高水平大學(xué)建設(shè)過程中的資源配置機(jī)制創(chuàng)新
——基于新公共管理理論的視角

王碩旺

(河北大學(xué)教育學(xué)院， 河北保定071002)

摘要：高等教育資源配置機(jī)制是制約高水平大學(xué)建設(shè)路徑選擇和實(shí)施效能的重要影響因素。公平和效率是衡量高等教育資源配置合理性的兩項(xiàng)重要指標(biāo)。既往建設(shè)高水平大學(xué)的資源配置以政府計(jì)劃調(diào)控為主，缺少資源配置的開放競(jìng)爭和績效問責(zé)。因此，在效率與公平兩個(gè)維度上，都存在很大的提升空間。建立基于新公共管理理論的高等教育資源配置機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，充分落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，讓市場(chǎng)在高等教育資源配置過程中發(fā)揮主要作用，不斷完善資源配置的競(jìng)爭機(jī)制和績效問責(zé)機(jī)制，是建設(shè)高水平大學(xué)的必由之路。

關(guān)鍵詞：高水平大學(xué)；資源配置；新公共管理；市場(chǎng)；公平；效率

[中圖分類號(hào)]G640[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

收稿日期：2015-01-14

基金項(xiàng)目：2013年度北京師范大學(xué)自主科研

作者簡介：方芳(1983-)，女，安徽安慶人，講師，博士，主要從事高等教育財(cái)政、民辦高等教育研究。

DOI:10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2015.03.005

建設(shè)高水平大學(xué)是落實(shí)“科教興國”戰(zhàn)略，推動(dòng)我國從“高等教育大國”邁向“高等教育強(qiáng)國”，從“經(jīng)濟(jì)大國”發(fā)展成為“科技大國”和“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國”的必然選擇，是全面提升我國綜合國力和國際競(jìng)爭力的必然要求。優(yōu)質(zhì)的高等教育資源是建設(shè)高水平大學(xué)的必要條件。高等教育資源可以分為人、財(cái)、物等有形資源和政策、信息、品牌等無形資源兩個(gè)亞類。高等教育資源配置方式是制約高水平大學(xué)建設(shè)路徑選擇和實(shí)施效能的重要因素。建設(shè)高水平大學(xué)不僅要加大優(yōu)質(zhì)高等教育資源投入，更要提高優(yōu)質(zhì)高等教育資源的利用效率。

一、我國建設(shè)高水平大學(xué)政策的歷史回顧

(一)建國初期至“文革”前的“建設(shè)全國重點(diǎn)大學(xué)”政策

我國建設(shè)高水平大學(xué)的戰(zhàn)略可以追溯到新中國成立初期的重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策。當(dāng)時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，黨和政府高度重視高等教育對(duì)恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的支撐和保障作用。在全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國試圖通過重點(diǎn)扶持少數(shù)幾所大學(xué)，先行先試，取得經(jīng)驗(yàn)，再由高等教育部(國務(wù)院曾設(shè)的主管高等教育工作的職能部門，1966年7月和教育部合并)將這些重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)向全國其他高校推廣，形成“政府‘戴帽’促發(fā)展”的建設(shè)思路[1] 496。1954—1964年，短短10年間，全國重點(diǎn)大學(xué)的數(shù)量從6所迅速擴(kuò)展到68所，為我國高水平大學(xué)建設(shè)奠定了歷史基礎(chǔ)。

從表1可知，建國初期至“文革”前，我國建設(shè)全國重點(diǎn)大學(xué)的政策推進(jìn)速度較快，但也存在一定的問題：從決策單位來看，出現(xiàn)了中共中央、國務(wù)院、高等教育部等部門多頭領(lǐng)導(dǎo)；從決策過程來看，重點(diǎn)大學(xué)的選定主要是通過中央政府部門的行政指派，缺少合理性論證程序；從資源配置的內(nèi)容來看，這一時(shí)期的全國重點(diǎn)大學(xué)政策主要是一種榮譽(yù)性安排，給學(xué)校帶來的“實(shí)惠”(顯性的物質(zhì)化資源)很少。主管部門對(duì)全國重點(diǎn)大學(xué)更多的是嚴(yán)格要求而不是特殊照顧。重點(diǎn)大學(xué)所享有的主要是政策資源，包括招生上的優(yōu)先權(quán)、畢業(yè)生留校名額、教師深造機(jī)會(huì)、留學(xué)機(jī)會(huì)、在教學(xué)儀器購置方面有一些照顧等[2]。隨著“文革”的到來，全國重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策被迫停止。

