陳 挺，李建忠

(浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，杭州 310018)

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論法治視野下我國審判權(quán)獨(dú)立的困境與對策

陳 挺，李建忠

(浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，杭州 310018)

審判權(quán)獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)依法治國的必要條件，但是在憲法層面確立審判權(quán)獨(dú)立行使原則和審判權(quán)獨(dú)立在我國己經(jīng)充分踐行兩者不可同日而語。縱觀我國的司法實(shí)踐，審判權(quán)獨(dú)立面臨的現(xiàn)實(shí)障礙主要有審判權(quán)行使的地方化、審判工作管理的行政化和法官構(gòu)成的非專業(yè)化。而對審判權(quán)獨(dú)立的認(rèn)識和對審判權(quán)定位的不準(zhǔn)確，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的不合理，審判權(quán)獨(dú)立保障制度建設(shè)的不足則是上述障礙存在的重要原因。審判權(quán)獨(dú)立對法治社會而言是應(yīng)有之義，對保障司法裁判的公平、正義，解決社會糾紛，具有重要的意義。要掃清以上障礙，讓審判權(quán)得以獨(dú)立行使應(yīng)從以下幾方面入手：一是要理順審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審判權(quán)獨(dú)立；二是完善審判保障機(jī)制，保障審判權(quán)獨(dú)立；三是要走法官精英化道路，踐行審判權(quán)獨(dú)立。

依法治國;司法改革;審判權(quán)獨(dú)立

2013 年，繼黨的十八大報告提出“確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”后，十八屆三中全會在頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步提出，要“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”。盡管審判權(quán)獨(dú)立作為一項(xiàng)憲法原則早已規(guī)定在憲法中，但審判權(quán)獨(dú)立不可能通過理念的反復(fù)強(qiáng)調(diào)得以實(shí)現(xiàn)，而必須從根本出發(fā)，推進(jìn)體制改革。2015年4月，《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會決定進(jìn)一步深化司法體制和社會體制改革的實(shí)施方案》出臺，提出要通過審判權(quán)的去地方化、去行政化以確保法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，我國為進(jìn)一步深化司法體制改革找到了一個突破口。

毫無疑問，審判權(quán)獨(dú)立在我國的法治建設(shè)中是一個無法回避的熱門話題，同時也一直是我國法學(xué)界熱議的論題。在有關(guān)審判權(quán)獨(dú)立的討論中，有些學(xué)者傾向于以西方的法治理論為依據(jù)，來分析當(dāng)代中國審判權(quán)的種種問題。這不僅使對我國審判權(quán)獨(dú)立存在問題及其原因的分析停留在表面化，缺少應(yīng)有的理論解釋力和說服力，同時也使得相關(guān)建議和主張顯得簡單和片面，難以契合我國的實(shí)際。*在不少著作中，不難看到這樣簡單化的“公式”：問題——司法不公正；原因——審判權(quán)不獨(dú)立；結(jié)論——審判權(quán)獨(dú)立。在當(dāng)下思考和討論全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的問題時，我們應(yīng)立足中國的實(shí)際情況，不能盲目照搬套用西方的經(jīng)驗(yàn)。

一、目前我國審判權(quán)獨(dú)立的困境

從黨的十五大到黨的十八大，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)多次提出要保證審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)，這至少說明了兩方面的問題，一是我國在推進(jìn)法治建設(shè)過程中對審判權(quán)獨(dú)立的重視；二是反映出一個很現(xiàn)實(shí)的問題，人民法院在獨(dú)立行使審判權(quán)方面還有很多不盡人意的地方。法院的審判權(quán)未能真正地獨(dú)立行使，就其制約因素而言，主要表現(xiàn)在四個方面：首先，在意識形態(tài)方面，我國對審判權(quán)獨(dú)立本質(zhì)的認(rèn)識還有爭議，擔(dān)心審判權(quán)獨(dú)立后會帶來更多的消極作用；其次，我國現(xiàn)行的司法體制導(dǎo)致審判機(jī)關(guān)依附于地方，形成了審判機(jī)關(guān)的邊緣化和審判權(quán)的地方化；再次，在審判權(quán)運(yùn)作機(jī)制方面，審判權(quán)的行使有顯著的行政化色彩；最后，法官職業(yè)素養(yǎng)不高，難以做到精英化，阻礙了審判權(quán)獨(dú)立。

(一)對“審判權(quán)獨(dú)立”問題的本質(zhì)尚難達(dá)成共識

法治中國的建設(shè)不僅有具體制度的構(gòu)建，更重要的是還涉及意志形態(tài)領(lǐng)域的爭論，這是我國社會主義法治不同于西方資本主義法治的核心特質(zhì)。當(dāng)代中國的法治建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義法治建設(shè)，鑒此，對審判權(quán)獨(dú)立問題的探討也必須堅(jiān)持這一意識形態(tài)的基本方向，并以中國社會主義法治理論為基石。然而，從當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)屆對審判權(quán)獨(dú)立問題的本質(zhì)的認(rèn)識來看，尚難達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識。這突出地表現(xiàn)于理論界和實(shí)務(wù)屆對我國現(xiàn)行《憲法》第126條的解讀上。

