張 軻，武曙紅

（北京林業(yè)大學(xué) 自然保護區(qū)學(xué)院，北京 100083）

林業(yè)行業(yè)納入中國碳排放權(quán)交易制度的可行性研究

張 軻，武曙紅

（北京林業(yè)大學(xué) 自然保護區(qū)學(xué)院，北京 100083）

碳排放權(quán)交易作為一種基于市場的政策工具，能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體減排目標的社會總成本。作為具有減排和增匯雙重功效的林業(yè)碳匯交易對我國實現(xiàn)節(jié)能減排目標和林業(yè)的“雙增”目標具有重要的意義?；谔寂欧艡?quán)配額分配制度理論和實踐的研究成果，針對林業(yè)行業(yè)在行業(yè)溫室氣體減排中的特殊性，從法律基礎(chǔ)、配額初始分配、遵約機制、碳匯量/排放量的監(jiān)測、報告和核查等方面，分析了將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易制度的可行性以及可能面臨的機遇和挑戰(zhàn)。從建立具有強制約束力的法律法規(guī)和基于碳權(quán)的生態(tài)補償機制、制定免費發(fā)放配額的分配方案、建立我國森林碳儲量的監(jiān)測、報告和核查制度、制定與監(jiān)管林業(yè)碳匯配額分配和交易工作相關(guān)的管理制度以及制定價格調(diào)控政策等方面提出了將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易配額管理的政策建議。

碳排放權(quán)交易；配額分配；林業(yè)

碳排放權(quán)交易作為一種基于市場的政策工具，能夠降低實現(xiàn)溫室氣體減排目標的社會總成本，已經(jīng)在全球范圍內(nèi)得到了越來越多的關(guān)注和應(yīng)用。為了應(yīng)對氣候變化，履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的義務(wù)，中國在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中明確提出了建立國內(nèi)碳排放交易市場的要求。2014年中央改革辦已將“建立全國碳排放總量和分解落實機制，制定全國碳排放權(quán)交易管理辦法，建立國家碳排放權(quán)交易登記注冊系統(tǒng)”作為國家發(fā)展改革委牽頭的重點改革任務(wù)重點督辦。2015年9月中美兩國聯(lián)合簽署的《氣候變化聯(lián)合聲明》中，我國已承諾到2017年啟動全國碳排放交易體系。國家發(fā)改委已根據(jù)建立碳排放權(quán)交易市場的工作思路和總體設(shè)計，將建立全國碳排放權(quán)交易的主要工作確定為建立具有強制約束力的法律法規(guī)、確定碳排放權(quán)交易覆蓋范圍、設(shè)定碳排放權(quán)交易配額總量、制定配額分配方案、建立核算、報告與核查體系、建立國家碳交易注冊登記系統(tǒng)、確定交易平臺以及制定市場調(diào)劑機制等七項工作。

林業(yè)具有很大的碳匯價值，是中國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要組成部分[1]。根據(jù)國家發(fā)改委建立碳排放權(quán)交易的工作任務(wù)，在研究將林業(yè)納入我國碳排放交易體系的可行性的基礎(chǔ)上，我們從法律基礎(chǔ)、基本框架設(shè)計、相關(guān)機構(gòu)安排、調(diào)控政策設(shè)計等方面提出了將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易體系的政策建議。

一、將林業(yè)納入中國碳排放權(quán)配額管理的可行性

（一）國外林業(yè)納入碳排放權(quán)交易體系配額管理的概況

目前，全球已建立碳排放權(quán)交易體系，開展碳排放權(quán)交易實踐的國家主要有歐盟、新西蘭、澳大利亞等國家和地區(qū)。這些國家或地區(qū)都根據(jù)各自國情制定了納入碳排放權(quán)交易體系行業(yè)的選擇標準和指南，確定了各自碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)范圍，納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)大多是高排放的重點用能行業(yè)。例如，歐盟納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)有電力、鋼鐵、石化、水泥、石灰、玻璃、陶瓷、造紙和紙漿、鋁業(yè)、煙草、紡織以及航空等；新西蘭納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)有林業(yè)、能源、交通、漁業(yè)、電力、工業(yè)加工、廢棄物處理以及農(nóng)業(yè)等行業(yè)[2]。在現(xiàn)有的國際碳排放權(quán)貿(mào)易體系中，僅有新西蘭將林業(yè)行業(yè)納入排放權(quán)交易體系的配額管理，并對其進行免費配額的發(fā)放。歐盟排放貿(mào)易體系是嚴格限制林業(yè)行業(yè)產(chǎn)生的項目減排量或增匯量的碳交易體系，目前該體系內(nèi)，林業(yè)行業(yè)產(chǎn)生的項目碳匯量或減排量不能用于抵消其他行業(yè)產(chǎn)生的碳排放。