表1　1954—1964年全國重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)政策統(tǒng)計(jì)表

(二)“七五”“八五”期間的“國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目”

“文革”結(jié)束后，黨和政府重新明確了加快發(fā)展高等教育在恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、提高綜合國力等方面的重要戰(zhàn)略地位。在高水平大學(xué)建設(shè)方面，黨中央、國務(wù)院延續(xù)了“文革”前“政府‘戴帽’促發(fā)展”的重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)思路。1978年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》，確定了88所全國重點(diǎn)高校(在“文革”前確定的68所基礎(chǔ)上又增加了20所)。由于院校重組，到1981年底，全國重點(diǎn)高校數(shù)量為96所。除此之外，各省、市、自治區(qū)及各部委也套用中央層面“政府‘戴帽’促發(fā)展”的工作思路，相繼確立了本地區(qū)、本行業(yè)所屬的“省重點(diǎn)”“市重點(diǎn)”和“部重點(diǎn)”高校[1]500。

1983年5月，教育部在武漢召開全國高等教育工作會(huì)議，南京大學(xué)名譽(yù)校長匡亞明、浙江大學(xué)名譽(yù)校長劉丹、天津大學(xué)名譽(yù)校長李曙森和大連工學(xué)院(大連理工大學(xué)前身)名譽(yù)院長屈伯川作為特別代表列席了本次會(huì)議，并聯(lián)名提出《關(guān)于將50所左右高等學(xué)校列為國家重大建設(shè)項(xiàng)目的建議》(史稱“835建言”或“四老上書”)。該建議論證了大學(xué)在培養(yǎng)高級(jí)專門人才和開展科學(xué)研究方面的重要性，同時(shí)建議：“從全國700余所高等院校中，選出50所左右基礎(chǔ)較好、師資力量較強(qiáng)、教學(xué)質(zhì)量和科學(xué)研究水平較高，既能培養(yǎng)質(zhì)量較高的大學(xué)本科生，又能培養(yǎng)合格的碩士、博士研究生，規(guī)模也較大的院校，作為高等教育建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，像國家的70個(gè)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目那樣列為國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。在今后5年內(nèi)，在常規(guī)教育經(jīng)費(fèi)外，對(duì)這50所左右的大學(xué)，由中央另增加重點(diǎn)投資50億元，即平均每年每所大學(xué)增加投資2 000萬元，用來增建校舍、添置圖書和現(xiàn)代化設(shè)備。”[3]此建議送達(dá)中央書記處，鄧小平做了肯定的批示，但同時(shí)也指出重點(diǎn)建設(shè)范圍“宜窄不宜寬”。這就為我國“七五”和“八五”期間，確定國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目定下了基調(diào)。

1984年4月，國務(wù)院通過教育部和國家計(jì)委《關(guān)于將10所高等學(xué)校列入國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的請(qǐng)示報(bào)告》，決定以國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的形式，向北京大學(xué)等7所全國重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)提供加速建設(shè)經(jīng)費(fèi)，“七五”期間共安排專項(xiàng)補(bǔ)助投資5億元。1984年9月和1985年1月，國家計(jì)委和國防科工委聯(lián)合發(fā)文，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)將哈爾濱工業(yè)大學(xué)等5所院校列為國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。這5所院校所需的基本建設(shè)投資，在國防科研工業(yè)基本建設(shè)投資中統(tǒng)籌解決，并分別納入年度計(jì)劃和“七五計(jì)劃”。“八五”期間，國家確定的重點(diǎn)建設(shè)高校數(shù)量為14所。除了對(duì)全國重點(diǎn)建設(shè)高校的整體性投資外，1987年和1988年，原國家教委還在全國107所高校內(nèi)評(píng)選出416個(gè)重點(diǎn)學(xué)科，利用1億美元的世界銀行貸款和其他渠道經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了專項(xiàng)投資[4]。