我國現(xiàn)行《憲法》第126條歷來被看作是我國審判權(quán)獨(dú)立的憲法依據(jù)。不過，對于該憲法條文的解讀，學(xué)界和業(yè)界卻歷來存在較大的爭議，并在審判權(quán)獨(dú)立問題上衍生出三種主要的觀點(diǎn)：

1.審判權(quán)完全獨(dú)立

審判權(quán)完全獨(dú)立的觀點(diǎn)往往以西方的三權(quán)分立理論為依據(jù)，將審判權(quán)獨(dú)立與西方法治理論中的司法獨(dú)立相混淆，認(rèn)為審判權(quán)獨(dú)立就是要求審判權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)相獨(dú)立，*持此觀點(diǎn)的學(xué)者們大多認(rèn)為，沒有司法獨(dú)立，就不可能真正實(shí)現(xiàn)審判權(quán)獨(dú)立。(參見：夏冰,馮仁強(qiáng).司法公正與司法改革研究綜述[M]. 北京: 清華大學(xué)出版社, 2001: 47.)要求審判權(quán)具有與其他國家基本權(quán)力相抗衡的地位，甚至否定執(zhí)政黨對審判權(quán)的任何干預(yù)。這種認(rèn)識顯然沒有從中國的基本國情出發(fā)，也缺乏對本土審判權(quán)的歷史背景和現(xiàn)實(shí)社會條件的考量，*譚世貴教授指出：我國審判權(quán)與西方國家的司法獨(dú)立主要有四個方面的區(qū)別：a)獨(dú)立的理論根據(jù)不同。西方國家的司法獨(dú)立建立在三權(quán)分立基礎(chǔ)上，而我國則建立在國家權(quán)力統(tǒng)一，并由人民代表大會及其常務(wù)委員會行使的基礎(chǔ)上。b)獨(dú)立的范圍不同。前者獨(dú)立于立法和行政機(jī)構(gòu)；后者則指審判機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)。c)獨(dú)立的主休不同。前者主要是指法官個人獨(dú)立；后者則指法院行使職權(quán)上的獨(dú)立。d)獨(dú)立的保障不同。前者較為完備；后者刻在任期、人、財(cái)、物等方面賦予行政機(jī)構(gòu)過多的決定權(quán)，從而無法真正保障審判權(quán)獨(dú)立。(參見：譚世貴.論司法獨(dú)立[J]. 政法論壇, 1997(5):27-35.)因而是一種脫離了中國國情的片面觀點(diǎn)，屬于“學(xué)術(shù)上的拿來主義”。這種觀點(diǎn)在當(dāng)前的理論界廣泛存在，直接影響了理論界和實(shí)務(wù)屆對審判權(quán)獨(dú)立問題本質(zhì)的正確認(rèn)識，對我國審判權(quán)獨(dú)立制度構(gòu)建產(chǎn)生了較大的消極作用。

2.審判權(quán)不能獨(dú)立

這種觀點(diǎn)在很大程度上是對執(zhí)政黨與司法的關(guān)系或“黨大還是法大”這一問題的錯誤認(rèn)識造成的。政法機(jī)關(guān)曾經(jīng)提過這么一種觀點(diǎn)：“司法工作要接受黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)”。[1]由于對審判權(quán)獨(dú)立的認(rèn)識出現(xiàn)了偏差，曾有領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為：“司法獨(dú)立，還要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)？有人提出，法院獨(dú)立審判，只服從法律，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個人不得干涉和施加影響。這樣講，還要不要受黨的領(lǐng)導(dǎo)？還要不要對人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)？甚至是審判個人都要獨(dú)立，不受審判委員會、院長、庭長的領(lǐng)導(dǎo)，只能他一個人說了算。那怎么體現(xiàn)憲法規(guī)定的中國共產(chǎn)黨對中國各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)呢？”[2]

盡管現(xiàn)在已經(jīng)很少有人公開地將這種審判權(quán)不能獨(dú)立的認(rèn)識作為觀點(diǎn)明確提出或者公開承認(rèn)，但事實(shí)上不少人還有這樣一種意識，并且在潛移默化中影響著人們的行為，不利于我們平衡黨的領(lǐng)導(dǎo)與審判權(quán)獨(dú)立之間的關(guān)系。

3.審判權(quán)相對獨(dú)立

這種認(rèn)識，一是從憲法教義學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為我國的審判權(quán)建立在人大行使國家權(quán)力和憲法的基礎(chǔ)上，處在低于權(quán)力機(jī)關(guān)的派生地位上，法院不能享有與人大的國家權(quán)力相對平等的地位或與之抗衡。審判權(quán)獨(dú)立是在全國人大統(tǒng)一行使國家權(quán)力這一前提之下的相對獨(dú)立權(quán)限。相對是指它脫胎于人大權(quán)力，并受人大的規(guī)范和監(jiān)督。[3]二是從中國共產(chǎn)黨這一社會主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心出發(fā)，認(rèn)為黨對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)，是在保證、支持審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)前提下的領(lǐng)導(dǎo)；審判權(quán)獨(dú)立，是在堅(jiān)持黨對審判工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下的獨(dú)立，表明黨對審判的領(lǐng)導(dǎo)具有正當(dāng)性，不容置疑；而審判權(quán)獨(dú)立也具有正當(dāng)性，不可侵犯。[4]