（二）我國碳排放權(quán)交易體系林業(yè)行業(yè)覆蓋范圍現(xiàn)狀

目前，我國尚未建立完善的碳排放權(quán)交易體系，在碳排放權(quán)交易體系方面的探索和實踐主要體現(xiàn)在北京、天津、上海、深圳、重慶、湖北以及廣東等7個試點省市開展碳排放權(quán)交易的工作上。開展碳排放權(quán)交易試點省市所制定的相關(guān)方案及所確定的減排企業(yè)名單表明，我國碳排放權(quán)交易試點省市所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平在中國具有一定的代表性，納入碳排放權(quán)交易體系的重點排放行業(yè)或企業(yè)，均能反映各試點省市的經(jīng)濟和能源消費結(jié)構(gòu)。例如，廣東省納入第1階段碳排放權(quán)交易的行業(yè)是水泥、鋼鐵、電力以及石化等行業(yè)，在第2階段將逐步擴展到陶瓷、紡織、有色、塑料、造紙等工業(yè)行業(yè)，納入遠期管理計劃的是交通和建筑行業(yè)；上海納入碳排放權(quán)交易試點的行業(yè)有鋼鐵、石化、化工、有色、電力等工業(yè)行業(yè)和航空、港口、機場、鐵路、商業(yè)、賓館、金融等非工業(yè)行業(yè)。

目前我國7個試點省市的碳排放權(quán)交易體系中還沒有任何省市將林業(yè)納入碳排放權(quán)交易體系的碳排放權(quán)管理中，也尚未考慮將林業(yè)納入配額分配方案。

（三）林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易配額管理的可行性

各國制定碳排放權(quán)交易體系行業(yè)選擇指導(dǎo)標準的實踐表明：建立碳排放權(quán)交易體系的初期的行業(yè)選擇原則應(yīng)該遵循參與的行業(yè)少和單個行業(yè)排放量大兩項原則[3]，行業(yè)選擇標準應(yīng)該強調(diào)環(huán)境和經(jīng)濟有效性、管理可行性、行業(yè)競爭力的影響以及有無替代政策等方面。也就是說，行業(yè)的排放量及其在全國總排放量中的比重、減排和監(jiān)測的成本以及潛力是決定行業(yè)是否被納入碳排放權(quán)交易體系的關(guān)鍵要素，排放交易體系減排潛力隨著覆蓋的行業(yè)和排放源的加大而增加。

1.林業(yè)對減少我國溫室氣體排放總量的貢獻

2005年中國溫室氣體排放總量約為74.67億t二氧化碳當量。其中二氧化碳排放量占78.82%，約為59.76億t。在二氧化碳排放中，能源活動排放54.04億t，占90.4%，工業(yè)生產(chǎn)過程排放5.69億t，占9.5%，土地利用變化和林業(yè)的溫室氣體凈吸收匯約為4.21億t二氧化碳當量，占7%?？鄢嘉諈R后，中國溫室氣體排放總量約為70.46億t二氧化碳當量。土地利用變化和林業(yè)吸收的溫室氣體大約可以抵消總排放量的5.6%[3]。

