李曉燕 岳經(jīng)綸

超越地方法團(tuán)主義
——以N區(qū) “政經(jīng)分離”改革為例*

李曉燕 岳經(jīng)綸

伴隨市場化改革和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長，農(nóng)民生活水平顯著提高，但農(nóng)村社會治理問題日益凸現(xiàn)，由價(jià)值和利益分化導(dǎo)致的社會矛盾也逐步增長。因此，有必要重構(gòu)既有用來解釋中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的地方法團(tuán)主義理論。 “政經(jīng)分離”改革不僅是N區(qū)基層治理模式的重構(gòu)，也是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社區(qū)建設(shè)、治理創(chuàng)新和政府轉(zhuǎn)型的探索、創(chuàng)新和發(fā)展，為新時(shí)期我國農(nóng)村社會治理創(chuàng)新提供了新思路和新模式。文章基于 “超越地方法團(tuán)主義”視域研究N區(qū) “政經(jīng)分離”制度背后的理論邏輯及實(shí)踐效果，為國家農(nóng)村社會治理改革頂層設(shè)計(jì)尋求理論支撐和其他發(fā)達(dá)地區(qū)的具體實(shí)踐提供決策依據(jù)。

法團(tuán)主義 超越地方法團(tuán)主義 社會治理 政經(jīng)分離

一、導(dǎo)論

戴慕珍用 “地方法團(tuán)主義”來解釋20世紀(jì)80年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，即地方政府表現(xiàn)出了 “公司化”的特征，地方官員扮演了 “企業(yè)家”的角色，它們直接獲取企業(yè)利潤，并深深卷入到企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營運(yùn)作過程之中。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的進(jìn)程，戴慕珍對 “地方法團(tuán)主義”的觀點(diǎn)進(jìn)行了修正。但是她認(rèn)為，政府介入經(jīng)營績效良好、獲利較高的集體企業(yè)的決心和能力仍舊無可撼動(dòng)，村鎮(zhèn)政府鼓勵(lì)民營化的舉措只是為了甩掉負(fù)債的集體企業(yè)的包袱，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段并沒有發(fā)生根本的改變。[1]林南以大邱莊為例，用 “地方市場社會主義 （Local Market Socialism）”來解釋中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成功，林南認(rèn)為，那些在家族中提拔的基層政府領(lǐng)導(dǎo)者往往處于農(nóng)村社會的主導(dǎo)地位，他們能動(dòng)員社會資源并參與市場競爭，這在一定程度上說明社會仍然由基層政府主導(dǎo)，因此具備法團(tuán)主義的特征。[2]法團(tuán)主義研究是從經(jīng)濟(jì)層面描述了上世紀(jì)80、90年代農(nóng)村存在類似法團(tuán)主義的結(jié)構(gòu)，但很少涉及在農(nóng)村多元利益分化的新形勢下，如何進(jìn)行農(nóng)村社會治理問題。

伴隨市場化改革和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長，農(nóng)民生活水平顯著提高，但社會利益

主體的多元化導(dǎo)致了利益分化和社會矛盾激增，農(nóng)村社會治理問題日益凸現(xiàn)，如集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低、社會發(fā)展滯后、公共物品短缺、政府的政治信任降低、社會緊張?jiān)黾拥取＿@些治理危機(jī)的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度介入。所以，要根本解決農(nóng)村治理危機(jī)，必須立足政府自身的改革創(chuàng)新，由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府、監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。

中國地方經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展面臨的隱患和陷阱使得對轉(zhuǎn)型期中國地方政府行為的規(guī)范研究具有相當(dāng)?shù)闹匾?。但是，?guī)范研究是以經(jīng)驗(yàn)描述為基礎(chǔ)的，只有對轉(zhuǎn)型期中國地方政府的實(shí)際行為進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，才能有的放矢地提出規(guī)范建議。一直走在地方政府創(chuàng)新前列的廣東省X市N區(qū) (以下簡稱N區(qū))， 基于一直以來政府過多參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民自治事務(wù)帶來的諸多問題，自2010年起大膽改革試行 “政經(jīng)分離”，促進(jìn)了農(nóng)村基層自治并被 “中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”確定為全國農(nóng)村改革試驗(yàn)聯(lián)系點(diǎn)。農(nóng)村 “政經(jīng)分離”是指 “政”（自治與社會管理）與 “經(jīng)”（集體經(jīng)濟(jì)管理）的分離，其實(shí)質(zhì)是將由公共財(cái)政提供的社區(qū)事務(wù)，或者公共產(chǎn)品的 “公權(quán)”，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的 “私權(quán)”進(jìn)行重新劃分。N區(qū) “政經(jīng)分離”工作是N區(qū)深化農(nóng)村體制綜合改革的一項(xiàng)重要試驗(yàn)任務(wù)。那么，N區(qū) “政經(jīng)分離”改革的理論邏輯是什么？ “政經(jīng)分離”改革效果如何？進(jìn)一步完善的措施是什么？對以上問題進(jìn)行研究，不僅能夠立足于當(dāng)前社會建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，同時(shí)對N區(qū) “政經(jīng)分離”實(shí)踐的研究又可以為論證農(nóng)村社會治理的分析框架提供案例資料和理論基礎(chǔ)，促進(jìn)積極社會政策的完善。