應(yīng)該說，這種認(rèn)識是符合我國當(dāng)下國情的，在理論上不難闡釋清楚，但在實(shí)踐上卻是個疑難而又復(fù)雜的問題，在實(shí)踐中一直缺少較好的制度設(shè)計(jì)方案。直到黨的十八大召開，最高人民法院才在頂層設(shè)計(jì)的高度，提出“到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系”，[5]并對各項(xiàng)改革任務(wù)提出了具體要求。

我國最高人民法院基于審判活動的獨(dú)特性，早就開始探索圍繞審判方式、證據(jù)規(guī)則、正當(dāng)程序等內(nèi)容進(jìn)行改革，目的是讓法院能夠真正獨(dú)立行使審判權(quán)，但是改革一直沒有取得預(yù)期效果，審判權(quán)不僅沒有獨(dú)立，反而越來越顯得地方化、行政化。很大程度上，就是因?yàn)槔碚摻绾蛯?shí)務(wù)屆對審判權(quán)獨(dú)立問題的本質(zhì)并未達(dá)成共識，導(dǎo)致了其在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和司法實(shí)踐等諸多層面深刻地影響了審判權(quán)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。

(二)審判權(quán)行使的地方化

我國憲法把法院審判權(quán)定位為一種國家權(quán)力，而不是地方權(quán)力的組成部分，因此，作為國家權(quán)力，審判權(quán)的行使當(dāng)然應(yīng)獨(dú)立于地方權(quán)力。但是在我國現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，我國的“一府兩院”由同級別的人民代表大會產(chǎn)生，對各級人大負(fù)責(zé)，根據(jù)黨管干部這一我國長期堅(jiān)持的基本政治制度，各級人民法院的人事權(quán)則由同級黨組織討論同意，然后再提交給本級人民代表大會選舉和任命。而根據(jù)政府統(tǒng)管財(cái)政的原則，我國地方各級人民法院的經(jīng)費(fèi)是由同級人民政府進(jìn)行預(yù)算并且經(jīng)同級人民代表大會審議通過后，由政府部門劃撥提供的。而人民法院的設(shè)置和行政區(qū)劃的一致性，為行政干預(yù)審判打開了方便之門。“試想，一個人事升遷不獨(dú)立，經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立，物資裝備不獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)，如何獨(dú)立地行使審判權(quán)？”[6]在現(xiàn)實(shí)的司法審判實(shí)踐中，常常會見到地方各級領(lǐng)導(dǎo)從維護(hù)本地法律關(guān)系主體以及地方特殊利益的目的出發(fā)，對法院的審判活動進(jìn)行干預(yù)。就某一具體案件的審理過程而言，各個環(huán)節(jié)都有可能受到來自各個方面指令的干擾，結(jié)果是法院難以獨(dú)立行使審判權(quán)。

(三)審判權(quán)管理的行政化

我國法院是國家審判機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)，但在現(xiàn)實(shí)中，法院的工作管理完全是按照行政機(jī)關(guān)開展的。法官作為國家審判工作人員，在《法官法》實(shí)施以后，仍然按照和行政單位一樣的科級、處級、局級的行政級別受到管理。長期以來，我國法院的審判工作按照行政化模式構(gòu)建和運(yùn)行，帶有濃厚的行政色彩，從而對審判權(quán)獨(dú)立造成了嚴(yán)重的影響。[7]這些問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

首先是審判委員會制度。審判委員會制度是我國的獨(dú)創(chuàng)，起源于新民主主義革命時期革命根據(jù)地的審判制度。[8]設(shè)立在各級人民法院內(nèi)部的審判委員會是由院長、副院長、庭長等行政負(fù)責(zé)人組成的集合體，其職能是討論和決定重大、復(fù)雜和疑難的案件。審判委員會不直接審判案件，只是聽取合議庭的匯報，完后進(jìn)行討論，作出決定?？紤]到當(dāng)時審判人員的素質(zhì)不高，為了提高法院的審判能力，并實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的整體獨(dú)立，我國創(chuàng)立了審判委員會。但是從審判委員會的運(yùn)行方式來看，其產(chǎn)生和活動方式都是行政化的，充滿了行政色彩。最為人所詬病的一點(diǎn)是，審判委員會討論決定案件實(shí)際處理的這一做法，“不僅嚴(yán)重違反了審判的直接原則、言辭原則、公開原則和回避制度，使審判責(zé)任難以落實(shí)，而且也極大地影響了審判效率。”[9]

其次是案件請示制度。在我國的審判活動中，長期以來逐步形成了下級法院向上級法院請示如何處理具體案件的“請示制度”。這一制度是沒有法律依據(jù)的，但是在審判工作的實(shí)踐中卻是非常普遍，甚至還獲得了司法解釋的認(rèn)可。就客觀效果來說，審判工作中的案件請示制度起到過一定的積極作用，但是按照這一制度，上級法院就案件的審判作出答復(fù)或者發(fā)出指示，下級法院就按照上級法院的答復(fù)或者指示進(jìn)行審判，這在實(shí)際上已經(jīng)將上下級法院之間的監(jiān)督關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也就違背了法院之間相互獨(dú)立的審級獨(dú)立原則。不僅如此，“這一制度還違反了審判的公開原則，直接原則和言辭原則，而且使上級法院先入為主，從而實(shí)際上將兩審終審制變?yōu)橐粚徑K審，變相剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)、申請?jiān)賹彊?quán)?！盵10]

