪反映問題的意愿仍很強(qiáng)烈，越級(jí)訪、群訪也很突出。但大多數(shù)情況下，信訪作為社會(huì)安全閥而存在的象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。由于信訪部門法律地位模糊、信訪制度在整個(gè)法律體系中的地位和作用沒有理順等原因，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界都有信訪制度削弱了司法權(quán)威、取消信訪制度的呼聲。因此，信訪制度本身也面臨合法性危機(jī)。再次，司法救濟(jì)遭遇立案難。司法救濟(jì)作為正義的最后一道防線，是最權(quán)威的救濟(jì)機(jī)制。因此，通過司法途徑救濟(jì)被侵害的合法權(quán)益是失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的核心途徑。但從司法實(shí)踐看，訴訟渠道并不暢通。我國法院系統(tǒng)以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)一致，使得法院在人財(cái)物等方面受制于地方政府，法院對(duì)于因土地征收引起的各類糾紛因其敏感度高、涉及面廣，往往以種種理由不予受理，導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)案件的立案難。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要改革案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，做到有案必立，有訴必理，保障當(dāng)事人的訴權(quán)。2015年5月1日起施行的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》規(guī)定，只要當(dāng)事人提供了符合形式要件的訴狀，人民法院應(yīng)當(dāng)一律接收，并在規(guī)定的期限內(nèi)依法處理。我們期待，案件登記制的施行能使失地農(nóng)民的司法救濟(jì)之路更加通暢。

通過大量個(gè)案研究，筆者發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民在體制內(nèi)的利益表達(dá)格局中進(jìn)行抗?fàn)幍男Ч浅Ｓ邢?，總體上呈現(xiàn)出越軌表達(dá)的趨勢(shì)。在貧富差距比較大的社會(huì)里，制度內(nèi)的利益表達(dá)渠道由富人掌握，而窮人要么保持沉默，要么時(shí)而采取暴力或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的呼聲。[4]近年來，失地農(nóng)民的非制度化利益表達(dá)已經(jīng)越來越普遍化，表達(dá)的形式越來越多樣化，主要包括：公開的控訴、不懈的上訪、糾訴纏訟、暴力抗議、以死抗?fàn)幍刃问?。于建嶸指出，失地農(nóng)民利益訴求表達(dá)的非制度化的重要方式是大規(guī)模群眾集聚、集體上訪等。[5]對(duì)于失地農(nóng)民而言，合法的體制內(nèi)表達(dá)渠道沒有多大效果，而能夠迅速引起上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)、新聞?shì)浾撽P(guān)注的體制外利益表達(dá)渠道卻面臨不合法的境地。

（二）權(quán)利主體虛化，農(nóng)民權(quán)益代表主體缺失

按照法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民集體是一定地域范圍內(nèi)農(nóng)民構(gòu)成的群體性組織，其本身無法直接參與土地征收。由于農(nóng)民集體沒有把土地的所有權(quán)量化拆分給每一個(gè)農(nóng)民個(gè)體，作為集體成員的農(nóng)民被排除在征地進(jìn)程之外，形成了法律上農(nóng)民人人有權(quán)，實(shí)際上又人人無權(quán)的困境，導(dǎo)致征地過程中農(nóng)民完全處于被動(dòng)的狀態(tài)，話語權(quán)缺失。[6]《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組都可以作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表主體。那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組能否真正代表和維護(hù)農(nóng)民的利益呢?作為農(nóng)村最基層的組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組與農(nóng)民關(guān)系密切，理論上都有最大限度為農(nóng)民爭取利益的動(dòng)力。但是，它們作為獨(dú)立的主體往往有其自身的利益考量。而且很多農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組或先天發(fā)育不良或名存實(shí)亡，在自身的生存困境中很難為農(nóng)民代言。這樣的背景下，村民委員會(huì)成為了農(nóng)村集體土地最主要的經(jīng)營管理者。然而，在征地過程中村兩委不但沒有起到制衡土地征收主體的作用，反而扮演著地方政府等強(qiáng)勢(shì)主體征用集體土地的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和說客，甚至其本身就是造成農(nóng)民失地的一個(gè)重要原因。[7]可以說，農(nóng)村土地權(quán)益主體缺位是失地農(nóng)民權(quán)益受損的重要原因之一。法律上集體土地所有權(quán)主體模糊，事實(shí)上造成了集體土地所有權(quán)的主體缺位和虛化。虛化的集體土地所有權(quán)主體既無法為農(nóng)民集體利益的維護(hù)提供有力支持，又把一個(gè)個(gè)農(nóng)民個(gè)體推向利益維護(hù)者的艱難處境。而農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，掌握的資源非常有限，盡管人數(shù)眾多，但他們的呼聲很難在嚴(yán)格的科層制中上達(dá)到?jīng)Q策中心。鄭濤指出，失地農(nóng)民無法以立法者的身份直接參與立法的過程，受到知識(shí)、能力和信息獲得、參政議政時(shí)間等的限制，在法律意見征求程序上也很難有所作為，一些基本的想法往往也缺少上達(dá)的渠道。所以，從形式上看，我國失地農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損的根源是缺乏制度供給，事實(shí)上卻是權(quán)利的貧困。[8]