N區(qū) “政經(jīng)分離”的制度實(shí)踐，正在引起國內(nèi)學(xué)者們的普遍關(guān)注。N區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，一直以來的 “政經(jīng)混合”引發(fā)的問題相對越來越突出，如對農(nóng)村治理的有效執(zhí)行以及農(nóng)村公共服務(wù)的良好提供造成了制度上的障礙，成為集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重瓶頸，[3][4]村官權(quán)力的 “含金量”太高，不利于發(fā)展基層民主等。實(shí)行 “政經(jīng)分離”能夠在一定程度上加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的黨建難題。同時(shí)，通過合并村居改革，設(shè)立村級行政服務(wù)站，將公共服務(wù)延伸至村居，在一定程度上起到了逐漸縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)均等化的目標(biāo)。[5]N區(qū) “政經(jīng)分離”改革把村委會的職能確定為社區(qū)自治和社區(qū)公共事務(wù)，使其從管理土地等集體資產(chǎn)的職能中剝離出來，不僅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有現(xiàn)實(shí)意義，對農(nóng)村社會治理也有重要意義。[6]“政經(jīng)分離”有效緩和了農(nóng)村基層矛盾。 “政經(jīng)分離”之前，農(nóng)村公共管理服務(wù)費(fèi)用主要來自集體經(jīng)濟(jì)組織，即社員股東。由于群體自利傾向，社員股東希望集體資產(chǎn)更多用于分紅，而非社員股東村民及外來人口，希望更多地將集體資源都投入到公共服務(wù)上。兩種完全不同的訴求，在三位一體管理架構(gòu)下難以平衡，在選舉或招商開發(fā)過程中，很容易引發(fā)群體對立和紛爭，“政經(jīng)分離”不僅有效減少了群體對立和紛爭。 “政經(jīng)分離”要求集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)由集體經(jīng)濟(jì)組織自行處理，這在相當(dāng)程度上促進(jìn)了集體資產(chǎn)管理運(yùn)作的專業(yè)化和規(guī)范化。

目前，無論是在政界還是學(xué)界均對農(nóng)村社會治理和N區(qū)的以 “政經(jīng)分離”為切入點(diǎn)破解農(nóng)村 （尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)）社會治理實(shí)踐給予高度關(guān)注，但由于改革時(shí)間不長，針對N區(qū) “政經(jīng)分離”實(shí)踐的過程研究和效果評估還很有限，制度安排的理論提煉和論證還不充分，導(dǎo)致 “政經(jīng)分離”的制度設(shè)計(jì)缺乏理論范式。本文將在案例研究和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖在以下三個(gè)問題上有所突破：（1）重構(gòu)用來解釋中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的 “地方法團(tuán)主義”理論，建立能夠很好解釋和引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“超越地方法團(tuán)主義 “理論體系。（2）用超越地方法團(tuán)主義理論沖剖析多元利益分化背景下的農(nóng)村社會治理問題。（3）在超越地方法團(tuán)主義理論框架下闡釋N區(qū) “政經(jīng)分離”改革實(shí)踐，為國家農(nóng)村社會治理頂層設(shè)計(jì)尋求理論支撐和其他發(fā)達(dá)地區(qū)的具體實(shí)踐提供決策依據(jù)。

二、一個(gè)理論框架：“超越地方法團(tuán)主義”

我們可以這樣理解 “地方法團(tuán)主義”下的 “政經(jīng)混合”政策實(shí)踐，基層農(nóng)村的政治組織與經(jīng)濟(jì)組織渾然一體，形成黨、政、企 “三位一體”，“政經(jīng)混合”的法團(tuán)組。即自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國家全能主義色彩，農(nóng)村社會治理中政府行政干預(yù)自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織的自

主性，形成國家吞噬社會的格局。

具體來說，村黨組織書記、村委會主任和經(jīng)聯(lián)社長一般由一人兼任，村黨組織成員和村委會、經(jīng)聯(lián)社成員之間交叉任職，村黨組織既領(lǐng)導(dǎo)黨建，又參與公共事務(wù)管理，同時(shí)兼顧集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展 （見圖1）。集體經(jīng)濟(jì)組織的收益既用于解決集體成員福利，同時(shí)也負(fù)擔(dān)村公共事務(wù)和公益事業(yè)開支。 “政經(jīng)混合”的管理模式下黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織相互影響、邊界不清，導(dǎo)致村干部很難沉下心來，認(rèn)真有效地參與到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，造成多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織管理低效，難以形成專業(yè)化、科學(xué)化的運(yùn)營模式。同時(shí)也給農(nóng)村社會治理工作帶來很多問題與困擾，成為農(nóng)村基層矛盾和沖突日益頻發(fā)的主要因素，同時(shí)也某種程度上成為農(nóng)村走向 “善治”的 “絆腳石”。