我國的審判權(quán)在運(yùn)作時帶有顯著的行政化色彩，作為國家審判機(jī)關(guān)的人民法院的憲法地位尚未得到真正的落實(shí)。按照憲法“一府兩院”的規(guī)定，地方各級人民法院與同級人民政府在地位上是平等的，兩者是互不隸屬的平等關(guān)系，而根據(jù)前文的論述，實(shí)際上，人民法院的人財(cái)物均受制于行政，這就導(dǎo)致了人民法院的地位相當(dāng)于同級人民政府的一個下屬部門，這是審判權(quán)未能獨(dú)立的根源之一。

此外，就審判機(jī)構(gòu)內(nèi)部來說，在很長一段時間內(nèi)，法院對法院的審判職權(quán)缺乏正確的認(rèn)識，習(xí)慣于以行政方式來進(jìn)行審判工作，而且習(xí)慣于以行政干部的管理模式來管理法官。目前的我國法官的人事制度采取“類公務(wù)員”的管理方式，法官的待遇取決于行政職級，因此具有高度的行政化特征。在這種行政導(dǎo)向性的管理制度下，法官待遇和地位的提高只能通過行政上的升遷才能實(shí)現(xiàn)。[11]在這種管理模式下，法院里業(yè)務(wù)能力突出的法官都向法院行政管理崗位集中，而不是在審判活動的最前線，這就導(dǎo)致了審判活動缺少優(yōu)秀的法官，審判法官的人員素質(zhì)直接影響了審判權(quán)的獨(dú)立行使。

(四)法官構(gòu)成的非專業(yè)化

法律制度實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于執(zhí)法者的能力和素質(zhì)。法官作為司法活動的主體，其整體素質(zhì)的高低，直接影響審判權(quán)獨(dú)立的效果。法官隊(duì)伍的素質(zhì)是審判原則得以實(shí)現(xiàn)的前提性條件，沒有素質(zhì)過硬的法官運(yùn)用實(shí)施法律，再怎么細(xì)致完善法律法規(guī)也都只是一紙空文。相比西方法治國家的“法官精英化”選任條件，我國《法官法》對法官選任條件就是“法官大眾化”，選任條件就要低的多。[12]而隨著我國依法治國基本方略的實(shí)施，法治國家建設(shè)進(jìn)程的不斷深入，勢必會對法官素質(zhì)的要求越來越高。

從我國法官的來源看，主要有兩部分組成，一是通過國家公務(wù)員考試法學(xué)院校的畢業(yè)生；二是通過其他途徑進(jìn)入法院系統(tǒng)的人員。正如學(xué)者指出的，“……有受過大學(xué)教育的、復(fù)轉(zhuǎn)軍人出身的、通過考試進(jìn)入的，還有‘以工代干’的，凡此種種，構(gòu)成了中國法官的獨(dú)特景觀。”[13]因此，由于法官來源的復(fù)雜性，專業(yè)知識水平參差不齊，導(dǎo)致“我國法官隊(duì)伍比較缺乏職業(yè)傳統(tǒng)和職業(yè)氣質(zhì)，其職業(yè)特點(diǎn)處于模糊狀態(tài)，不僅在法律意識、法律專業(yè)知識上難以形成共同語言，而且在職業(yè)倫理、職業(yè)操守等方面也難以達(dá)成共識。”[14]

審判隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，是實(shí)現(xiàn)審判權(quán)獨(dú)立的一大障礙。我國法官素質(zhì)不高，一方面為其他力量以“業(yè)務(wù)能力不足”為由干涉審判權(quán)的獨(dú)立行使提供了借口，另一面也是導(dǎo)致司法不公乃至司法腐敗現(xiàn)象最直接的因素?？梢哉f，沒有素質(zhì)過硬的法官隊(duì)伍，就難以樹立起審判權(quán)的權(quán)威，難以保障法律的尊嚴(yán)。

二、審判權(quán)難以獨(dú)立的根源

(一)意識形態(tài)的束縛仍未解開

毫無疑問，法治中國的建設(shè)不僅有具體制度的構(gòu)建，更有意識形態(tài)領(lǐng)域的建設(shè)。中國特色社會主義法治追求公平正義與社會和諧的統(tǒng)一，它是在中國近代以來落后挨打歷史和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡的特殊國情背景下開展建設(shè)的社會主義法治，因此，“只有社會主義才能救中國，只有社會主義才能發(fā)展中國”這個真理性認(rèn)識仍然是當(dāng)代中國法治建設(shè)的基本前提。[15]因此，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用就成為社會主義法治的根本保證。鑒此，在當(dāng)下的中國，對審判權(quán)獨(dú)立問題的探討均需堅(jiān)持這一意識形態(tài)的基本方向，并以中國特色社會主義法治理論為基石。