2.林業(yè)增匯潛力

2009年國務(wù)院常務(wù)會議研究部署的應(yīng)對氣候變化工作決定，到2020年，我國將通過植樹造林和加強森林管理，實現(xiàn)使森林面積比2005年增加4 000萬hm2，森林蓄積量增加13億m3的目標。據(jù)《全國造林綠化規(guī)劃綱要（2011—2020年） 》統(tǒng)計，我國現(xiàn)有6 605 萬hm2的宜林地、疏林地、一般灌木林地可用于植樹造林；另外還有1 118 萬hm2陡坡( 25°以上)及嚴重沙化的耕地，由于糧食產(chǎn)量低且不穩(wěn)、水土流失和風沙危害嚴重等可用于恢復(fù)森林植被。我國可造林的土地有7 723萬hm2，為擴大森林面積和固碳增匯提供了豐富的土地資源。《全國造林綠化規(guī)劃綱要(2011—2020年)》據(jù)此制定了今后10年造林5 700 萬hm2的任務(wù)。據(jù)調(diào)查，我國近年人工造林成林率約為70%，考慮到現(xiàn)有可造林地大多數(shù)分布在內(nèi)蒙和西北等困難立地條件地區(qū)，造林后成林率較低，按照62% 的綜合成林率，10年后，按當前幼齡林平均蓄積（28.27 m3/hm2）的70%（19.88 m3/hm2）估算，也可增加林木蓄積69 934萬m3。如按每立方米林木平均吸收CO21.83 t計算，可多吸收CO2127 979萬t。結(jié)合中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究項目的研究成果，我國森林在2000-2050年終將凈吸收72.3億t碳，相當于目前現(xiàn)有碳庫的123%，約是過去20年森林總碳匯的4倍。我國森林的平均碳密度在未來50年終將持續(xù)增長，2020年將超過50 MgC/ha，2050年將達到57.7 MgC/ha[4]。

3.管理基礎(chǔ)

（1）組織管理：為了適應(yīng)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》政府間談判以及加強林業(yè)應(yīng)對氣候變化行動的需要。2007年國家林業(yè)局成立了應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責對口聯(lián)絡(luò)國務(wù)院應(yīng)對氣候變化和減能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及研究林業(yè)行業(yè)貫徹落實國務(wù)院相關(guān)部署的措施；統(tǒng)籌部署林業(yè)應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作；制定林業(yè)行業(yè)應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作方案和計劃；研究解決林業(yè)應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作中的重大問題；審議有關(guān)重要國際合作和談判議案；審定相關(guān)管理制度和辦法等。目前各省林業(yè)廳均有專門負責碳匯管理工作的人員，部分省還成立了碳匯項目管理辦公室，負責實施和監(jiān)督在本省開展的包括清潔發(fā)展機制（CDM）造林/再造林項目和其他林業(yè)碳匯項目。

（2）技術(shù)支持：為了落實《應(yīng)對氣候變化林業(yè)行動計劃》中的各項行動，在國家發(fā)改委和國家林業(yè)局的組織以及各省林業(yè)廳的配合下，我國已經(jīng)完成了2005年我國林業(yè)溫室氣體國家清單和2011、2012年省級清單的編制；組織完成了《林業(yè)碳匯項目審定和核查指南》、《碳匯造林技術(shù)規(guī)程》、《造林項目碳匯計量監(jiān)測指南》、《立木生物量建模樣本采集技術(shù)規(guī)程》、《立木生物量建模方法技術(shù)規(guī)程》等5項林業(yè)行業(yè)標準的制定工作；完成了森林碳匯計量監(jiān)測基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和參數(shù)模型庫建設(shè)；初步建成了全國森林碳匯計量監(jiān)測體系，具備了運用調(diào)查實測成果科學(xué)測算我國森林碳儲量和碳匯量的能力；編制了《土地利用變化和林業(yè)碳監(jiān)測試點技術(shù)方案》，制定了林業(yè)應(yīng)對氣候變化相關(guān)活動基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標體系，為解決土地利用變化和業(yè)活動引起的碳匯核算奠定了基礎(chǔ)。

4.政策指導(dǎo)

2007年中國政府制定的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》將林業(yè)作為減緩和適應(yīng)氣候變化的有效途徑和重要手段納入了我國減緩和適應(yīng)氣候變化的重點領(lǐng)域。2011年國務(wù)院制定的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》將加快植樹造林、繼續(xù)實施生態(tài)建設(shè)重點工程、開展碳匯造林項目、加強森林撫育經(jīng)營和可持續(xù)管理，強化森林資源保護，改造低效林、提高森林生長率和蓄積量，完善生態(tài)補償機制等工作作為“十二五”期間控制溫室氣體排放的主要措施。2009年的APEC會議上，中國政府向國際社會承諾，到2020年我國森林面積比2005年增加4 000萬hm2、森林蓄積量增加13億m3。這些國家方案和目標的制定為將林業(yè)納入我國碳排放交易體系提供了政策導(dǎo)向和支持。