上述史實(shí)表明，和建國初期建設(shè)全國重點(diǎn)大學(xué)政策相比，“七五”和“八五”期間，“國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目”在資源配置方式上發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。其一，從政策生成的動(dòng)力機(jī)制來看①，“國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目”是由教育部、國防科工委和國家計(jì)委聯(lián)合發(fā)起并經(jīng)國務(wù)院審議通過的，決策部門之間行政隸屬關(guān)系明晰，多頭領(lǐng)導(dǎo)的問題得到根本解決。更重要的一點(diǎn)是，由4所高校名譽(yù)校長聯(lián)合發(fā)起的“835建言”是促成“國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目”的關(guān)鍵事件。因此，可以認(rèn)為該項(xiàng)目的啟動(dòng)是高等教育系統(tǒng)內(nèi)部力量、外部力量和關(guān)鍵事件混合作用的結(jié)果，這與建國初期單純依靠行政指令(外部力量)的動(dòng)力機(jī)制有明顯區(qū)別。其二，從惠及的范圍來看，“國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目”范圍大大縮小，這一方面是由當(dāng)時(shí)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，另一方面也表明國家舍棄了新中國成立以來形成的“全國重點(diǎn)大學(xué)”格局。其三，從支持方式上看，“國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目”改變了建國初期建設(shè)全國重點(diǎn)大學(xué)政策的榮譽(yù)性支持方式，通過專項(xiàng)投資讓少數(shù)重點(diǎn)建設(shè)高校得到經(jīng)費(fèi)支持。由此，新中國成立以來高等教育經(jīng)費(fèi)投入政策有了重大突破——從原來的統(tǒng)一定額撥款，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合定額和專項(xiàng)補(bǔ)助相結(jié)合”的撥款方式。其中，綜合定額部分因高校種類、層次的差異而有所不同；專項(xiàng)補(bǔ)助則成為調(diào)整公共資源在高等學(xué)校中資金分配方向、體現(xiàn)公共資源分配重點(diǎn)的重要工具[5]。“國家重點(diǎn)建設(shè)高校項(xiàng)目”將經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的“項(xiàng)目”“工程”等概念引入高等教育領(lǐng)域，并將高水平大學(xué)建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，這是典型的“用抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方式抓教育”的工作思路。從某種意義上說，“211工程”“985工程”“2011計(jì)劃”等高水平大學(xué)建設(shè)政策沿用了這樣的工作思路。

(三)20世紀(jì)90年代以來的高水平大學(xué)建設(shè)政策

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，尖端科技的迅猛發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式迅速轉(zhuǎn)型。開發(fā)人力資源、發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)成為提高國家綜合國力和國際競(jìng)爭力的核心增長極。擴(kuò)大高等教育規(guī)模、提升高等教育質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型成為這一時(shí)期的重要?dú)v史任務(wù)。國家明確提出建設(shè)高水平大學(xué)和世界一流大學(xué)的工作目標(biāo)，相繼啟動(dòng)了“211工程” “985工程”和“2011計(jì)劃”三個(gè)國家層面的高水平大學(xué)建設(shè)工程。

1991年，原國務(wù)委員兼國家教委主任李鐵映提出“211計(jì)劃”，即“面向21世紀(jì)，辦好我國的100所重點(diǎn)大學(xué)”。1992年，“211計(jì)劃”得到國務(wù)院原則同意，教育部成立了“211工程”辦公室。1993年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確了“211工程”建設(shè)的主要內(nèi)容。1993年7月，教育部印發(fā)由“211工程”辦公室起草的《關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)一批高等學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)科的若干意見》，正式向各部委、省級(jí)行政部門和各高校發(fā)布，“211工程”正式啟動(dòng)。

1998年5月4日，時(shí)任國家主席的江澤民同志在慶祝北京大學(xué)建校一百周年大會(huì)上的講話提出：“為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)?！彪S后，在教育部黨組的積極倡導(dǎo)下，全國教育界掀起學(xué)習(xí)江澤民北大校慶講話的高潮，深入探討了我國建設(shè)世界一流大學(xué)的必要性、緊迫性和實(shí)施路徑等問題。1998年12月，教育部發(fā)布的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》明確提出：“要相對(duì)集中國家有限財(cái)力，調(diào)動(dòng)多方面積極性，從重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)入手，加大投入力度，對(duì)若干所高等學(xué)校和已經(jīng)接近并有條件達(dá)到國際先進(jìn)水平的學(xué)科進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。今后10~20年，爭取若干所大學(xué)和一批重點(diǎn)學(xué)科達(dá)到一流水平?！薄?85工程”正式啟動(dòng)。

