黃 芮，陳坤城

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

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試論公共政策執(zhí)行過(guò)程中的公眾參與

黃 芮，陳坤城

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾參與在政策執(zhí)行過(guò)程中的重要性日益凸顯。但因公眾與政府之間的信息不對(duì)稱、公眾在參與政策執(zhí)行中能力不足和權(quán)利保障不夠等因素的制約，使我國(guó)公眾參與公共政策執(zhí)行的程度較低。我們要通過(guò)完善信息公開(kāi)機(jī)制、提高參與水平和能力、培育公共理性和加強(qiáng)法制建設(shè)等途徑，不斷促進(jìn)公眾對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程的有序參與。

公共政策；政策過(guò)程；政策執(zhí)行；公眾參與

公共政策執(zhí)行中的公眾參與是指公民通過(guò)信訪與聽(tīng)證、選舉與投票、協(xié)調(diào)與監(jiān)督等合法方式參與公共政策執(zhí)行的過(guò)程，以了解政府部門的政策信息，爭(zhēng)取表達(dá)及獲取切身利益，從而試圖影響公共政策和公民生活的行為和活動(dòng)。在當(dāng)代，隨著民主的不斷發(fā)展，人們借助政治現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)對(duì)民主政治的追求逐漸成為一種社會(huì)意識(shí)，公民參與到公共政策的實(shí)踐中來(lái)，尤其是參與公共政策執(zhí)行過(guò)程的行為日益普遍化。政府通過(guò)與公民的良好互動(dòng)把握民意，從公眾的評(píng)價(jià)和反饋信息中找到解決公共問(wèn)題的良藥，既科學(xué)有效地執(zhí)行政策，提高公共政策執(zhí)行效益，又?jǐn)U大了公共政策體系的合法性基礎(chǔ)，從而對(duì)公共政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

1 公共政策執(zhí)行中公眾參與的必要性分析

公共政策的執(zhí)行是實(shí)踐公共管理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，為保證公共政策執(zhí)行的優(yōu)質(zhì)高效，必須重視公民參與機(jī)制，讓公民參與到公共政策中來(lái)，而不是僅僅服從于政府。因此，公眾參與在公共政策執(zhí)行過(guò)程中具有重要的作用。

1.1 有助于增強(qiáng)政策認(rèn)同感，提升政策執(zhí)行的績(jī)效

“政策執(zhí)行是一個(gè)‘從群眾中來(lái)，到群眾中去’的過(guò)程?！盵1]這不僅要求政策主體要在政策執(zhí)行準(zhǔn)備階段中集思廣益，更要在實(shí)施階段中將群眾反映的政策意見(jiàn)加以提煉，形成領(lǐng)導(dǎo)決策，然后返回到群眾中去，形成有效的良性互動(dòng)。通過(guò)不斷回應(yīng)民眾的需求，使群眾認(rèn)識(shí)到這些政策能充分代表他們的利益，以獲得廣大群眾的理解?！叭绻麤](méi)有得到公眾的認(rèn)同與支持，政策執(zhí)行就會(huì)寸步難行?！盵2]正如科恩所言，“民主決定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員的參與決策?！盵3]實(shí)行廣泛的公眾參與，在一定程度上能改善廣大群眾對(duì)政策認(rèn)識(shí)不到位、片面或誤解等問(wèn)題，有利于提高公共政策運(yùn)行過(guò)程中公眾接受政策的自覺(jué)性和主動(dòng)性，提高政策認(rèn)同感，彰顯公眾參與公共政策執(zhí)行的績(jī)效。

1.2 有助于強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，防止政策價(jià)值偏移

公共部門因信息復(fù)雜多變，難以很好地行使監(jiān)督職能。公民參與公共政策的執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行狀況及時(shí)督查，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督的一種形式，可以改變政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”雙重角色扮演的問(wèn)題。讓公眾參與到公共政策執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的始末進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督的范圍之廣是立法監(jiān)督權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)等遠(yuǎn)不能企及的。[4]正因如此，其對(duì)于提高公共政策執(zhí)行效力所具有的作用是不容小覷。一方面可以加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行行為的監(jiān)督，另一方面又可以對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的某些“執(zhí)行走樣”或“執(zhí)行梗阻”及時(shí)矯正和調(diào)整，防止政策價(jià)值偏移，盡可能減少政策執(zhí)行的效果偏離政策目標(biāo)而產(chǎn)生的負(fù)面影響和不良后果，從而促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.3 有助于增強(qiáng)公民意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)的民主化進(jìn)程