之所以對審判權(quán)獨(dú)立的本質(zhì)認(rèn)識未能達(dá)成共識，一個重要的原因是在講求“政治正確”的前提之下，關(guān)于審判權(quán)獨(dú)立的問題就多多少少帶有一些敏感性。盡管現(xiàn)代法治中的審判權(quán)獨(dú)立已經(jīng)普遍被世界各國所接受，但是在我國，人們對如何確立審判權(quán)在我國現(xiàn)行的全國人民代表大會制度下的獨(dú)立地位，在怎樣的程度上保障審判權(quán)獨(dú)立這一問題仍然有不同的看法。人民代表大會作為我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)與人民代表大會根據(jù)憲法設(shè)立并授權(quán)行使審判權(quán)的審判機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是我國社會主義法治建設(shè)中亟待解決的重大問題。這一問題與我國國家權(quán)力的行使有直接密切的聯(lián)系，因此在論述的時候難免會有較多顧慮。正如學(xué)者指出的那樣，“中國幾千年封建社會的政治一直是以權(quán)力為核心，想在短期內(nèi)加以改變相當(dāng)困難。僅僅思想的轉(zhuǎn)變就需要做很多的工作，在實(shí)施法治的具體做法上也需要充分的論證，這些都需要時間的磨練。”[16]

(二)對審判權(quán)定位的不準(zhǔn)確

對于我國來說，現(xiàn)代意義上的審判權(quán)是“舶來品”，我國并沒有法院獨(dú)立行使審判權(quán)的傳統(tǒng)，因此在全新的司法理念被引入中國后，對于如何正確行使審判權(quán)并沒有科學(xué)的認(rèn)識，無奈之下只好參照行政權(quán)來行使審判權(quán)。行政權(quán)與審判權(quán)是國家的兩大職能部門，行政部門管理國家行政事務(wù)，上下級政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；而審判機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家的審判事務(wù)，目的是為了調(diào)整法律關(guān)系，維護(hù)法律秩序，上下級法院之間是審級監(jiān)督關(guān)系。行政與審判兩者因?yàn)榇嬖谛再|(zhì)和功能的差異，在運(yùn)行機(jī)制上也存在很大的差異。但在我國，這種差異被忽視了，這就導(dǎo)致了審判機(jī)構(gòu)一直被當(dāng)成行政機(jī)構(gòu)等同看待，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，審判機(jī)制，乃至法官管理制度都明顯帶有行政化的色彩。

有些學(xué)者曾尖銳地指出：在一個歷史悠久、文明發(fā)達(dá)的國度里，一種新興的機(jī)構(gòu)能否獲得足夠的資源支持，除了與這一機(jī)構(gòu)滿足社會現(xiàn)實(shí)需求的程度相關(guān)聯(lián)外，也與歷史傳統(tǒng)中是否存在著有利于該機(jī)構(gòu)確立其正當(dāng)性的因素息息相關(guān)。[17]我國是一個有著兩千多年封建歷史傳統(tǒng)的國家，人治思想對人們的影響一直延續(xù)到了現(xiàn)在。封建社會的司法與行政不分，審判權(quán)只是行政權(quán)的附屬。在中央表現(xiàn)為：封建君主集立法、行政、司法等權(quán)力于一身，是最高的司法官；在地方則表現(xiàn)為：地方行政官員兼任司法長官，也是集權(quán)體制。這種做法已經(jīng)在我國持續(xù)了兩千多年，就算是在清末修律變法之后也沒有從根本上改變過來，無論是國民政府，還是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地，審判權(quán)獨(dú)立行使原則都沒有得到真正意義上的貫徹執(zhí)行。而新中國成立之后，“行政兼理司法、行政干預(yù)司法、司法從屬行政的情況從來沒有停止過?！盵18]

(三)審判權(quán)獨(dú)立保障制度建設(shè)的不足

法官構(gòu)成的非專業(yè)化的重要原因是，我國對于審判權(quán)獨(dú)立一直沒有建立相應(yīng)的法律保障制度。審判權(quán)獨(dú)立這一憲法性原則的實(shí)施，必須要有相應(yīng)的法律制度給予有力的保障?！爸挥幸?guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行了法官制度、司法預(yù)算制度，對法官的資格、選任、待遇、執(zhí)行職務(wù)等方面以及司法經(jīng)費(fèi)提供了必要的保障，審判權(quán)獨(dú)立原則才能得到有效的實(shí)施?！盵19]但是現(xiàn)實(shí)是，自從1954年憲法確立獨(dú)立審判原則之后的60余年以來，這些法律保障制度一直沒有建立起來。

在世界上已被廣泛采用的法官高薪制，已經(jīng)被證明是有效的審判權(quán)獨(dú)立保障制度，但我國尚且缺少在全國范圍施行這一制度的條件。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至出現(xiàn)了法官的基本工資都難以保證的情況，法官自身都得不到公正的對待，我們又怎能期待法官能夠客觀中立地做好審判工作呢？

三、實(shí)現(xiàn)審判權(quán)獨(dú)立的對策分析

通過上文的分析，對審判權(quán)獨(dú)立含義的認(rèn)識不清，審判權(quán)從屬于行政權(quán)的政治體制，社會主義市場經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，重人治、輕法治的思想觀念，這些都是審判權(quán)獨(dú)立原則在我國未能真正貫徹實(shí)施的原因。如何才能使審判權(quán)獨(dú)立這一原則得到真正地貫徹實(shí)施，筆者認(rèn)為我們需要在借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的具體國情提出解決方案。

