彭新喜

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

我國環(huán)保按日計罰制度功能的反思與完善

彭新喜

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

新環(huán)保法在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗、借鑒外國先進做法基礎上，創(chuàng)設的按日計罰制度成為新法的亮點，回應了社會對“罰無上限”的制度期許。但是，該制度適用前提的規(guī)定性，決定了其實現(xiàn)預設功能時還存在有限性，體現(xiàn)為：提高環(huán)境違法成本仍然有限、適用具有機械化的傾向、與行政拘留以及與刑事責任銜接不暢。因此，按日計罰制度不應當在提高違法成本的行動中“孤軍奮戰(zhàn)”，不能被賦予其本身不具備的制度功能，應有行政罰款制度、行政責任間銜接、行政與刑事銜接等其他制度機制的配合，這應當成為我國完善按日計罰制度的重要考量。

按日計罰；有限性；違法成本；完善

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了新修訂的環(huán)保法，其中損害擔責原則、水污染和大氣污染的區(qū)域協(xié)調(diào)防治制度、環(huán)境公益訴訟制度等一系列立法亮點給政府和普通民眾帶來了新的期待，其中最引人矚目的“殺手锏”則是按日計罰制度的出臺。此前，重慶市2007年即開始了按日計罰制度的探索，①2007年9月1日，載有按日計罰規(guī)定的《重慶環(huán)境保護條例》正式實施。這是中國第一部規(guī)定按日計罰的法規(guī)。其經(jīng)驗顯示：按日計罰制度對于樹立環(huán)境行政權威和提高環(huán)境違法者的違法成本有著顯著的作用。2014年新修環(huán)保法規(guī)定了按日計罰制度，將其從環(huán)境地方性法規(guī)上升至環(huán)境基本法律，擴大了該制度的適用范圍。[1]但是，按日計罰制度果真能承受新環(huán)保法對其進行的功能設定？殊值疑問，這是因為該制度的內(nèi)在邏輯決定了其實施效果存在局限性。本文將從按日計罰的制度結(jié)構(gòu)分析入手，探討其欲實現(xiàn)預定功能應當具備的制度品格，檢視現(xiàn)行立法是否符合其要求，進而形成其存在三點不足的認識，并有針對性地提出解決的方法。

一、新環(huán)保法中按日計罰制度的結(jié)構(gòu)分析

環(huán)境執(zhí)法領域中的按日計罰制度的規(guī)制對象是長達數(shù)日、數(shù)月、或者多次重復實施同一違法排污行為[2]，持續(xù)性是生產(chǎn)經(jīng)營主體存在前后連續(xù)的違法排污行為，往往表現(xiàn)為行為人先行行為被認定違法后，繼續(xù)進行排放的違法行為。環(huán)保行政執(zhí)法機關的行政處罰目的，在于通過提高違法成本從而懲罰和糾正環(huán)境違法行為，這一制度不僅被納入新環(huán)保法，而且環(huán)保部的部門規(guī)章《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》對其適用范圍、實施程序、計罰方式等進行了明確。根據(jù)新環(huán)保法第五十九條第一款之規(guī)定，按日計罰制度的前提是：（1）行為人違反環(huán)保法律制度，受到行政執(zhí)法部門給予“行政罰款”處罰；（2）在處以罰款同時也被“責令停止”；（3）行為人拒不改正，包括環(huán)境執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)未改正，或者阻撓、抗拒檢查的情形。如符合此三個條件，則隨后的計罰行為模式由三部分構(gòu)成：（1）時間起算點為自責令改正的次日開始計算；（2）計算基數(shù)是原處罰數(shù)額，也就上述第一個條件中的數(shù)額；（3）計算方式為連續(xù)計算，不考慮中途的例外情形。

