范向東

（安徽省徽元公證處，安徽 合肥 230011）

城市“三無”人員遺產(chǎn)處理若干問題探析
——以公證實例為分析視角

范向東

（安徽省徽元公證處，安徽 合肥 230011）

近年來，國家對低收入群體的保障力度不斷增大，作為城市低保對象的“三無”人員的財產(chǎn)也不斷增加，但法律、行政法規(guī)及司法解釋都沒有對城市”三無”人員遺產(chǎn)處理作出專門規(guī)定，特別是隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，“撤村改居”的政策使得農(nóng)村戶籍變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，伴隨而來的就是農(nóng)村五保戶向城市“三無”人員的轉(zhuǎn)變，城市“三無”人員死亡后的遺產(chǎn)處理成了新的難題。為了避免出現(xiàn)遺產(chǎn)無人繼承而歸公的情形，在立法滯后的情況下，公證行業(yè)應首先制定相應的指導意見，同時完善立法，明確城市”三無”人員遺產(chǎn)的處理方式，在《繼承法》進行修改時應擴大法定繼承人的范圍，從而有效解決城市”三無”人員遺產(chǎn)處理的問題。

城市“三無”人員；遺產(chǎn)處理；立法缺失；制度完善

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，“撤村改居”使得原為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民變成了城市居民，戶籍性質(zhì)也由“農(nóng)村”轉(zhuǎn)為了“城鎮(zhèn)”，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”使得農(nóng)村五保對象逐步變?yōu)槌鞘械捅ο笾械某鞘小叭裏o”人員。城市”三無”人員的概念最早應該是在《中華人民共和國民政部辦公廳關于城市社會“三無”老人財產(chǎn)處理問題的復函》（民辦函〔2002〕84號）中提及，稱為城市社會“三無”老人，社會生活中習慣性稱作城市”三無”人員。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》第8條的規(guī)定可知，城市“三無”人員是指城市居民中無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的人員，屬于享受城市最低生活保障待遇的一種情形。城市“三無”人員的劃分依據(jù)并沒有年齡的限制，只要符合規(guī)定的情形就可以享受低保。與城市“三無”人員概念相對應的是農(nóng)村五保戶，縱觀1994年和2006年兩部 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的相關規(guī)定，城市“三無”人員和農(nóng)村五保戶的判定標準具有內(nèi)在一致性，只是根據(jù)對象戶籍性質(zhì)的不同所作的區(qū)別。隨著城市“三無”人員的不斷增加，如何處理其遺產(chǎn)成為了司法實踐中的難題。

一、公證實例及問題的提出

（一）公證實例

2013年底，A街道B居委會主任李某來到公證處代表B居委會申請辦理繼承權公證。據(jù)李某陳述，該居委會居民張某于2013年10月死亡。張某死亡后遺留有四筆存款，存款本金及利息共計2.47萬元。張某一生未婚，無子女，其父母和兄弟姐妹也都在他之前死亡，生前未立遺囑。2004年張某所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體實施征地轉(zhuǎn)戶，轉(zhuǎn)戶前張某是原該鄉(xiāng)C村的“五保對象”，與村委會簽訂過五保戶供養(yǎng)協(xié)議，但因保管不善，無法找到協(xié)議；征地轉(zhuǎn)戶后其戶籍由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)，張某也依據(jù)城市居民最低生活保障待遇中的“三無”人員條件納入城市低保管理。張某生前的生活等均由居委員照顧，且在生病住院期間以及他死亡后的喪事辦理過程也由該居委會墊付了全部相關費用，大約人民幣2萬元左右。張某生前也多次口頭表示將其財產(chǎn)留給居委會。現(xiàn)B居委會持有其存單，銀行要求辦理公證方可取款，故而向公證處申請辦理公證。筆者接到此事項也頗感棘手，因為對于原農(nóng)村五保戶轉(zhuǎn)為城市 “三無”人員后遺產(chǎn)如何處理，現(xiàn)行法律沒有明文規(guī)定，沒有針對此類問題的司法解釋，在公證行業(yè)也沒有指導意見予以規(guī)范，缺乏公證實務經(jīng)驗。但從解決實際問題出發(fā)，有必要對此進行研究并拿出可行方案。