圖1 “地方法團(tuán)主義”下的農(nóng)村治理模式

圖2 “超越地方法團(tuán)主義”下的農(nóng)村治理模式

要根本解決農(nóng)村 “治理危機(jī)”，必須立足政府自身的改革創(chuàng)新，由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府，監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。對于中國政府來說，這是一個(gè)歷史性的重大轉(zhuǎn)變，是政府自身的一場革命。N區(qū)政經(jīng)分離改革進(jìn)行了有益的探索：農(nóng)村基層社會治理主體應(yīng)由“單一的權(quán)力主體”向 “多元化的主體”轉(zhuǎn)變。通過明晰基層組織組織關(guān)系，使自治組織回歸農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理，經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理。即在保證農(nóng)村基層政府的主導(dǎo)和核心地位的前提下，通過加強(qiáng)監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，使政府對集體經(jīng)濟(jì)和村民自治的直接參與變?yōu)殚g接參與。本研究將這種理論體系定義為 “超越地方法團(tuán)主義”。

在 “超越地方法團(tuán)主義”視域下，農(nóng)村基層自治組織其他權(quán)力主體社會組織獨(dú)立發(fā)展只是為了提高自治組織其它權(quán)力主體對黨和政府的 “社會協(xié)同”能力，從而提高黨的執(zhí)政能力和國家治理能力。黨和政府一方面對自治組織、其他權(quán)力主體培育扶持，另一方面進(jìn)行體制吸納、經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)和監(jiān)管規(guī)制，目的在于激發(fā)自治組織、其它權(quán)力主體的社會功能、經(jīng)濟(jì)功能和文化生態(tài)功能，抑制其政治功能，從而成為一個(gè)聽話有用的 “伙計(jì)”。

“超越地方法團(tuán)主義”視域下的農(nóng)村基層社會治理包括以下幾個(gè)要點(diǎn)；首先要凸現(xiàn)農(nóng)村正式權(quán)威組織 （黨和政府）在利益協(xié)調(diào)中的主導(dǎo)作用。其次，明晰基層組織組織關(guān)系，使自治組織回歸農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理，經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理。再次，培育多方參與的公共領(lǐng)域，通過基層民主選舉活動(dòng)、協(xié)商性會議、大眾傳媒等公共論壇實(shí)現(xiàn)多元利益的均衡和社會公平正義 （見圖2）。

三、混合與困境：N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”改革何以發(fā)生？

1993年，N區(qū)開啟了具有N區(qū)特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革。股份制改革對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的釋放與促進(jìn)起到不可磨滅的推動(dòng)作用，使得N區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，給農(nóng)民帶來了實(shí)實(shí)在在的利益。隨著N區(qū)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村集體和經(jīng)濟(jì)組織通過出租物業(yè)、集約化經(jīng)營土地獲得的收益愈加豐厚，N區(qū)每年僅用于分紅的資金就有30億，農(nóng)民的分紅也急速膨脹，一個(gè)50歲的村民，每年甚至可以拿到7-8萬元的分紅。

N區(qū)模式在改革開放后的90年代初期，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的釋放與促進(jìn)起到不可磨滅的推動(dòng)作用，使得N區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。盡管如此，N區(qū)模式仍然不完美，經(jīng)過20多年發(fā)展，“地方法團(tuán)主義”下的N區(qū) “政經(jīng)混合”體制面臨著很多矛盾與困惑。尤其是近幾年，曾為N區(qū)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的N區(qū)模式越來越成為束縛N區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘。主要體現(xiàn)為如下三點(diǎn)：

1.農(nóng)村利益多元化發(fā)展，基層矛盾日益激化。1993年起源于N區(qū)農(nóng)村的股份制改造在促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大繁榮的同時(shí)，也埋下了矛盾的種子，在黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織 “三位一體”的農(nóng)村治理模式下，誰掌握了村里的行政權(quán)，誰就掌握了村集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)，異化了村民自治，弱化了村委會社會服務(wù)職能。村干部C反映說 “村干部都忙著跑項(xiàng)目、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致村 ‘兩委’的社會管理和社會服務(wù)職能弱化，跟不上N區(qū)農(nóng)村快速發(fā)展的需求。農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織 “綁架”了農(nóng)村的黨組織和村委會......”另一位村干部B同樣指出 “假如又做村委會主任，又做經(jīng)聯(lián)社社長，經(jīng)濟(jì)搞不好分紅就上不去，村民肯定不愿意，逼著主任要跑項(xiàng)目、弄票子，原本的自治反而成為次要的事了......”

一位卸任的村支書M坦言說 “你別小看這些村主任、書記，雖然不是官，但手中的權(quán)力卻很大。實(shí)話實(shí)說，一肩挑時(shí)期，我手里有權(quán)又有錢，日子過得很悠哉。那時(shí)為競選村支書，我完全是不惜血本。時(shí)逢春節(jié)前，我一定會請全村人吃頓團(tuán)年飯。這不是簡單意義的吃飯喝酒，而是要給每位客人發(fā)紅包………越是這樣，我就越要掌控集體經(jīng)濟(jì)，不然，我在村里就沒有任何話語權(quán)。當(dāng)然，只要競選成功，我所支出的，一定能找補(bǔ)回來”。發(fā)紅包拉選票，還算文明的做法。還有一些人不惜一切代價(jià)，在選舉中 “大展身手”，或動(dòng)用宗族勢力 “綁架”村組織，或競選者之間大打出手。