上述將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易制度配額管理的可行性分析表明：林業(yè)在減少我國溫室氣體排放總量的貢獻率為5.6%，僅占將林業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理的新西蘭林業(yè)的貢獻率（25%）的五分之一左右。由于未來我國造林的土地大多數(shù)分布在內(nèi)蒙和西北等立地條件較差的地區(qū)，因此，未來的造林不會對我國的農(nóng)業(yè)行業(yè)所需要的土地帶來較大的競爭。相反，由于造林增匯和護林保匯為我國能源和工業(yè)領(lǐng)域增加了排放空間，繼而將增加這些領(lǐng)域在國際上的競爭力；目前我國已經(jīng)形成了職責分工明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)高效的林業(yè)碳匯管理的組織架構(gòu)。這些組織機構(gòu)的建立，為將林業(yè)納入碳排放權(quán)交易體系提供了管理的可行性；我國溫室氣體清單數(shù)據(jù)、所制定的技術(shù)規(guī)程和標準以及指標體系等為將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易體系的核心工作——配額初始分配和碳匯量的測量、報告和核查（MRV）提供一定的基礎(chǔ)；我國已有的應(yīng)對氣候變化國家方案和林業(yè)行動計劃制定的目標和確定的重點領(lǐng)域可為林業(yè)納入我國碳排放交易體系提供了政策導(dǎo)向和支持。因此，在我國現(xiàn)行的體制下。將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易制度的配額管理是可行的。

二、我國將林業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理面臨的機遇和挑戰(zhàn)

對碳排放權(quán)交易理論和實踐調(diào)研和分析的結(jié)果表明：碳排放權(quán)交易體系通常由立法基礎(chǔ)、交易管理框架、組織機構(gòu)設(shè)置以及調(diào)控政策等四個組成部分。其中，交易管理框架設(shè)計的核心要素是確定交易體系的排放上限目標、納入體系的行業(yè)范圍、初始配額的分配、行業(yè)或企業(yè)碳排放MRV、守約機制；設(shè)置組織機構(gòu)的核心工作是注冊登記、市場監(jiān)督、排放交易平臺的建立等；調(diào)控政策的核心要素主要包括價格調(diào)控機制、排放交易的稅費制度、排放配額的儲存以及連接與抵消機制等[5]。這這些核心要素中，需要針對林業(yè)行業(yè)的特殊性而進行設(shè)計的要素主要是立法基礎(chǔ)、初始配額分配、守約機制、碳匯量/排放量的MRV等4個核心要素。在我國林業(yè)行業(yè)開展涉及這四個核心要素的工作可能面臨的機遇和挑戰(zhàn)主要有以下幾個方面。

（一）立法基礎(chǔ)

碳交易市場的合法性、交易產(chǎn)品的法律屬性以及市場主體的責權(quán)范圍需要開展碳交易的國家在法律體系上對其進行規(guī)定[3]，為其奠定法律基礎(chǔ)后才能確定。例如，歐盟排放交易體系（EU ETS）制定了《指令2003/87/EC》、美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）制定的《示范規(guī)則》、新西蘭排放交易體系（NZ ETS）制定了《氣候變化應(yīng)對法令2002》、澳大利亞定價體系（ACPM）制定了《清潔能源法律》。除了上述政策層面的法律基礎(chǔ)外，有些體系還從如何分配配額、如何對排放量進行MRV(測量、報告和核查)等方面規(guī)定了排放交易涉及的技術(shù)層面的具體細則。例如，EU ETS制定了《登記系統(tǒng)法規(guī)》( Registry Regulation) 、《MRV 法 規(guī) 》( Regulations on MRV) ，《分配決定2011 /278 /EU》( Allocation Decision 2011 /278 /EU) 、《指導(dǎo)文件》（Guidance Documents）和《規(guī)則手冊》（Rule Books）等技術(shù)層面的指導(dǎo)性文件。

目前，我國全國性的碳排放權(quán)交易體系尚未完全建立，碳排放權(quán)交易還處在試點省市的建設(shè)過程中，而林業(yè)尚未納入各試點省市碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)覆蓋范圍。在各試點省市的碳排放權(quán)交易實踐中，法律基礎(chǔ)的缺乏是各級管理機構(gòu)和交易主體共同面臨的一個主要問題。目前，我國排放權(quán)交易工作的法律基礎(chǔ)和碳排放配額的法律屬性尚不明確，相應(yīng)法律制度還需進一步設(shè)計和制定。按照“十二五”《規(guī)劃綱要》等政策要求，逐步推進的碳排放權(quán)交易，需要相關(guān)法律制度的建設(shè)和碳排放權(quán)交易的機制設(shè)計同步進行，這對尚未納入碳排放權(quán)交易體系和正在進行《森林法》修訂工作的林業(yè)行業(yè)而言，不僅獲得了將林業(yè)行業(yè)納入碳排放交易體系法律制度建設(shè)工作的機遇，也面臨著建立新的法律制度的挑戰(zhàn)。

