唐興霖 馬亭亭

政 法 社會學(xué)

地方公共服務(wù)改革：公共價值的治理途徑*

唐興霖 馬亭亭

轉(zhuǎn)型期我國地方公共服務(wù)改革已經(jīng)取得了顯著成效，無論是民營化還是村民自治以及部分地區(qū)的社區(qū)自治，都顯現(xiàn)出了試圖突破地方政府壟斷，釋放市場、社會參與供給公共服務(wù)能量的活力。但是，從總體來看，地方公共服務(wù)供給仍然未能真正從 “地方政府管理”走向 “地方社會治理”，未能從 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)?“公共治理型政府”，在傳統(tǒng)上 “強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、弱社會”的發(fā)展模式下地方公共服務(wù)體系依然存在諸多困境，這其中最為根本的問題即是價值問題。公共價值治理途徑是近十幾年興起的一種新的治理范式，它強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一種定義、生產(chǎn)與實(shí)現(xiàn)公共價值的治理路徑，在地方政府核心職能的重塑、決策范圍的擴(kuò)大以及供給機(jī)制的創(chuàng)新等方面可以給予地方公共服務(wù)改革以新的思考。

地方公共服務(wù) 地方治理 價值 公共價值 改革

十八屆三中全會提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)?；谶@個總目標(biāo)，無論從長遠(yuǎn)還是短期來看，作為國家治理體系重要組成部分的地方治理都是重點(diǎn)與難點(diǎn)。地方公共服務(wù)供給是地方治理體系最為核心的組成部分。隨著社會利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縱深，政治生活的民主化，地方公共服務(wù)需求正趨于多樣化。作為唯一權(quán)威中心的政府就不能僅僅在傳統(tǒng)管理模式基礎(chǔ)上提供公共物品和服務(wù)，而應(yīng)順應(yīng)改革趨勢，變革核心職能，擴(kuò)大地方公共服務(wù)供給的決策范圍以及創(chuàng)新供給機(jī)制原則，構(gòu)建服務(wù)型政府，從管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S。但是，縱觀改革發(fā)展成效，雖然中央一直很重視地方治理理念的培育，但從現(xiàn)實(shí)角度來說，地方政府在承擔(dān)責(zé)任、擴(kuò)大公共服務(wù)供給范圍及提升服務(wù)質(zhì)量等方面還存在很多問題，特別在醫(yī)療、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房、就業(yè)等領(lǐng)域還有諸多困境，具體表現(xiàn)為，政府本位思想的主導(dǎo)性、對人本主義及第三部門作用的忽視等。歸納起來，價值因素成為了阻礙推進(jìn)地方治理、變革地方公共服務(wù)的根本問題。公共價值概念于上世紀(jì)末興起于歐美并在本世紀(jì)初通過與治理理論的耦合逐漸發(fā)展成為一個新的公共治理范式。公共價值治理途徑主張政府作為 “元治理”在核心職能、決策及執(zhí)行體系的重建等方面以公共價值規(guī)范構(gòu)建治理體系，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)型導(dǎo)向，促進(jìn)公共服務(wù)社會化，并在供給途徑的原則上打破 “最佳路徑”（one-best-way）的傳統(tǒng)

方式，主張根據(jù)需要創(chuàng)造的價值類型和任務(wù)分類，圍繞實(shí)現(xiàn)公共價值的總體目標(biāo)，采取靈活多變的供給模式。因此，公共價值的治理途徑為轉(zhuǎn)型期我國地方公共服務(wù)改革提出了許多新的思路，在地方政府核心職能定位、公共決策體系的重構(gòu)及供給機(jī)制的創(chuàng)新等方面，可以產(chǎn)生諸多啟發(fā)意義。本文正是基于我國地方公共服務(wù)的困境，引入公共價值治理途徑這一西方公共行政的前沿理論，通過描述其主要特征，借以重新思考我國地方治理理論與實(shí)踐。