(一)正確認(rèn)識審判權(quán)獨(dú)立的含義

黨的十八屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了司法公正對于依法治國的重要意義，而審判權(quán)獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公正的前提性條件。審判權(quán)獨(dú)立是社會主義法治的應(yīng)有內(nèi)涵，它不是西方資本主義法治的專利，應(yīng)當(dāng)?shù)瘜徟袡?quán)獨(dú)立的政治色彩。它是構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)公平正義的司法模式，屬于中國特色社會主義法治應(yīng)有的內(nèi)涵。從國際上來看，盡管審判權(quán)獨(dú)立是國際上公認(rèn)的原則，但在各國實(shí)踐中，審判權(quán)獨(dú)立只有程度的不同，而不存在絕對的獨(dú)立或者不獨(dú)立。

我國的審判權(quán)獨(dú)立與歐美憲政國家三權(quán)分立體制下的審判權(quán)獨(dú)立不同，是在國家權(quán)力機(jī)關(guān)也就是人民代表大會的統(tǒng)一監(jiān)督之下，根據(jù)馬克思主義國家職能分工原則，由人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的制度。我國的審判權(quán)獨(dú)立有自身的特點(diǎn)，表現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，從我國的政治體制方面來看，我國的審判機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)并不是權(quán)力分立制衡的關(guān)系，而是國家職能的分工關(guān)系。[20]作為立法機(jī)構(gòu)的人民代表大會是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)人民法院由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人民代表大會與人民法院之間存在監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。

其次，人民法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)的行政行為具有審查權(quán)，而人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)有對法院進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力；人民法院在依法接受人民檢察院法律監(jiān)督的同時，對檢察院提出抗訴案件仍然可以做出具有終局性的裁判。

最后，我國現(xiàn)行憲法第126條的條文中并沒有規(guī)定法官獨(dú)立審判，而根據(jù)法院的組織法以及訴訟程序法的規(guī)定，人民法院在審理案件時由法定的審判組織依照法定程序?qū)徖?，所以在我國，人民法院?dú)立審判的含義可以理解為是“法定的審判組織獨(dú)立審判”。[21]

這些關(guān)于我國審判權(quán)獨(dú)立的特點(diǎn)，是根據(jù)我國長期的司法實(shí)踐形成的，是否符合我國的國情難以判斷，但至少是我國具體國情的產(chǎn)物。歐美國家有關(guān)審判權(quán)獨(dú)立的一些基本理論和制度，比如法院獨(dú)立于行政系統(tǒng)，審判案件不受外界干擾，外部獨(dú)立與內(nèi)部獨(dú)立，法律事項(xiàng)專管原則，法官的選任制度等，都是人類法律文明的優(yōu)秀成果，不是西方資本主義法治專有的，完全應(yīng)該根據(jù)我國的國情，加以借鑒，為保障我國的審判權(quán)獨(dú)立，加強(qiáng)法治建設(shè)服務(wù)。

(二)理順各種關(guān)系，實(shí)現(xiàn)審判權(quán)獨(dú)立

司法體制是關(guān)于國家審判機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍、運(yùn)作規(guī)則的制度，通常包括兩方面的內(nèi)容，一是審判機(jī)構(gòu)在整個機(jī)構(gòu)中的地位以及其與其他國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系；二是它本身的組織體系和審級制度。[22]我國以馬克思主義作為指導(dǎo)思想，根據(jù)馬克思主義關(guān)于國家的理論和學(xué)說，采用了在國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會監(jiān)督之下“一府兩院”的政治體制，在這種政治體制下，我國的司法體制作為其重要的組成部分。

一是，我國各級人民法院是我國的審判機(jī)構(gòu)，行使國家的審判權(quán)。二是，人民法院由同級人民代表大會產(chǎn)生，受其監(jiān)督。審判權(quán)管轄范圍與同級人民政府的行政權(quán)管轄范圍是一致的。三是，我國只有一個司法系統(tǒng)，最高人民法院作為最高審判機(jī)構(gòu)，對地方各級人民法院進(jìn)行監(jiān)督，地方法院按照級別行使審判權(quán)，實(shí)行四級二審制。

但是在實(shí)際運(yùn)行中，我國現(xiàn)行的司法體制已經(jīng)開始暴露其自身的缺陷，最顯著的一點(diǎn)便是：人民法院由同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，同級人民代表大會僅僅選舉產(chǎn)生同級人民法院院長，院長以下的法官的任免權(quán)掌握在同級人大常委會手上，并且由同級黨政部門負(fù)責(zé)管理，人民法院的財(cái)政預(yù)算由同級政府管理。這就造成了法院實(shí)際上是同級政府的一個下屬部門，這就在很大程度上導(dǎo)致了審判權(quán)的地方化，造成了審判權(quán)受控于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，成為推行地方保護(hù)主義的工具。因此，不改變我國目前的司法體制，就不能從根本上擺脫地方控制審判權(quán)的局面，實(shí)現(xiàn)真正的審判權(quán)獨(dú)立。審判權(quán)是行使國家法律的權(quán)力，這一權(quán)力行使的目的在于調(diào)整法律關(guān)系，維護(hù)法律秩序。[23]從這一目的出發(fā)，審判權(quán)的行使應(yīng)該集中，而不應(yīng)該分散。

