包玉華，范汝杰

（東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040）

試述非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)法律制度

包玉華，范汝杰

（東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040）

我國(guó)的林業(yè)資源災(zāi)害主要有兩大類，即森林火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害災(zāi)害。目前，我國(guó)有關(guān)森林防火和森林病蟲(chóng)害防治方面的法律規(guī)定主要是針對(duì)保護(hù)國(guó)有森林資源制定的，并且基本都是集體林權(quán)改革以前的法規(guī)。隨著林權(quán)改革的深入，出現(xiàn)了私有林木資源如何保護(hù)的問(wèn)題。從分析目前我國(guó)非公有制林業(yè)資源保護(hù)存在的法律問(wèn)題出發(fā)，提出具體解決對(duì)策，以期更好地保護(hù)我國(guó)的非公有制林業(yè)資源。

非公有制林業(yè)；森林防火；森林病蟲(chóng)害；森林保險(xiǎn)；法律制度

在我國(guó)林業(yè)資源災(zāi)害防治需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題是森林防火、森林病蟲(chóng)害防治，以及由此相關(guān)的防止森林火災(zāi)和防治森林病蟲(chóng)害所實(shí)施的森林保險(xiǎn)制度。由于森林是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，不管其主導(dǎo)利用功能是什么，都具有生態(tài)效益，具有公共物品的屬性。林權(quán)分散以后，林業(yè)經(jīng)營(yíng)行為尤其是非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)行為外部性特征明顯。在非公有制林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，林戶往往因?yàn)樽陨碛邢薜慕?jīng)濟(jì)條件和外部經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，從而對(duì)護(hù)林防火、防病蟲(chóng)害等缺乏積極性。為了更好地解決“三防”問(wèn)題，保護(hù)整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極地進(jìn)行參與，充分調(diào)動(dòng)廣大林戶的積極性，完善非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)法律制度。

一、非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)現(xiàn)狀

我國(guó)的非公有制林業(yè)是指土地所有權(quán)屬于國(guó)家和集體所有，由個(gè)體勞動(dòng)者、私營(yíng)主體和外資經(jīng)營(yíng)者依法利用、經(jīng)營(yíng)其森林和林木資產(chǎn)并獲取收益的一種林業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。[1]非公有制林業(yè)資源和公有制林業(yè)資源所面臨的災(zāi)害問(wèn)題是一致的，包括森林火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害以及針對(duì)這兩項(xiàng)災(zāi)害所實(shí)施的森林保險(xiǎn)制度，因此我們從這三方面逐一分析非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)的現(xiàn)狀。

（一） 森林防火現(xiàn)狀

眾所周知，森林火災(zāi)具有突發(fā)性和極大的破壞性，其不僅會(huì)減少森林資源的數(shù)量，毀壞動(dòng)植物的棲息地，破壞大自然的生態(tài)平衡，還會(huì)造成局部地區(qū)溫度和水分的波動(dòng)，引起小范圍的氣候變化。同時(shí)，森林火災(zāi)還會(huì)危害人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。因此，森林防火是林業(yè)資源和林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。[2]

近幾年來(lái)，我國(guó)森林火災(zāi)得到了一定程度的遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)共發(fā)生森林火災(zāi)3 626起，受害森林面積1.24萬(wàn)公頃，人員傷亡56人。與前3年同期的平均值相比分別下降34.9%、56.2%和23.6%，未發(fā)生特大森林火災(zāi)和重大傷亡事故，森林防火工作再創(chuàng)新紀(jì)錄，實(shí)現(xiàn)了火災(zāi)次數(shù)、受害森林面積連續(xù) 5年下降的目標(biāo)。[3]雖然成績(jī)顯著，但和國(guó)外其他國(guó)家相比，我國(guó)依然是森林火災(zāi)頻發(fā)的國(guó)家。近些年來(lái)，由于我國(guó)各項(xiàng)重點(diǎn)林業(yè)工程的實(shí)施，林地面積迅速擴(kuò)大，落葉、雜草等易燃物不斷增加。加之我森林自身的抗災(zāi)害能力差，群眾的滅火自救能力弱等因素，[4]更重要的是我國(guó)在森林防火方面的法律制度缺失，造成我國(guó)的森林火災(zāi)不能得到很好的制止，我國(guó)的森林防火現(xiàn)狀也不容樂(lè)觀。