一、我國地方公共服務(wù)供給的困境分析

地方公共服務(wù)是指地方政府與其他非政府組織對公共事務(wù)進(jìn)行管理、提供服務(wù)、加以處理而產(chǎn)生的公共物品，地方政府的重要功能在于提供地方公共服務(wù)以滿足社會需求，包括地方公共產(chǎn)品供給、公共福利保障、公共秩序維持、公共環(huán)境維護(hù)、公共空間建設(shè)等。[1]作為政府四大基本職能的公共服務(wù)職能，承載著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、滿足與實(shí)現(xiàn)民生需求等重要任務(wù)。但是，從實(shí)踐成果來看，我國地方政府在住房、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域還存在很多問題。例如，在住房方面，2010年第22號審計調(diào)查結(jié)果顯示，北京、上海、廣州等全國20多個城市并未按規(guī)定提取廉租住房保障資金，三年內(nèi)共計提取146億元。此外，甚至有1.5億元廉租房保障金被非法挪用。[2]而從社會的角度來看，一些本應(yīng)具有雄厚實(shí)力參與進(jìn)公共服務(wù)供給的民間資本卻被排斥在政府主導(dǎo)模式之外。因此，公共服務(wù)供給機(jī)制的單一化及權(quán)力越位、缺位等情況使得現(xiàn)存地方公共服務(wù)體系陷入了困境?？傮w來看，我國地方公共服務(wù)供給的困境主要由以下幾個因素造成：

1.單一化的地方公共服務(wù)供給機(jī)制主導(dǎo)。治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的公共機(jī)構(gòu)和行為者，他們彼此之間涉及權(quán)力的依賴關(guān)系。[3]地方治理的順利推進(jìn)首先得益于具有 “元治理”重要地位的公共權(quán)威機(jī)關(guān)的理念更新，這成為了地方政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫淼闹匾疤?。如果不能從理念上?“單中心”的 “主客體”關(guān)系的傳統(tǒng)思維過渡至 “多中心”的 “主體間性”關(guān)系的新思維，依然以唯一正式權(quán)威的意識實(shí)行地方管理，很容易造成政府權(quán)威的擴(kuò)張，公共權(quán)力的異化以及公共服務(wù)供給質(zhì)量的下降。因此，單一化的地方公共服務(wù)供給機(jī)制不僅無法滿足日益增長與復(fù)雜化的公共服務(wù)需求，也更容易滋生腐敗現(xiàn)象。

2.人本主義理念的缺失。政府職能創(chuàng)新、提高治理績效與保障公共利益之平衡與共生，并不能單純在學(xué)術(shù)旨趣上進(jìn)行邏輯思辨，而應(yīng)該回歸至社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景中分析，其最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)人類之根本福祉。因此，“以人為本”應(yīng)該成為地方政府治理與改革的最根本原則。當(dāng)前我國地方政府的主要考評指標(biāo)依然是以GDP為主，把GDP作為政府績效測評體系的重要指標(biāo)使得公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)退而求其次。從中央與地方近些年來的房價調(diào)控，財政稅收制度的博弈等都可以看出，地方政府過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)量化而忽略了政府存在的根本目的，致使為公民提供公共服務(wù)的水平常年落后于經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的 “硬指標(biāo)”；此外，由于財政支出大多流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，因此，地方公共服務(wù)的比重在國家財政支出比例中同比其他國家嚴(yán)重不足。

3.社會供給公共服務(wù)的不足。在引進(jìn)西方國家民營化改革理論成果以來，我國地方公共服務(wù)改革一直在嘗試通過部分市場化來彌補(bǔ)政府壟斷供給的弊端。但實(shí)踐表明，市場機(jī)制在配置資源方面并不一定可以提高公共服務(wù)供給效率。一方面，公共服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)難以估量，在委托代理關(guān)系中，政府并未深入具體的供給環(huán)節(jié)，權(quán)責(zé)分離使得政府與市場雙方很容易產(chǎn)生責(zé)任問題；另一方面，外部政治氣候的變化還會導(dǎo)致契約成本的流失并降低公共服務(wù)供給效率。而社會作為第三部門的集合，隨著政府將服務(wù)移交給社會組織，不僅社會組織在社區(qū)中的影響力在擴(kuò)大，也不斷刺激著社會一方設(shè)法采取多種手段和利用資源來影響政府的政治、司法和管理過程。[4]因此，讓掌控豐富社會資本與民間資源的第三部門廣泛參與進(jìn)地方公共服務(wù)供給可以有效彌補(bǔ)民營化所帶來的效率流失、公共性缺位等問題。但統(tǒng)計顯示，我國地方公共服務(wù)長期由具有 “準(zhǔn)政府”性質(zhì)的公用事業(yè)、公共企業(yè)等把控，社會參與公共服務(wù)供給比例較低；此外，對社會參與公共服務(wù)供給的法律法規(guī)、規(guī)章制度和準(zhǔn)則等還十分不完善。這種權(quán)威控制模式