（二）解決方案及問題的提出

2002年《民政部辦公廳關于城市社會“三無”老人財產(chǎn)處理問題的復函》（民辦函[2002]84號）明確規(guī)定城市社會“三無”人員的遺產(chǎn)都應參照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（1994年）的有關規(guī)定處理。即“五保對象的個人財產(chǎn)，其本人可以繼續(xù)使用，但是不得自行處分；其需要代管的財產(chǎn)，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代管?！薄拔灞ο笏劳龊螅溥z產(chǎn)歸所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；有五保供養(yǎng)協(xié)議的，按照協(xié)議處理?！钡?994年的條例已被2006年實施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》廢除，新的條例沒有對五保對象死亡后遺產(chǎn)處理作出新的規(guī)定。因此，第一，2006年3月份以前的農(nóng)村五保戶是由村委會供養(yǎng)，供養(yǎng)資金來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，根據(jù)1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，農(nóng)村五保戶的遺產(chǎn)要么根據(jù)協(xié)議處理，要么歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，城市“三無”人員遺產(chǎn)也按此處理；第二，2006年的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，沒有明確規(guī)定處理農(nóng)村五保戶遺產(chǎn)的方式，相應的城市“三無”人員的遺產(chǎn)應根據(jù)《繼承法》的相關規(guī)定處理。[1]

但具體到本實例中，成為農(nóng)村五保對象是在2006年以前，并被其所在村委會供養(yǎng)，而后因“撤村改居”變?yōu)榱顺鞘小叭裏o”人員的，又該如何處理呢？對此，筆者進行了如下分析與思考：一是張某與村委會簽訂過供養(yǎng)協(xié)議，同時經(jīng)證人證實確實存在著被供養(yǎng)的事實，供養(yǎng)資金來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；變?yōu)槌鞘?“三無”人員后曾表示過要將財產(chǎn)留給居委會；二是張某遺留的財產(chǎn)有一定的延續(xù)性，并不完全是其轉(zhuǎn)為城市“三無”人員后的積蓄，即使是法官也判不清楚到底哪一部分是五保戶時的結(jié)余，哪一部分是城市“三無”人員時的積累；三是根據(jù)《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》第55條的規(guī)定，集體組織對五保戶實行‘五?！睍r，雙方有扶養(yǎng)協(xié)議的，按協(xié)議處理；沒有扶養(yǎng)協(xié)議的，死者有遺囑繼承人或法定繼承人要求繼承的，按遺囑繼承或法定繼承處理，但集體經(jīng)濟組織有權要求扣回“五保”費用。但對于扣回費用的程序沒有任何的規(guī)定，現(xiàn)實當中也無法操作；四是本例中張某的存款只有2.47萬元，而居委會和辦事人員為其住院及喪事辦理墊付了2萬元左右，剩余的錢款已經(jīng)非常少。根據(jù)私法領域“法無禁止即可為”的法理精神，同時，也為了發(fā)揮公證職能，解決當事人的困難，筆者認為可以按照“接受遺贈”的方式來處理此類情況。當然，從實際效果來看，公證的辦理也的確被銀行所接受，并解決了當事人的實際問題。

個案的解決并不代表普遍的可行性，特別是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，居民的私有財產(chǎn)不斷增加，對無人繼承又無人受遺贈的遺產(chǎn)，歸國家所有，也會導致產(chǎn)生如下問題：一是農(nóng)村五保戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘小叭裏o”人員，其集體所有制組織成員身份已經(jīng)發(fā)生變化，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（村委會）為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶所付出的費用無法得到補償；二是現(xiàn)行《繼承法》中規(guī)定的法定繼承人范圍較窄，對于城市“三無”人員而言更是如此，比如被繼承人的侄子、外甥等經(jīng)常照顧被繼承人，但由于他們不是法定的繼承人，也無法取得被繼承人的遺產(chǎn)，這就違背權利義務對等的原則，更甚者可能會造成家庭矛盾、社會矛盾頻發(fā)，不利于和諧社會的建設。在業(yè)界沒有先例可循，也沒有相關的理論研究支持的情形下，如何處理此類公證訴求成為了難題。在此背景下，筆者對城市”三無”人員及其遺產(chǎn)的處理作了進一步的研究。

二、法律、法規(guī)及部門規(guī)章中對城市”三無”人員遺產(chǎn)處理規(guī)定的現(xiàn)狀

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，國家完善了社會保障制度，加大了社會福利供養(yǎng)的投入，公民個人財產(chǎn)也不斷增加，城市“三無”人員雖然無生活來源、無依無靠，但其在生前往往還是會積攢一定的財產(chǎn)，老人死亡后一般都會牽涉到遺產(chǎn)的處理。對于如何處理相關法律、法規(guī)及規(guī)章制度又是怎樣規(guī)定的呢？

（一）《繼承法》及其司法解釋規(guī)定的現(xiàn)狀

《繼承法》以及《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》中沒有對城市”三無”人員遺產(chǎn)的處理作出專門規(guī)定。