以責令改正為時間界點可將違法行為分兩段：原違法行為、繼續(xù)違法行為，按日計罰是對后者的法律評價。繼續(xù)違法行為的可責性來源可能有二：（1）對“責令停止”命令的無視，挑戰(zhàn)了國家的環(huán)境行政秩序；（2）繼續(xù)排放行為本身即是新的違法行為，應當進行再次處罰，只不過從行政效率考慮而沿用了原處罰額度。這也意味著按日計罰制度存在雙重客體，筆者認為：我國新環(huán)保法的按日計罰制度依循的是前者，因為后者的適用無須以“責令停止”為前提，且繼續(xù)排放可能是合法排放，即便違法也可能低于或高于原違法排放的數(shù)量，依過罰相當原則其處罰額度應依實際情況重新確定。但新環(huán)保法否棄了重新認定繼續(xù)排放行為的方法，說明現(xiàn)行按日計罰制度的客體定位于行政秩序，而非繼續(xù)排放行為本身的違法性。

作為違法者無視“責令停止”的行政命令而繼續(xù)違法的情形，按日計罰的當前設計甚有必要，但這并不構(gòu)成忽視繼續(xù)違法行為與原違法行為間關聯(lián)性的充足理由。勿寧說，環(huán)保法應當綜合考慮二者間結(jié)合的復雜性，將按日計罰與其它制度協(xié)調(diào)實施，否則將犯以偏概全的謬誤。而現(xiàn)行立法正是陷入希冀以按日計罰制度解決拒不執(zhí)行行政命令，進而以“罰無上限”的模式糾正環(huán)保法實施不力的問題，這透支了環(huán)保法的制度功能，使該制度本身也陷入功能定位過高、實施機械化、與刑事和其它行政制度協(xié)調(diào)不暢等問題，以下逐個分析并針對性的提出解決方法。

二、按日計罰制度功能透支的問題

按日計罰之“罰”以環(huán)保法、環(huán)保單行法規(guī)定的額度為計罰基數(shù)，且以后者為主。但按日計罰只能解決天數(shù)計算問題，基數(shù)的確定仍在其內(nèi)在特征之外。故而，寄希望于僅憑按日計罰制度解決違法成本低的問題，是透支了該制度的功能。按日計罰制度并不能完全實現(xiàn)其欲通過增加違法成本而糾正環(huán)境違法行為的目的，主要原因在于：根據(jù)《環(huán)保法》第五十九條第二款的規(guī)定，按日計罰制度最終適用的是環(huán)境各單行法，其罰款額度相對于國民經(jīng)濟發(fā)展水平仍然過低；同時，環(huán)境行政執(zhí)法自由裁量權較大，且缺乏強制性的自由裁量基準，因而極易導致罰款權利濫用，可能過責不相當。按日計罰的引入是針對屢罰屢為情形下違法成本過低，而非解決所有過低之情形，它只能放大行政罰款的威懾力，對其額度底、裁量權范圍大易引發(fā)權力濫用等問題無能為力。

（一）無法達成排污成本提高的整體約束

根據(jù)《環(huán)保法》第五十九條第二款的規(guī)定，按日計罰最終適用的仍然是《海洋環(huán)保法》、《大氣污染防止法》等單行法的有關規(guī)定，由于這些單行法的罰款上限很低，即使在適用按日計罰制度下相對于環(huán)境違法者的違法成本仍然比較低。

根據(jù)2000年修訂通過的大氣污染防治法，針對一般環(huán)境違法行為的行政處罰最高額度為20萬元，對超標排污行為環(huán)境行政處罰額度為5萬元以下或者10萬元以下，對造成大氣污染事故導致巨大經(jīng)濟損失的單位行政處罰額度不得超過50萬元。2008年修訂通過的水污染防治法處罰額度雖有所提高，但是也不得超過100萬元。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)行環(huán)保法律規(guī)定的行政罰款最高額度72.6%在10萬元以下，僅16.6%在50萬元以上。[3]引入按日計罰制度后，污染者會在違法成本與收益、罰款成本與尋租成本間進行重新衡量，以污水排放的制漿造紙行業(yè)為例，大型企業(yè)的單個生產(chǎn)項目日廢水排放量可達8萬噸，根據(jù)目前的污水處理技術，每噸水達標排放需要的成本大約是人民幣1.5元，那么每天的污水處理成本是12萬，然后《水污染防治法》對于違法排污的處理金額上限是10萬。[4]如被責令停止，則其會衡量繼續(xù)違法與停止排放間的經(jīng)濟成本，小型的污染者趨向于停產(chǎn)，大型污染者則可能作出相反的決策，甚至加大排放力度來彌補按日計罰之痛。

