黃 碩，高悅書

（長春金融高等專科學校 會計系，吉林 長春 130028）

一、調研背景

農(nóng)村金融一直是我國金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)，是影響和制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個突出問題，也是當前中國金融改革的重點之一。而農(nóng)民融資困難的問題尤為突出，一直是業(yè)界研究的重點問題。恰逢中國金融教育基金會舉辦以“普惠金融”為主題的大學生暑期社會實踐活動，故選取吉林省九臺市為調研試點，針對農(nóng)村金融改革，尤其是針對解決農(nóng)村融資困難的問題開展為期一周的實地調研活動。

（一）九臺市介紹

九臺市是地處國家長吉圖發(fā)展戰(zhàn)略、長吉一體化戰(zhàn)略、東北開發(fā)開放戰(zhàn)略三大戰(zhàn)略核心疊加區(qū)的節(jié)點城市，經(jīng)濟環(huán)境及金融基礎優(yōu)勢明顯。九臺市先后獲得國家、省市評選國家重點商品糧基地、全國生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣等稱號，是吉林省中等生態(tài)經(jīng)濟示范城市和長春地區(qū)重要的農(nóng)副產(chǎn)品集散地。全市有13個建制鎮(zhèn)、2個民族鄉(xiāng)、3個街道辦事處、310個行政村，總人口83.5萬人，其中農(nóng)業(yè)人口65萬人，約占總人口的四分之三，農(nóng)業(yè)金融需求旺盛。截至2012年末，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達到360億元，比上年增長22.4%；一般預算全口徑財政收入突破23億元，比上年增長26%以上，其中，本級財政收入突破15億元，比上年增長31%以上；全社會固定資產(chǎn)投資完成204億元，比上年增長34.2%；城市居民可支配收入達到17 820元，比上年增長20%；農(nóng)民人均純收入達到9 730元，比上年增長15%。

2011年12月，農(nóng)業(yè)部、中國人民銀行等四部委批準了全國6個農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗項目，吉林省九臺市作為東北地區(qū)唯一一家承擔農(nóng)村金融改革試驗任務的縣級市，重點開展“農(nóng)村金融體制機制改革”項目試驗，主題為農(nóng)村金融改革。承擔農(nóng)村金融改革試驗任務，主要目的就是要提高金融機構服務水平和金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力，重點突破農(nóng)村融資困境，以期推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化建設。

（二）調查途徑介紹

本次調研采取發(fā)放問卷和訪談相結合的形式。問卷設計主要針對農(nóng)民群體。訪談分為個人訪談和座談會兩種形式，個人訪談主要針對銀行經(jīng)理或信貸員，座談會主要是與九臺市金融改革委員會、金融辦、各家銀行和小額貸款公司的高層領導開展會談了解情況。

調查問卷分為三大部分，35個問題。第一部分為基礎農(nóng)民信息，第二部分為農(nóng)民的金融需求，第三部分為農(nóng)民小額貸款的實際狀況。發(fā)放問卷200份，收回有效問卷197份。

二、調研分析

（一）基礎金融服務

近年來，在黨中央、國務院確立的“面向三農(nóng)”市場定位和有關政策要求下，九臺市金融辦聯(lián)合各家銀行機構認真履行服務“三農(nóng)”社會責任，充分發(fā)揮各自惠農(nóng)產(chǎn)品、科技和網(wǎng)絡優(yōu)勢，在九臺市農(nóng)村地區(qū)大力推廣現(xiàn)代電子化信息設備，提供基礎金融服務，探索出銀行服務“三農(nóng)”的新模式。例如，以九臺市農(nóng)商行為代表，大力推廣惠農(nóng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，如“農(nóng)貸通”系列貸款，一共五大項，包括給種植糧食農(nóng)戶提供購買生產(chǎn)資料用的“糧滿倉”農(nóng)戶糧食種植貸款，給種植蔬菜農(nóng)戶提供棚膜蔬菜種植等需要購買的生產(chǎn)資料的“菜農(nóng)樂”農(nóng)戶蔬菜種植貸款，給種植農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)戶提供購買種子、農(nóng)藥、化肥和管理、銷售、雇工等方面的“特產(chǎn)寶”農(nóng)戶特產(chǎn)種植貸款，給從事養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)戶提供購買種雛、仔畜、魚苗、飼料等資金的“畜牧豐”農(nóng)戶養(yǎng)殖貸款，給有購買農(nóng)業(yè)機械需要的農(nóng)戶提供“農(nóng)機寶”的農(nóng)業(yè)機械貸款等等。