公眾參與意識(shí)的缺位嚴(yán)重，已成為近年我國(guó)各項(xiàng)政策難以落實(shí)的主要障礙。作為政策對(duì)象的社會(huì)公眾，沒(méi)有切身感受到“參與式民主”對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)有過(guò)什么影響，因而更多人趨向被動(dòng)式接受和服從于政策方案。由于“公民意識(shí)淡薄、心態(tài)冷漠”在一個(gè)漫長(zhǎng)的封建專制統(tǒng)治的國(guó)度里根深蒂固，現(xiàn)代的法治精神和民主原則很難真正內(nèi)化為社會(huì)成員自覺(jué)參與的政策行動(dòng)。同時(shí)公民缺乏參政意識(shí)和政治責(zé)任感，阻礙了公眾參與公共政策執(zhí)行的積極性。因此，必須使公民積極參與到國(guó)家和社會(huì)的管理中，在每次參與公共政策的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)公民“政治人”的意識(shí)，由游離于政治之外的冷漠旁觀者、麻木傾聽(tīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者，從而推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。

2 公共政策執(zhí)行中公眾參與的缺陷

我國(guó)推進(jìn)公眾參與公共政策執(zhí)行的積極行動(dòng)雖然取得一定的進(jìn)展，公眾的參與意識(shí)和能力有了顯著的提高，公眾參與政策實(shí)踐的行為也愈來(lái)愈多。但是，從整個(gè)公共政策執(zhí)行過(guò)程及其活動(dòng)來(lái)看，社會(huì)公眾的參與在實(shí)踐中還存在著明顯的缺陷。

2.1 公眾與政府之間的信息不對(duì)稱

信息是政策執(zhí)行的重要資源，信息不對(duì)稱很大程度上影響著政策執(zhí)行。所謂信息不對(duì)稱，指的是信息在代理人(政府)與委托人(公眾)之間的不均勻分布，其中政府利用其信息優(yōu)勢(shì)地位，追求自身利益最大化；而公眾由于處于信息弱勢(shì)地位，難以做出表達(dá)其真實(shí)意愿的選擇和參與，最終導(dǎo)致其權(quán)益受損。[5]信息不對(duì)稱的問(wèn)題，不僅關(guān)系到政府信息公開(kāi)化的程度，關(guān)系到人民群眾信賴政府的程度，還關(guān)系到透明政務(wù)與誠(chéng)信政府建設(shè)的效果。作為政府信息公開(kāi)的主體，政府機(jī)關(guān)自身壟斷著大量的信息而不公開(kāi)，使得廣大人民群眾處于信息封閉或半封閉狀態(tài)，難以參與到公共政策的實(shí)踐活動(dòng)中。由此可見(jiàn)，相比占有天然環(huán)境優(yōu)勢(shì)的政府組織而言，公眾在信息公開(kāi)中完全處于劣勢(shì)地位，導(dǎo)致公眾對(duì)政策的執(zhí)行不理解、不接受。信息對(duì)稱可能需要付出一定的成本與代價(jià)，但是忽略“對(duì)稱”將會(huì)帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)。

2.2 公眾在參與政策執(zhí)行中的能力不足

公共政策能否得到有效執(zhí)行，其功能的發(fā)揮不僅與政府自身有關(guān)，也與公眾在參與政策執(zhí)行中的能力有關(guān)。目前，就我國(guó)廣大人民群眾參與政策執(zhí)行活動(dòng)而言，公眾自身的參與效能感低、能力有限，與現(xiàn)實(shí)要求還存在一定的距離。在現(xiàn)代民主化的環(huán)境下，公眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方便快捷地獲取各種資訊，參與公共事務(wù)管理。但因部分公民的利益、心理、知識(shí)的主觀差異性，導(dǎo)致了公眾參與能力不足。從某種程度上說(shuō)，這種參與能力與要求之間不對(duì)稱的現(xiàn)象，造成了參與型公民文化的缺失。公民參與能力的不足，不僅影響公民自覺(jué)關(guān)注和積極參與公共事務(wù)，而且容易導(dǎo)致公民產(chǎn)生從眾心理，失去對(duì)政策的科學(xué)把握。要想真正達(dá)到提高公眾在參與政策執(zhí)行能力的目的，只從執(zhí)行主體的配置以及執(zhí)行人員自身的水平改進(jìn)是不夠的，還必須建立公民參與激勵(lì)機(jī)制，這更有助于實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行效能的最大化。