2.農(nóng)村公共服務(wù)供給水平低，覆蓋范圍窄。 “地方法團(tuán)主義”下N區(qū) “政經(jīng)混合”的治理格局本身就缺少公共服務(wù)的理念目標(biāo)，再加上集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)在農(nóng)村社會治理中的重要性逐漸增加，極大地分散了村干部的工作時(shí)間和精力，從而導(dǎo)致N區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給和高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的怪相，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村公共服務(wù)供給內(nèi)容單一、水平低。在 “政經(jīng)混合”條件下，村干部的理性選擇就是把主要精力首先集中在村民最關(guān)心也最容易出政績的經(jīng)濟(jì)工作上，其次才抽出精力管理日常村務(wù)，其中真正用于農(nóng)村公共服務(wù)的精力更是非常有限。因此，N區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)相當(dāng)弱化，只是應(yīng)付上級的某些硬性要求，服務(wù)內(nèi)容單一，服務(wù)水平低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了居民教育、醫(yī)療、環(huán)境、就業(yè)等方面的現(xiàn)實(shí)需求；城市公務(wù)服務(wù)未能得到有效延伸，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施跟不上發(fā)展的步伐，形成了N區(qū)城郊所謂的 “城不像城、村不像村”的尷尬局面。二是農(nóng)村公共服務(wù)資金支持不足，覆蓋范圍狹窄。在 “政經(jīng)混合”體制下，農(nóng)村公共服務(wù)沒有相關(guān)政策保障，上級財(cái)政撥款往往沒有明確用途，導(dǎo)致的結(jié)果就是很少被用于農(nóng)村公共服務(wù)，村委會參與農(nóng)村地區(qū)公共事務(wù)的人員、經(jīng)費(fèi)等難以配套。來自村集體經(jīng)濟(jì)的公共資金即使用于農(nóng)村公共服務(wù)，也多是把受惠對象鎖定在原住村民或者股東的范圍之內(nèi)，而把數(shù)量龐大的外來農(nóng)民工排除在外，這和基本公共服務(wù)均等化的國家社會政策是相悖的。[7][8]

3.集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足，專業(yè)化水平低。目前，N區(qū)擁有相當(dāng)數(shù)量的各級各類經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社。1992年，N區(qū)進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)股份制改造，農(nóng)村成立兩級集體經(jīng)濟(jì)組織，一為村級經(jīng)聯(lián)社，一為村小組級經(jīng)濟(jì)社。經(jīng)聯(lián)社的資產(chǎn)主要來自村集體資產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)社以土地為主要經(jīng)營資產(chǎn)，農(nóng)民以承包的土地入股，交付經(jīng)濟(jì)社使用，參與分紅，經(jīng)濟(jì)組織的決策和管理能力對集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著非常重要的關(guān)鍵性作用。但在 “地方法團(tuán)主義”下政經(jīng)混合體制下，N區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在專業(yè)化水平低、管理能力不高、集體經(jīng)濟(jì)資本運(yùn)作程度低等諸多問題，在相當(dāng)程度上限制了N區(qū)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。一是專業(yè)化水平低。N區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)在 “政經(jīng)混合”體制下，村干部很難沉下心來，認(rèn)真有效地參與到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，造成多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織管理低效，難以形成專業(yè)化、科學(xué)化的運(yùn)營模式。二是集體經(jīng)濟(jì)的資本化運(yùn)作能力不足。目前N區(qū)的的作法是集體土地衍生出的集體經(jīng)濟(jì) “大蛋糕”，除用于治安、市政環(huán)衛(wèi)等必要公共開支外，其余主要用于村民分紅，缺乏有效的資本運(yùn)營和管理。

四、分離與重構(gòu)：N區(qū)農(nóng)村“政經(jīng)分離”改革實(shí)踐

為了實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是必須淡化 “地方法團(tuán)主義”，從 “強(qiáng)政府、弱市場”向 “強(qiáng)市場、大社會、小政府”轉(zhuǎn)變，加快轉(zhuǎn)變政府職能，變?nèi)苷疄橛邢拚?/p>

（一）N區(qū)農(nóng)村“政經(jīng)分離”改革的路徑選擇

在“法團(tuán)主義”理論視域下，N區(qū)政經(jīng)分離改革的主要路徑有：一是明晰基層組織組織關(guān)系。農(nóng)村

基層社會治理主體應(yīng)由 “單一的權(quán)力主體”向 “多元化的主體”轉(zhuǎn)變，使自治組織回歸農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理，經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理。二是確立政府的核心和權(quán)威地位。初步形成以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐，多方力量參與的農(nóng)村社會治理新機(jī)制，嘗試建立包含社區(qū)黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)中心等四個(gè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的 “村改居”社區(qū)管理體制 （見圖3）。三是健全基層民主選舉制度。對村民而言，村委會的決策往往最能牽涉到其最直接的利益，因此村民的選舉權(quán)就是其維護(hù)利益的一個(gè)重要工具。四是暢通協(xié)商治理渠道。建構(gòu)多元治理主體間的制度性合作關(guān)系，是現(xiàn)農(nóng)村善治的制度方向。今天破解我國村民自治與農(nóng)村基層治理中的難題，需要在某種程度上向傳統(tǒng)治理復(fù)歸，而協(xié)商應(yīng)當(dāng)成為其中的重要內(nèi)容。