九臺市各家銀行在對農(nóng)民貸款和網(wǎng)點布局建設上實行“下沉服務”。在對農(nóng)民的貸款方面，遍布全市18個鎮(zhèn)和街道辦事處，截至2013年末，累計涉農(nóng)貸款總計6.6億元。在對農(nóng)村金融基礎服務設施建設方面，基本實現(xiàn)了九臺市各村ATM全覆蓋。具體情況如表1所示。

表1 2013年九臺市農(nóng)村金融服務機構基本情況表（截至2013年末）

（二）從農(nóng)民視角

1.農(nóng)民的資金需求和來源

從文件閱讀和實地調查的總結來看，農(nóng)民的貸款需求主要有兩大方面，即生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出。生產(chǎn)性支出主要是為了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林地開發(fā)、畜牧養(yǎng)殖等活動而需要花費的資金，例如購買種子、農(nóng)藥、化肥、飼料、農(nóng)業(yè)機械和雇傭人工等等。非生產(chǎn)性支出主要包括教育支出、醫(yī)療支出、生活必備品支出、婚喪嫁娶支出等。

農(nóng)民貸款的來源主要有三大方面：首先是銀行貸款。銀行貸款雖然手續(xù)繁瑣，但貸款額度較大，可以滿足農(nóng)民大額的貸款需求，但由于擔保問題和利率高，對農(nóng)民來講還是有障礙，屬于“可遇而不可求”的狀態(tài)。其次是親戚朋友借款。這類借款一般障礙小，到款容易，利息低，但額度較小，很難滿足大額的貸款需求，且受到農(nóng)民自身人脈資源限制。第三是民間借貸，俗稱“抬錢”。這類貸款沒有額度限制，申請手續(xù)不復雜，但利息負擔最大，有很大的還款壓力，還容易產(chǎn)生社會問題。

2.農(nóng)村信貸特點

首先，農(nóng)村的銀行和其他金融機構（如小額貸款公司）分布不普遍，農(nóng)民的可選擇性不多，在貸款上也沒有利率的比較，只要能申請成功就可以。其次，由于農(nóng)民的收入不穩(wěn)定，沒有適合的抵押品，故貸款申請困難。第三，銀行為了規(guī)避風險往往要求農(nóng)民提供繁復的貸款手續(xù)，貸款門檻較高，給農(nóng)民的貸款帶來不便。于是非正式信貸盛行，例如親屬朋友之間的免息或者低息借貸，一是可以降低信息不對稱帶來的風險，二是貸款相對容易且還款情況良好。

3.九臺市農(nóng)民貸款情況

根據(jù)調查，九臺市興隆鎮(zhèn)受訪的農(nóng)民中，有69%的農(nóng)戶有貸款需求，額度從3 000元至20萬元不等。其中10 000——30 000元額度區(qū)間的需求比例最大，約占79%。在有貸款需求的農(nóng)戶中，其中81.1%的農(nóng)戶用款需求是生產(chǎn)性支出，教育支出為16.7%，醫(yī)療支出為20.3%，生活必備品支出為9.6%，婚喪嫁娶支出占3.1%。在總體的貸款情況數(shù)據(jù)下，我們的問卷又細化到了不同種借貸需求下的具體情形，設置開放性問題，如：“這部分貸款您用來做什么？”調查結果顯示，21.5%的農(nóng)戶用來購買農(nóng)業(yè)機械設備，6%的農(nóng)戶用來大批量承包其他農(nóng)戶的土地，67.4%的農(nóng)戶用來購買種子化肥等生產(chǎn)資料，3%的農(nóng)戶要開展第二產(chǎn)業(yè)，例如開辦小超市等。從調查結果分析，生產(chǎn)性支出占農(nóng)民貸款需求的很大部分，這與農(nóng)村的經(jīng)濟背景是相適應的。