不僅制約跳出政府與市場、社會對立的關(guān)系而構(gòu)建出一種新型的合作關(guān)系的可能，更忽略了地方公共服務(wù)體系社會化對于提升地方治理水平的重要性。

綜合來說，近幾十年在世界范圍內(nèi)的民營化改革潮流單純在科學(xué)管理與人本主義的價值維度中進(jìn)行簡單取舍，不僅弱化了公平、正義、民主的價值原則，也動搖了政府作為民主政治結(jié)果之邏輯鏈條的基礎(chǔ)。我國地方公共服務(wù)在市場化改革的浪潮下并未真正建立起政府與市場、社會的合作關(guān)系，依然以正式權(quán)威的地位實(shí)行傳統(tǒng)意義上的管理。此外，“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、弱社會”的發(fā)展模式雖然使得幾十年的改革成果斐然，但城市化、農(nóng)村問題、可持續(xù)、地區(qū)差異等依然制約著公共服務(wù)改革的順利推進(jìn)。因此，基于對轉(zhuǎn)型期我國地方公共服務(wù)供給困境的分析，我國地方公共服務(wù)與治理體系應(yīng)遵循公共性的根本原則，在公共性規(guī)范下促進(jìn)地方治理績效的提高，推進(jìn)公共服務(wù)的社會化和社會建構(gòu)，①公共管理的 “社會建構(gòu)”理論命題主要由美國行政學(xué)者全鐘燮提出，參見 [美]全鐘燮：《公共行政的社會建構(gòu)》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年。并以此建立高效的治理體系，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)及促進(jìn)實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度安排。總體而言，我國地方公共服務(wù)改革應(yīng)以人本主義的社會建構(gòu)作為其核心要旨。

二、公共價值與公共價值治理途徑的特征

上世紀(jì)90年代中期開始，在西方世界發(fā)展了近30年的公共服務(wù)民營化改革，亦即新公共管理運(yùn)動逐漸顯現(xiàn)出其弊端。在這種情況下，越來越多的學(xué)者開始反思起這種市場主導(dǎo)的分配方式，試圖尋求對新公共管理在理論層面上的深層糾正。1995年，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院Moore教授提出了公共價值（public value）的概念。雖然Moore并未給出一個確切的定義，但對其的探討迅速在西方學(xué)界擴(kuò)散開來。經(jīng)過近十年的發(fā)展，在本世紀(jì)初，公共價值的概念體系已經(jīng)趨于多維度發(fā)展，無論是從公共輸出方面，還是從評估與測量角度，抑或從具體政策來說，公共價值都可以從不同側(cè)面被廣泛詮釋。通常來說，公共價值可被看成是由來自公共服務(wù)、信任或合法性以及結(jié)果所組合而成的價值集合。[5]在Moore看來，公共價值的分配方式可以突破市場化的局限性而構(gòu)建一個全社會的分配框架，個人利益被集合起來而為廣泛的公共利益服務(wù)，這就是公共價值的分配框架。[6]公共價值的制度安排一改個人利益主導(dǎo)的分配方式，把目光聚焦于對公平、正義、環(huán)境及社會弱勢群體等的關(guān)注。通常來說，不被看作一個具體概念的公共價值是作為公共組織在生成社會利益、擴(kuò)大資源利用率等方面的具體功能而存在的。