（二）配額初始分配

目前，我國七個試點省市碳排放權(quán)交易方案均采用免費發(fā)放碳排放權(quán)初始配額的分配方式。對根據(jù)排放量來確定納入碳排放權(quán)交易體系的排放行業(yè)而言，這種免費發(fā)放的方法對行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展和社會影響的沖擊比較小，比較容易被行業(yè)和社會接受和推行，但在確保公平性和有效性方面可能存在潛在的缺陷，而且容易產(chǎn)生配額數(shù)量過多、交易價格過低，由此導(dǎo)致碳市場價格扭曲，難以發(fā)揮有效配置減排資源的作用。但對于林業(yè)行業(yè)而言，其初始配額的分配是基于林農(nóng)或者林業(yè)企業(yè)現(xiàn)有森林的碳儲量確定的，對具有森林的林業(yè)企業(yè)或林農(nóng)而言，采取免費發(fā)放不僅不會對經(jīng)濟社會帶來沖擊和存在公平等問題，也不會造成配額數(shù)量過多的問題。相反，如果免費發(fā)放給林業(yè)的配額不受國家分配方案上限，還可以在制度上確保配額領(lǐng)取者積極造林增加碳儲量和保護森林現(xiàn)有碳儲量的動力，提高源于增加和維護森林的商業(yè)收益的可預(yù)見性，并提高森林對降低國家碳排放總量的貢獻率。因此，相對于拍賣發(fā)放和固定價格購買配額兩種方式而言，目前我國試點城市采用的免費發(fā)放初始配額的分配方式對于將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易配額管理是有利的。

（三）守約機制

碳排放權(quán)交易體系的守約機制對于促進行業(yè)或企業(yè)完成減排承諾及義務(wù)是至關(guān)重要的，主要包括評估參與碳排放權(quán)交易體系的各排放行業(yè)或企業(yè)是否完成其在體系中承諾的義務(wù)以及懲罰未完成承諾義務(wù)時的相關(guān)制度和規(guī)則。對于能源和工業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)而言，守約意味著參與交易體系的企業(yè)在規(guī)定的減排期結(jié)束時，要上繳與規(guī)定減排數(shù)量相同的排放配額，對超出配額部分的排放量，將受到監(jiān)管機構(gòu)的懲罰，并要在監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督下補繳配額來完成超出部分的減排義務(wù)。而林業(yè)與其他行業(yè)的守約機制在法律規(guī)定、部門行政資源、地方制度安排等方面存在較大差異。森林吸收的碳匯在發(fā)生森林火災(zāi)、森林病蟲害等自然災(zāi)害后，均會發(fā)生碳逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，而這些自然災(zāi)害通常是不為人類所控的。因此，如何制定林業(yè)行業(yè)的守約機制將是將林業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理面臨的主要挑戰(zhàn)。

（四）碳儲量/排放量變化量的MRV

要核查參加排放權(quán)交易體系的林業(yè)企業(yè)是否完成了其增匯或減排的義務(wù)和達到守約要求，需要在承諾期期結(jié)束時，對比承諾期期前后森林的碳儲量是否滿足領(lǐng)取排放配額的條件（對于其他行業(yè)而言，是對比其擁有的排放配額是否足以抵消其實際排放的數(shù)量）。這就要求國家授權(quán)的相關(guān)機構(gòu)對參與交易體系的林業(yè)企業(yè)的碳儲量或減排量的變化量進行計量、監(jiān)測、報告以及核查。對森林碳儲量變化量進行核查要求一系列完善的監(jiān)測報告、核查報告及登記制度。這些制度主要包括參與體系的林業(yè)企業(yè)提交監(jiān)測報告的形式、時間和頻率、核查機構(gòu)獲得授權(quán)的資格以及登記注冊系統(tǒng)等。就報告制度而言，林業(yè)企業(yè)需要完成標準地的選取、標準木的測量、林木生物量與年齡、樹高、胸徑等參數(shù)的相關(guān)關(guān)系的建立、森林面積的測定以及選擇合理的生物量轉(zhuǎn)換因子和排放因子等工作；就核查制度而言，被授權(quán)的第三方核查機構(gòu)需對林業(yè)企業(yè)所提交的森林的碳儲量變化量的測量方法、監(jiān)測報告等相關(guān)報告的信息進行核查，并向監(jiān)管機構(gòu)提交核查結(jié)果。相比于體系的其它要素，MRV 機制是交易體系設(shè)計中技術(shù)性最強的要素。