所以，按日計罰制度除制止繼續(xù)違法外，也可能只起到過濾中小排污者的作用，對繼續(xù)排放比停止排放更有利的大型污染者，應當有其它的制度配合制約。

（二）無法確保罰款制度的公平適用

孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力，一直遇到界限時方休止。”[5]與過去強調(diào)實體正義、程序正義不同，行政機關要強化環(huán)境行政執(zhí)法，其還應關注裁量正義。[6]因為，環(huán)境行政罰款自由裁量權寬泛，加之缺乏強制性裁量基準所造成的“同案不同罰”不公平適用，按日計罰制度無法對沖。

根據(jù)《水污染防治法》，有以下行政罰款幅度：1萬元以上10萬元以下、5萬元以上50萬元以下、10萬元以上50萬元以下、50萬元以上100萬元以下等幅度?？梢娦姓?zhí)法者有著非常寬泛的自由裁量權，假使執(zhí)法人員濫用環(huán)境執(zhí)法權，以最低的處罰數(shù)額來處罰，即使適用按日計罰制度，也并不能起到威懾違法者的作用。行政主體工作人員對于處罰種類和幅度的選擇往往僅憑良心、經(jīng)驗，因此具有很大的任意性，[7]比如，2008年浙江省全省環(huán)境行政違法案件平均罰款額度為37 485元，但有的地區(qū)高達80 000余元，而有的地區(qū)卻僅為24 000元。[8]雖然我國環(huán)保部2009年公布了《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權細化參考指南》，其目的在于限制環(huán)境行政主管部門的自由裁量權，但我國環(huán)境裁量基準僅是指導性制度，而不是強制性法律規(guī)范，另外2010年環(huán)保部出臺的部門規(guī)章《環(huán)境行政處罰辦法》第六條規(guī)定行使行政處罰自由裁量權必須符合立法目的，綜合考慮相關情節(jié)，但是該規(guī)章也并沒有規(guī)定如果不考慮綜合情節(jié)的法律后果。

于此，按日計罰的良好實施，尚需要環(huán)保法及相關單行法中罰款額度的科學化。 一是，應當學習《食品安全法》修改的做法，整體上浮對違法排放行為的處罰力度，解決罰款基數(shù)與違法成本不對稱的問題，但是立法時還應考慮到違法者普遍的支付能力問題，在法律的嚴肅性與法律責任受到追訴之間尋求平衡。[9]畢竟，立法目的并非處罰本身，而是使得潛在的違法者迫于法律的威懾力遵守法律規(guī)定；[10]二是，出臺科學、明確的環(huán)境行政處罰的裁量基準指導目錄。根據(jù)我國中東西部的發(fā)展態(tài)勢、環(huán)境空間不同，測算出排污行為的環(huán)境損害數(shù)額，形成與標準排放單位掛鉤的損害、罰款確定辦法。既能根據(jù)環(huán)境承載能力確定差異化的罰款標準，使罰當其過，也避免環(huán)境行政罰款的任意性，為按日計罰制度功能實現(xiàn)奠定基礎。

三、按日計罰制度實施機械化的問題

按日計罰制度要對違反行政秩序與繼續(xù)排放進行雙重評價，現(xiàn)行制度規(guī)制前者，對繼續(xù)排放行為與原違法行為在嚴重性方面的對比，特別是前者高于后者的情形無法靈敏應對。在目前，我國環(huán)境保護單行法規(guī)定行政罰款數(shù)額，如果環(huán)境違法行為符合按日計罰制度的構(gòu)成要件，若“按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”，盡管操作方便，但可能造成處罰畸輕畸重以致難以執(zhí)行或者缺乏威懾力的問題。[11]這造成了按日計罰制度實施的機械化，也與環(huán)保實踐不符。