圖3 “政經(jīng)分離”條件下 “四位一體”的社會治理模式

（二）N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”的改革實(shí)踐

N區(qū) “政經(jīng)分離”改革的時(shí)間不長，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在全國也不是最早的，但是，從改革目標(biāo)、改革思路、制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐走向以及改革方式來看，N區(qū) “政經(jīng)分離”改革有其鮮明的特點(diǎn)，在諸多方面有進(jìn)行了創(chuàng)新和突破。N區(qū)為實(shí)施 “政經(jīng)分離”改革提供了堅(jiān)實(shí)、充分的組織保障。2010年12月，N區(qū)制定并實(shí)施了 《關(guān)于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見》等文件，①先后出臺了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作的意見》（簡稱農(nóng)村工作十條）及五個(gè)配套性政策文件、《深化農(nóng)村體制綜合改革若干意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理的工作意見》等文件。同時(shí)，成立了社會工作委員會和村（居）集體經(jīng)濟(jì)管理辦公室。

1.明確農(nóng)村基層治理多元主體的邊界。 “政”與 “經(jīng)”長期混合運(yùn)行，形成了很強(qiáng)的制度依賴，要想徹底分離，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，必須在制度設(shè)計(jì)上大膽改革才能破解一直以來的體制瓶頸。2011年N區(qū)各鎮(zhèn) （街道）全面鋪開 “政經(jīng)分離”工作，深入推進(jìn)選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)和議事決策 “五分離”，形成黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織各歸其位、職責(zé)明晰的農(nóng)村基層治理格局。這里的 “五分離”主要涵蓋以下內(nèi)容：一是選民資格分離。村 （居）黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員由所在黨組織的全體黨員選舉產(chǎn)生；村 （居）委會領(lǐng)導(dǎo)成員由具有選民資格的村 （居）民選舉產(chǎn)生；集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員由具有選舉資格的社員股民選舉產(chǎn)生。二是組織功能分離。黨組織的職責(zé)范圍包括黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督；自治組織的職責(zé)是圍繞 “治以自治、助以自助”的目標(biāo)，回歸社會事務(wù)管理，經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)是在黨組織監(jiān)督下，獨(dú)立開展集體經(jīng)營管理活動(dòng)。三是干部管理分離。村 （居）黨支部書記不能兼任經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員；村 （居）委會領(lǐng)導(dǎo)成員不能與經(jīng)聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。四是賬目資產(chǎn)分離。非經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)確權(quán)登記在自治組織名下，村 （居）集體土地的所有權(quán)確權(quán)登記在村 （居）集體經(jīng)濟(jì)組織名下。五是議事決策分離。厘清黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)任務(wù)，按照各自議事主體、范圍、權(quán)限、流程進(jìn)行議事決策。

2.確立政府的核心和權(quán)威地位。（1）創(chuàng)新基層黨建格局。地方法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào) “地方政府在經(jīng)濟(jì)社會等主要領(lǐng)域和社會秩序維護(hù)等關(guān)鍵問題上具備較強(qiáng)治理能力，地方政府與農(nóng)村社會之間應(yīng)屬于社會協(xié)同模式，即地方政府在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮核心主導(dǎo)作用”，在這個(gè)理論邏輯下，N區(qū) “政經(jīng)分離”為實(shí)現(xiàn)基層黨建的精細(xì)化奠定了制度基礎(chǔ)。一是創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置方式。針對農(nóng)村黨員占全區(qū)黨員70%的特點(diǎn)，N區(qū)將全區(qū)224個(gè)村 （居）黨支部全部升格為社區(qū)黨總支；在全區(qū)2255個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織中設(shè)立黨支部，強(qiáng)化黨組織對集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督；積極把黨的神經(jīng)未稍延伸至最基層。著力提高黨組織、自

治組織和社區(qū)服務(wù)中心的任職交叉率，建立健全黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)席會議制度及及黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村 （居）民主生活會、民主評議等制度。二是明確基層黨組織的職責(zé)。明確黨組織的主責(zé)是 “三務(wù)一監(jiān)督”（黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督）；擴(kuò)大黨組織覆蓋率和工作網(wǎng)絡(luò)，抓好村 （居）干部教育培訓(xùn)，落實(shí)責(zé)任追究制度，夯實(shí)黨務(wù)；由村 （居）黨總支 （黨委）書記兼任社區(qū)服務(wù)中心主任，拓展行政服務(wù)窗口功能，執(zhí)行上級政策，落實(shí)政務(wù)；通過 “黨員社工”模式，強(qiáng)化黨員服務(wù)理念和能力，創(chuàng)新服務(wù)；健全體制機(jī)制，強(qiáng)化對村 （居）綜合事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)督。三是創(chuàng)新黨組織服務(wù)社群機(jī)制。建立 “本土化選拔、專業(yè)化培養(yǎng)、規(guī)范化管理、多元化流動(dòng)”的大學(xué)生村 （居）官育人用人機(jī)制。到目前，已經(jīng)有將近400名大學(xué)生培育成為村 （居）兩委干部。建立75個(gè)黨員 （黨代表）工作室，廣泛收集群眾意見建議，協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實(shí)解決。組建了100多支黨員志愿服務(wù)隊(duì)，開展黨員志愿服務(wù)。建立黨員干部 “民情日記”，鼓勵(lì)黨員干部進(jìn)家入戶，幫助群眾解決困難。培養(yǎng)一批黨員社工，為社區(qū)群眾提供專業(yè)、多元的服務(wù)。從實(shí)踐來看，N區(qū)實(shí)行政經(jīng)分離，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位反而得到了有效加強(qiáng)。