公共價值框架被認(rèn)為是與治理理論最為契合的概念體系，這源于治理理論對核心概念的綜合訴求。社會資本、信任、合作、網(wǎng)絡(luò)等都可以從不同側(cè)面構(gòu)建出對治理的理解，但治理卻始終未能抽象出一個能夠綜合其所有理論主張的核心概念，這制約了治理作為一個公共事務(wù)解決之道所應(yīng)有的地位和作用。而公共價值理論的誕生恰好可以與治理理論相耦合，這是因?yàn)楣矁r值框架把自身建立在相互合作的基礎(chǔ)上，通過合作、對話來提升信任度、有效利用社會資本以及促進(jìn)治理績效的提高，相較于現(xiàn)存公共行政學(xué)范式，它顯示出了更加濃厚的網(wǎng)絡(luò)化治理特征。不僅如此，很多治理理論家還看到了公共價值理論在公共行政學(xué)范式變革方面的重要意義。Stoker是第一位提出把公共價值理論作為一種新型治理范式的學(xué)者。在他看來，公共價值理論可以作為一種 “后競爭式”的 “協(xié)作網(wǎng)絡(luò)治理范式”而存在。[7]在Horner和Hazel看來，公共價值治理途徑作為一個 “首要的治理框架”，它統(tǒng)和了對資源分配與評估以及公共權(quán)力的合法性等問題的思考。[8]此外，公共價值的治理途徑從根本上區(qū)分了私人部門與公共部門的不同，這著重體現(xiàn)在對管理者的定義方面。公共管理者最為關(guān)鍵的是作為政治市場 （political markets）中的價值創(chuàng)造者與協(xié)調(diào)者而存在的，這與現(xiàn)存公共行政學(xué)范式有很大區(qū)別。管理者需要按照價值創(chuàng)造的戰(zhàn)略需求，促使公共政策為組織及公眾尋求公共價值而存在，并且這種政策必須具有合法性的支持，且在管理層面上是可行的。公共價值的治理并不是等同于私人市場上買和賣的范疇，基于此，從合同契約的角度分析，Hefetz和Warner指出，私人部門聚焦于效率、質(zhì)量、安全及可靠性，而公共價值的治理途

徑則集合這些要素并把它們與公共責(zé)任與公眾偏好聯(lián)系起來。因此，民主政治成為了公共價值治理途徑的核心，在公共價值實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)上，管理者最重要的任務(wù)就是在技術(shù)路徑與政治民主中來回穿梭以實(shí)現(xiàn)價值平衡?？傮w來看，公共價值治理途徑的特征可被概括為以下幾點(diǎn) （參見表1）：

表1 公共價值治理途徑的比較特征

1.公共服務(wù)供給必須關(guān)注廣泛政策結(jié)果的產(chǎn)生。在核心目標(biāo)中，傳統(tǒng)公共行政的政府壟斷模式注重政治的 “輸入”（input）；而新公共管理的民營化市場模式則在注重輸入和輸出基礎(chǔ)上確保治理績效的提高和對 “顧客”的回應(yīng)性。從根本上來看，兩種管理途徑都十分關(guān)注 “效率”或者 “績效”因素，但卻忽略了公共服務(wù)之 “公共性”問題。公共價值的治理途徑強(qiáng)調(diào)公共價值的實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，注重通過對公共性的規(guī)范內(nèi)在的實(shí)現(xiàn)治理績效的提高，即通過績效與民主的合作來內(nèi)在獲得績效。因此，民主的地位從傳統(tǒng)上 “民選政治官員的支配”、民營化路徑中 “在決定最廣泛目標(biāo)下才被信任”轉(zhuǎn)變?yōu)榱?“治理績效的實(shí)現(xiàn)必須以貫徹民主原則為依據(jù)”。公共價值治理途徑主張區(qū)分 “質(zhì)量”與 “結(jié)果”兩個要素，并認(rèn)為結(jié)果更能體現(xiàn)政策的整體走向以及反映更為廣泛的價值目標(biāo)。通常來說，政府是不創(chuàng)造價值的，但公共價值理論則認(rèn)為，管理者在資源投入過程中不僅僅要面對各種解決路徑的選擇，還需要思考和實(shí)踐以價值為介入手段的理念，在既定的資源條件下不僅需要做出更多工作以確保公共價值的實(shí)現(xiàn)，更應(yīng)該關(guān)注工作是否產(chǎn)生了更為廣泛的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)果。