（一）不能應對繼續(xù)排污行為的重大偏離

國家環(huán)境保護總局2006年的調(diào)查報告顯示，環(huán)境行政處罰種類中罰款的適用頻率最高，占60%，而其他環(huán)境行政處罰種類則少得多。[12]罰款制度的合理設計對于環(huán)境執(zhí)法的效果起著非常關鍵的作用。根據(jù)現(xiàn)行按日計罰制度的邏輯，繼續(xù)排污行為的處罰基數(shù)仍然是原處罰數(shù)額，這會引發(fā)制度實施機械化的問題。例如某企業(yè)4月5號因違法排污被處罰5 000元，責令更正次日到再次發(fā)現(xiàn)違法行為未被更正之日為5日，按現(xiàn)行立法則應按日計罰5日×5 000元。但在4月5日處罰作出后，排污者預見到按日計罰的實施可能性，采取加速生產(chǎn)，增加排污量以抵消未來的按日計罰數(shù)，仍以5 000為基數(shù)就有失公允。此外，如果按日計罰之前的首次行政罰款數(shù)額較低，違法者在按日計罰期間實施了嚴重的環(huán)境行政違法行為，則即使適用按日計罰制度也不能體現(xiàn)過罰相當。[13]

因此，按日計罰立法增加對繼續(xù)違法期間排放行為嚴重程度的考量是必要的，才能形成科學的行政處罰方式。“任何人不得因其違法行為而獲利”是法治的一項基本原則。違法收益主要包括兩類：一類節(jié)約的守法成本（遵循環(huán)境保護的法定義務則需要花費一些成本，比如廢水、廢氣、廢渣處理技術的研發(fā)費用；污水、廢氣處理設備運行費用等），若不履行該法定義務，則可規(guī)避該項成本的支出，例如在責令更正環(huán)境違法行為次日起到按日計罰之日關閉污染防治設施的運行，則節(jié)約了設施的運行費用；二是通過加速生產(chǎn)，增加違法收益，比如在第一次行政處罰被責令更正違法行為后，污染者為了從收入中抵消已經(jīng)支付的罰款，實現(xiàn)其最大化利益，污染者無視責令更正的行政命令反而擴大生產(chǎn)加劇排污量，以獲得更大的超額利潤?？ǘ嘧粽f過：“變動無時無刻在發(fā)生，法律必須承受這一禍因，否則將招致其他更為可怕的后果?！?/p>

顯然，現(xiàn)行立法對繼續(xù)違法行為有嚴重程度上大大超過原違法行為的情形，不能有效地作出回應，其關鍵在于：現(xiàn)行按日計罰制度的客體是行政秩序的維護，對繼續(xù)排放行為的法律評價未納入其調(diào)整視野中，這必須加以改變。

（二）對“反向證據(jù)”缺乏相容性

現(xiàn)行按日計罰制度的實施以繼續(xù)排放行為存在為前提，凡在繼續(xù)排放的特定時間點上被發(fā)現(xiàn)排放，則推定原處罰時間與該時間點之間的期間內(nèi)都實施了排放行為，對此期間按日連續(xù)計罰。但對此期間內(nèi)出現(xiàn)的“反向證據(jù)”未作規(guī)定，若此間行為人能舉出有力證據(jù)，證明期間內(nèi)一天或幾天未實施排放，按日計罰制度未對此作出回應。