農(nóng)民的生產(chǎn)性支出貸款來自銀行貸款的比例占90.6%，其中財政直補擔保貸款①財政直補擔保貸款：指以國家財政每年發(fā)給農(nóng)民的糧食直接補貼為擔保物，向銀行申請的貸款。超過一半，其余為個人貸款或聯(lián)保貸款。非生產(chǎn)性支出的貸款主要來源于親戚朋友借貸，約占89%。兩類支出的貸款來源與民間借貸的比例約為15.1%。由此可以看出，為了使擴大再生產(chǎn)的資金能得到滿足，銀行貸款應是主要來源，這就需要解決農(nóng)民從銀行貸款難的問題。

（三）從銀行視角

農(nóng)村信用合作社在中國農(nóng)村地區(qū)具有廣泛的分支網(wǎng)絡，其性質決定了這個機構的主要任務在于為符合條件的中國農(nóng)村家庭提供價格合理的貸款。但是由于其具有一定政策性銀行的性質，信貸表現(xiàn)一直不盡如人意。歸納來看，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)上的不良表現(xiàn)

根據(jù)對九臺市各家商業(yè)銀行領導和信貸人員的訪談，農(nóng)村現(xiàn)階段貸款需求量大，銀行為了保證資金安全，降低貸款風險，必須花費很大的成本去建立農(nóng)戶的信用檔案，盡最大可能降低貸款的交易成本。而且，對于農(nóng)戶的貸款，銀行的回報率很低，這和建立農(nóng)戶信用檔案所需要付出的巨大成本相比差距較大，銀行因此望而卻步。第三，農(nóng)戶的不良貸款率有上升趨勢。以九臺市農(nóng)行為例，2011年農(nóng)戶的不良貸款率為3.5%，2012年農(nóng)戶的不良貸款率為5.3%，2013年農(nóng)戶的不良貸款率上升至9.6%。由小見大，這種現(xiàn)象挫傷了銀行發(fā)放涉農(nóng)貸款的積極性。

2.銀行的“喜商棄農(nóng)”

銀行是自負盈虧、自主經(jīng)營的盈利性企業(yè)，由于資金有限和出于資金流動性的考慮，加上商業(yè)銀行趨利的本能，九臺市的銀行在吸收完農(nóng)村的流動資金后，將其投向市內實體企業(yè)或商戶，因為他們的盈利性強，且容易監(jiān)督。這在一定程度上導致了農(nóng)村資金外流，對農(nóng)民的貸款需求幫助甚小。

三、九臺市農(nóng)村金融改革亮點

（一）九臺市農(nóng)村金融改革亮點之一——蔬菜大棚項目貸款

九臺市農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室按照實驗方案對蔬菜大棚項目建設進行了任務分解，由建行、農(nóng)行、農(nóng)商行負責執(zhí)行探索、總結金融服務該項目情況。2012年試驗區(qū)啟動后，三家銀行對該項目都進行了論證。

1.九臺農(nóng)商行在興隆、卡倫、紀家和上河灣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了興農(nóng)蔬菜大棚貸款項目試點，從經(jīng)營蔬菜大棚的農(nóng)戶中，積極選擇示范戶，搭建合作平臺，給予信貸支持。目前，農(nóng)商行已發(fā)放興農(nóng)蔬菜大棚貸款450萬元，有效地滿足了農(nóng)戶的資金需求。根據(jù)前期試點工作中的實際情況，農(nóng)商行進一步理順貸款手續(xù)，規(guī)范授信流程，由總行進行集中評估、集中授信，確保試點工作穩(wěn)步開展。2014年，農(nóng)商行將在原有4個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎上，再增加波泥河、龍嘉、東湖、葦子溝、其塔木、沐石河等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，蔬菜大棚貸款投放力爭達到5 000萬元。

2.九臺建行開辦了“興農(nóng)——通富”棚膜蔬菜貸款項目，已經(jīng)做了設想和規(guī)劃；并且開辦了“三農(nóng)”金融政策支持項目的糧食收儲企業(yè)貸款，涉及企業(yè)約10戶，貸款金額1億元，糧食周轉量約20萬噸。