（2）完善政府治理框架。通過建立社區(qū)服務(wù)中心，將政府社會治理權(quán)限向農(nóng)村基層社區(qū)延伸，釋放村委會的行政負(fù)擔(dān)，完善行政服務(wù)體系建設(shè)。對于一些必須由政府負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù)，也不必然要由政府親自生產(chǎn)或者提供，完全可以通過公共服務(wù)供給的復(fù)合模型，即在公共服務(wù)的供給參與方之間進(jìn)行初次分工和二次分工，發(fā)揮行政機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制的各自優(yōu)勢，整合各種社會資源，從而在滿足公民的異質(zhì)性公共服務(wù)需求基礎(chǔ)上提高服務(wù)供給的效率。[9]N區(qū)在 “政經(jīng)分離”后的農(nóng)村管理體制中增設(shè)了社區(qū)服務(wù)中心，辦公費(fèi)用由財(cái)政列支，宗旨就是公共資源的公共使用。為了有效保障社區(qū)服務(wù)中心的經(jīng)費(fèi)供給，N區(qū)區(qū)財(cái)政每年給予每個(gè)社區(qū)服務(wù)中心10萬元的辦公和服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，鎮(zhèn) （街道）財(cái)政也安排相應(yīng)的配套資金，以保證社區(qū)服務(wù)中心的日常運(yùn)作。①《關(guān)于加強(qiáng)和健全N區(qū)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施辦法 （征求意見稿）》。

3.以 “村改居”為實(shí)施 “政經(jīng)分離”破題。社區(qū)建設(shè)是社會治理創(chuàng)新的 “重中之重”，也是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村治理體制的基礎(chǔ)性工程。伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，“村民自治”已不適應(yīng)當(dāng)下發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村區(qū)域人群的新形勢，亟需農(nóng)村社區(qū)這一新的區(qū)域共同治理形式。2011年1月，N區(qū)K村66位村民代表選出了N區(qū)啟動(dòng)農(nóng)村綜合改革第一個(gè) “村改居”居委會班子，成為N區(qū)首個(gè)順利 “村改居”的社區(qū)。之后，N區(qū)按照 “六個(gè)不變”②“六個(gè)不變包括管轄范圍不變、“兩委”班子職數(shù)不變、集體資產(chǎn)權(quán)屬不變、集體資產(chǎn)權(quán)益不變、村民福利不變、計(jì)生政策不變。的原則，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的 “城中村”全面實(shí)施 “村改居”。 “村改居”設(shè)立的社區(qū)居委會辦公經(jīng)費(fèi)，由區(qū)財(cái)政給予每年35萬元的資金補(bǔ)貼；對村改居后的社區(qū)兩委成員，區(qū)財(cái)政按每人每年6萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予工資補(bǔ)貼，以確保社區(qū)兩委干部收入。N區(qū)通過新社區(qū)的重建構(gòu)建新的社會治理和服務(wù)平臺，通過向外來人口提供公共服務(wù)，賦予外來人口的參與權(quán)力，將外來人口納入社區(qū)管理中，實(shí)現(xiàn)了對社區(qū)居民治理的全覆蓋。應(yīng)該說，“村改居”在形式上做到了農(nóng)村基層組織構(gòu)架和城市基層組織構(gòu)架并軌，將政府管理延伸到農(nóng)村最基層，穩(wěn)固了政府在農(nóng)村基層社會治理中的主導(dǎo)地位。

4.完善多元主體的協(xié)商合議制度?；鶎用裰鬟x舉并非一勞永逸，僅有投票的參與形式對多元利益的協(xié)調(diào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一個(gè)相當(dāng)有效的補(bǔ)充手段就是召開協(xié)商性會議。針對實(shí)行 “政經(jīng)分離”以后，部分農(nóng)村社區(qū)在短期內(nèi)因?yàn)橹卫砑軜?gòu)重組引發(fā)各種矛盾，自治秩序混亂的問題，N區(qū)嘗試建立了村民議事制度，這種制度的最大特點(diǎn)，就是在最終下結(jié)論之前，要求人們參與討論并鼓勵(lì)人們暢所欲言；協(xié)商過程中不同的意見參與者被要求在相互尊重的基礎(chǔ)上交換意見;參與者有充分的時(shí)間參與討論但較少參與結(jié)論形成的過程。事實(shí)證明，這種懇談是積極和成功的，為基層民主管理村務(wù)提供了一定的制度保障。