（二）森林病蟲(chóng)害防治現(xiàn)狀

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前的人均森林覆蓋面積居世界第119位，僅占世界人均水平的12%，在林木的蓄積量上，我國(guó)不足世界人均水平的1/3。從這一些數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)的森林基本上處于幼林和中林期，森林病蟲(chóng)害防治壓力較大。伴隨著林業(yè)工程的不斷實(shí)施、林權(quán)改革的不斷深入，人工林面積呈現(xiàn)擴(kuò)大之勢(shì)，但是由于造林方法缺乏科學(xué)性，出現(xiàn)了單一的純?nèi)斯ち纸Y(jié)構(gòu)，造成森林自身抗病蟲(chóng)害能力急劇下降，無(wú)法抑制一些常見(jiàn)的森林病蟲(chóng)害問(wèn)題。更嚴(yán)重的是，一些次要的病蟲(chóng)害逐漸轉(zhuǎn)化為主要的病蟲(chóng)害，給森林病蟲(chóng)害防治工作帶來(lái)很多困難。[5]

目前，雖然我國(guó)也在積極應(yīng)對(duì)森林病蟲(chóng)害問(wèn)題，并且經(jīng)過(guò)多年努力，防治工作也取得了一定的成效。但由于在對(duì)病蟲(chóng)害的檢疫以及報(bào)告檢測(cè)上的工作不到位，再加上沒(méi)有嚴(yán)格的法律制度加以規(guī)制，無(wú)論是我國(guó)的公有制林業(yè)資源，還是非公有制林業(yè)資源，在防治病蟲(chóng)害問(wèn)題上都面臨著種種困難和危機(jī)，最終導(dǎo)致其成為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的大敵，造成的各項(xiàng)損失已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了森林火災(zāi)，發(fā)生面積也逐步擴(kuò)大。

（三） 森林保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

森林火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害都有很大的風(fēng)險(xiǎn)，為了預(yù)防這些森林資源災(zāi)害所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失，森林保險(xiǎn)也就應(yīng)運(yùn)而生。森林保險(xiǎn)又叫林業(yè)保險(xiǎn)，是以防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林等林木及砍伐后尚未集中存放的原木和竹林等為保險(xiǎn)標(biāo)的，對(duì)整個(gè)成長(zhǎng)過(guò)程中可能遭受的自然災(zāi)害或意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失，提供經(jīng)濟(jì)保障的一種保險(xiǎn)。[6]森林保險(xiǎn)對(duì)于分散風(fēng)險(xiǎn)、防止和減少森林災(zāi)害發(fā)生、促進(jìn)各項(xiàng)林業(yè)專項(xiàng)資金的合理利用以及林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大，因此世界各國(guó)對(duì)森林保險(xiǎn)都給予了很大的支持。

近些年，我國(guó)的森林保險(xiǎn)事業(yè)也發(fā)展迅速，但由于其本身具有預(yù)測(cè)評(píng)估難、理賠麻煩、賠付率高、盈利性差的的特點(diǎn)，一般的商業(yè)保險(xiǎn)公司并不愿意經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)。并且目前我國(guó)的森林保險(xiǎn)只有火災(zāi)基本險(xiǎn)一種，完全不能發(fā)揮出森林保險(xiǎn)在預(yù)防森林資源災(zāi)害上應(yīng)有的作用。同時(shí)，我國(guó)的公有制林業(yè)資源在森林保險(xiǎn)上尚且可以得到政府的一些支持和補(bǔ)助，非公有制林業(yè)資源只能靠林業(yè)經(jīng)營(yíng)者自己來(lái)預(yù)防各種災(zāi)害，投保的積極性低，這也是我國(guó)的森林保險(xiǎn)制度不能得到良好發(fā)展的重要原因。要使我國(guó)的非公有制林業(yè)資源災(zāi)害能得到有效的防治，我國(guó)目前的森林保險(xiǎn)制度就必須進(jìn)行調(diào)整。

二、我國(guó)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)存在的法律問(wèn)題

（一）非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)立法缺失

縱觀我國(guó)目前的法律體系，有關(guān)林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)的法律法規(guī)很少，基本都是在相關(guān)的基本法中提及，并未強(qiáng)調(diào)林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)的重要性。有關(guān)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)的法律法規(guī)更是少之又少。