3.農(nóng)行計劃在卡倫等鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的大型蔬菜大棚建設項目正在論證中。

（二）九臺市農(nóng)村金融改革亮點之二——財政直補擔保貸款

缺少有效抵押物一直是農(nóng)民獲得貸款的難題。為破解這一難題，2012年，九臺市試驗區(qū)探索了以農(nóng)民直補資金擔保向銀行貸款的辦法，由農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行、農(nóng)商行為主要試點單位，授信額度以直補資金為基數(shù)，貸款額度最高可放大到10倍，貸款利率在人民銀行規(guī)定的基準利率基礎上僅上浮30%，是同業(yè)中個人類貸款利率較低的一個貸款品種。該貸款準入門檻較低，辦貸手續(xù)簡單，所有享受國家糧食直補和農(nóng)資綜合補貼的種糧農(nóng)戶，均可自主申請貸款，無須提供其它擔保，一家一戶就可以獨立申請，而且金融機構能夠實施以村屯為單位的集中、批量、集約化服務，在更大程度上滿足了農(nóng)戶的資金需求。

惠農(nóng)補貼抵押貸款，農(nóng)戶可以隨借隨還，既可滿足農(nóng)民開展傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)的資金需求，也可為擴大再生產(chǎn)提供資金支持。這在一定程度弱化了扶持“三農(nóng)”信貸資金的風險，提高了貸款到期歸還的可能性，可以繼續(xù)擴大貸款范圍。這在不增加財政支出的情況下，通過政策杠桿作用，通過“直補保貸款”撬動支農(nóng)信貸資金以及其它信貸資金投向“三農(nóng)”，對于改善農(nóng)民生活、完善農(nóng)業(yè)基礎設施、提高農(nóng)業(yè)抗災能力、滿足農(nóng)民生產(chǎn)和消費資金的需求、支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，都起到了重要作用。

農(nóng)行九臺支行2012年與18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和設有辦事處的220個行政村簽訂了“農(nóng)戶綜合直補擔保貸款”協(xié)議，全市有10個涉農(nóng)網(wǎng)點，41名客戶經(jīng)理辦理相關業(yè)務，為9 730戶農(nóng)戶投放貸款13 693萬元。經(jīng)過兩年多的試驗，九臺農(nóng)行共向15 085戶農(nóng)戶發(fā)放糧食直補貸款23 767萬元，截至目前，12 265戶農(nóng)戶貸款余額16 793萬元。郵儲銀行九臺支行利用各種方式向廣大農(nóng)戶進行宣傳，組織召開糧食直補貸款推介會，在村小賣店設立糧農(nóng)寶貸款服務站，有貸款需求的農(nóng)民可到服務站登記，服務站負責聯(lián)系，信貸經(jīng)理指派信貸員上門辦理。該行還在其塔木鎮(zhèn)建立了信貸服務中心，輻射周圍5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在方便業(yè)務受理的同時減輕了老百姓往返路費的經(jīng)濟壓力，2012年共計向全市5 400個農(nóng)戶投放糧食直補貸款6 432.88萬元。九臺農(nóng)商行2013年累計發(fā)放直補保貸款102筆共計1 388萬元，為農(nóng)民發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等方面提供了信貸支持，有效地解決了農(nóng)民普遍缺少有效抵押物的難題，受到廣大農(nóng)民的好評。

2012年末，全市累計發(fā)放直補保貸款8 209戶，貸款總額達18 881萬元。2013年末，貸款余額累計達到25 865萬元。2014年一季度新投放1 741.55萬元，目前已累計投放惠農(nóng)補貼抵押貸款31 317萬元，同比其它方式貸款可為農(nóng)戶減少貸款利息累計達到1 174萬元，并為三家金融機構增加收入6 500萬元，試驗取得了成功，具體操作模式已成功上報國家試驗區(qū)主管部門。惠農(nóng)補貼抵押貸款已成為試驗區(qū)金融部門一個新興的、有潛力的信貸產(chǎn)品?；蒉r(nóng)補貼抵押貸款的實施，促進了試驗區(qū)金融服務“三農(nóng)”的廣覆蓋。