（三）利益分散，表達(dá)效果欠缺

失地農(nóng)民人數(shù)眾多又缺乏相應(yīng)的組織將他們的利益整合起來，導(dǎo)致人數(shù)最多的農(nóng)民無法有效地表達(dá)自己的利益訴求和維護(hù)自己的合法權(quán)益，使農(nóng)民在與政府或者其他社會(huì)組織的溝通、博弈中處于弱勢(shì)。[9]目前我國農(nóng)村社會(huì)中，原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)弱化、虛化，基本喪失了為農(nóng)民利益服務(wù)的功能，[10]而村民委員會(huì)被基層政府當(dāng)作自己的派出機(jī)構(gòu)和代理人，自治功能弱化，職能行政化傾向明顯，也沒能起到對(duì)農(nóng)民利益的整合、代表作用。截止到2014年底，我國已登記的社會(huì)組織共有60.6萬個(gè)，[11]但在如此之多的社會(huì)組織中竟然沒有代表農(nóng)民階層利益的專門組織。在征地過程中，原子化的失地農(nóng)民缺少專門的組織對(duì)其分散的利益進(jìn)行過濾和整合，其利益訴求很難以制度化的渠道和方式有效傳達(dá)到?jīng)Q策中心，無法將各種個(gè)體利益轉(zhuǎn)換為農(nóng)民整體的共同利益訴求和政策建議，而個(gè)體的利益表達(dá)在科層制系統(tǒng)中很難影響決策。 “個(gè)體擁有權(quán)利。但是，分散的、數(shù)量上眾多的個(gè)體在保護(hù)其權(quán)利的戰(zhàn)場(chǎng)上卻往往顯得不堪一擊：很多時(shí)候，分散的大多數(shù)個(gè)體在制度框架設(shè)定的游戲中注定要成為‘悲愴的失敗者’”。[12]

三、階層分化對(duì)失地農(nóng)民利益表達(dá)的影響

長期以來，我國農(nóng)民的利益具有高度一致性。但隨著改革開放和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，農(nóng)民的分化成為了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中的重大現(xiàn)象之一，并且呈現(xiàn)出以下特征：各個(gè)階層分化不徹底，未真正脫離農(nóng)村；農(nóng)民階層分化處于動(dòng)態(tài)之中，階層分化邊界模糊，還存在階層回流的現(xiàn)象；[13]階層分化后，農(nóng)民的不同階層之間在社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入等方面的差距拉大。[14]農(nóng)民的階層分化指向各個(gè)階層的異質(zhì)化需求，并且在價(jià)值觀念、行為方式等方面存在較明顯的差異。因此，關(guān)注農(nóng)民的階層分化是對(duì)失地農(nóng)民利益訴求問題進(jìn)行比較透徹與有效研究所不容回避的。

