小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)的現(xiàn)狀和未來設(shè)計——對福建43個試點鎮(zhèn)的思考

李為，黃迎

(福州外語外貿(mào)學(xué)院外國語學(xué)院，福州350202)

摘要：小城鎮(zhèn)是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局的重要平臺。以福建省為例，分析了小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，剖析其發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實困難和問題，提出了要把握好短期、中期和長期的階段目標(biāo)，重點推進“家門口”的城鎮(zhèn)化，優(yōu)化小城鎮(zhèn)功能布局，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，做好小城鎮(zhèn)生態(tài)文章，傳承小城鎮(zhèn)歷史文化，注重體制機制創(chuàng)新等發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)建設(shè)；現(xiàn)狀；困境；戰(zhàn)略重點

收稿日期:2014-11-25

基金項目:福建省中青年教師教育科研項目(JAS14341)；福建省高等學(xué)校杰出青年科研人才培育計劃項目(閩教科〔2014〕30號)

作者簡介:李為(1984-)，女，湖南長沙人，講師，博士，主要從事經(jīng)濟學(xué)研究。

中圖分類號：F299.21文獻標(biāo)志碼：A

2014年上半年，中央和福建都頒布了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，特別是5月份，習(xí)近平總書記在《福建晉江推進新型城鎮(zhèn)化試點工作》上批示：“眼晴不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)，要總結(jié)這方面的經(jīng)驗，積極培育推廣先進經(jīng)驗?！北疚挠纱顺霭l(fā)梳理總結(jié)福建小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)經(jīng)驗，并設(shè)計其未來發(fā)展思路。

1小城鎮(zhèn)的功能和發(fā)展定位

小城鎮(zhèn)發(fā)展問題最早由胡耀邦于1980年提出。1983年費孝通對此進行研究后提出，發(fā)展小城鎮(zhèn)可使農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城，將大量農(nóng)村剩余勞動力就地消化，避免出現(xiàn)發(fā)展中國家大城市過度城市化的現(xiàn)象，并將其觀點提煉成“小城鎮(zhèn)大問題”六字[1]。在這一理論基礎(chǔ)上，后來的學(xué)者進行了進一步闡釋。辜勝阻以增長極理論為依據(jù)，提出以縣城為中心、據(jù)點和網(wǎng)絡(luò)同步發(fā)展的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路[2]。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組認(rèn)為，在發(fā)展中國家一味發(fā)展大城市是一條失敗的道路，會帶來“城市病”、貧民窟等一系列問題，應(yīng)當(dāng)引以為戒，走中國特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。柳隨年提出，城鎮(zhèn)化的重點應(yīng)當(dāng)放在中小城市和中心城鎮(zhèn)[3]。馬慶斌建議推廣就地城鎮(zhèn)化模式，農(nóng)民在原住地一定空間半徑內(nèi)，依托中心村和小城鎮(zhèn)，就地就近實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)和市民化[4]。

本文認(rèn)為，小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和就業(yè)、實現(xiàn)周邊農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化具有明顯優(yōu)勢，主要表現(xiàn)：一是生活成本低；二是文化認(rèn)同強；三是地緣關(guān)系緊，工作半徑短。鑒于不同城鎮(zhèn)化空間形態(tài)所具有的獨特功能和比較優(yōu)勢，國家在編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃時，明確提出要走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的中國特色城鎮(zhèn)化道路，小城鎮(zhèn)被賦予吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居主要載體、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略支點的重大使命。習(xí)近平總書記的重要批示進一步明確了小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，應(yīng)成為優(yōu)化、提升城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)的根本依據(jù)和行動指南。

2福建小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀

福建自2010年初開始啟動小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)工作，并選擇了一批試點鎮(zhèn)先行先試。目前全省共有43個試點鎮(zhèn)，具體如表1所示。

2.1　發(fā)展成效

總體來看，福建試點小城鎮(zhèn)經(jīng)濟活力強、集聚人口多、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、公共設(shè)施相對完善，是全省推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要平臺。

2.1.1　經(jīng)濟實力有效提升

2010-2013年43個試點鎮(zhèn)累計完成投資4264.9億元，有力推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展；2013年累計在建基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、城建項目1840項，是2009年的2.75倍；2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入分別為24923元、11817元，增長54%和70%，比全省平均水平分別高44個、58個百分點。