2.尋求利益相關(guān)者的政策合法性支持。傳統(tǒng)公共行政體系下的公共利益通常由政治官員來定義；新公共管理則通過對 “顧客滿意度”的構(gòu)建達(dá)成個人偏好的集合。公共價值的治理途徑強(qiáng)調(diào)拓寬政治合法性的來源，不僅要關(guān)注來自投票選舉的合法性以及 “顧客”合法性，還要對公眾、社區(qū)、商業(yè)、客戶群體、納稅人等其他利益相關(guān)者的 “認(rèn)可”給予重視。公共服務(wù)是公共事務(wù)的重要組成部分，是關(guān)乎公眾自身切身利益的事情。因此，公共價值理論主張讓公眾全面參與進(jìn)公共服務(wù)供給和公眾偏好的遞送。在具體方式上，它強(qiáng)調(diào)要超越現(xiàn)有的投票選舉方式，通過公眾咨詢和審議的方式，如公民陪審團(tuán)、協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)等治理民主制度框架共同決策。這樣，公眾就從傳統(tǒng)上的管理對象轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥卫眢w系中的治理主體，決策的產(chǎn)生不再僅僅是民選政治官員和管理人員的專業(yè)理性制定過程，而成為了公眾對自身偏好的自動生成過程。Alford因此認(rèn)為，公共價值治理途徑在決策層面完全不同于以往的任何一種范式，更不同于在私人及市場領(lǐng)域中簡單的經(jīng)濟(jì)交換過程，而是公共與非公共組織、不同治理主體、個體之間的價值對話、價值交換與傳遞過程。[9]

3.公共服務(wù)供給的倫理途徑必須是開放與平等的。傳統(tǒng)公共行政采取官僚等級制模式，實(shí)行政府壟

斷供給；新公共管理則主張市場化主導(dǎo)模式，重視對私人供給公共服務(wù)的信任。公共價值的治理途徑強(qiáng)調(diào)合作生產(chǎn) （co-production），但是這種合作生產(chǎn)必須建立在對公共性的規(guī)范基礎(chǔ)上。公共價值的治理途徑倡導(dǎo)者指出，需要打破傳統(tǒng)上封閉與僵化的供給模式，通過公共服務(wù)之精神的貫穿來實(shí)現(xiàn)一種突破“最佳路徑”（one-best-way）的開放與平等的公共服務(wù)供給倫理新途徑。Stoker和Aldridge共同提出了五種重要的公共服務(wù)精神的要素，它們分別是為社區(qū)提供一流公共服務(wù)的宗旨；強(qiáng)調(diào)獲取開放信息的重要性；制定更加寬泛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；給予準(zhǔn)入者以基本公平的待遇；始終致力于為社區(qū)福利而努力。[10]在公共服務(wù)精神的指引下，除政府以外的市場和社會組織將廣泛參與進(jìn)公共服務(wù)的供給中。此外，在公共價值的目標(biāo)框架下，公共價值的供給主體選擇標(biāo)準(zhǔn)將從政府拓展至政府、市場和社會三方體系中，這將作為打破政府壟斷地位的最好保障。同時，建立在相互學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上的回應(yīng)機(jī)制也是確保公共價值實(shí)現(xiàn)、滿足公共服務(wù)需求的重要因素。這是因?yàn)椋弑旧聿⒎峭昝罒o缺，這就要求管理者在戰(zhàn)略系統(tǒng)中扮演一個十分積極的角色，在政府與私人部門和社會組織、個人等利益相關(guān)者的互動與學(xué)習(xí)中維持組織和系統(tǒng)的正常運(yùn)行。[11]