階層分化對(duì)失地農(nóng)民利益表達(dá)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，階層分化對(duì)利益表達(dá)法律機(jī)制的包容和整合功能提出了更高要求。利益表達(dá)的一元化曾是我國農(nóng)民群體的重要特征，隨著農(nóng)民的分化，農(nóng)村原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局被打破，農(nóng)民利益也隨之呈現(xiàn)出個(gè)體化的特征。身處不同階層結(jié)構(gòu)中的失地農(nóng)民對(duì)利益也呈現(xiàn)出不同的偏好和關(guān)注。如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同階層的農(nóng)民對(duì)土地的依附程度不同，對(duì)征地的態(tài)度迥異。如對(duì)土地依附性不強(qiáng)的農(nóng)民在征地過程中甚至存在“盼征”的心理，比較支持土地征收；而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則比較擔(dān)憂一旦土地被征收，未來的生計(jì)沒有著落，其本能的反應(yīng)是不同意土地被征收。同樣是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工對(duì)征地的態(tài)度也存在較大差異。第一代農(nóng)民工有過在農(nóng)村長期生活的經(jīng)歷，盡管已經(jīng)不依賴土地為生，但在征地過程中仍然表現(xiàn)出“故土難離”的依依不舍；而新生代農(nóng)民工在城市中成長和長期務(wù)工，已經(jīng)習(xí)慣了城市的生活方式，在征地過程中更關(guān)心就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問題。失地農(nóng)民利益的多元化需要立法作出及時(shí)有效的回應(yīng)，提供新的法律規(guī)則和制度進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)，對(duì)利益表達(dá)機(jī)制的張力提出了更高的要求。第二，階層分化導(dǎo)致利益表達(dá)方式出現(xiàn)了多樣化的匹配需求。農(nóng)民階層分化的過程實(shí)際上是利益和資源重新配置的過程。在這一過程中，農(nóng)民的利益訴求更加多樣化的。我國現(xiàn)行的利益表達(dá)機(jī)制以鄉(xiāng)村利益格局一元化為預(yù)設(shè)前提，由于農(nóng)民的階層分化，現(xiàn)行針對(duì)農(nóng)民利益一元格局設(shè)計(jì)的法律制度的功能正在逐漸消解，而新的機(jī)制尚未建立。當(dāng)前，法律層面未對(duì)法律維系的資源分配與農(nóng)民分化進(jìn)行對(duì)應(yīng)，未建立與多元利益相匹配的利益表達(dá)方式以滿足失地農(nóng)民的表達(dá)需要。第三，階層分化導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)利益表達(dá)渠道呈現(xiàn)出不同的偏好。農(nóng)村階層分化的背后是不同農(nóng)民在表達(dá)和追求自己利益的能力上存在的巨大差距，失地農(nóng)民所處的不同階層決定了迥異的維權(quán)邏輯，采用的渠道差異明顯。從筆者調(diào)研的情況看，經(jīng)濟(jì)地位較好、法律意識(shí)強(qiáng)、見多識(shí)廣的精英農(nóng)民在征地糾紛中更傾向于選擇法律途徑來表達(dá)訴求，而經(jīng)濟(jì)條件一般、文化程度不高的農(nóng)民由于無法承擔(dān)高昂的時(shí)間、金錢等司法救濟(jì)的顯性成本，也不愿意承擔(dān)破壞鄉(xiāng)村社會(huì)熟人關(guān)系的隱性成本，[15]面對(duì)土地征收可能或已經(jīng)造成的損害，多數(shù)人不會(huì)選擇法律解決方式作為首選途徑，反而更喜歡依賴代表傳統(tǒng)權(quán)威的村干部來表達(dá)訴求或者采用成本低、規(guī)則靈活的信訪來解決問題。多數(shù)情況下，只要權(quán)益侵害沒有觸及其不能容忍的底線，多數(shù)農(nóng)民處于旁觀者的角色。新生代農(nóng)民工長期居住在城市，見識(shí)較多，但由于對(duì)農(nóng)村和土地的依賴非常有限，他們對(duì)不是直接關(guān)系自己切身利益的事情缺乏參與熱情，卻經(jīng)常會(huì)因?yàn)橛懶蕉扇》抢硇曰谋磉_(dá)方式。[16]

四、失地農(nóng)民利益表達(dá)的法治化路徑

（一）從法律層面明確失地農(nóng)民利益表達(dá)的性質(zhì)