2011年4月，時(shí)任國家主席的胡錦濤同志在慶祝清華大學(xué)建校100周年校慶大會(huì)上的講話提出：“建設(shè)若干所世界一流大學(xué)和一批高水平大學(xué)，是我國建設(shè)人才強(qiáng)國和創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略舉措。要以重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)為基礎(chǔ)，以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，以創(chuàng)新能力提高為突破，加大支持力度，健全長效機(jī)制，鼓勵(lì)重點(diǎn)建設(shè)高校成為知識(shí)創(chuàng)新的策源地、深化教育改革的試驗(yàn)田、擴(kuò)大開放的橋頭堡?！?為貫徹落實(shí)胡錦濤清華校慶講話精神，2012年5月，教育部、財(cái)政部決定啟動(dòng)實(shí)施“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃”，即“2011計(jì)劃”。

從政策生成過程來看，“211工程”“985工程”和“2011計(jì)劃”三個(gè)國家層面的高水平大學(xué)建設(shè)工程都是由政府高層領(lǐng)導(dǎo)倡導(dǎo)、相關(guān)職能部門聯(lián)合推進(jìn)的政策項(xiàng)目，這種政策制定過程是典型的“內(nèi)輸入”現(xiàn)象[6]。高層領(lǐng)導(dǎo)的主觀預(yù)見、大學(xué)校慶等關(guān)鍵事件是推動(dòng)這三項(xiàng)高水平大學(xué)建設(shè)工程的重要外部機(jī)遇——偶然事件成為制度發(fā)展路徑的開端[7]。從資源配置方式來看，這三項(xiàng)高水平大學(xué)建設(shè)工程，國家均以授權(quán)、直接支出或補(bǔ)貼等方式為政策對(duì)象(即入選高校)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)提供資源[8]。從政策目標(biāo)來看，主要有3個(gè)特點(diǎn)：一是這三項(xiàng)工程都屬于政府主導(dǎo)的理想導(dǎo)向型政策項(xiàng)目，這類項(xiàng)目政策目標(biāo)較為模糊；二是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的代價(jià)難以預(yù)判；三是政策主體(高等學(xué)校)內(nèi)部管理體制改革和運(yùn)行機(jī)制改革能否取得預(yù)期成效，以及政府的持續(xù)投入能力均存在很大的不確定性[9]。

二、我國建設(shè)高水平大學(xué)政策的問題分析

對(duì)教育改革而言，學(xué)術(shù)界對(duì)改革效能做出的分析與評(píng)價(jià)是一種重要的外部支持[10]。適度的外部支持是提升教育政策效能的必要條件，但過度的外部支持則會(huì)影響政策效能的發(fā)揮。對(duì)高水平大學(xué)建設(shè)政策而言，評(píng)價(jià)上的過度支持不僅容易掩飾政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的諸多問題，而且還將對(duì)政策調(diào)整形成阻抗。以往的研究成果大多認(rèn)為，高水平大學(xué)在科研經(jīng)費(fèi)、SCI論文發(fā)表篇數(shù)、具有博士學(xué)位的教師人數(shù)、儀器設(shè)備總值、承擔(dān)國家重點(diǎn)科研項(xiàng)目數(shù)等辦學(xué)指標(biāo)上均有較大幅度的提升。從某種意義上說，這些外顯指標(biāo)確實(shí)能夠說明高水平大學(xué)取得了一定的成就。但如果據(jù)此認(rèn)為我國建設(shè)一批高水平大學(xué)和若干所世界一流大學(xué)的政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，顯然有失偏頗。站在建設(shè)良序高等教育系統(tǒng)的高度，從資源配置效能的視角出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)我國建設(shè)高水平大學(xué)政策至少帶來以下問題。

(一)高等教育公平問題日益突出

公平和效率是衡量高等教育資源配置合理性的兩項(xiàng)重要指標(biāo)。從政策訴求上來看，建設(shè)高水平大學(xué)的根本目的是提高高等教育效率，但這并不能成為犧牲教育公平的理由。“公平與效率是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，是一種互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系。公平是保證競(jìng)爭效率的先決條件，而效率是促進(jìn)公平的有效手段?！盵11]從較長的時(shí)間周期來看，以犧牲公平為代價(jià)換來的效率，必然是短效的、不可持續(xù)的。我國建設(shè)高水平大學(xué)政策實(shí)施以來，高等教育公平問題日益突出。