首先在森林防火方面，我國(guó)目前有提及森林防火問(wèn)題的法律只有兩部，一是《森林法》，二是《森林防火條例》?！渡址ā分皇窃谏直Ｗo(hù)一章中提及了森林火災(zāi)及對(duì)森林火災(zāi)預(yù)防和撲救的規(guī)定，而且僅僅只設(shè)置了兩條法律條文，完全不能體現(xiàn)出森林防火的重要性，而且在法律責(zé)任一章中只字未提引發(fā)森林火災(zāi)應(yīng)付的責(zé)任?？梢哉f(shuō)我國(guó)現(xiàn)行的《森林法》只是象征性地提到了森林火災(zāi)，在實(shí)際中并未對(duì)森林防火起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。對(duì)森林防火問(wèn)題有具體規(guī)定的就是《森林防火條例》，該條例雖然對(duì)森林火災(zāi)的預(yù)防、撲救、災(zāi)后處置以及法律責(zé)任做出了較為具體的規(guī)定，但是由于其法律位階較低，強(qiáng)制力和威懾力較弱，在我國(guó)的森林防火工作并沒(méi)有得到很好的實(shí)施。同時(shí)，我國(guó)目前有關(guān)森林防火的相關(guān)規(guī)定都是針對(duì)國(guó)有林區(qū)進(jìn)行的，對(duì)非公有制林業(yè)的森林防火問(wèn)題并沒(méi)有明確的規(guī)定，非公有制林業(yè)資源發(fā)生火災(zāi)后，沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定作指導(dǎo)，群眾預(yù)防和撲救火災(zāi)具有極大的盲目性，非常不利于森林防火工作的開(kāi)展，急需出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范。

其次在森林病蟲(chóng)害防治方面，也存在同樣的問(wèn)題。《森林法》的森林保護(hù)一章僅僅只有一條涉及到了森林病蟲(chóng)害的防治工作，其他章節(jié)再未提及，可以說(shuō)忽略了森林病蟲(chóng)害的防治問(wèn)題。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)有的與森林病蟲(chóng)害有關(guān)的規(guī)定中，強(qiáng)調(diào)政府管理的規(guī)定多，相適應(yīng)的規(guī)范很少。比如目前我國(guó)的《種子法》已經(jīng)頒布實(shí)施，之前已施行的《植物檢疫條例》不能與之相適應(yīng)的話，勢(shì)必會(huì)造成外來(lái)物種的入侵，進(jìn)而引發(fā)一系列的病蟲(chóng)害問(wèn)題，[7-8]給我國(guó)的森林資源帶來(lái)毀滅性的打擊。同樣的，目前我國(guó)有關(guān)森林病蟲(chóng)害防治方面的規(guī)定，也只是針對(duì)國(guó)有林業(yè)的，對(duì)非公有制林業(yè)資源的病蟲(chóng)害問(wèn)題并未給予重視。因此，我們?cè)谏植∠x(chóng)害的防治方面，不僅要完善立法，協(xié)調(diào)好已有規(guī)范之間的關(guān)系，更要重視起非公有制林業(yè)資源的病蟲(chóng)害防治問(wèn)題。

（二） 非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)執(zhí)法困難

立法和執(zhí)法是息息相關(guān)的，先有立法，后有執(zhí)法，立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)，執(zhí)法是對(duì)立法的實(shí)踐。如果在某一問(wèn)題上沒(méi)有完善的立法，在執(zhí)法中也必然會(huì)面臨重重困難。

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)非公有制森林資源災(zāi)害防護(hù)在立法問(wèn)題上的分析可以看出，無(wú)論是在森林防火問(wèn)題上，還是在森林病蟲(chóng)害的防治上，我國(guó)目前在立法上都處于缺失的狀態(tài)，這就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法可依?，F(xiàn)有的《森林法》在森林防火和森林病蟲(chóng)害方面都有規(guī)定，但內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，執(zhí)行起來(lái)非常困難。相關(guān)條例雖然有具體的規(guī)定，但由于其法律位階較低，在實(shí)際的森林防火工作或森林病蟲(chóng)害防治工作中強(qiáng)制力弱，不能得到良好的貫徹執(zhí)行。同時(shí)，有的條例與相關(guān)法律缺乏銜接，造成一些必須明確的法律概念得不到清晰的界定，法律責(zé)任也不明確，給行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作帶來(lái)了很多困難，增加了法律執(zhí)行和法律實(shí)施的難度。再加上相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不科學(xué)，各部門(mén)工作不協(xié)調(diào)，行為不規(guī)范，執(zhí)法機(jī)制不能順利地運(yùn)行等，也阻礙了森林資源災(zāi)害防護(hù)工作的順利開(kāi)展。此外，現(xiàn)有的一些執(zhí)法人員執(zhí)法水平低，法制觀念淡薄，在執(zhí)法中缺乏責(zé)任感，甚至有的執(zhí)法人員還利用自己的職權(quán)徇私枉法，嚴(yán)重影響到了森林防火工作和森林病蟲(chóng)害防治工作的順利進(jìn)行。