失地農(nóng)民問題的核心是基于土地的權(quán)利和利益問題，這是理解失地農(nóng)民利益表達(dá)問題的基本前提。失地農(nóng)民在維權(quán)行動(dòng)中，把具體的利益訴求尤其是經(jīng)濟(jì)利益作為行動(dòng)的目標(biāo)，一般沒有明顯的政治目的?！霸谌后w性事件中維權(quán)抗?fàn)幮偷娜后w性事件占全國群體性事件的80%以上”[2]也有力地說明了這一點(diǎn)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期失地農(nóng)民利益受損嚴(yán)重，他們有強(qiáng)烈的剝奪感，有維權(quán)的沖動(dòng)和需要。而地方政府往往存在僵硬的維穩(wěn)思維和認(rèn)識(shí)誤區(qū)，把失地農(nóng)民的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立，把利益表達(dá)和利益沖突看作影響社會(huì)穩(wěn)定的大事，習(xí)慣動(dòng)用強(qiáng)制性的手段去壓制利益表達(dá)，希望把問題捂在基層。這種認(rèn)識(shí)的誤區(qū)導(dǎo)致國家在制度層面不重視農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的建設(shè)，造成失地農(nóng)民的合法利益無處表達(dá)。失地農(nóng)民越是無法表達(dá)訴求就越有表達(dá)的沖動(dòng)和需求，最終只能采取越軌表達(dá)的方式，其結(jié)果適得其反，使社會(huì)更加不穩(wěn)定。因此，要從法律層面正確認(rèn)識(shí)和定性失地農(nóng)民利益表達(dá)的核心是利益問題。

（二）建立失地農(nóng)民利益表達(dá)的法治機(jī)制

法治的任務(wù)不是消滅利益問題，而是要為不同群體追求合法利益作出制度安排。今后應(yīng)強(qiáng)化法律對(duì)失地農(nóng)民利益表達(dá)的保障和規(guī)范，把失地農(nóng)民利益表達(dá)納入法治軌道。失地農(nóng)民利益表達(dá)法律制度應(yīng)對(duì)以下方面進(jìn)行具體明確的規(guī)定：失地農(nóng)民利益表達(dá)的法律依據(jù)、失地農(nóng)民利益表達(dá)的內(nèi)容和范圍、各級(jí)各類利益表達(dá)客體的職責(zé)權(quán)限、失地農(nóng)民利益表達(dá)的法定組織形式、利益表達(dá)的渠道、失地農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；利益表達(dá)的程序；失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)表達(dá)權(quán)的救濟(jì)措施。通過立法的安排，建立失地農(nóng)民利益表達(dá)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)范化的法律機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)在規(guī)范的法律軌道上依法進(jìn)行利益表達(dá)成為失地農(nóng)民的理性選擇，從根本上減少群體性事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和社會(huì)穩(wěn)定的平衡。在法治機(jī)制的構(gòu)建中，還需要特別明確政府的法律責(zé)任。失地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，缺乏維護(hù)自身利益的能力。政府作為我國社會(huì)資源配置的主導(dǎo)者和失地農(nóng)民利益表達(dá)的最重要客體，應(yīng)當(dāng)在失地農(nóng)民利益表達(dá)中發(fā)揮其主導(dǎo)作用，建立各級(jí)政府的責(zé)任機(jī)制。鑒于失地農(nóng)民的弱勢(shì)地位，應(yīng)制定特別的規(guī)范對(duì)責(zé)任主體加以約束。今后應(yīng)建立有關(guān)部門依法回應(yīng)失地農(nóng)民訴求的機(jī)制，明確回應(yīng)的責(zé)任主體、回應(yīng)的內(nèi)容、回應(yīng)的法律責(zé)任和回應(yīng)的程序。建立回應(yīng)績效評(píng)估制度和監(jiān)督機(jī)制，將有關(guān)責(zé)任部門的回應(yīng)情況納入績效考核的范圍，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

（三）完善失地農(nóng)民利益表達(dá)的基礎(chǔ)法律制度

法律制度本身存在不少缺陷和漏洞，是學(xué)界在回答失地農(nóng)民利益表達(dá)存在問題時(shí)得出的比較一致的結(jié)論。對(duì)于具體制度存在缺陷的原因，往往將其歸責(zé)于具體制度本身。毋庸置疑，不少與失地農(nóng)民有關(guān)的具體制度確實(shí)存在缺陷。然而，引人深思的問題是：存在缺陷的制度即使嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的利益也能順利出臺(tái)，根源又在哪里？隨著法治化進(jìn)程，我國的法律體系已經(jīng)相對(duì)成熟，具體的法律制度也在不斷修補(bǔ)和完善?？墒?，對(duì)失地農(nóng)民不利的法律制度為什么一直存在呢？從具體制度自身邏輯進(jìn)行解釋是無能為力的。問題的深層次根源是農(nóng)民利益表達(dá)和利益博弈能力弱。因此，要從根本上解決失地農(nóng)民利益表達(dá)問題，固然要注重對(duì)具體法律制度的變革，但更重要的是要用新思維重構(gòu)以人民代表大會(huì)制、訴訟制度為主的基礎(chǔ)法律制度，以增強(qiáng)失地農(nóng)民的利益博弈力量，夯實(shí)具體法律制度運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。