為此，筆者提出以下改革建議：第一，省級的高級人民法院由全國人民代表大會產(chǎn)生并接受其監(jiān)督，高級法院的法官則全部由全國人民代表大會任免。第二，中級和基層人民法院則由省級的人民代表大會產(chǎn)生并接受其監(jiān)督，這兩級法院的法官則全部由省級的人民代表大會任免。第三，涉及司法管理的司法行政事務(wù)則由最高人民法院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。這樣的制度涉及旨在全國范圍內(nèi)建立一個單一并且垂直的司法體系，地方各級人民法院在人財(cái)物的管理上得以脫離地方的控制，實(shí)現(xiàn)真正意義上的審判權(quán)獨(dú)立。上述措施與我國現(xiàn)行的政體，也就是人民代表大會制度是相符合的，因此在操作上具有可行性。

人民代表大會制度最顯著的特點(diǎn)是，一切權(quán)力屬于人民，各類國家機(jī)關(guān)全部都由人民代表大會產(chǎn)生，并接受其監(jiān)督。[24]筆者認(rèn)為，具體哪一級人民法院由哪一級人大產(chǎn)生，這是一個各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間在職權(quán)上進(jìn)行具體劃分的問題，劃分的方式多種多樣，是可以改進(jìn)的。筆者提出的改革建議并沒有改變各級人民法院由人大產(chǎn)生這一特征，而是考慮到目前產(chǎn)生審判機(jī)關(guān)制度的缺陷，將產(chǎn)生審判機(jī)關(guān)的級別向上提升了，這種改變是符合審判權(quán)的行使宜合不宜分的特點(diǎn)的，對我國國家權(quán)力的優(yōu)化也具有積極意義。

考慮到我國國土面積大，法院數(shù)量眾多的實(shí)際情況，筆者的改革建議并沒有將全國地方各級人民法院的產(chǎn)生都集中在中央一級，而是分別集中在中央和省兩級，這就保證了在具體操作上的可行性。

(三)完善各種保障機(jī)制，確保審判權(quán)獨(dú)立

在我國，由于審判機(jī)關(guān)對地方行政機(jī)關(guān)在人事管理體制和經(jīng)費(fèi)管理體制的客觀依附，導(dǎo)致了審判權(quán)不能獨(dú)立。根據(jù)我國現(xiàn)行的財(cái)政制度，地方各級人民法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)由同級人民政府負(fù)擔(dān)。從實(shí)踐看，這種做法給直接阻礙了地方各級人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)：我國各級人民法院開展審判工作，履行其審判職能的費(fèi)用都是由同級人民政府提供的，法院的“錢袋子”被掌握在地方，那么地方保護(hù)主義的盛行就不足為奇了。

黨的十八屆三中全會正式提出要推動省以下法院司法經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理，省級以下地方法院關(guān)于財(cái)務(wù)統(tǒng)管后，首當(dāng)其沖的便是改革現(xiàn)有的司法預(yù)算制度，省級以下地方財(cái)政部門不再參與地方法院的司法預(yù)算的編制，而由省級法院統(tǒng)一編制預(yù)算，然后通過省級財(cái)政部門報省級人大審批，省財(cái)政部門不能削減司法機(jī)關(guān)的預(yù)算，以達(dá)到“將司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人大主導(dǎo)”[25]的目的。如此，省級以下的中級、基層法院可以擺脫地方行政勢力的干擾，以更加獨(dú)立的、中立的立場行使審判權(quán)。

筆者認(rèn)為僅僅停留在司法經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)管的層面是不足以保障審判權(quán)的獨(dú)立行使，完善法官職業(yè)保障，最終還是要求中央直管。正如學(xué)者指出的，“司法經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)管統(tǒng)后，反而加強(qiáng)了上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)，特別是可能使上下級法院現(xiàn)有的監(jiān)督關(guān)系，異變成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而架空現(xiàn)在的審級制度”，[26]司法經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)管使地方審判機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)管理權(quán)集中于高級法院，有造成司法行政化進(jìn)一步加劇的可能性。

為了杜絕審判機(jī)關(guān)地方化涉及的財(cái)政問題，審判機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)，包括人員工資、辦案經(jīng)費(fèi)、裝備經(jīng)費(fèi)、福利保障等開支皆列入國家預(yù)算，由中央財(cái)政直接撥付。中央設(shè)立專門的司法經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)申報、管理、撥付、監(jiān)督等職責(zé)。在中央直管的前提下，應(yīng)考慮: 第一，經(jīng)費(fèi)分配根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平等因素綜合考慮，不能“一刀切”。統(tǒng)一的法官工資制度只能限于基本工資，要允許在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上有所靈活。第二，在分類管理的基礎(chǔ)上，合理配置進(jìn)入員額的司法官與司法輔助人員、司法管理人員待遇提升的比例，防止薪資改革引發(fā)內(nèi)部矛盾。第三，從“優(yōu)薪制”逐步過渡到“高薪制”，探索“年薪制”，確立優(yōu)厚的退休金制度，并規(guī)定司法官的收入不得削減。[27]