（三）九臺市農(nóng)村金融改革亮點之三——土地流轉收益保證貸款

農(nóng)村“土地流轉收益保證貸款”是指在不改變農(nóng)村土地所有權性質，不轉移農(nóng)民土地耕種權和農(nóng)業(yè)用途的前提下，依據(jù)農(nóng)民依法在本行政轄區(qū)內經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或相關部門審查、登記備案后取得的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權，以所產(chǎn)生的收益作保證，將農(nóng)村土地經(jīng)營承包權擬流轉到具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，即“物權融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司”，“物權融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司”出具愿意與農(nóng)民共同償還借款的承諾，向金融機構申請融資的信貸方式。

根據(jù)吉林省相關的文件要求，九臺市“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記”工作于2014年初在胡家鄉(xiāng)啟動試點，土地承包經(jīng)營權證書即將核發(fā)，為土地流轉收益保證貸款抵押提供了試驗素材。

據(jù)調查，對“土地流轉收益保證貸款”項目的運作模式，九臺市金融機構比較認可。目前農(nóng)業(yè)銀行已經(jīng)積極介入此項工作，并多次到九臺市試驗區(qū)辦公室了解此項工作情況，正在積極探索農(nóng)戶這項新的融資途徑。市農(nóng)業(yè)銀行正在與上級行溝通，制定和完善“土地流轉收益保證貸款”的操作流程，待政府的試點方案正式出臺后，在最短時間內發(fā)放貸款。同時，市農(nóng)業(yè)銀行還準備加大業(yè)務培訓和輔導的力度，把“土地流轉收益保證貸款”變成農(nóng)行“惠農(nóng)補貼抵押貸款”外的另一個拳頭產(chǎn)品，在保證可開展的條件下，力爭2014年投放5 000萬元以上貸款。

（四）九臺市農(nóng)村金融改革亮點之四——小額貸款公司強勢啟航

自2012年國家政策向大力發(fā)展農(nóng)村金融機構傾斜后，九臺市小額貸款公司發(fā)展規(guī)模逐漸壯大。目前，九臺市已有的7家小額貸款公司，包括誠通小額貸款公司、豐元小額貸款公司、金聯(lián)小額貸款公司、農(nóng)商小額貸款公司、浴樂小額貸款公司、商信小額貸款公司、健騰小額貸款公司，注冊資金共1.4億元。在貸款原則上堅持“小額、分散”的經(jīng)營原則，在貸款理念上秉持“與客戶共贏”的服務宗旨，為當?shù)亍叭r(nóng)”、小微企業(yè)、全民創(chuàng)業(yè)提供了有效的信貸支持和服務。7家小貸公司所發(fā)放的貸款有超過50%為信用貸款，解決了金融機構貸款門檻相對部分貸款者要求過高的問題，若加以有效管理，必將對金融市場良性競爭起到促進作用。

截至目前，7家小貸公司的資產(chǎn)達15 803萬元，實現(xiàn)營業(yè)利潤1 122萬元，凈利潤833萬元，2014年一季度營業(yè)收入371萬元，同比增加56萬元。期末貸款余額13 500萬元，已向第一產(chǎn)業(yè)發(fā)放貸款7 425萬元、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)放貸款2 037萬元、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)放貸款3 208萬元。在發(fā)放的貸款中，發(fā)放個人貸款9 750萬元、企業(yè)貸款4 941萬元、信用貸款2 782萬元、擔保貸款9 264萬元，現(xiàn)已成為縣域經(jīng)濟發(fā)展中的一支新生力量，在銀企金融合作中正在發(fā)揮積極作用。

九臺市通過在全市及農(nóng)村合理有效地布局村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，使支農(nóng)資金從不同層次、不同方面滿足了農(nóng)戶生產(chǎn)生活需求，解決了相對薄弱的小微企業(yè)的資金需求，降低了準貸門檻，培育了新的客戶群體，擴大了金融服務“三農(nóng)”的覆蓋面，無產(chǎn)權信用貸款得到有效發(fā)展，基本解決了“三農(nóng)”發(fā)展多元化資金需求，開創(chuàng)了農(nóng)村金融管理的新模式，從一定程度上解決了農(nóng)民融資難的困境。