1.改革人大代表制度

人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，理應(yīng)成為失地農(nóng)民參政議政、表達(dá)利益訴求的最佳途徑和長效機(jī)制。今后應(yīng)從以下方面完善人大代表制度：（1）提高農(nóng)民代表在人大代表的比例。2010年修改的《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》規(guī)定，按城鄉(xiāng)人口的相同比例選舉人大代表。實(shí)踐中，各地在確定人大代表名額時(shí)還沒有完全貫徹落實(shí)上述法律規(guī)定，干部代表偏多，農(nóng)民代表等基層代表的數(shù)量比較少。今后應(yīng)增加農(nóng)民代表在各級(jí)人大的名額，發(fā)揮人大代表的利益表達(dá)功能來提升農(nóng)民群體的政治地位。（2）強(qiáng)化人大代表與農(nóng)民的利益聯(lián)系，根據(jù)農(nóng)民分層和分化的現(xiàn)實(shí)，分類確定農(nóng)民代表名額。今后在確定代表資格時(shí)應(yīng)根據(jù)農(nóng)民分化的現(xiàn)實(shí)，讓各個(gè)階層的農(nóng)民都有一定比例的人大代表。除了精英農(nóng)民代表外，還應(yīng)有農(nóng)民工、失地農(nóng)民等其他階層農(nóng)民的代表。按階層分類確定農(nóng)民人大代表名額，才能使農(nóng)民人大代表真正代表自己選民的利益，保證各階層農(nóng)民的多元化利益訴求都能被充分代言，才有可能讓人大代表制度成為包括失地農(nóng)民在內(nèi)的各階層農(nóng)民最重要的制度化利益表達(dá)渠道。（3）建立人大代表與選民的常態(tài)化聯(lián)系制度。應(yīng)建立人大代表收集和調(diào)查民意、與選民會(huì)面、向選民述職等制度來加強(qiáng)人大代表與選民的聯(lián)系。這樣，失地農(nóng)民就能夠在選舉前盡可能選出符合自己階層利益的代表，選舉后盡可能發(fā)揮人大代表作為失地農(nóng)民利益訴求代言人的作用，對(duì)失地農(nóng)民利益進(jìn)行上傳，對(duì)涉農(nóng)國家法律法規(guī)政策進(jìn)行下達(dá)。（4）建立人大代表的專職制度。與其他階層的代表相比，農(nóng)民人大代表的文化程度比較低，建議可以設(shè)置一定比例的農(nóng)民人大代表為專職代表，并對(duì)他們進(jìn)行必要的培訓(xùn)。這樣，既能加強(qiáng)代表功能的連續(xù)性，又有利于提高農(nóng)民人大代表的業(yè)務(wù)水平。（5）加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的力度。各級(jí)人大，特別是地方人大應(yīng)當(dāng)通過各種途徑支持農(nóng)民代表把失地農(nóng)民關(guān)心的熱點(diǎn)問題，如征地知情權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、子女受教育權(quán)等方面的問題納入專題進(jìn)開展調(diào)查，提交議案和建議。