4.公共責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘环N動態(tài)的持續(xù)過程。傳統(tǒng)公共行政通過 “環(huán)式民主”在公共組織—政治官員—議會的鏈條中形成了一整套責(zé)任模式；新公共管理則打破了這種 “環(huán)式民主”的鏈條，政府轉(zhuǎn)而對績效合同以及 “顧客”負(fù)責(zé)。公共價值治理途徑不僅注重對過程負(fù)責(zé)，也強(qiáng)調(diào)對結(jié)果負(fù)責(zé)。[12]責(zé)任不僅是對政治官員和整個政治系統(tǒng)承擔(dān)公共責(zé)任，還要對公眾、顧客、客戶群體、納稅人以及其他利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。為了確保公共價值的實(shí)現(xiàn)，管理者需要在技術(shù)與政治之間尋求平衡，需要對政治系統(tǒng)做出持續(xù)不斷的回應(yīng)，治理績效的獲得就需要不斷引導(dǎo)公眾更為廣泛的參與進(jìn)公共決策和執(zhí)行體系中。因此，公共價值治理途徑的問責(zé)機(jī)制雖然也對預(yù)算、財政以及績效合同等靜態(tài)因素保有關(guān)注，但它則更多重視民主參與、公平、開放等無形因素并更具過程性?？梢哉f，在公共價值治理框架下，責(zé)任由靜態(tài)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ卫碇黧w行為持續(xù)不斷的評估以確保公共價值的實(shí)現(xiàn)過程。[13]

綜合來說，公共價值的治理途徑在以公共性為原則下并不排斥對治理績效的強(qiáng)調(diào)，并主張兩者的合作，通過公共性的規(guī)范來內(nèi)在獲得治理績效的提高。這就需要在社會建構(gòu)的基礎(chǔ)上充分實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的社會化，從決策到執(zhí)行都體現(xiàn)出公民廣泛參與、多中心合作治理的理念，以及構(gòu)建開放與平等的治理體系并集中反映出人本主義的價值原則。公共價值治理途徑就是要超越傳統(tǒng)管理模式和單純的市場化機(jī)制，“重新發(fā)現(xiàn)社會”和進(jìn)行政治重建，更加注重公共利益、代表性、回應(yīng)性與公民參與，從經(jīng)濟(jì)價值向公共價值的回歸轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建更加有效的治理方式和提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，在不斷變化與回應(yīng)的政治環(huán)境中確保公共價值的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

三、公共價值管理途徑對我國地方公共服務(wù)改革的啟示

我國地方治理是治理理論與實(shí)踐在地方政府層面的具體化表現(xiàn)。地方治理既關(guān)注地方政治與民主制度、中央與地方政府權(quán)力分配、地方權(quán)力行使空間及方式等；又以其創(chuàng)新思維、制度設(shè)計和實(shí)踐行動，力圖突破單中心、政府與市場二元對立等價值局限，建立一套與傳統(tǒng)公共行政模式截然不同的社會管理模式，創(chuàng)造社會可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。[14]地方公共服務(wù)是地方治理實(shí)踐模式的重要組成部分，地方公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)就是要遵循公共領(lǐng)域的治理理念，通過政府—市場—社會的復(fù)合式空間，由公共部門、私營企業(yè)、社會組織組成的多中心復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的多層次、多工具的運(yùn)作，為社會提供豐富的公共產(chǎn)品，滿足日益增多的公共服務(wù)需求。上文已述，我國地方公共服務(wù)體系面臨多重問題，歸結(jié)起來主要就是 “強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、弱社會”下政府壟斷經(jīng)營以及單純重視市場化機(jī)制所導(dǎo)致的價值問題。公共價值治理途徑的生成正是對傳統(tǒng)公共行政與民營化改革措施民主政治價值缺失的一種回應(yīng)，因此該理論對于我國正在進(jìn)行的地方公共服務(wù)改革有如下啟示：

1.地方政府核心職能：由尋求公共價值來定義。我國地方政府長期以來一直作為唯一的正式權(quán)威而存在，地方政府與市場、社會之間也一直是二元對立的關(guān)系，因此地方政府的理念一直秉持 “主客體對