（三） 我國(guó)的森林保險(xiǎn)法律制度不完善

在現(xiàn)代社會(huì)，保險(xiǎn)是應(yīng)對(duì)災(zāi)害的一種重要手段。對(duì)于森林火災(zāi)以及森林病蟲(chóng)害等森林資源災(zāi)害問(wèn)題，森林保險(xiǎn)無(wú)疑是一項(xiàng)重要的應(yīng)對(duì)手段。而我國(guó)的森林保險(xiǎn)法律制度和國(guó)外相比，還處于發(fā)展初期，很多地方都極其不完善。

首先，險(xiǎn)種單一。目前我國(guó)的森林保險(xiǎn)只有森林火災(zāi)險(xiǎn)一種，在應(yīng)對(duì)各種森林資源災(zāi)害問(wèn)題上是非常不全面的，至少忽略了對(duì)森林病蟲(chóng)害的防護(hù)。即使規(guī)定了森林火災(zāi)險(xiǎn)，但在實(shí)際發(fā)生森林火災(zāi)后，也并未真正發(fā)揮出保險(xiǎn)的作用。其次，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的熱情不高。由于森林具有生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，以盈利為目的的商業(yè)保險(xiǎn)公司自然不會(huì)選擇這種在短期內(nèi)看不到收益的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。森林火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害的發(fā)生都具有極大地突發(fā)性和意外性，發(fā)生災(zāi)害后損失不容易計(jì)算。林權(quán)改革后，更是出現(xiàn)許多分散的非公有制林區(qū)，林戶一般都居住在比較偏僻和交通落后的地區(qū)，這些都會(huì)加大商業(yè)保險(xiǎn)公司承保森林保險(xiǎn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，更加降低了它們開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。最后，我國(guó)政府對(duì)森林保險(xiǎn)的扶持力度不夠。森林保險(xiǎn)不能有效開(kāi)展的原因，除了保險(xiǎn)公司不愿承保外，另外一個(gè)很重要的原因就是林戶不愿意投保。許多林戶自身投保防災(zāi)意識(shí)薄弱，對(duì)森林災(zāi)害的發(fā)生存在僥幸心理，認(rèn)為如果當(dāng)年投保卻未發(fā)生森林災(zāi)害的話，這一年的保費(fèi)也就白交了。更重要的是，森林保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大，保費(fèi)高，許多林戶支付不起保費(fèi)所以無(wú)法投保，而我國(guó)政府在此方面并未給予林戶相應(yīng)的補(bǔ)貼。相比國(guó)外一些森林資源發(fā)達(dá)的國(guó)家，如瑞典、美國(guó)等，這些國(guó)家的政府都對(duì)本國(guó)的森林保險(xiǎn)給予財(cái)政上的補(bǔ)貼，使林戶投保后無(wú)后顧之憂，進(jìn)而使本國(guó)的森林保險(xiǎn)具有政策性保險(xiǎn)的性質(zhì)。我國(guó)顯然在這方面做得不到位。

三、 非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)對(duì)策

（一） 補(bǔ)充立法

目前我國(guó)在森林資源災(zāi)害防護(hù)方面的立法極少，對(duì)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)的立法更是處于缺失的狀態(tài)，未來(lái)需要加快相關(guān)立法。