2.3 公眾在參與政策執(zhí)行中的權(quán)利保障不夠

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義民主政治的建設(shè)不斷豐富和發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)管理屢見(jiàn)不鮮，日漸引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，并開(kāi)始進(jìn)一步走向法制化的軌道。國(guó)家通過(guò)憲法保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，但尚未出臺(tái)有關(guān)公眾參與的法律法規(guī)。社會(huì)上對(duì)各種公共政策執(zhí)行中的公眾參與的典型批評(píng)是參與“走過(guò)場(chǎng)”，這種印象的深層原因何在呢？[6]一個(gè)非常關(guān)鍵的原因就是法律的不健全。目前，在公眾參與公共政策執(zhí)行的權(quán)利保障問(wèn)題上，諸如在公共政策執(zhí)行過(guò)程中公眾提出的政策意見(jiàn)和建議，政策執(zhí)行主體如果不予采納應(yīng)當(dāng)如何處理等問(wèn)題，現(xiàn)有的法律條文并未做出明確的規(guī)定，使公民在參與政策執(zhí)行中缺少個(gè)體權(quán)利的有效保障。可見(jiàn)，各項(xiàng)相關(guān)法律制度體系建設(shè)還不夠完善，讓公眾在參與公共政策執(zhí)行過(guò)程中遇到制度性障礙，公眾在參與政策執(zhí)行中的權(quán)利保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3 公共政策執(zhí)行中公眾參與的促進(jìn)

公眾參與公共政策執(zhí)行是“參與型”社會(huì)建設(shè)的重要途徑。公眾作為社會(huì)主人翁，必須充分參與到政策實(shí)踐領(lǐng)域之中，打破“政府依賴型”模式。因此，我們應(yīng)在政策公開(kāi)、公民參與制度、非政府組織和法律制度等方面積極化解制約公民參與的因素，完善公共政策的公民參與機(jī)制。

3.1 完善政策信息公開(kāi)機(jī)制,加大公民政治參與力度

信息是公民掌握動(dòng)態(tài)、了解情況的重要窗口。公共政策的執(zhí)行主體需要給予公民知情權(quán)，在平等關(guān)系的基礎(chǔ)上交流信息，激發(fā)公民的參與熱情，促使公民對(duì)政策進(jìn)一步理解。政策執(zhí)行是通過(guò)執(zhí)行行為將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過(guò)程，正確理解政策內(nèi)涵和精神是決定執(zhí)行行動(dòng)是否正確、有效的首要環(huán)節(jié)。[7]完善政策信息公開(kāi)機(jī)制，優(yōu)化政策信息傳播與反饋途徑，使政策為民眾所認(rèn)知，有利于提高公共政策運(yùn)行過(guò)程中公眾的關(guān)切度?！叭魏我粋€(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織都需要良好的自上而下以及自下而上的溝通”。[8]因此，自上而下和自下而上的信息交流渠道必須保持暢通，不斷完善政務(wù)公開(kāi)制度和公民反饋途徑。在法律的允許下, 將公民普遍關(guān)注的、與群眾切身利益息息相關(guān)的政策執(zhí)行內(nèi)容公布出來(lái)，使政務(wù)工作透明化，逐步消除公眾的溝通心理障礙，從而提升公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同度和政府管理的信心。

3.2 健全公共政策執(zhí)行中的參與制度，提高公民的參與水平和能力

要構(gòu)建真正的參與型政治文化，首先要健全公共政策執(zhí)行中的參與制度，做到有章可循，實(shí)現(xiàn)合法的、有序的參與。公民以國(guó)家主人的身份參與到公共政策執(zhí)行中，其個(gè)人參與水平和能力的高低直接影響著公共政策執(zhí)行的有效性和公正性。公眾在公共政策執(zhí)行過(guò)程中參與水平的提高有賴于政府、社會(huì)以及公民自身等社會(huì)各界的共同努力。其中，政府應(yīng)起到帶頭作用。一方面，加大宣傳教育工作力度，提高政法綜合輿論引導(dǎo)能力，普及政治參與文化，增強(qiáng)公民的自主意識(shí)。另一方面，培養(yǎng)廣大民眾獨(dú)立思考的能力，理性分析社會(huì)現(xiàn)象，綜合運(yùn)用法律、道德和文化等手段強(qiáng)化公共責(zé)任。對(duì)于公民自身來(lái)說(shuō)，既需要不斷擴(kuò)大相關(guān)文化知識(shí)的儲(chǔ)備，了解不同背景下的公共政策，又需要在廣泛參與公共政策執(zhí)行的過(guò)程中提高政治參與的技巧，積累參與的經(jīng)驗(yàn)，從而提高自身參與的水平和能力。