立”的思維。 《“十二五”規(guī)劃》明確指出，政府需從 “財富創(chuàng)造者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)?“環(huán)境提供者”，政府必須在四個方面實(shí)行 “退出”：從傳統(tǒng)國有經(jīng)濟(jì)的困境里退出；從權(quán)力經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險里退出；從與民爭利的市場領(lǐng)域里退出；從成功的投資項(xiàng)目里退出。[15]這就意味著政府角色定位需從與其他治理主體的關(guān)系中獲得新的闡釋。公共價值治理途徑重新定位了政府職能，其主張在統(tǒng)一政府、市場與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，使政府成為治理體系中的談判者、協(xié)作者、維護(hù)者和促進(jìn)者，在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行，促進(jìn)更多合格的網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入者，實(shí)行目標(biāo)管理與整合等方面共同提升公共權(quán)力合法性、社會信任以及公共服務(wù)供給的水平，促進(jìn)公共價值的最終實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)應(yīng)成為治理型政府最為重要的職能之一，管制已不能作為地方政府實(shí)行政治經(jīng)濟(jì)以及行政干預(yù)的充分理由，干預(yù)必須以公共價值的實(shí)現(xiàn)為準(zhǔn)，公共服務(wù)供給必須關(guān)注政策產(chǎn)生是否實(shí)現(xiàn)了更好的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)果。但是，“合作治理型政府”的角色轉(zhuǎn)變并不意味著我國地方政府只講公共服務(wù)而不提管制，關(guān)鍵不是要不要管制與干預(yù)，而是政府干預(yù)、管制的目的實(shí)際上是為了更好地促進(jìn)公共服務(wù)，提升服務(wù)水平。同時，公共價值治理途徑要求公共管理者不能僅僅作為維持公共組織高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的技術(shù)人員，管理者必須在創(chuàng)造公共價值的目標(biāo)下具備一種政治整合與價值協(xié)調(diào)能力，不僅要對政治系統(tǒng)做出回應(yīng)，還需對外與公民、顧客、納稅人、客戶群體等利益相關(guān)者建立長久聯(lián)系，并對所探尋和創(chuàng)造的公共價值提供充足的理由?；诖耍覈胤秸墓珓?wù)人員、政府官員與公眾就不能僅僅通過規(guī)章制度和政令以及目標(biāo)激勵機(jī)制發(fā)生聯(lián)系，而應(yīng)打破傳統(tǒng)二元對立關(guān)系，以 “主體間”的理念更新變管理技術(shù)為治理藝術(shù)，成為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的對話者、協(xié)調(diào)者、談判者和沖突化解者，以促進(jìn)社會資本的整合、提升社會信任度以及政治合法性，并為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)而努力。