其中，“反向證據(jù)”包括那些確實能證明其未實施排污行為的所有材料，如期間內(nèi)出現(xiàn)了停電、停水等情形不可能進行生產(chǎn)，排污監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示期間內(nèi)確實出現(xiàn)污染零排放等諸如此類的情形。必須要考慮每日違法行為的嚴重程度會有所不同，應當給予不同的評價，這才能體現(xiàn)行政法“過罰相當”的原則。[14]但按現(xiàn)行立法的設計，期間內(nèi)出現(xiàn)反向證據(jù)并未成為阻礙連續(xù)計罰的因素，因而其所形成的制度預期也是復雜的。出現(xiàn)對“反向證據(jù)”缺乏相容性的問題，原因也在于按日計罰制度的設計初衷即為便利行政執(zhí)法，采取了一種易識別、好計算，但同時也忽視客觀情形復雜性。到底是便利行政還是對排污行為的實質(zhì)性抑制是主要目標，這需要我們重新思考，對已經(jīng)被處罰并責令停止的企業(yè)來說，其可能面臨四種選擇：停止、繼續(xù)按原排放量進行、加大排放量進行、減小排放量進行。上文已分析現(xiàn)行制度對“繼續(xù)按原排放量進行”是有效的，而缺乏對“反向證據(jù)”的相容性則會使制度對“減小排放量進行”也喪失規(guī)制的可能性。因而，其所形成的制度預期，不利于引導行為人從繼續(xù)排放向停止轉(zhuǎn)變，也不利于引導其從“加大排放量進行”轉(zhuǎn)向“減小排放量進行”。

因此，按日計罰制度對繼續(xù)排放期間的復雜性進行有針對性的設計，是非常必要的。我們用數(shù)學的表達公式來表達：假設原行政罰款為x元，責令更正次日起到按日計罰之日為n天，按日計罰的罰款為A1元，現(xiàn)行立法下A1=xn元。該種計算方法忽視了n期間繼續(xù)排放明顯高于原排放，或者出現(xiàn)“反向證據(jù)”的情形，機械化實施連續(xù)計罰未體現(xiàn)“適應違法行為原則”。筆者認為：應當依照繼續(xù)排放期間的情形調(diào)整計罰辦法。一方面，對明顯高于原處罰行為嚴重程度的，應根據(jù)同行業(yè)守法成本（設定為y）、實際取得的收益（設定為z）為自變量，依特定F（x）函數(shù)設定加重計罰系數(shù)，例如其按日計罰數(shù)額A2=x×n+F（y，z，n）。另一方面，對充分考慮繼續(xù)排放期間的“反向證據(jù)”，在未取得完全制止排污行為的情形下，至少達到“減少排放量”的次優(yōu)選擇，這既符合期間內(nèi)排放實際狀況，也避免制度的機械化將行為人逼迫到“加大排放量進行”的單行道上。

四、按日計罰制度與相關制度協(xié)調(diào)不暢的問題

按日計罰制度僅僅是環(huán)境行政處罰種類的一種，即使制度本身完美無瑕，還必須與其他環(huán)境法律責任相配合才能發(fā)揮其優(yōu)勢。[15]打擊環(huán)境違法需要諸項制度形成“組合拳”，既包括按日計罰的經(jīng)濟制裁，也要與行政拘留、刑事制裁形成連貫的責任體系，按日計罰制度除其內(nèi)在功能外，還要在外部關系上與其他制度形成唇齒相依地協(xié)調(diào)實施。相比于1989年環(huán)保法的單一性行政處罰，按日計罰所獲得的制度進步顯而易見，但其進步方向也影響了由警告、罰款、暫扣、吊銷許可證、拘留等構(gòu)成的首尾相連的行政處罰體系原有和諧關系，可能造成按日計罰與行政拘留、環(huán)境犯罪協(xié)調(diào)不暢的問題。

（一）按日計罰與行政拘留銜接不暢的問題

行政拘留是涉及公民人身自由這一高位階的處罰種類，2008年全國人大常委會法工委印發(fā)的《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》與《水污染防治法》90條、《治安管理處罰法》第30條的規(guī)定相銜接，共同在立法上明確了環(huán)境行政拘留的依據(jù)。