以“985工程”和“211工程”為例，從生源的角度來看，表2和表3分別抽取了2014年中央財(cái)政支持的“985工程”和“211工程”高校在所屬省份的招生計(jì)劃和全部招生計(jì)劃的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政支持的高水平大學(xué)投放給所屬省份的招生計(jì)劃明顯高于其他省份。也就是說，沒有中央財(cái)政支持高校省份的考生，進(jìn)入“985工程”和“211工程”高校的機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足。從“誰付費(fèi)、誰受益”的經(jīng)濟(jì)公平法則來說，這種招生指標(biāo)的分配方式顯然是不公平的。不僅如此，高素質(zhì)的生源也是高水平大學(xué)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。不同省份招生配額上的巨大差距，難以保障高水平大學(xué)的生源質(zhì)量。從更長的時(shí)間周期來看，高水平大學(xué)區(qū)域布局的嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致高等教育區(qū)域發(fā)展水平差距懸殊，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距不斷拉大。從品牌資源和物質(zhì)資源的角度來看，既往的高水平大學(xué)建設(shè)政策，一方面人為地將高等學(xué)校劃出了“三六九等”，另一方面更是決定了不同等級(jí)高等學(xué)校的“貧富”。以2013年的數(shù)據(jù)為例，作為“211工程”和“985工程”序列的清華大學(xué)在全國高校中科研總經(jīng)費(fèi)最多，達(dá)到39.31億元，其中財(cái)政撥款為27.75億元，占全部科研經(jīng)費(fèi)的70.6%，而非“211”“985”高校中科研經(jīng)費(fèi)最多的西南石油大學(xué)，科研經(jīng)費(fèi)總量僅為4.6億元，這其中僅有26.1%(約1.2億元)為財(cái)政撥款，二者科研經(jīng)費(fèi)中的財(cái)政支持部分相差約23倍[12]。

表2　2014年“985工程”大學(xué)在所屬省份的招生計(jì)劃占全部招生計(jì)劃的比例統(tǒng)計(jì)表

續(xù)表

說明：

1.數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2014年全國31個(gè)省、區(qū)、市普通高校招生志愿填報(bào)指南提取。

2.本表數(shù)據(jù)不含港澳臺(tái)僑考生和招生計(jì)劃。

表3　2014年中央財(cái)政支持的“211工程”高校在所屬省份的招生計(jì)劃占全部招生計(jì)劃的比例統(tǒng)計(jì)表

說明：

1.數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2014年全國31個(gè)省、區(qū)、市普通高校招生志愿填報(bào)指南提取。

2.本表所指的中央財(cái)政支持高校含教育部直屬高校73所、工業(yè)與信息化部直屬高校7所、解放軍系統(tǒng)直屬高校3所、國家體育總局直屬高校1所、國家民族事務(wù)委員會(huì)直屬高校1所、中科院直屬高校1所、國務(wù)院僑務(wù)辦公室直屬高校1所。

3.本表數(shù)據(jù)不含港澳臺(tái)僑考生和招生計(jì)劃。

(二)高等教育行政化程度進(jìn)一步加深

從對(duì)我國建設(shè)高水平大學(xué)政策的歷史回顧不難發(fā)現(xiàn)，我國建設(shè)高水平大學(xué)項(xiàng)目主要由政府行政力量推動(dòng)。這種“內(nèi)輸入”式政策生成機(jī)制讓政府部門集教育改革的設(shè)計(jì)者、指導(dǎo)者、管理者、監(jiān)督者、調(diào)控者、評(píng)價(jià)者等多種角色于一身，政府部門與學(xué)校之間基本上是一種指令與執(zhí)行的關(guān)系，學(xué)校由于實(shí)際上并沒有多少辦學(xué)自主權(quán)而很難真正成為教育改革的主體[13]。由于政府對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育資源的超強(qiáng)控制，高校在辦學(xué)過程中必然優(yōu)先考慮教育行政部門的政策偏好，而不是急劇變化的市場(chǎng)需求，這必將進(jìn)一步加劇高等教育行政化。廣東省政府督學(xué)鐘院生一針見血地指出：由于“985工程”和“211工程”專項(xiàng)資金不是采取公開競(jìng)爭的分配方式，更沒有社會(huì)的廣泛參與和監(jiān)督，完全依靠行政手段，長官意志，專家依據(jù)上報(bào)材料評(píng)審，封閉運(yùn)行，有尋租空間，所以很多高校在北京都設(shè)了“資金辦”，“跑部進(jìn)京”爭經(jīng)費(fèi)。跑到了的學(xué)校錢越來越多，其他學(xué)校則錢越來越少，這樣惡性循環(huán)，便會(huì)加劇高校分化[14]。