雖然我國已建立了林業(yè)碳匯項目審定和核查標準、林業(yè)碳匯項目計量和監(jiān)測指南等與森林碳匯相關(guān)的林業(yè)行業(yè)標準的制定工作，初步建成了全國森林碳匯計量監(jiān)測體系，但是如果將林業(yè)納入碳排放權(quán)交易體系的配額管理，國家將面臨著將進入交易系統(tǒng)的林地地理位置及邊界、面積及林地森林碳儲量等信息進行數(shù)字化，建立基礎(chǔ)信息庫等方面的挑戰(zhàn)。

三、將林業(yè)納入我國碳排放權(quán)交易配額管理的政策建議

（一）建立具有強制約束力的法律法規(guī)

法律基礎(chǔ)是排放權(quán)交易體系正常運行的保障，法律制度建設(shè)應(yīng)該與碳排放權(quán)交易制度設(shè)計同步進行，相互促進。雖然現(xiàn)在將林業(yè)納入我國碳排放交易體系配額管理還缺乏法律基礎(chǔ)，但法律建設(shè)不可能一步到位，建議以我國《森林法》修訂工作為契機，將增加和保護森林碳匯，減少毀林和森林退化引起的碳排放等內(nèi)容納入《森林法》的修訂內(nèi)容，首先明確林業(yè)碳排放權(quán)配額交易市場及交易產(chǎn)品的法律地位和屬性以及市場監(jiān)管主體和利益相關(guān)方的權(quán)利與責任，逐步完善技術(shù)層面的立法制度。

（二）建立森林碳匯功能的生態(tài)補償機制

建議建立森林碳匯功能的生態(tài)補償機制，確立以森林碳匯作為匯供應(yīng)源的碳排放權(quán)交易制度設(shè)計。由于林木通過光合作用以生物量的形式固定大氣中二氧化碳的效果具有長期性和相對的穩(wěn)定性，將保護和增加森林碳匯所帶來的經(jīng)濟和氣候收益作為森林保護和造林的一種補償將激發(fā)當?shù)亓洲r(nóng)保護森林和造林的積極性，這將使我國正在實施的森林生態(tài)效益補償機制得以豐富和完善。

（三）制定免費發(fā)放配額的分配方案

配額分配是建立碳排放權(quán)交易的關(guān)鍵要素。從上述配額分配方式的分析結(jié)果可知，免費分配的方法是林業(yè)行業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理的一種有效的方法。但由于開展碳排放權(quán)交易的地區(qū)的森林資源和經(jīng)濟發(fā)展狀況的差異，免費分配將面臨著很多特殊的問題和挑戰(zhàn)。鑒于我國森林資源稟賦、林產(chǎn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、重點產(chǎn)業(yè)以及未來林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向，建議如下。首先，由國家林業(yè)主管部門制定統(tǒng)一的分配方法指南，根據(jù)不同省份的森林資源稟賦，針對不同地區(qū)設(shè)定差異化的調(diào)整系數(shù)區(qū)間，為省級林業(yè)主管部門提供選擇的靈活空間。其次，省級林業(yè)主管部門選擇調(diào)整系數(shù)，按照統(tǒng)一方法進行配額數(shù)量預(yù)分配，并上報。再次，國家林業(yè)主管部門審核調(diào)整預(yù)分配方案，確定最終方案。最后，省級林業(yè)主管部門按照最終方案，向林業(yè)企業(yè)分配配額。

國家林業(yè)主管部門在確定林業(yè)配額分配方案的過程中，應(yīng)通過對各省擬進行交易的林業(yè)企業(yè)或個人進行調(diào)研，掌握各省森林資源的概況、了解各地區(qū)造林和毀林的驅(qū)動力、保護維持現(xiàn)有碳匯量的成本以及能源、工業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)和公眾的環(huán)境偏好。此外，各級林業(yè)主管應(yīng)該通過經(jīng)濟手段誘導(dǎo)或者環(huán)保教育宣傳并舉，鼓勵森林所有者進入碳排放權(quán)交易體系，以達到鼓勵和監(jiān)督森林所有者保護現(xiàn)有森林和增加森林面積的目的。