3.3 重視公共理性的培育，引導(dǎo)非政府組織發(fā)揮作用

公眾參與的要義之一是讓公民參與到公共意志形成的過(guò)程中。而要實(shí)現(xiàn)公眾有效參與公共政策執(zhí)行，就應(yīng)當(dāng)培育廣大人民群眾的“公共理性”。博克斯指出，“理性觀念是讓人們認(rèn)識(shí)到公共政策是一項(xiàng)重要的事業(yè)，它需要時(shí)間、審慎的思考，需要公民有表達(dá)自己意見(jiàn)及使自己的意見(jiàn)被聽(tīng)取的機(jī)會(huì)，以及尊重他人觀點(diǎn)的態(tài)度”。[9]這就在客觀上要求政府要加強(qiáng)對(duì)公民現(xiàn)代民主觀念的正確引導(dǎo)，在傳統(tǒng)的思想教育和宣傳的基礎(chǔ)上，通過(guò)諸如公民參與的政策辯論、政策評(píng)論來(lái)培育公民的權(quán)利意識(shí)。同時(shí)，通過(guò)完善法律制度和必要的政策扶持充分發(fā)揮非政府組織在公民參與的公共政策執(zhí)行中的重要作用。非政府組織在一定程度上充當(dāng)著政府和公眾的中介角色，促使廣大群眾主動(dòng)參與各項(xiàng)政策執(zhí)行，取得對(duì)政府政策的理解和支持，有利于政策執(zhí)行的軟環(huán)境，為建設(shè)社會(huì)主義公民社會(huì)奠下良好的基礎(chǔ)。

3.4 加強(qiáng)公民參與的法制建設(shè)，改革立法程序

法制建設(shè)是完善社會(huì)主義民主體系的總要求。法律是政策執(zhí)行過(guò)程中合法性和權(quán)威性的有力保障。依法加強(qiáng)公民參與的法制建設(shè)工作，特別是要將公民參與公共政策執(zhí)行納入到法制化的軌道上，加快有關(guān)立法進(jìn)程步伐是關(guān)鍵。目前，我國(guó)的立法制度實(shí)際是部門立法，往往容易忽視公眾利益。在國(guó)外，立法程序一般有通告和評(píng)論兩個(gè)環(huán)節(jié)。一方面立法者可以了解公眾意見(jiàn)，彌補(bǔ)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的不足；另一方面，通過(guò)公眾參與能使公民產(chǎn)生“自己制定的法律就應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守”的想法，進(jìn)一步提高了公民的法律素質(zhì)。這使得廣大人民群眾明確自己在公民參與方面法律所賦予的公民政治權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)，通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，為發(fā)展公民自主參與的能力和實(shí)現(xiàn)公民政治參與提供法律的保障，對(duì)推進(jìn)民主法治，構(gòu)建和諧社會(huì)具有非常積極而重要的意義。

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[2] 趙苗.博物館免費(fèi)開(kāi)放政策的執(zhí)行研究[D].西安：西北大學(xué)，2010：40.

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(責(zé)任編輯：李慶華)

With the development of the society, the significance of public participation in the process of public policy implementation becomes more and more obvious. But the information asymmetry between the government and the public, the incapacity of their participation and a lack of the legal guarantee of citizen’s rights make the degree of public participation relatively poor. By improving the public mechanism of the government information publicity, the level of people’s participation and ability, nurturing the public reason, strengthening the legal system building, we can promote the citizens’ participation in the process of public policy implementation in an orderly way.

public policy; policy process; policy implementation; public participation

2015—03—12

廣東省高等教育質(zhì)量工程項(xiàng)目“公共政策系列課程教學(xué)團(tuán)隊(duì)”(粵教高函[2014]97號(hào))；廣東省研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“公共政策案例庫(kù)建設(shè)的研究與實(shí)踐”(粵教研函[2015]2號(hào))；廣州市教育科學(xué)項(xiàng)目“地方院校公共事業(yè)管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式的構(gòu)建與實(shí)踐研究”的階段性成果

黃芮(1990—)，女，廣東廣州人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：社會(huì)政策與社會(huì)保障。

D630；D621.5

A

1672—9536(2015)01—0039—04