5.積極引入社會力量，完善農(nóng)村基層的多元治理格局。政府應(yīng)主導(dǎo)建立健全各類制度化的溝通渠道和參與平臺，支持各類社會組織參與到自主治理、公共服務(wù)和社會管理中去，這也是政府向社會組織放

權(quán)，構(gòu)建社會協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建需要解決的重要問題。[10][11]N區(qū)通過大力引入和培育社工，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社工服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建 “社工帶動(dòng)義工開展志愿服務(wù)”的社會服務(wù)體系；通過大力培植社會組織，引入專業(yè)化、多樣化服務(wù)，完善社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵。目前，全區(qū)244個(gè)社區(qū)服務(wù)中心都設(shè)有社工站，并配備1名以上的社工，有民辦專業(yè)社工機(jī)構(gòu)5間，并專門成立了N區(qū)區(qū)社會工作者協(xié)會，共有646個(gè)社會組織分布在各村 （居）社區(qū)，涉及弱勢群體求助、社區(qū)志愿服務(wù)、社區(qū)全民服務(wù)、興趣團(tuán)體等領(lǐng)域。

五、結(jié)論與討論

改革開放初期，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的主力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，在這個(gè)過程中，地方政府表現(xiàn)出了 “公司化”的特征，地方官員扮演了 “企業(yè)家”的角色，它們直接獲取企業(yè)利潤，并深深卷入到企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營運(yùn)作過程之中，稱之為 “地方法團(tuán)主義”。本研究深度剖析N區(qū) “政經(jīng)分離”改革，概括新的歷史條件下農(nóng)村地方基層政府政府角色的演進(jìn)路徑，并提出 “超越地方法團(tuán)主義”。如今，改革開放進(jìn)行了30年，隨著產(chǎn)權(quán)改革的深化和社會矛盾的激增，做為農(nóng)村正式權(quán)威組織地方黨組織和地方政府不應(yīng)再扮演直接參與企業(yè)經(jīng)營管理的 “企業(yè)家”的角色，而應(yīng)順事而為，轉(zhuǎn)為從外部間接地推動(dòng)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村各利益主體有各種渠道來充分表達(dá)其利益訴求，并在農(nóng)村正式權(quán)威組織的主導(dǎo)下，擁有對等的話語權(quán)來參與公共領(lǐng)域的協(xié)商，不僅能達(dá)成各方利益的均衡，也能維護(hù)社會整體的公平正義，實(shí)現(xiàn)和諧社會的理想。

雖然超越地方法團(tuán)主義對自由主義、多元主義的批判是立足于西方國家的現(xiàn)實(shí)，但它在某種程度上也更符合我國農(nóng)村社會治理的實(shí)際，“超越地方法團(tuán)主義”視域下創(chuàng)新我國農(nóng)村社會治理體制有其可行性，與我國政府構(gòu)建的 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局相契合。本研究以N區(qū)為例，對于內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村基層政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的角色有待今后進(jìn)一步的研究。

N區(qū) “政經(jīng)分離”是 “超越地方法團(tuán)主義”理論在我國農(nóng)村基層治理創(chuàng)新中的有益實(shí)踐。但這種道路的選擇并非不存在爭議，N區(qū)的 “政經(jīng)分離”涉及對以往農(nóng)村治理方式的大轉(zhuǎn)型，我們還需要站在客觀的角度，透過理性視角去分析。作者認(rèn)為N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”制度設(shè)計(jì)存在的問題主要聚焦在以下幾個(gè)方面：

第一，制度安排上，政經(jīng)是否真正實(shí)現(xiàn)了徹底分離？按照 “政經(jīng)分離”的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織三大治理主體相對獨(dú)立，但由于村級事務(wù)是不可能完全分離的整體，三大組織之間很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的 “政經(jīng)分離”，準(zhǔn)確地說只是實(shí)現(xiàn)了自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的分離，甚至由于村黨組織的聯(lián)結(jié)紐帶關(guān)系，自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織依附在黨組織周圍，兩者的分離也不夠徹底。作者認(rèn)為，N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”的最大阻力來自制度創(chuàng)新的路徑依賴。農(nóng)村基層治理制度在變遷過程中，初始的 “政經(jīng)混合”制度已經(jīng)規(guī)定了以后的發(fā)展方向，使其向一種穩(wěn)定的路徑模式 “鎖定”。一方面制度推行一段時(shí)間后產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)成效，形成了較為牢固的利益格局，對于習(xí)慣了 “一肩挑”的村干部和村民來說，多少有點(diǎn)難以理解 “政經(jīng)分離”，既得利益群體不愿改變利益分配格局，會通過各種方式阻礙 “政經(jīng)分離”制度推行或者消極執(zhí)行 “政經(jīng)分離”制度；另一方面新的 “政經(jīng)分離”制度要突破既有發(fā)展路徑或打破原有平衡，需要付出高昂的創(chuàng)新成本。因此，N區(qū)農(nóng)村 “政經(jīng)分離”制度完善，最重要的是突破路徑依賴因素的阻礙。