（四）建立我國森林碳儲量的MRV制度

建議林業(yè)主管部門根據(jù)現(xiàn)有的《林業(yè)碳匯項目審定和核查指南》、《碳匯造林技術(shù)規(guī)程》、《造林項目碳匯計量監(jiān)測指南》、《立木生物量建模樣本采集技術(shù)規(guī)程》、《立木生物量建模方法技術(shù)規(guī)程》等林業(yè)行業(yè)標準和已經(jīng)初步建成的全國森林碳匯計量監(jiān)測體系，結(jié)合國家信息通報的報告制度建立林業(yè)碳排放權(quán)交易的碳匯量或減排量的MRV體系。在建立MRV體系的過程中，結(jié)合國家發(fā)改委發(fā)布的《碳排放權(quán)管理暫行辦法》，盡快編制《林業(yè)參與碳排放貿(mào)易計劃指南》用于幫助造林等林業(yè)企業(yè)了解有關(guān)基本情況，判斷是否加入碳排放權(quán)交易。

（五）制定與監(jiān)管林業(yè)碳匯配額分配和交易工作相關(guān)的管理制度

排放權(quán)交易市場是基于排放許可的政策市場，林業(yè)碳排放權(quán)的配額作為一種特殊的商品，具有標準化、數(shù)字化、虛擬化的特點，要維持這種政策市場的穩(wěn)定運行，保證其促進低成本減排的功能，需要健全監(jiān)管制度，明確監(jiān)管部門和監(jiān)管責任，在市場的各個環(huán)節(jié)進行合理監(jiān)管。鑒于林業(yè)碳匯資源對于國家履行國際氣候公約的重要性以及我國特有的林地所有權(quán)、森林所有權(quán)、碳匯所有權(quán)歸屬問題，建議國家林業(yè)局與國家發(fā)改委共同確定林業(yè)碳排放配額分配及交易市場需要監(jiān)管的內(nèi)容和對象，制定監(jiān)管規(guī)則，設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管權(quán)限的管理制度。

（六）制定價格調(diào)控政策

作為一種市場機制，配額價格是判斷碳排放交易是否有效的一個重要標志，穩(wěn)定的配額價格有助于促進企業(yè)進行長期低碳投資，以及低碳技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型。為了維持林業(yè)碳排放權(quán)配額市場的穩(wěn)定，建議國家林業(yè)主管部門研究林業(yè)碳排放權(quán)交易期的選擇、價格調(diào)控機制以及與連接與抵消機制，制定與林業(yè)碳排放權(quán)配額交易的調(diào)控政策。

[1] 石小亮,陳 珂,魯晨曦.中國森林碳匯服務(wù)價值評價[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2015,9(5):27-33.

[2] 王祝雄,吳秀麗,章升東,等. 新西蘭碳排放交易制度設(shè)計對我國林業(yè)碳匯交易的啟示[J].世界林業(yè)研究,2013,26(5):81-88.

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A Feasibility Study on Carbon Emission Trading System included by the Forestry Sector in China

ZHANG Ke, WU Shu-hong
（College of Nature Conservation, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China）

Carbon emission trading, as a policy instrument base on market, can reduce social cost that achieves reducing GHGs emission targets. Forestry-based carbon trade has important significance for achieving GHGs emission targets and increasing forest area and volume targets in China. According to theoretical and practical research findings relate to allowance of carbon emission rights, we analyzed the feasibility, chance and challenge that include forestry into Chinese Carbon Emission Trading System in law foundation, initial allowance allocation, Compliance mechanism, and MRV of carbon sink/emission. As a result, we propose that establish binding law and regular, ecological compensation mechanisms base on carbon right, free initial allocation scheme, MRV system of forest carbon stock, management system relate to supervise forestry-based carbon allowance allocating and trading and control price policies.

carbon emission trading; quota allocation; forestry

F326.2

A

1673-9272(2016)01-0042-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.06.009

2015-12-06

北京林業(yè)大學(xué)科學(xué)技術(shù)合作項目“退化草地碳匯造林項目方法學(xué)研究”（200-5608）。

張 軻，碩士研究生。

武曙紅，教授；E-mail：wshuhong@126.com。

張 軻，武曙紅. 林業(yè)行業(yè)納入中國碳排放權(quán)交易制度的可行性研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016, 10(1):42-47.

[本文編校：羅 列]