圖1 三大產(chǎn)業(yè)發(fā)放貸款餅狀圖（萬元）

根據(jù)《吉林省人民政府辦公廳關于轉發(fā)省金融辦等部門吉林省土地收益保證貸款試點工作方案的通知》的文件精神和《九臺市土地收益保證貸款試點工作方案》，為把土地收益保證貸款試點工作開展起來，立“九臺市物權融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”由吉林九富資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司出資成立，其性質是國有獨資公司，其主要職責是為金融機構向農(nóng)民貸款“架橋鋪路”。當農(nóng)民正常歸還金融機構借款后，“物權融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司”與農(nóng)民達成的土地流轉合同可以解除。當農(nóng)民沒有按時償還金融機構貸款時，“物權融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司”將獲得的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權另行發(fā)包，將發(fā)包獲得的款項歸還金融機構貸款，待新的承包人承包期限屆滿后，土地承包經(jīng)營權再退還給原土地承包人。

（五）九臺市農(nóng)村金融改革亮點之五——政府對金融機構的大力扶持

九臺市委、市政府出臺了《關于突出發(fā)展民營經(jīng)濟的實施意見》，制訂了各種相關獎勵政策，對投放農(nóng)村貸款連續(xù)兩年增幅達到規(guī)定比率的金融機構，政府給予一定額度的獎勵；人民銀行九臺支行也制定了對金融機構考核的激勵政策。優(yōu)惠政策的出臺調動了域內金融機構支持地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，控制了資金外流趨勢，新增存款投放地方經(jīng)濟發(fā)展的額度進一步擴大，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的能力逐漸增強。

人民銀行九臺支行積極落實縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的激勵約束措施，自2011年起，開始對轄區(qū)法人機構新增貸款占新增可用存款比例情況進行考核，考核結果報總行核準：九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行2011年為311%，達標，2012年為46%，未達標；九臺農(nóng)村商業(yè)銀行2011年為99%，2012年為80%，均達標。按總行審核結果，對考核達標的九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行、九臺農(nóng)商行、九臺農(nóng)行“三農(nóng)金融事業(yè)部”（總行統(tǒng)一考核）給予降低存款準備金率1個百分點的優(yōu)惠政策。自2013年3月25日起至2014年3月24日，給予達標的九臺農(nóng)行“三農(nóng)金融事業(yè)部”降低存款準備金率2個百分點的優(yōu)惠政策，有效調動了涉農(nóng)金融機構支持當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的積極性。

表2 政府對達標的涉農(nóng)金融機構給予優(yōu)惠扶持政策

政府出臺相應政策措施對村鎮(zhèn)銀行予以扶持：一是政府對設立的村鎮(zhèn)銀行所涉及的土地、房產(chǎn)交易及租賃等方面提供便利條件；二是政府在村鎮(zhèn)銀行設立運營初期，比照國家扶持農(nóng)村信用社政策，借鑒外地好的做法，對營業(yè)稅、所得稅實行適當減免；三是爭取人民銀行、銀監(jiān)局、土地、稅務、工商、房管等有關部門對于新設立村鎮(zhèn)銀行的有關程序及涉及事項提供便利；四是積極鼓勵村鎮(zhèn)銀行在條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立支行。政府鼓勵支持具備資格的企業(yè)或自然人經(jīng)小額貸款公司主管部門批準，依法設立小額貸款公司。成立的小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行享受同等的扶持政策。

四、問題探析及建議

（一）問題探析

1.農(nóng)民大額貸款擔保困難

雖然九臺市農(nóng)民貸款擔保物有所創(chuàng)新，例如以財政發(fā)放的直補款和土地流轉收益為擔保物，這個形式上的創(chuàng)新給農(nóng)民貸款提供了新的擔保模式。但也存在著一些問題，例如財政直補貸款增大了銀行與政府溝通的成本。土地流轉收益貸款中存在著土地確權的難題。

2.農(nóng)民小額貸款額度小、期限短

農(nóng)村信用社發(fā)放的小額貸款審批手續(xù)簡單、無需擔保、放貸時間短，因而成為農(nóng)民最容易拿到的貸款。農(nóng)民對其評價良好，短時間內能迅速解決農(nóng)民小額資金需求。但是小額貸款額度僅為3萬元，期限為半年到一年，對農(nóng)民小規(guī)模的擴大再生產(chǎn)會有所幫助，但對于大額的資金需求來說卻遠遠不夠，而且期限短，農(nóng)民的還本付息壓力太大。