表1　福建省省級綜合改革建設(shè)試點小城鎮(zhèn)名單

2.1.2　項目帶動強勁有力

各試點鎮(zhèn)根據(jù)規(guī)劃布局，生成一大批產(chǎn)業(yè)發(fā)展、舊城改造、新城建設(shè)、社會事業(yè)等項目，2013年累計在建基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、城建項目1840項，是2009年的2.75倍。項目建設(shè)帶動了經(jīng)濟發(fā)展，提高了財政收入，增強了試點鎮(zhèn)綜合實力，培育形成了一批一定區(qū)域范圍內(nèi)有影響力的產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)、工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿(mào)新鎮(zhèn)、生態(tài)美鎮(zhèn)和歷史文化名鎮(zhèn)。

2.1.3　綜合承載能力明顯增強

2010-2013年43個試點鎮(zhèn)累計新增公園44個，鎮(zhèn)區(qū)新建綠道長度193公里，鎮(zhèn)區(qū)綠化覆蓋率平均達31%，累計建成污水、垃圾處理設(shè)施65個，道路、交通、綠化、污水垃圾處理等配套設(shè)施進一步完善；供水、供電、通訊、廣播、有線電視、寬帶等覆蓋率基本接近100%；累計新建110所中小學(xué)、160個醫(yī)院(衛(wèi)生院)和一大批圖書館、體育場、影劇院等公共文化服務(wù)設(shè)施。小城鎮(zhèn)環(huán)境和景觀面貌不斷改善，人居環(huán)境質(zhì)量有效提升*試點鎮(zhèn)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)試點鎮(zhèn)所在縣(市)統(tǒng)計年鑒以及福建省民政廳內(nèi)部數(shù)據(jù)整理。。

2.1.4　政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)

土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、三舊改造、造福工程、規(guī)劃建設(shè)管理等政策有效實施，專項資金扶持、土地轉(zhuǎn)讓收入留成、稅費返還等措施基本落實到位，調(diào)動了各地綜合改革建設(shè)試點的積極性。各地還探索了強鎮(zhèn)擴權(quán)、合理配置公共資源、完善公共服務(wù)平臺、強化綜合執(zhí)法和社會事務(wù)管理等方面的做法。

經(jīng)持續(xù)推進和不斷發(fā)展，龍?zhí)铩⑺^、金井、灌口、角美、龍門、西天尾、高陂等一批試點鎮(zhèn)經(jīng)濟實力明顯增強(見表2)，以古田、巖溪、才溪、太姥山、流水、小陶、和平等為代表的一批試點鎮(zhèn)城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了日新月異的變化，小城鎮(zhèn)的改革建設(shè)取得了重大突破。

表2　2013年部分試點鎮(zhèn)主要經(jīng)濟指標(biāo)　單位：億元

2.2　現(xiàn)實困境

2.2.1資金、土地、人才等仍是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素

對由于融資平臺不健全、資金籌措渠道單一而造成的資金投入不足等問題，對因征遷補償標(biāo)準(zhǔn)無法滿足群眾心理價位等原因而造成的土地征遷困難等問題，思路沒有完全打開，辦法不多，創(chuàng)新意識不強。

2.2.2　綜合管理能力較弱

部分試點鎮(zhèn)建設(shè)過程中仍然存在發(fā)展方式粗放、不注重資源節(jié)約和環(huán)境保護、重新區(qū)建設(shè)輕舊城改造、重項目建設(shè)輕民生工程、重規(guī)劃建設(shè)輕實施管理等現(xiàn)象，良性的鎮(zhèn)域綜合治理機制尚未形成。

2.2.3　規(guī)劃建設(shè)水平不高

試點鎮(zhèn)控規(guī)覆蓋面不夠大，修建性詳規(guī)、城市設(shè)計和建筑設(shè)計水平不高，小城鎮(zhèn)品味和地域特色不明顯；專業(yè)人才缺乏，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)劃、工程管理、園林綠化等方面的專業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重不足，加上規(guī)劃建設(shè)機構(gòu)不健全，制約了試點鎮(zhèn)發(fā)展。

2.2.4　示范帶動效應(yīng)不顯著

有的試點鎮(zhèn)示范區(qū)規(guī)模小、示范點零星分散，真正有整體效應(yīng)的示范區(qū)不多，有特色、高水平的宜居宜業(yè)城市綜合體等示范精品也不多，輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的作用有限，有新房沒新區(qū)、有新房沒新村的問題依然存在。