第二，制度供給上，農(nóng)村基層社會組織的法律地位瓶頸何時(shí)突破？周其仁教授指出 “體制出問題，真正難受的是實(shí)踐中的人，總要想辦法，關(guān)鍵是實(shí)踐中產(chǎn)生的辦法，政治上承認(rèn)不承認(rèn)，給不給法律地位，這是改革的一個(gè)關(guān)鍵問題”。[12]同樣，由于國家相關(guān)頂層設(shè)計(jì)不不足，本身做為區(qū)級政府又缺乏立法權(quán)，N區(qū) “政經(jīng)分離”實(shí)踐中也面臨類似的問題，造成改革無法規(guī)和政策支撐：一是作為傳統(tǒng)的 “自我管理、自我教育、自主服務(wù)”的村委會組織，通過 “村改居”工程之后的法律組織地位在哪里？是繼續(xù)傳承以往的村委會自治功能還是沿用科層制的權(quán)力隸屬關(guān)系？N區(qū)區(qū)在目前的實(shí)踐探索中，也沒有找到合適的方式去化解權(quán)力自治與他治關(guān)系。二是村集體經(jīng)濟(jì)組織處于什么樣的法律地位？在以往的基層治

理經(jīng)驗(yàn)中，村委會是村集體經(jīng)濟(jì)的默認(rèn)管理者，但它卻沒有合法的組織法人地位。 “政經(jīng)分離”之后，將村委會負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了剝離，交由新成立的經(jīng)聯(lián)社，但是經(jīng)聯(lián)社在法律上仍然不具備公司的法人地位，完全依照 《公司法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行運(yùn)作是缺乏可操作性，亟待相應(yīng)制度供給。

第三，制度風(fēng)險(xiǎn)上，弱化集體經(jīng)濟(jì)支持，農(nóng)村公共服務(wù)如何維持?“政經(jīng)分離”的制度設(shè)計(jì)是集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立運(yùn)作，即地方財(cái)政需要承擔(dān)黨組織、自治組織管理人員的工作補(bǔ)貼、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和公共事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)，特別是 “政經(jīng)分離”后，按照制度設(shè)計(jì)，村委員會領(lǐng)導(dǎo)成員不能與集體經(jīng)濟(jì)組織成員交叉任職，也就是說，三套人馬總?cè)藬?shù)必然會大幅度增加，人員經(jīng)費(fèi)也必然上升；村居公共服務(wù)不僅不能削弱，還要加強(qiáng)。這些都在相當(dāng)程度上加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。2012年N區(qū)在這方面的區(qū)鎮(zhèn)兩級財(cái)政支出超過10億元，其中5.5億元是 “政經(jīng)分離”后新增的財(cái)政支出。在以往制度慣性的作用下，短期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)還可以為公共服務(wù)提供一定的經(jīng)費(fèi)支持，但從 “政經(jīng)分離”制度設(shè)計(jì)的長效運(yùn)行來看，集體經(jīng)濟(jì)組織的角色將逐漸淡化，將村居社區(qū)公共服務(wù)納入公共財(cái)政預(yù)算是必然的趨勢，這對于地方政府財(cái)政來說是一個(gè)挑戰(zhàn)，也存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)。

[1]Oi,Jean,“The Evolution of Local State Corporatism”，Andew Walder（eds），Zouping in Transition:The Process of Reform in Rural North China，Cambridge Mass:Harvard University Press,1998.

[2]林南：《地方性市場社會主義：中國農(nóng)村地方法團(tuán)主義之實(shí)際運(yùn)行》，《國外社會學(xué)》1996年第5期。

[3]盧福營：《派系競爭：嵌入鄉(xiāng)村治理的重要變量——基于浙江省四個(gè)村的調(diào)查與分析》，《社會科學(xué)》2011年第8期。

[4項(xiàng)繼權(quán)、李增元：《經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合 溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) （人文社會科學(xué)版》2012年第6期。

[5]鄭永年、翁翠芬：《為什么中國的改革動(dòng)力來自地方？》，鳳凰網(wǎng)，2012年4月27日。

[6]鄭杭生：《多元利益訴求統(tǒng)籌兼顧與社會管理創(chuàng)新》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2013年，第49頁。

[7]賈西津：《中國公民參與：案例與模式》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第48頁。

[8]朱宇：《新生代農(nóng)民工：特征、問題與對策》，《人口研究》2010年第2期。

[9]郁建興、吳玉霞：《公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新：一個(gè)新的分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2009年第12期。

[10]張麗霞、王琦：《社會工作者是社會和諧的工程師》，《中國社會報(bào)》2007年3月5日。

[11]馬凱：《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。

[12]周其仁：《改革開放三十年 “中國做對了什么”》，鳳凰網(wǎng)，2013年5月3日。

責(zé)任編輯：王雨磊

C912.2

A

1000-7326（2015）07-0040-08

*本文系教育部人文社科項(xiàng)目 （13YJA790054）、打造理論粵軍資助項(xiàng)目 （LLYJ1302）、廣東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2013B070206064）、廣州市2005年社科規(guī)劃項(xiàng)目 （15G33）的階段性成果。

李曉燕，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 （廣東 廣州，510320）；岳經(jīng)綸，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （廣東 廣州，510275）。