2.改革訴訟制度

改革訴訟制度，可以從以下幾個(gè)方面著手：（1）把部分失地農(nóng)民的維權(quán)案件作為特殊類型的案件適用簡易程序。按嚴(yán)格的普通程序?qū)Π讣M(jìn)行審理，要耗費(fèi)較多的人力物力，增加失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。建議國家立法機(jī)構(gòu)和司法部門修改《民事訴訟法》和相關(guān)的司法解釋，規(guī)定法律關(guān)系比較清晰、涉及面不大、訴求相對(duì)簡單的失地農(nóng)民維權(quán)案件可以適用簡易程序進(jìn)行審理，以減輕失地農(nóng)民訴累。（2）對(duì)于失地農(nóng)民的維權(quán)案件，規(guī)定更加靈活的管轄辦法。失地農(nóng)民維權(quán)案件如果一律以原告就被告、不動(dòng)產(chǎn)所在地為依據(jù)確定管轄法院，失地農(nóng)民就需要回到戶籍地去參加訴訟活動(dòng)。建議國家立法機(jī)關(guān)和司法部門修改有關(guān)規(guī)定，允許失地農(nóng)民選擇其經(jīng)常居住地法院表達(dá)利益訴求。更加便捷靈活的案件管轄的變革有利于降低失地農(nóng)民的維權(quán)成本，同時(shí)又能減少地方政府對(duì)法院的干預(yù)，有利于公正審判。（3）對(duì)重大復(fù)雜的案件，實(shí)行跨行政區(qū)域?qū)徖淼闹贫?。為減少當(dāng)?shù)卣畬?duì)法院的干擾，建議由上級(jí)法院指定其他區(qū)域的法院對(duì)重大復(fù)雜的征地糾紛案件進(jìn)行審理，以減輕法院的壓力，使失地農(nóng)民利益訴求的司法救濟(jì)之路更加公平、更加通暢。（4）建立訴訟機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化來推動(dòng)訴訟表達(dá)多維機(jī)制的建立。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，訴訟的網(wǎng)路化也成為可能。今后可以考慮實(shí)行電子訴訟制度，便于失地農(nóng)民等基層民眾進(jìn)行訴訟。電子訴訟模式下，案件的立案、訴訟材料提交、證據(jù)審查、庭審、繳費(fèi)等一系列活動(dòng)都通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。目前，福建的法院在電子訴訟之路上邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。據(jù)報(bào)道，福州法院最近推出了 “訴訟服務(wù)ATM機(jī)”——ITC訴訟服務(wù)自助終端，方便群眾訴訟。（5）實(shí)行鄉(xiāng)土化的人民陪審員制度。建議在不損害人民陪審制度公信力的前提下，借鑒諸暨市店口鎮(zhèn)關(guān)于流動(dòng)人口管理的“娘家人管婆家事”的經(jīng)驗(yàn)，嘗試在失地農(nóng)民的訴訟案件中，引入“老鄉(xiāng)陪審員”，在外觀設(shè)置上降低失地農(nóng)民對(duì)法官的陌生感和距離感，在熟悉的鄉(xiāng)情和親切的鄉(xiāng)語中，提高調(diào)解和案結(jié)事了的可能性。

3.建立扶持失地農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)的法律援助制度

法律援助制度被喻為“駛向貧弱者的諾亞方舟”，有助于提高失地農(nóng)民的利益表達(dá)能力，減低利益表達(dá)的成本。長期以來我國法律援助工作開展的重心在城市，其末端是縣級(jí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)幾乎沒有專門的工作機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的覆蓋面非常有限。到目前為止，針對(duì)農(nóng)民的法律援助項(xiàng)目較多關(guān)注農(nóng)民工侵權(quán)事件，而在農(nóng)村征地方面基本未涉足。今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法律援助制度以扶持失地農(nóng)民更有效地進(jìn)行利益表達(dá)：（1）擴(kuò)大法律援助范圍。失地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，不具有專業(yè)的法律知識(shí)，也沒有足夠的能力支付維權(quán)所需要的各類成本。因此，法律援助制度應(yīng)當(dāng)明確把失地農(nóng)民作為法律援助的特別對(duì)象予以關(guān)注，把農(nóng)村土地征收引起的各類糾紛納入到援助范圍。（2）加強(qiáng)基層法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的作用，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心覆蓋村級(jí)的法律援助體系和機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)有法律援助機(jī)構(gòu)，村村有法律援助聯(lián)系點(diǎn)。同時(shí)，為使援助機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮效用，還應(yīng)加強(qiáng)基層法律援助人才隊(duì)伍建設(shè)。（3）鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民提供法律援助。鼓勵(lì)高等法學(xué)院校、律師事務(wù)所、志愿者組織等社會(huì)機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民提供法律援助，并提供政策、資金等方面的支持。扶持農(nóng)村各類組織設(shè)立農(nóng)民法律援助中心。通過政府購買服務(wù)的方式推動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民提供法律援助。（4）將法律援助費(fèi)用納入到各級(jí)財(cái)政預(yù)算。為使法律援助有制度化的資金支持，各級(jí)政府應(yīng)將法律援助的費(fèi)用納入到財(cái)政預(yù)算中。