2.2.5　市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套相對滯后

市政道路建設(shè)推進不夠快，綠化水平還比較低，污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)進度偏慢，教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施仍有較大提升空間。

3推進小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)的戰(zhàn)略重點

3.1　推進“家門口”的城鎮(zhèn)化

小城鎮(zhèn)對吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和就業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，具有非常明顯的優(yōu)勢。要全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，保障農(nóng)民自主選擇權(quán)、農(nóng)村權(quán)益自主處置權(quán)，制定實施消除農(nóng)民后顧之憂、維護農(nóng)民權(quán)益的配套政策措施，降低農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)成本，創(chuàng)造有利條件推進農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)移[5]。

3.2　優(yōu)化小城鎮(zhèn)功能布局

總的來看，優(yōu)化小城鎮(zhèn)功能布局就是要搞好微觀空間的治理。一要遵循規(guī)律。尊重自然、順應(yīng)自然，不要一味追求“攤大餅”式擴張。二要落實規(guī)劃。各試點鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，要切實維護規(guī)劃的權(quán)威性，一張藍圖干到底。三要優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。精打細(xì)算，挖掘土地潛力，科學(xué)合理地確定土地用途，確定各項建設(shè)的建筑密度、容積率、綠地率，增強區(qū)域公共設(shè)施的共享程度。

3.3　發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、自然風(fēng)貌，合理確定功能定位、發(fā)展布局，突出“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”，引導(dǎo)試點鎮(zhèn)發(fā)展特色經(jīng)濟，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜游則游，建設(shè)各具特色的工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)。要加快發(fā)展符合規(guī)劃和環(huán)保要求、吸納就業(yè)多、帶動能力強的產(chǎn)業(yè)項目，增強小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口的承接能力，讓農(nóng)民實現(xiàn)從“候鳥式”遷徙轉(zhuǎn)向“家門口”就業(yè)。

3.4　推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市、輻射鄉(xiāng)村的獨特功能，既成為大城市的配套補充，又發(fā)揮對農(nóng)村的帶動效應(yīng)。要著力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化，加強城鎮(zhèn)規(guī)劃與周邊鄉(xiāng)村規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)布局等方面的銜接協(xié)調(diào)；推動公共交通、供水供電、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

3.5　做好小城鎮(zhèn)生態(tài)文章

要精心呵護山水，創(chuàng)造宜居宜業(yè)環(huán)境。一要珍惜自然山體水系。充分發(fā)揮利用山川河流等既有自然特色，讓城鎮(zhèn)融入大自然，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，呵護山水自然肌理，提高城鎮(zhèn)親切感[6]。二要統(tǒng)籌考慮環(huán)境容量。在市縣環(huán)境容量的總盤子內(nèi)，盡量給予試點鎮(zhèn)傾斜支持。三要發(fā)展綠色生產(chǎn)力。狠抓節(jié)能減排，開展污染集中整治和深度治理，發(fā)展綠色交通，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式，創(chuàng)新綠色發(fā)展機制。

3.6　傳承小城鎮(zhèn)歷史文化

文化是小城鎮(zhèn)的生命和靈魂,是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要內(nèi)核、實力和形象；小城鎮(zhèn)則是地域獨特文化的凝結(jié)和深厚積淀,是文化的容器、載體和舞臺。今后，一要注重搞好小城鎮(zhèn)歷史文化遺產(chǎn)和特色風(fēng)貌的保護,制訂完善保護規(guī)劃和相關(guān)政策,保留小城鎮(zhèn)的歷史記憶,延續(xù)小城鎮(zhèn)的文脈。二要順應(yīng)時代發(fā)展變遷,進一步豐富提升小城鎮(zhèn)的文化內(nèi)涵。三要把保護與利用結(jié)合起來,注重挖掘歷史文化資源，發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)。四要注重利用民俗民間文化舉辦特色文化活動,形成特色文化活動品牌[7]。

3.7　注重體制機制創(chuàng)新

一是推進土地管理制度改革。要管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量，提高土地利用效率。加快推進土地確權(quán)登記頒證。支持試點鎮(zhèn)加快土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵有條件的試點鎮(zhèn)探索“農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為股權(quán)、農(nóng)民房產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)”的辦法，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方。