(三)高等教育體系嚴(yán)重失衡

良序的高等教育體系是建設(shè)高水平大學(xué)的基礎(chǔ)。在這樣的高等教育體系中，不同層次、不同類型的高等學(xué)校分類定位，在開放競(jìng)爭的環(huán)境中凝練特色、追求卓越，共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)不同層次、不同類型高等教育產(chǎn)品的多元化需求。建設(shè)高水平大學(xué)不能以犧牲高等教育體系的可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)。然而，在我國建設(shè)高水平大學(xué)政策執(zhí)行過程中，很多“211工程”和“985工程”高校，憑借自身的資金優(yōu)勢(shì)、品牌優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，采取“運(yùn)動(dòng)式”突擊戰(zhàn)，不顧自身的學(xué)科基礎(chǔ)和辦學(xué)特色，盲目貪大求全，采用“挖墻腳”的方式招聘教師，特別是到地方高水平大學(xué)招募傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)學(xué)科的學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人才，盲目上新專業(yè)。這種對(duì)學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人才的“掠奪式”招募，嚴(yán)重破壞了高等教育學(xué)術(shù)生態(tài)，給地方高校學(xué)科建設(shè)帶來的損害無法估量，也難以修復(fù)。同時(shí)，這種外延式發(fā)展路徑還加劇了高水平大學(xué)發(fā)展模式的趨同化程度，高水平大學(xué)之間的競(jìng)爭焦點(diǎn)越來越從注重對(duì)學(xué)術(shù)質(zhì)量的提升，轉(zhuǎn)向注重對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的掠奪。

(四)大學(xué)理性嚴(yán)重失范

建設(shè)高水平大學(xué)的方法論前提是必須遵循學(xué)術(shù)組織，而不是經(jīng)濟(jì)組織或政治組織變革的邏輯。大學(xué)是人文精神的制度化產(chǎn)物和人文主義的機(jī)構(gòu)，具有理性主義的根源和傳統(tǒng)，所研究和討論的學(xué)術(shù)、知識(shí)和道德規(guī)范都包含著形而上學(xué)的東西和某種普遍必然的法則[15]。從歷史梳理來看，我國建設(shè)高水平大學(xué)的任務(wù)邊界十分模糊。盡管“211工程”和“985工程”明確提出以學(xué)科建設(shè)為中心，但在執(zhí)行過程中高水平大學(xué)的學(xué)科建設(shè)已經(jīng)被抽繹成科研經(jīng)費(fèi)、SCI論文發(fā)表篇數(shù)、具有博士學(xué)位的教師人數(shù)、儀器設(shè)備總值、承擔(dān)國家重點(diǎn)科研項(xiàng)目數(shù)等顯性辦學(xué)指標(biāo)，大學(xué)的人文精神、理性精神嚴(yán)重失范。“重科研、輕教學(xué)”成為我國高水平大學(xué)建設(shè)過程中的通病。在巨大的物質(zhì)利益誘惑面前，我國高校學(xué)術(shù)不端和科研成果造假之類的現(xiàn)象屢禁不止。有的高校甚至在研究生招生過程中大搞學(xué)術(shù)權(quán)力尋租，對(duì)教育行政部門負(fù)責(zé)人開綠燈，以文憑換政策、換資金。這不僅大大影響了高水平大學(xué)建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)程，而且嚴(yán)重?cái)牧烁叩葘W(xué)校的社會(huì)形象。美國石油大亨洛克菲勒曾問時(shí)任哈佛大學(xué)校長的艾略特:“建成一所世界一流大學(xué)需要什么?”艾略特的回答是：“5 000萬美金和200年時(shí)間。”[16]可見，高水平大學(xué)建設(shè)除了巨額的經(jīng)濟(jì)投入外，更需要漫長的歷史積淀，需要一代又一代學(xué)者矢志不渝地潛心治學(xué)、追求真理、教書育人?！?11工程”和“985工程”都為高水平大學(xué)建設(shè)制定出時(shí)間表和路線圖，試圖在短短的10~20年里建成世界一流大學(xué)，這顯然不符合大學(xué)“慢生長”的生命邏輯。

三、以新公共管理理論為指導(dǎo)，完善高水平大學(xué)資源配置機(jī)制的政策建議

新公共管理是80年代以來興起于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡墓膊块T廣泛采用私營部門成功的管理方法和競(jìng)爭機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出。新公共管理改變了傳統(tǒng)行政管理模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府從發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜姆?wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。教育改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革有很強(qiáng)的依附性。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用?！盵17]這一施政綱領(lǐng)不僅符合經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，同樣也為高等教育資源配置指明了方向。以新公共管理理論為指導(dǎo)的高水平大學(xué)資源配置機(jī)制的核心要義是：建立完善的高等教育市場(chǎng)機(jī)制，落實(shí)高水平大學(xué)的市場(chǎng)主體地位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提高高等教育資源配置的合理性和使用效率。