（四）完善失地農(nóng)民利益表達(dá)的社會(huì)化機(jī)制

農(nóng)民自身的組織化程度關(guān)系到利益表達(dá)的有效性和力度，解決失地農(nóng)民利益表達(dá)問題的突破口是將農(nóng)民組織起來，提高其組織化程度。農(nóng)民利益表達(dá)過程中的弱勢(shì)地位是博弈力量的缺失造成的，應(yīng)培育農(nóng)民利益表達(dá)的有效組織載體，加快專門為農(nóng)民代言的社會(huì)組織建設(shè)。[17-18]農(nóng)民有了組織，就能實(shí)現(xiàn)在土地征收過程中與政府的有組織對(duì)話，發(fā)揮凝聚群體利益的功能，提高被征地農(nóng)民的談判、博弈能力，減少農(nóng)民與基層政府的直接沖突，使群體性事件得到有效的遏制。提高農(nóng)民的組織化程度，立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下兩個(gè)方面：

1.合理定位村委會(huì)的職能，強(qiáng)化村委會(huì)的自治功能

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條，村民委員會(huì)的職責(zé)之一就是向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。截止到2014年底我國設(shè)立的村委會(huì)有58.5萬個(gè)，村委會(huì)成員有230.5萬人。[11]如果這些村委會(huì)和村委會(huì)干部都能承擔(dān)起農(nóng)民代表的功能，則農(nóng)民將有一支現(xiàn)成的龐大代言人隊(duì)伍。村委會(huì)是現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中占有重要地位的群眾自治性組織，理應(yīng)成為農(nóng)民利益的代言人?，F(xiàn)階段，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)《村民委員會(huì)組織法》的宣傳和實(shí)施，并出臺(tái)配套規(guī)定進(jìn)一步明晰政府與村委會(huì)的職責(zé)界線，弱化村委會(huì)的行政組織功能，使其真正能夠反映民情，代表民意。

2.建立農(nóng)民協(xié)會(huì)作為代言組織

農(nóng)民協(xié)會(huì)作為農(nóng)村社會(huì)中的非政府組織，是農(nóng)民自愿參加的自治性質(zhì)的民間團(tuán)體，是專門服務(wù)于農(nóng)民的協(xié)調(diào)和整合組織。應(yīng)當(dāng)通過立法扶持農(nóng)民協(xié)會(huì)成立并明確農(nóng)民協(xié)會(huì)對(duì)農(nóng)民分化的適應(yīng)性，賦予其以下法律功能：（1）服務(wù)功能。針對(duì)農(nóng)民中的失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體，農(nóng)民協(xié)會(huì)可以提供有針對(duì)性的服務(wù)。如國家可以賦予農(nóng)民協(xié)會(huì)為失地農(nóng)民融資擔(dān)保的功能，也可以通過政府購買服務(wù)的方式由農(nóng)民協(xié)會(huì)為失地農(nóng)民提供有針對(duì)性的職業(yè)介紹、養(yǎng)老、技能培訓(xùn)、法律援助等服務(wù)。（2）自律功能。農(nóng)民協(xié)會(huì)作為農(nóng)民自治的社會(huì)組織，可以從農(nóng)民的整體利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，以國家法律和鄉(xiāng)村習(xí)慣為準(zhǔn)則進(jìn)行自我管理，約束農(nóng)民的不理性不合法行為。通過農(nóng)民協(xié)會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的利益表達(dá)行為施加一些約束，群體性事件就能夠得到一定程度的緩解。（3）參政功能。農(nóng)民協(xié)會(huì)為維護(hù)農(nóng)民的利益，必須努力在國家制定有關(guān)涉農(nóng)的法律法規(guī)和政策的過程中取得并擴(kuò)大自己的話語權(quán)，代表農(nóng)民主動(dòng)參與政府決策和立法工作，通過各種渠道表達(dá)農(nóng)民的總體要求和愿望，使出臺(tái)的法律法規(guī)和政策更加符合農(nóng)民的利益和愿望。如果農(nóng)民協(xié)會(huì)的這一功能能夠得到有效發(fā)揮，則失地農(nóng)民問題的解決將由現(xiàn)在的事后解決變?yōu)槭孪仍O(shè)計(jì)有利于農(nóng)民的制度，失地農(nóng)民的訴求由事后維權(quán)變?yōu)槭孪葷M足。這一轉(zhuǎn)變有利于解決目前愈演愈烈的失地農(nóng)民問題，群體性事件和上訪難題將迎刃而解。我國立法應(yīng)當(dāng)通過制度安排為農(nóng)民協(xié)會(huì)參政議政提供制度保障。一是明確農(nóng)民協(xié)會(huì)參政的權(quán)利義務(wù)和方式；二是明確農(nóng)民協(xié)會(huì)參政的程序。（4）代表功能。農(nóng)民協(xié)會(huì)經(jīng)過組織化的方式對(duì)失地農(nóng)民個(gè)體利益訴求進(jìn)行內(nèi)部的過濾和協(xié)調(diào)，對(duì)訴求進(jìn)行整合，可以代表失地農(nóng)民向政府及有關(guān)部門反映更加集中的利益訴求，使政府減低與農(nóng)民對(duì)話的成本，失地農(nóng)民的各類訴求也更容易通過固定的、規(guī)范化的渠道得以表達(dá)。今后，還應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民協(xié)會(huì)以自己名義為農(nóng)民和農(nóng)村集體公益提起訴訟的權(quán)利和資格。