二是深化投融資體制改革。努力拓寬投融資渠道，通過融資租賃，注入土地資產(chǎn)，盤活冠名權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，發(fā)行企業(yè)(公司)債券和上市融資等方式籌集建設(shè)資金。采取PPP、項目融資、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式，大力吸引社會資金、保險資金、股權(quán)投資基金參與基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。探索并積極推動對道路養(yǎng)護等公共項目進行市場化配置①福建省人民政府辦公廳，福建省促進中小城市和城鎮(zhèn)改革發(fā)展的若干意見，2014。。

三是提高社會管理和公共服務(wù)能力。按照常住人口規(guī)模合理配置試點鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、文化體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源，有條件的試點鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要接近或達到縣城相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。進一步加強就業(yè)、社保、救助、福利、慈善等社會公共服務(wù)平臺建設(shè)。

四是探索強鎮(zhèn)擴權(quán)政策。研究制定賦予試點鎮(zhèn)更多的發(fā)展決策、行政審批、社會管理和綜合執(zhí)法等權(quán)限的改革措施。選擇若干區(qū)位條件好、人口規(guī)模大、經(jīng)濟實力強的試點鎮(zhèn)，賦予其同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的更多的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，擴大財政支配、行政審批和事務(wù)管理等權(quán)限，并支持建設(shè)相應(yīng)的基本公共服務(wù)設(shè)施，逐步培育成小城市[8]。

4結(jié)語

經(jīng)過近4年的建設(shè)，福建試點小城鎮(zhèn)得到了長足發(fā)展，但距離新型城鎮(zhèn)化要求和群眾期待還有一定的距離。在深化小城鎮(zhèn)建設(shè)試點工作過程中，既要從實際出發(fā)，方向明、步子穩(wěn)、措施實，又不能超越現(xiàn)實發(fā)展條件；既要堅持市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的指導(dǎo)和服務(wù)職能；既要從一開始就制定并堅持好正確方略，一張藍圖干到底，又要把握好短期、中期和長期的階段目標(biāo)。

參考文獻:

[1]費孝通.中國城鎮(zhèn)化道路[M].呼和浩特:內(nèi)蒙古人民出版社,2010.

[2]辜勝阻,簡新華.當(dāng)代中國人口流動與城鎮(zhèn)化[M].武漢：武漢大學(xué)出版社,1996.

[3]柳隨年.關(guān)于推進城鎮(zhèn)化進程若干問題的思考[J].管理世界,2001(6):1-5.

[4]馬慶斌.新時期中國城鎮(zhèn)化政策選擇[J].中國市場,2013(4):84-88.

[5]張偉，張慶文. 新型城鎮(zhèn)化背景下重點小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展：以北京市為例的實證研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2013(12):94-98.

[6]于立，彭建東.中國小城鎮(zhèn)發(fā)展和管理中的現(xiàn)存問題及對策探討[J].國際城市規(guī)劃,2014 (1):62-67.

[7]湯玉雯.基于歷史文化資源整合的小城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計研究：以涇川縣城功能區(qū)邊緣空間為例[D].西安：西安建筑科技大學(xué),2010.

[8]邵川.培育中心鎮(zhèn)為小城市的功能定位研究[J].地域研究與開發(fā),2014,33(2):20-24.

責(zé)任編輯：沈玲

PresentSituationandFutureDesignforComprehensiveReformConstructionofSmallTowns——Considerationson43ExperimentalTownsinFujianProvince

LIWei,HUANGYing

(ForeignLanguageCollege,FuzhouCollegeofForeignStudiesandTrade,Fuzhou350202,China)

Abstract：Smalltownsareimportantplatformsfortheoptimizationofspatialdistribution.TakingFujianProvinceasanexample,thispaperanalyzesthesituationofthedevelopmentofthecomprehensivereformexperimentaltowns,exploresproblemsanddifficultiesinrealityduringthedevelopmentalprocessandputsforwardseveralfeasiblemeasuressuchasholdingtheshort-term,medium-termandlong-termobjects,attachingimportanceto“hometownurbanization”,optimizingfunctionallayoutofsmalltowns,developingcharacteristicadvantageousindustries,promotingthedevelopmentintegrationbetweencitiesandcountries,utilizingthebiologicaladvantageofsmalltowns,inheritinghistoricalcultureofsmalltownsandfocusingontheinnovationofsystemandmechanism.

Keywords：constructionofsmalltowns;presentsituation;plight;strategicfocus