(一)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，加快完善高等教育資源配置的市場(chǎng)機(jī)制

高等教育資源配置的市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制、市場(chǎng)問責(zé)機(jī)制和市場(chǎng)反饋機(jī)制三個(gè)組成部分。從市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制來看，高水平大學(xué)建設(shè)不是僅憑政府行政力量推動(dòng)就能夠?qū)崿F(xiàn)的，必須搭建一個(gè)開放的競(jìng)爭平臺(tái)，讓不同高校公平競(jìng)爭。競(jìng)爭促使高校產(chǎn)生提升質(zhì)量、追求卓越的責(zé)任感，沒有競(jìng)爭就沒有活力，沒有活力就不會(huì)產(chǎn)生新思想、新變化，也不會(huì)有新發(fā)展[18]。公平是市場(chǎng)競(jìng)爭的首要法則。這要求所有高校在資源競(jìng)爭過程中均享有公平競(jìng)爭的權(quán)利和機(jī)會(huì)，即需要破除“985工程”“211工程”等身份壁壘。高校贏得資源競(jìng)爭應(yīng)當(dāng)依靠學(xué)校在教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等方面建立起來的特色和優(yōu)勢(shì)，而不是依靠行政隸屬關(guān)系上的便利。從市場(chǎng)問責(zé)機(jī)制來看，已經(jīng)贏得資源競(jìng)爭的高校，必須就資源分配和使用情況，以及在教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域取得的成就，向公眾做出及時(shí)的解釋和說明，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)問責(zé)。從市場(chǎng)反饋機(jī)制來看，應(yīng)當(dāng)建立起獨(dú)立于政府和高等學(xué)校之外的、有公信力的第三方信息交流平臺(tái)系統(tǒng)，為高校的資源競(jìng)爭和資源使用效率提供客觀的評(píng)價(jià)和及時(shí)的反饋。

(二)深化內(nèi)部治理改革，落實(shí)高水平大學(xué)市場(chǎng)主體地位

哈佛大學(xué)前校長德里克·博克認(rèn)為，自治、競(jìng)爭和迅速反應(yīng)能力是美國高等教育體系的三大優(yōu)勢(shì)，三者相輔相成。自治是競(jìng)爭的前提，迅速反應(yīng)能力是確保學(xué)校贏得競(jìng)爭的基礎(chǔ)，競(jìng)爭又微妙地保存和加強(qiáng)了學(xué)校自治的特點(diǎn)，并進(jìn)一步迫使學(xué)校提升對(duì)外界變化的迅速反應(yīng)能力。競(jìng)爭推動(dòng)教授和行政管理人員在學(xué)生、教職員、校友、科學(xué)評(píng)論小組或其他評(píng)估學(xué)術(shù)質(zhì)量的同行面前更努力地工作，有助于推動(dòng)大學(xué)行政當(dāng)局不斷傾聽各方面的意見，改進(jìn)工作，更好地為社會(huì)服務(wù)。而教授、學(xué)生及其他有關(guān)方面的人們?yōu)闋幦∵_(dá)到自己的目標(biāo)而進(jìn)行的努力，又會(huì)起到不斷促進(jìn)改善學(xué)校工作的作用[19]。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的制度下，如果大學(xué)希望在優(yōu)質(zhì)師資、生源和經(jīng)費(fèi)等方面贏得競(jìng)爭，就必須對(duì)外部壓力及時(shí)做出反應(yīng)。因此，必須通過深化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)高水平大學(xué)的市場(chǎng)主體地位，確保教授群體在學(xué)校重大學(xué)術(shù)事務(wù)決策中擁有自主權(quán)。從運(yùn)行機(jī)制上看，大學(xué)必須妥善處理好教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的關(guān)系，以學(xué)生為中心，對(duì)學(xué)生的全面發(fā)展負(fù)責(zé)，通過高質(zhì)量的人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究和社會(huì)服務(wù)來滿足市場(chǎng)需要，通過迅速的市場(chǎng)反應(yīng)能力，贏得資源競(jìng)爭的主動(dòng)權(quán)。