現(xiàn)行按日計罰制度的設計方式，與既有的“移送難”固疾結(jié)合起來，形成了按日計罰與行政拘留不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。實踐中環(huán)境行政機關對符合公安機關拘留情形的環(huán)境案件的移送并不積極，除部分環(huán)保執(zhí)法人員的認識問題，主要原因有兩個方面：第一，在現(xiàn)行財政體制下，行政罰沒收入劃歸地方財政收入中，而地方財政會按照一定比例向罰沒機關返還。罰款的處罰功能也變異了，異化成了地方財政和執(zhí)法單位的收入功能。[16-17]也就是說，行政罰款能給環(huán)保行政機關帶來“經(jīng)濟效益”，尤其是新規(guī)定的按日計罰對經(jīng)濟處罰力度更大的情形下，環(huán)保行政機關對于罰款可能更加“狂熱”。第二，移送按日計罰案件是行政績效與責任風險共存行為。適用按日計罰的案件多為屢罰不改的違法行為，除向移送公安機關處理時組織證據(jù)、配合調(diào)查等行政成本更高之外，往往還可能包括環(huán)保行政機關濫用職權、瀆職等原因裹挾其中。移送公安機關在有的情形下也是環(huán)保部門自暴軟肋的過程，自行罰款處理可以避免配合公安機關程序負擔和行政風險。

對此，筆者認為：第一，應當改善財政預算體制，將罰沒收入劃歸為中央財政固定收入，以消除地方政府及其工作部門與罰款之間的利益關系，淡化罰款的“創(chuàng)收功能”；第二，對應當移送公安機關行政拘留而未移送的情形，嚴格執(zhí)行直接責任人員行政處分的規(guī)定，如其中包含著環(huán)保部門自身違法的情形，應當加重處分、處罰。

（二）按日計罰與刑罰銜接不暢的問題

環(huán)境違法行為符合刑法中有關環(huán)境犯罪的構(gòu)成要件時，應當追究其刑事責任，而不能以行政處罰代替。由于環(huán)境違法行為對于生態(tài)環(huán)境的破壞有不可逆轉(zhuǎn)的特點，環(huán)境法律規(guī)范的有效性不在于其處罰的頻率，而在于其環(huán)境污染預防功能，因此刑罰的威懾是非常有必要的。[18]然而，1997年刑法就確定了環(huán)境犯罪的罪名，其后的修正案、司法解釋也不斷完善其罪名和構(gòu)成要件，但對嚴重環(huán)保違法行為的執(zhí)法實踐中卻呈現(xiàn)出：行政機關處理的多，移送司法機關的少。[19]這樣的背景下出臺的按日計罰制度，既會陷入固有執(zhí)法、司法不銜接困境，還可能形成新的銜接不暢問題。

除當前環(huán)境執(zhí)法中已經(jīng)存在的“以罰代刑”之弊外，按日計罰制度未解決繼續(xù)行為的處罰與原處罰是一次處罰還是二次處罰的問題，形成其與刑罰協(xié)調(diào)不暢的特殊現(xiàn)象。按照“一事不二罰”的原則，對繼續(xù)排放行為的處罰似應當視為區(qū)分于原處罰的其它處罰，也就意味著：一旦實施了按日計罰制度，違法者就其兩個違法行為受到了再次行政處罰。其中有兩種可能入刑：第一，原處罰與繼續(xù)排放的處罰單獨都未觸犯刑律，但加起來從危害性上達到了入刑標準；第二，符合特定環(huán)境違法行為兩次被行政處罰則應當刑事處罰的條件。按日計罰未很好的形成根據(jù)繼續(xù)排放行為，調(diào)整行政違法認定與處罰額度的科學規(guī)則，可能將夸大過輕行為的違法性。更為嚴重的是立法、法理上都沒有明確按日計罰中包括了幾次違法的問題，對刑事責任追究造成了困難。

環(huán)境違法行為和環(huán)境犯罪行為兩者侵犯了不同的法益，前者侵犯了的是生活法益，后者卻侵犯了較重的刑法法益。兩者在行為模式具有同質(zhì)性，但存在量的區(qū)別，按日計罰的制度設計當前主要解決行政執(zhí)法的問題，怠于明確違法行為在量的問題，導致了行政處罰權和刑事司法權的界限模糊。為此，2013年6月兩高的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，司法主動介入環(huán)境治理的力度加強。但是，現(xiàn)實中大量的案子仍然被行政執(zhí)法過濾。同時，環(huán)?！暗胤奖Ｗo主義”的影響，惡化了“以罰代刑”現(xiàn)象在按日計罰實施對象上的癥兆。