（二）行政法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定的現(xiàn)狀

1.國務院1999年施行的《城市居民最低生活保障條例》中未對”三無”人員遺產(chǎn)的處理方式進行規(guī)定。

2.民政部于1982年發(fā)布實施的《城市社會福利事業(yè)單位管理工作試行辦法》第2條規(guī)定，“社會福利事業(yè)單位收養(yǎng)的人員是：城市中無家可歸、無依無靠、無生活來源的孤老殘幼、精神病人。”第9條規(guī)定，“收養(yǎng)人員死亡后的遺產(chǎn)、遺物由社會福利事業(yè)單位收管，用于本單位的福利事業(yè)。”此辦法規(guī)定，集中收養(yǎng)的“三無”人員死亡后，其遺產(chǎn)由福利機構收管。

3.民政部2011年實施的《光榮院管理辦法》第7條規(guī)定，“老年、殘疾或者未滿16周歲的烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬和進入老年的殘疾軍人、復員軍人、退伍軍人，無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或者法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人、撫養(yǎng)人無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)能力且享受國家定期撫恤補助待遇的，可以申請享受光榮院集中供養(yǎng)待遇?！钡?0條第3款規(guī)定，“集中供養(yǎng)對象死亡的，光榮院應當為其辦理喪葬事宜，并向光榮院主管部門報告，其遺產(chǎn)按照《中華人民共和國繼承法》的有關規(guī)定處理。”雖然此辦法中的供養(yǎng)對象不是完全意義上的”三無”人員，但是對于城市”三無”人員遺產(chǎn)的處理還是具有借鑒意義的。

由上述可知，對城市“三無”人員遺產(chǎn)的處理規(guī)定存在如下問題：

一是法律規(guī)定的缺失?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)都沒有對城市”三無”人員遺產(chǎn)處理的專門規(guī)定，司法解釋對此也是空白，僅有的民政部門規(guī)章的規(guī)定也僅延續(xù)了繼承法的法理精神。

二是相關規(guī)定位階太低。《城市社會福利事業(yè)單位管理工作試行辦法》是民政部制定的部門規(guī)章，較之法律而言位階低，同時此辦法于1982年發(fā)布，當時的社會情況及經(jīng)濟發(fā)展與當前完全不同，法律規(guī)定也應當隨時代發(fā)展予以完善。

三、城市”三無”人員遺產(chǎn)處理方式的完善

《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權。”尊重公民的財產(chǎn)權和繼承權已成為社會的共識，并上升至憲法層面寫進了我國憲法。按常理而言，在未立遺囑的情況下，死者總希望將自己的財產(chǎn)留給親屬。但我國《繼承法》第32條規(guī)定，“無人繼承又無人受遺贈的遺產(chǎn)，歸國家所用；死者生前是集體所有制組織成員的，歸所在集體所有制組織所有”，這就可能違背了被繼承人的生前意愿。因此，在繼承制度的設計中應盡可能符合這種愿望，避免出現(xiàn)遺產(chǎn)無人繼承而歸公的情形。因此，應建立并完善關于城市”三無”人員遺產(chǎn)處理的立法規(guī)定。

（一）公證行業(yè)在法律完善之前制定內(nèi)部指導意見

司法實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題往往超前于法律規(guī)定，實際處理中就會無法可依。城市“三無”人員特別是農(nóng)村五保戶轉(zhuǎn)為城市“三無”人員情形下遺產(chǎn)的處理是家事繼承中出現(xiàn)的新情況，為當事人解決實際困難是公證機構義不容辭的責任，在法律沒有完善，缺乏公證實務經(jīng)驗及相關理論指導的情況下，就亟需行業(yè)制定統(tǒng)一操作規(guī)程的指導意見。

（二）法律進行專門規(guī)制，使”三無”人員遺產(chǎn)處理有法可依

立法上的突破與規(guī)制是完善城市”三無”人員遺產(chǎn)處理的根本之道，不管是在繼承法中或者在涉及城市”三無”人員的專門法規(guī)、規(guī)章中應增加明確的專門條款對此進行規(guī)制，從而避免現(xiàn)實問題處理的復雜與尷尬。在制定條款過程中不僅要考慮當前社會經(jīng)濟發(fā)展情勢、戶籍制度改革趨勢，還要兼顧我國家庭倫理觀念及私權意識的變化，適當加大對公民私權的保護，盡量避免出現(xiàn)遺產(chǎn)無人繼承的情況。