[1] 周云祥.中國失地農(nóng)民發(fā)展模式研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012:1.

[2] 周 望.社會(huì)治理創(chuàng)新的地方經(jīng)驗(yàn)研究[M].北京：中國法制出版社,2014:301,84.

[3] 卓啟帆,何 駿.對(duì)新形勢(shì)下失地農(nóng)民信訪問題的探討—以廣西為例[J].南方國土資源,2015，(3):40-43.

[4] 加布里·A·阿爾蒙德,小G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué)：體系、過程和政策[M].曹沛霖譯.上海:上海譯文出版社,1987:230.

[5] 于建嶸.當(dāng)代中國農(nóng)民的以法抗?fàn)帯P(guān)于農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架[J].鄉(xiāng)村中國評(píng)論,2008，(3):21-25.

[6] 曹昌偉.集體土地征收中農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建—以基層社會(huì)穩(wěn)定為視角[J].皖西學(xué)院學(xué)報(bào),2013，(3):36-39.

[7] 詹 琳.失地農(nóng)民利益表達(dá)困境與“差序而治”的思考—基于54封失地農(nóng)民來信的研究[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2015，(1):57-60.

[8] 鄭 濤.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益訴求問題研究[D].上海：華東師范大學(xué),2013.

[9] 張等文.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟(jì)策略[J].東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2014,(3):51-54.

[10] 張秋錦,張 強(qiáng),龔介民,等.農(nóng)本論—當(dāng)代中國農(nóng)民問題思考[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2008:294.

[11] 民政部.2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/10/c_127901431.htm.

[12] 王錫鋅.利益組織化、公眾參與和個(gè)體權(quán)利保障[J].東方法學(xué),2008,(4):24-27.

[13] 宮敏燕.論城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民階層的分化與整合[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2013,(5):60-61.

[14] 張?jiān)麓?論改革開放以來中國農(nóng)民的階層分化[J].理論與改革,2013,(6):80-81.

[15] 杜 娟.對(duì)九十年代以來湖北省農(nóng)民法律意識(shí)變化的比較分析[A].唐鳴,陳榮卓.農(nóng)村法律服務(wù)：行動(dòng)與表達(dá)[C].北京:法律出版社,2009:100.

[16] 王春娟.階層分化背景下的農(nóng)民利益表達(dá)[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2014,(4):605-607.

[17] 周金榮.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制研究[D].長沙：湖南大學(xué),2012:40.

[18] 劉 忠,曹 紅.論我國農(nóng)村土地收益制度現(xiàn)狀與改革[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(6):11-13.

Dilemma and Breakthrough of Landless Peasants' Interest Expression under the Rule of Law

TU Fu-xiu
(Department of Law, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, Fujian, China)

Under the background of peasants’ class differentiation, the shortage of legal system related to the landless peasants’ interest expression, lack of representative. China’s peasants, who used to share the same values, have been divided into different classes, which lead to diversification and complication of their value orientation. In the future we should focus on the legal nature of the interests of landless peasants, establishing the rule of law for the expression of the interests of landless peasants, reforming the people's Congress and other basic legal system, and establishing social system for the expression of the interests of landless peasants.

landless peasants; interest expression; peasants’ differentiation; legal mechanism

F205；D922.32

A

1673-9272(2016)01-0094-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.01.017

2015-12-23

福建省法學(xué)會(huì)項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制研究”（FLS(2014)B12）。

涂富秀，副教授，碩士；E-mail：719864158@qq.com。

涂富秀. 法治視野下失地農(nóng)民利益表達(dá)的困境與突破[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016, 10(1): 94-99.

[本文編校：李浩慧]