(三)加快政府治理方式改革，全面準(zhǔn)確履行政府職能

新公共管理理論雖然強(qiáng)調(diào)要依靠市場(chǎng)機(jī)制去引導(dǎo)公共項(xiàng)目，但它并不否認(rèn)政府的作用?！耙?yàn)榻逃且环N集體財(cái)產(chǎn)，不能只由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。特別是國家一級(jí)，要在教育問題上達(dá)成共識(shí)，確保總體的協(xié)調(diào)一致，并提出長遠(yuǎn)的看法?！盵20]建設(shè)高水平大學(xué)必須加快政府治理方式的改革，變“大政府”“全能型政府”為“小政府”“服務(wù)型政府”。政府不再充當(dāng)教育的主要管理者和提供者，而應(yīng)當(dāng)成為個(gè)人的公正保護(hù)者[21]。政府轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)是進(jìn)一步完善現(xiàn)代法治體系，依法重塑一個(gè)有限政府，把公共資源的配置權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，在此基礎(chǔ)上，依法培育一個(gè)公平、開放、競(jìng)爭、有序的市場(chǎng)[22]。從師資競(jìng)爭的角度看，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善高校師資隊(duì)伍流動(dòng)機(jī)制，不斷縮小高校教師待遇的區(qū)域差距，盡量避免高校之間對(duì)優(yōu)質(zhì)師資的“掠奪性”競(jìng)爭；從生源競(jìng)爭的角度看，政府應(yīng)當(dāng)完善招生考試制度改革，確保來自不同地域的學(xué)生能夠通過公平競(jìng)爭選擇適宜的學(xué)校；從資金競(jìng)爭的角度看，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的撥付方式，從部分院校配額撥款轉(zhuǎn)向項(xiàng)目支持撥款，從計(jì)劃撥付轉(zhuǎn)向競(jìng)爭撥付；從學(xué)校品牌資源競(jìng)爭的角度看，應(yīng)當(dāng)破除高?！?85工程”“211工程”“全國重點(diǎn)”“部委直屬”等人為賦予的特權(quán)身份，讓高校的學(xué)科特色和辦學(xué)質(zhì)量成為學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的真正品牌。

四、結(jié)語

高水平大學(xué)資源配置方式的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政府職能轉(zhuǎn)變、高校治理方式變革、高等教育市場(chǎng)機(jī)制完善和現(xiàn)代法治建設(shè)等方方面面。這就決定了改革的過程必將是一個(gè)以漸進(jìn)性改革為主、以激進(jìn)性改革為輔，以增量創(chuàng)新為先導(dǎo)、逐步向存量調(diào)整突破的過程。政府、高校和市場(chǎng)既要明確改革的方向，又要妥善處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。

注釋：

①本文在分析高水平大學(xué)建設(shè)決策動(dòng)力機(jī)制時(shí)，采用美國學(xué)者海因茲-戴特·邁爾提出的高等教育制度變遷動(dòng)因機(jī)制模型。邁爾認(rèn)為，導(dǎo)致制度變遷的普遍性因素有三種：機(jī)遇(或外因)、內(nèi)因以及理性的人類預(yù)見。邁爾指出：只有很少的制度變遷是由人類的理性預(yù)見和干預(yù)所帶來的。大量的制度變遷要么是機(jī)遇(外部力量)所造成的，要么是內(nèi)部的變化所帶來的。

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(責(zé)任編輯吳朝平)

System Innovation of Resource Allocationin Top-level University Construction

——Based on the Perspective of New Public Management

WANG Shuowang

(College of Education, Hebei University, Baoding Hebei 071002, China)

Abstract：Mechanism of resource allocation of higher education is an important factor of top-level university construction of path selection and implementation effectiveness. Fairness and efficiency are the two important indexes to measure the rationality of the mechanism of resource allocation of higher education.Resource allocation mechanism of past in top-level university construction mainly depends on the government plans, lack of resources allocation of open competition and performance accountability. Therefore, in the two dimensions of efficiency and fairness, all has the very big promotion space. The establishment of higher education resources allocation mechanism based on the new public managerialism, to transform the government function, fully implement the autonomy of higher education institutions,let the market play the decision function in the process of resource allocation in higher education resource allocation, and constantly improve the mechanism of competition and performance accountability mechanism which is the route of the top-level university construction.

Key words：top-level university; resource allocation;new public management; market; fairness; efficiency

引用格式：方芳.高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款的國際比較及啟示[J].重慶高教研究，2015(3)：28-33.

Citation format：FANG Fang.International Comparison and Enlightenment of Universities’ Special Funds Appropriation[J].Chongqing Higher Education Research，2015(3)：28-33.

■ 后“985工程”“211工程”專題