3.民間借貸行為盛行

農(nóng)民貸款抵押物的普遍缺乏，使得商業(yè)銀行面臨較高的交易成本，這提高了商業(yè)銀行進入農(nóng)村小額信貸市場的風險，從而在客觀上就導致了民間借貸行為在農(nóng)村金融市場的盛行。盡管政府部門也認識到民間借貸能夠緩解農(nóng)民資金匱乏的難題，但是在開放民間金融機構時仍持頗為謹慎的態(tài)度。這是因為農(nóng)村小額貸款市場面臨的民間利率過高、農(nóng)戶的金融風險以及資金逃離三個難題，提高了農(nóng)村金融市場的交易成本和管理費用，導致正規(guī)金融部門不愿將資金投向農(nóng)村市場。

（二）九臺市金融改革的建議

1.抵押物創(chuàng)新

從現(xiàn)今農(nóng)村小額貸款的兩難困境上可以看出，解決該困境的最佳方案是促使正規(guī)金融部門以低于民間利率水平將資金貸給農(nóng)民。正規(guī)金融部門進入農(nóng)村小額貸款市場的先決條件是降低農(nóng)戶和銀行之間較高的交易費用。九臺市創(chuàng)新的財政直補擔保貸款的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在:

第一，降低銀行的搜尋成本和監(jiān)督成本。由于銀行不用擔心利息和本金的風險，即貸款的年息和每年的利息如果農(nóng)戶不還貸，政府一定會把直補的錢劃到銀行的賬戶上，這使得銀行沒有了后顧之憂、節(jié)省了較高的搜尋成本和監(jiān)督成本。第二，降低了風險成本。按照傳統(tǒng)的借款模式，即使銀行付出了搜尋費用和監(jiān)督費用，也不能避免農(nóng)戶的逆向選擇和道德風險所帶來的成本。直補擔保貸款制度降低了出現(xiàn)風險成本的概率，因為農(nóng)戶如果出現(xiàn)了逆向選擇和道德風險的意愿，銀行也沒有本金和利息的損失。唯一能出現(xiàn)逆向選擇和道德風險的條件是，民間貸款的利息遠遠高于直補貸款擔保的利息，出現(xiàn)了套利的可能?？墒?，直補擔保貸款制度主要面向糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶，套率的機會微乎其微。第三，降低了民間利率。農(nóng)村金融市場資金缺乏的困境大大緩解后，農(nóng)村民間金融市場的利率也必然會降低。顯然，這能夠為增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)村發(fā)展奠定良好的基礎。

2.拓寬小額貸款的額度和適用范圍

雖然農(nóng)村信用社在對農(nóng)民的小額貸款方面承擔著很大的風險，但是為了切實地惠農(nóng)助農(nóng)，小額貸款的額度、適用范圍是在政策許可的前提下進行調整，拓展運作空間。首先，政府牽頭與人民銀行合作建立農(nóng)民信用檔案，根據(jù)農(nóng)戶資金的不同需求，不同的信用登記，采用不同的授信方式和授信額度，對于信用良好、收入穩(wěn)定的農(nóng)戶上調貸款額度，期限適當延長。其次，擴大貸款的用途，拓寬領域，降低門檻和擴大服務層次，從擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域延伸到農(nóng)民的二次創(chuàng)業(yè)，從總體上解決農(nóng)民用款的資金需求。

3.小額貸款公司的發(fā)展

小額貸款公司的發(fā)展離不開政府政策上的扶持。財政應給予稅收減免和優(yōu)惠政策。以財政性資金作擔保，打破農(nóng)民在貸款上的劣勢印象；同時政府可以在財政資金中抽調一部分設立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基金，為農(nóng)民貸款打開道路。

［1］董志勇，中國農(nóng)村信貸情況初步統(tǒng)計——來自“北京大學—花旗銀行”農(nóng)村金融調研的證據(jù)［J］.技術經(jīng)濟與管理研究，2010，（1）.