（三）在《繼承法》進行修改時，適當擴大遺產(chǎn)法定繼承人范圍

在我國，由于計劃生育政策實施的影響，加之現(xiàn)今社會的競爭壓力，使得人們的生育觀念也發(fā)生了變化，獨生子女家庭已成為基本的家庭結(jié)構。這些因素事實上縮小了我國法定繼承人的范圍。[2]公民私有的財產(chǎn)權和繼承權是憲法賦予我們的基本權利，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及人們私權本位意識的加強，現(xiàn)行《繼承法》已無法滿足我國建設社會主義和諧社會對法律調(diào)整的需求，適當擴大法定繼承人的范圍已成法學界學者們的共識。如果法定繼承人范圍擴大，則能在一定程度上解決城市“三無”人員遺產(chǎn)無人繼承而歸公的現(xiàn)象。筆者認為，法定繼承人范圍應當涵蓋如下內(nèi)容：

1.將子女的直系卑血親納入法定繼承人范圍，即孫子女和外孫子女。[3]首先，現(xiàn)行《繼承法》在確定繼承人范圍時，起決定性作用的是血緣關系和婚姻關系。但我國歷來也比較重視血親關系，將子女的直系卑血親納入法定繼承人范圍不僅符合我國傳統(tǒng)習慣，也符合國際立法通例和趨勢；其次，現(xiàn)行的代位繼承制度將孫（外）子女置于于不利的地位，當其父母喪失繼承權時，孫（外）子女也相應的喪失了代位繼承權，他們的利益不能得到很好的保護；再次，《繼承法》僅規(guī)定祖（外）父母對孫（外）子女享有繼承權，而孫（外）子女對祖（外）父母只享有代位繼承權，違背了權利義務對等的原則。

2.喪偶兒媳、喪偶女婿的繼承權應予以保留。主要有以下原因：一是喪偶兒媳、喪偶女婿在承擔了公、婆及岳父、母的主要贍養(yǎng)義務后作為第一順序繼承人參與分配，體現(xiàn)了公平原則和權利、義務相一致的原則；二是符合我國的傳統(tǒng)文化。一般情況下，子女結(jié)婚后是夫妻雙方共同贍養(yǎng)老人，若夫妻一方死亡，現(xiàn)實中其配偶往往也會繼續(xù)贍養(yǎng)老人。賦予喪偶兒媳、喪偶女婿繼承權，可以起到激勵作用，達到家庭和諧，更好地贍養(yǎng)老人的目的。

3.四等親以內(nèi)的其他親屬應列入法定繼承人范圍。[4]四等親以內(nèi)的其他親屬包括：曾祖父母、外曾祖父母、伯父、叔父、姑姑、舅舅、姨母、侄子女、外甥子女、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹等。

城市“三無”人員逐漸增多，涉及的遺產(chǎn)種類、數(shù)額也越來越多，情況越來越復雜，城市“三無”人員遺產(chǎn)的處理亟需通過立法予以規(guī)范，對涉及的公證事項也需要公證行業(yè)發(fā)布相關指導意見來破解困局。有了法律依據(jù)和具體操作規(guī)范，才能更好地保障公民的私權和繼承權，讓公證人員更加放心地運用公證為群眾解決難題，保障群眾的合法利益，維護社會的和諧穩(wěn)定。

[1]汪宏政.農(nóng)村五保戶遺產(chǎn)公證探析[EB/OL].(2014-11-21) [2015-04-25]http://www.hfgjj.com/n7216006/n8681909/n8682183/n8682847/n8683581/17895922.html.

[2]郭俊.《繼承法》修改熱點問題評析[J].河南教育學院學報(哲學社會科學版)，2013(4):104-106.

[3]王吳靜.關于完善《繼承法》中法定繼承人范圍的幾點思考[J]中國公證，2012(2):37-38.

[4]楊立新.對修正《繼承法》十個問題的意見[J].法律適用，2012(8):25-34.

Issues on Treatment of the Inheritance of City‘three-non’Personnel——From the Perspective of Notarization

Fan Xiangdong
(Huiyuan Notary Office,Hefei Anhui 230011)

In recent years,our country has strengthened the security of the low-income group,so the “threenon”personnel’s property is also increasing.However,the current laws,administrative regulations and judicial interpretations have no special provision on how to deal with their heritage,especially with the speeding up of urbanization in our country,which has become a new problem.In order to avoid the possibility of inheritance becoming public possession because of no one inheriting it,notarization industry shall,first of all,formulate corresponding guidance.At the same time,it is expected to perfect legislation,make clear the methods to deal with the city“three-non”personnel’s heritage,thus effectively solve the problem.

city“three-non”personnel;treatment of the inheritance;legislation deletion;perfection of system

DF524

A

1671-5101(2015)05-0014-04

（責任編輯：孫雯）

2015-06-28

范向東（1969-），男，安徽肥西人，安徽省徽元公證處業(yè)務一部四級公證員，大學本科學歷。