首先，完善《森林法》中關(guān)于森林防火和森林病蟲(chóng)害防治的內(nèi)容，特別增加對(duì)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)的法律規(guī)定，引起大眾對(duì)非公有制森林防火和森林病蟲(chóng)害防治工作的關(guān)注和重視。同時(shí)，在法律責(zé)任部分，應(yīng)該增加對(duì)引起森林火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害災(zāi)害的責(zé)任的規(guī)定，根據(jù)行為的嚴(yán)重程度區(qū)分民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，以對(duì)個(gè)人行為或政府行為起到指引和規(guī)范的作用。其次，制定單獨(dú)的非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)條例。在林權(quán)改革的大背景下，非公有制林業(yè)將會(huì)在整個(gè)林業(yè)面積中占據(jù)越來(lái)越大的比重。制定一部條例，從非公有制林業(yè)資源災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、機(jī)構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建、政府救助等各方面都做出具體規(guī)范，將對(duì)我國(guó)非公有制林業(yè)資源保護(hù)乃至整個(gè)林業(yè)資源的保護(hù)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。最后，要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的配合，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹Ｉ仲Y源災(zāi)害隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)，立法者要根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)修改相應(yīng)的法律法規(guī)，使相關(guān)法律法規(guī)真正起到防治災(zāi)害的作用，而不是成為阻礙救災(zāi)的屏障。同時(shí)還要加強(qiáng)上位法和下位法，各相關(guān)法律文件間的協(xié)調(diào)配合，使它們成為一個(gè)協(xié)同共促的整體，真正發(fā)揮防治森林火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害災(zāi)害及其他森林資源災(zāi)害的功能。

（二）強(qiáng)化執(zhí)法

一部法律只有得到有效地執(zhí)行，才是真正實(shí)現(xiàn)了其立法初衷。我國(guó)相關(guān)的非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)法律法規(guī)在立法上得以完善后，還需要相關(guān)執(zhí)法部門(mén)強(qiáng)化執(zhí)法，才能真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)非公有制林業(yè)資源的立法目的。

首先，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)依法執(zhí)法。執(zhí)法人員要嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)法律文件中的規(guī)定行使對(duì)森林防火和森林病蟲(chóng)害防治的執(zhí)法權(quán)，避免法外執(zhí)法，對(duì)執(zhí)法人員違反規(guī)定任意執(zhí)法的行為要嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。同時(shí)執(zhí)法人員還要根據(jù)實(shí)際情況學(xué)會(huì)變通執(zhí)法，鑒于林權(quán)改革的緣故，會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的非公有制林區(qū)，執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員要根據(jù)非公有制林區(qū)森林資源災(zāi)害的特點(diǎn)，在不違反法律法規(guī)的情況下從林戶的實(shí)際利益出發(fā)，合理執(zhí)法。其次，要協(xié)調(diào)好各執(zhí)法部門(mén)以及執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的關(guān)系，避免重復(fù)執(zhí)法、懈怠執(zhí)法。目前，我國(guó)在資源保護(hù)領(lǐng)域普遍存在“九龍治水”的執(zhí)法弊病，出現(xiàn)問(wèn)題后，就會(huì)出現(xiàn)兩種局面，對(duì)自己部門(mén)有利的都主張自己有執(zhí)法權(quán)，對(duì)自己部門(mén)不利的則互相推諉，最終造成重復(fù)執(zhí)法、懈怠執(zhí)法、浪費(fèi)執(zhí)法資源的結(jié)果。在非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防治方面也存在同樣的問(wèn)題，因此林業(yè)部門(mén)和災(zāi)害防治部門(mén)要協(xié)調(diào)好彼此的關(guān)系，明確分配執(zhí)法權(quán)，分工合作，避免執(zhí)法資源的浪費(fèi)，提高執(zhí)法效率。最后要提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法制觀念和責(zé)任感。由于非公有制林業(yè)的林戶一般都居住在比較偏僻和交通落后的地區(qū)，執(zhí)法者針對(duì)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害更要認(rèn)真執(zhí)法，以充分保護(hù)我國(guó)的森林資源。

四、 完善我國(guó)的森林保險(xiǎn)法律制度

目前我國(guó)的森林保險(xiǎn)法律制度還處于起步階段，不能很好地應(yīng)對(duì)各種森林資源災(zāi)害的發(fā)生，在對(duì)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)方面更是力不從心，需要從多方面加以完善。