筆者認為構(gòu)建環(huán)境行政司法一體化信息平臺可解決“以罰代刑”。環(huán)境執(zhí)法部門將執(zhí)法過程中環(huán)境違法案件的立案、調(diào)查取證、法律文書等信息及時輸入環(huán)境行政司法一體化信息平臺，公安機關、檢察院也均可登陸查詢。第一，公安機關對信息平臺中嚴重的環(huán)境違法行為予以核實，對構(gòu)成犯罪的，應當依法立案偵查，并移送檢察院審查起訴；第二，借助該信息平臺提供的信息和線索，檢察院充分發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，對環(huán)境行政機關和公安機關中的不當處理及時予以糾正，另外，對于涉嫌構(gòu)成貪污賄賂犯罪或瀆職等有關職權類犯罪，依法及時立案偵查和審查起訴。環(huán)境行政司法一體化信息平臺可以加強司法機關在環(huán)境犯罪領域中對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，從而解決環(huán)境執(zhí)法中“以罰代刑”的問題。

按日計罰制度是有力打擊環(huán)境違法行為的“利器”，對拒不改正的環(huán)境違法行為按日連續(xù)罰款，旨在提高罰款數(shù)額，一改過去違法成本低的問題，從而迫使企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為從被動停止到主動改正。但按日計罰制度仍有制度目的實現(xiàn)的有限性、適用的機械性、以及行政司法體系化不足三大缺陷。筆者通過分析該三大缺陷的原因，提出了不同的解決途徑。第一，提高環(huán)境保護單行法處罰上限和制定環(huán)境行政處罰強制性的自由裁量基準，改變即使適用按日計罰制度違法成本仍然過低的現(xiàn)象，從而實現(xiàn)嚴厲懲罰和有效糾正環(huán)境違法行為的目的，切實保護生態(tài)環(huán)境 ；第二，按日計罰制度中增加違法收益和違法情節(jié)變動的立法考量，實現(xiàn)按日計罰行政執(zhí)法的能動性，克服按日計罰制度機械化適用的傾向；第三，強化環(huán)境行政執(zhí)法法律知識培訓、財政體制改革以及加強環(huán)境行政處分的監(jiān)督作用以切實保障行政罰款與行政拘留的銜接，另外，構(gòu)建環(huán)境行政司法一體化信息平臺，解決“以罰代刑”的問題，加強環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的一體化。文章通過分析按日計罰制度不足的立法和實踐原因，從而為完善這一先進制度提供可能的途徑或啟示。

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The Reflection and Modification of the Function of Fining System according to the Number of Violation Days in China’ Environment Protection Law

PENG Xin-xi
(Law School, Xiangtan University, Xiangtan 411105, Hunan, China)

Via the summing-up of some provincial’s successful practice and the introduction of related foreign laws, the first amendments to the Environment Protection Law in 2015 stipulates a rule, “ fine according to the number of violation days”, that the fines imposed on law-breakers would double, triple, or even more if they fail to implement anti-pollution measures in several days or even months. Since the provision can only be applied when certain law elements are satisfied,it has three latent and potential shortcomings: the finity of increasing polluters’ cost of violation of laws, mechanization of its operating, and its failure to coordinate with administrative and crime responsibility. We should not overestimate its function and effect in environmental protection and its triumphant operation relies on the cooperation among “ fine according to the number of violation days”, administrative and crime responsibility.

fine according to the number of violation days; finity; the cost of violation of law

F205；D922.68

A

1673-9272(2016)01-0032-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.06.007

2015-08-11

2015年湖南省教育廳科學研究優(yōu)秀青年項目“我國生態(tài)紅線制度的實施機制研究”（15B239）。

彭新喜，碩士研究生；E-mail：382360392@qq.com。

彭新喜. 我國環(huán)保按日計罰制度功能的反思與完善[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2016, 10(1): 32-37.

[本文編校：李浩慧]