(四) 逐步實(shí)現(xiàn)法官精英化，踐行審判權(quán)獨(dú)立

黨的十八屆四中全會提出了“建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍”的新目標(biāo)，提出了建立法官逐級遴選制度，規(guī)范法官任用條件，展開法官培訓(xùn)機(jī)制等一系列體現(xiàn)司法職業(yè)遴選理念的舉措。有學(xué)者指出“法官的選任應(yīng)當(dāng)由專門的委員會通過審查加以決定，不能將法官的職業(yè)前途控制在行政機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、地方黨委甚至法院院長手里。”[28]筆者贊同這一觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立專門的法官選任委員會，通過嚴(yán)格的遴選程序，從合適的人員中選拔產(chǎn)生法官，這對于提高法官素質(zhì)，保障審判權(quán)的獨(dú)立行使是很有必要的。

為了配合上文提到的司法體制改革，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)成立中央、省級法官選任委員會，分別隸屬于全國人大常委會、省人大常委會，前者負(fù)責(zé)最高法院法官的選任工作，后者負(fù)責(zé)省級以下法院法官的選任工作。法官選任委員會隸屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，與審判機(jī)關(guān)受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)這一憲法性原則是相符合的。而且，法官選任委員會與現(xiàn)行的制度框架并無大的沖突，只需要在各級人民代表大會中增設(shè)具有相應(yīng)資格的委員，成立專門的委員會便可。與其他專門的委員會相同，全國人大法官選任委員會對地方各級法官選任委員會在選任法官的工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

此外，不能忽視對法官助理的管理，這關(guān)系到法官精英化的全局。精英審判格局一旦確立，我們必須面對的是從事審判工作多年的法官做了法官助理的心態(tài)問題和工作狀態(tài)問題，可能會有一些人接受不了不承辦案件的事實(shí)，消極對待，不去認(rèn)真配合精英法官工作，甚至從中設(shè)置障礙，影響案件進(jìn)程，使精英法官展不開手腳。所以將法官助理管理好、使用好是實(shí)行精英審判的另一重要問題。首先，要有優(yōu)秀法官助理可以晉升法官的激勵機(jī)制，給考評排序在前的優(yōu)秀法官助理以重返審判臺的機(jī)會；其次，對不認(rèn)真工作的法官助理要有嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制，觸及那些有反正辦不了案就破罐破摔的人實(shí)際利益，以確保法官精英化的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié) 語

作為一項(xiàng)重要的司法原則，審判權(quán)獨(dú)立在我國無疑既具有正當(dāng)性又具有合法性。但是基于政治的、社會的、傳統(tǒng)的諸多因素，長期以來，審判權(quán)獨(dú)立更多地成為一種宣示中國法治自身正當(dāng)合理和現(xiàn)代化程度的標(biāo)簽，在司法實(shí)踐中法院沒有能夠真正遵循這一原則審理案件。隨著最高人民法院陸續(xù)頒布的以審判權(quán)改革為中心的四個五年改革綱要的逐步實(shí)施，我國圍繞以審判為中心的司法體制改革已經(jīng)走過十五個年頭，法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理、管理制度日益完善、司法人員的職業(yè)化和專業(yè)化得到加強(qiáng)。

十八屆四中全會決議對于審判權(quán)獨(dú)立行使的理解和定位明顯不同于此前官方有關(guān)該問題的把握和解讀?！稕Q議》從良法之治、機(jī)制保障、審判權(quán)運(yùn)行改革、責(zé)任追究等方面系統(tǒng)地界定了審判權(quán)獨(dú)立的外部和內(nèi)部條件與要求，使相關(guān)法官管理、財(cái)政保障、責(zé)任追究等措施的落實(shí)獲得有力的支持。我們有信心認(rèn)為，只要這種改革持續(xù)、穩(wěn)定地推行下去，審判權(quán)獨(dú)立就不會再是一種憲法的形式性告白，而是會真正成為彰顯國家法治價值，保障人民權(quán)利的重要方式，真正實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革目標(biāo)。

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(責(zé)任編輯：任中峰)

On the Dilemma and Countermeasures of the Independence of Judicial Power in the Perspective of the Rule of Law

CHENTing,LIJianzhong

(School of Law and Politics，Zhejiang Sci-Tech University，Hangzhou 310018，China)

The independence of judicial power is the precondition of the rule of law. Though this principle has been written in the constitution in China, in reality the judicial power is restricted by many obstacles. This essay classifies these obstacles into 3 kinds: the localization of judicial power; the administration of trial operation management and the non-specialization of judges. The important reasons for the above obstacles include inaccurate cognition of judicial power and inaccurate positioning of judicial power independence, the unreasonable operating mechanism of judicial power and the lack of institutional construction for the judicial power independence. Judicial power independence is an intrinsic requirement of rule of law and has important significance for guaranteeing justice and fairness of judicial adjudication and maintaining social order. In order to get rid of those obstacles and make the judicial power really independent, the followings measures are recommended: firstly, make all kinds of relations clear to realize the independence of judicial power; secondly, improve all kinds of security mechanisms to ensure the independence of judicial power; thirdly, promote the reform of judge selection system and practice the independence of judicial power.

rule of law; judicial reform; judicial power independence

10.3969/j.issn.1673-3851.2016.12.008

2016-04-25

陳 挺(1991-)，男，浙江義烏人，碩士研究生，主要從事中國司法實(shí)踐中馬克思主義方法的應(yīng)用研究。

D911-02

A

1673- 3851 (2016) 06- 0554- 08 引用頁碼： 120901