第一要增加森林保險(xiǎn)中有關(guān)森林資源災(zāi)害防治方面的險(xiǎn)種，改變目前只有森林火災(zāi)險(xiǎn)單一險(xiǎn)種的局面，增加氣象災(zāi)害、病蟲(chóng)害災(zāi)害保險(xiǎn)，至少應(yīng)該增加森林病蟲(chóng)害險(xiǎn)，對(duì)森林資源災(zāi)害中最重要的兩大災(zāi)害進(jìn)行保險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害的保險(xiǎn)要具體問(wèn)題具體分析，根據(jù)各非公有制林區(qū)不同的資源災(zāi)害狀況設(shè)置不同的保險(xiǎn)標(biāo)的、投保范圍、理賠標(biāo)準(zhǔn)等，以期真正有效地預(yù)防非公有制林業(yè)資源災(zāi)害的發(fā)生。第二要以法律形式明確政府在森林保險(xiǎn)中應(yīng)發(fā)揮的職能和作用，明確規(guī)定森林保險(xiǎn)由政府進(jìn)行政策性補(bǔ)貼。具體要做到以下兩個(gè)方面：首先政府要加大對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的投入，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)?？紤]到商業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的顧慮，政府要在財(cái)政和技術(shù)上給予支持，如進(jìn)行資金補(bǔ)貼、提供政策優(yōu)惠、減免營(yíng)業(yè)稅以及幫助商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行一些森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的創(chuàng)新和發(fā)行等，減少其開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)尤其是森林災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。其次要加大對(duì)林戶的投入，刺激林戶的投保熱情，以拉動(dòng)森林保險(xiǎn)的需求。如進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)林戶進(jìn)行觀念上的宣傳、提高林戶的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、減免林業(yè)稅等。通過(guò)以上做法，使商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和林戶都能積極地投入到森林保險(xiǎn)中，有效地應(yīng)對(duì)各種森林資源災(zāi)害。

五、 結(jié)語(yǔ)

森林資源對(duì)一個(gè)國(guó)家的發(fā)展具有舉足輕重的作用，而有效地防治各種森林資源災(zāi)害的發(fā)生對(duì)森林資源的保護(hù)和利用有重要的意義。在林權(quán)改革的大背景下，我國(guó)的非公有制林業(yè)資源不斷增加，如何做好對(duì)非公有制林業(yè)資源災(zāi)害的防護(hù)工作是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。除了在政策上加以重視，經(jīng)濟(jì)上提供資助外，更要加強(qiáng)法律制度上的建設(shè)。通過(guò)補(bǔ)充現(xiàn)階段我國(guó)在森林防火和森林病蟲(chóng)害防治立法上的不足，嚴(yán)格加強(qiáng)執(zhí)法，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的非公有制林業(yè)資源現(xiàn)狀完善我國(guó)的森林保險(xiǎn)制度，我們有充分的理由相信，我國(guó)的非公有制林業(yè)資源將會(huì)得到更加科學(xué)的保護(hù)和可持續(xù)的發(fā)展。

[1] 周伯煌,宣裕方,張 慧.非公有制林業(yè)發(fā)展的制度障礙及其對(duì)策[J].林業(yè)科學(xué),2006,(11):110-113.

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A Preliminary Study of the Legal System of the Non-Public Forest Resources Disaster Protection

BAO Yu-hua, FAN Ru-jie
(Northeast Forestry University, Harbin 150040, Heilongjiang, China)

Forest resources disasters of China are mainly divided into such two categories as forest fires and forest pest disasters. At present, the laws about the forest fire and forest pest control aspect mainly aim at the protection of stateowned forest resources development, and most of them are formulated before the reform of collective forest rights. With the deepening of Forest Tenure Reform, there appeared many problems of how to protect private forest resources. This paper tries to analysis the legal problems of non-public forestry resources protection in China at first, and puts forward specific solutions, in order to protect the resources of non-public forestry in China better.

non-public forestry; forest fire prevention; forest diseases and insect pests; forest insurance; the legal system

F205；D922.11

A

1673-9272(2016)01-0020-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.01.005

2015-12-13

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“非公有制林業(yè)管理法律制度體系研究” (11YJA820002)；黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“林權(quán)改革視野下林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律解構(gòu)”（11554048）。

包玉華，教授，博士；E-mail： yhbao2008@163.com。

包玉華，范汝杰. 試述非公有制林業(yè)資源災(zāi)害防護(hù)法律制度[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）, 2016,10(1):20-23.

[本文編校：李浩慧]