2.地方公共服務(wù)決策范圍：以擴(kuò)大公眾參與為支撐。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，公眾在物質(zhì)利益需求得以基本滿足的條件下有了更多的利益表達(dá)與訴求。公眾不再滿足于被動參與的地位，而逐漸發(fā)展為主動的參與意識。從不同國家的治理發(fā)展比較來看，在涉及復(fù)雜思想交流和眾多參與者合作共事的活動中，社會關(guān)系質(zhì)量的好壞對于活動有效結(jié)果的獲得有著非常明顯的影響，而地方和社區(qū)治理的確能夠提供那種自上而下的決策體系所缺乏的社會關(guān)系力量。[16]公共價值治理途徑采用的是網(wǎng)絡(luò)化治理的制度設(shè)計，它主張政策分配效率必須與民主政治的廣泛介入為合作伙伴，公民由管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w，通過對自身偏好的探尋、對話、定義，來打破傳統(tǒng)上理性決策模式，構(gòu)建一種 “民本位”的公共治理決策模式。相比較中央政府，地方政府是最貼近公共服務(wù)的權(quán)威層級，因而有充分理由承擔(dān)起公共服務(wù)供給的關(guān)鍵任務(wù)。公共服務(wù)本身作為與公眾息息相關(guān)的領(lǐng)域，必須由公眾本身來決定政策優(yōu)先權(quán)的選擇；此外，政策的生成與實(shí)現(xiàn)與利益相關(guān)者密切聯(lián)系，因此，重視利益相關(guān)者的合法性支持也必須納入地方公共服務(wù)治理決策的體系中來。在我國，聽證、信息公開、信訪、專家咨詢等制度設(shè)計都已取得了很多成效，但這些公民參與決策的機(jī)制卻長期存在效率不高的問題，不僅公眾偏好得不到精確定位，公眾有意參與的關(guān)鍵問題往往也被忽略。同時，很多地方政府表面上提倡構(gòu)建服務(wù)型政府，但多是在 “形象工程”的外表下事實(shí)上成為了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的幌子，而即使認(rèn)識到了傳統(tǒng)模式已經(jīng)阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要變革管理模式的同時，很多地方政府依然在轉(zhuǎn)變政府職能、簡化審批程序、建立便民措施等方面下功夫，而不是從制度變革、時代變遷、社會轉(zhuǎn)型的根本角度思考公眾參與與公共權(quán)力合法性重構(gòu)之間的關(guān)系。而在公共價值理論的指導(dǎo)下，西方一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開始思考與嘗試采用網(wǎng)絡(luò)化治理途徑開發(fā) “參與式預(yù)算”（participatory budgeting）模式，實(shí)踐證明這種圍繞政策優(yōu)先權(quán)的公共治理決策技術(shù)可以有效定位公眾偏好和發(fā)現(xiàn)公共價值。因此，必須把民主政治作為確定什么是有價值的，什么是能夠產(chǎn)生更好的服務(wù)質(zhì)量、結(jié)果與滿意度以及提升廣泛的政策合法性的核心要素。地方政府在決策時就不得不考慮到政策分配效率的實(shí)現(xiàn)以擴(kuò)大公民廣泛參與為依據(jù)，通過公民自主治理、社會建構(gòu)過程自發(fā)的生成自身偏好，在政策過程的民主化進(jìn)程中最大程度的實(shí)現(xiàn)公共性。近些年來，我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府也都開始圍繞提升公共服務(wù)質(zhì)量，開發(fā)出了一些有效的決策技術(shù)，并不斷完善信訪、聽證等制度設(shè)計，培育成熟自主的公民社會體系，以減少地方政府自身和參與主體的限制因素。這其中浙江的經(jīng)驗(yàn)

最值得借鑒。溫嶺的 “參與式民主預(yù)算”、杭州的 “開放式?jīng)Q策”等都已成為了在實(shí)現(xiàn)公共價值目標(biāo)下擴(kuò)大地方公共服務(wù)決策范圍的有益嘗試與有效實(shí)踐。

3.地方公共服務(wù)合作供給：用公共服務(wù)的精神來塑造。雖然我國在近些年的公共服務(wù)改革中借鑒了很多西方發(fā)達(dá)國家的民營化經(jīng)驗(yàn)，但從世界范圍內(nèi)的民營化改革成效來看，民營化本身被其倡導(dǎo)者們夸大了。而更為關(guān)鍵的是，政府依然在市場分配機(jī)制的框架下占據(jù)主導(dǎo)地位；公民被淪為 “顧客”，僅僅能夠?qū)卜?wù)質(zhì)量提出意見而無法過問最為廣泛的政策目標(biāo)的合理性。因此，民營化的道路雖不能全部否定，但其濃厚的 “科學(xué)管理”色彩和淡薄的 “政治民主”意蘊(yùn)使其嚴(yán)重忽略了公共性的價值取向?？梢哉f，西方經(jīng)驗(yàn)并未重構(gòu)官僚等級制，政府依然是公共服務(wù)體系中的唯一正式權(quán)威主體。公共價值治理途徑要求突破 “單中心”，主張政府在治理體系中強(qiáng)化對公民的回應(yīng)，在不斷交流、對話與協(xié)作中實(shí)現(xiàn)平等、開放和有序的合作關(guān)系；政府、社會和公民必須在價值意義上實(shí)現(xiàn)一種重構(gòu)，必須達(dá)成權(quán)力與責(zé)任、公平要素的平衡。因此，合作治理的過程就不能僅僅體現(xiàn)為為滿足個人利益的集合而單純采用市場化機(jī)制，合作治理必須體現(xiàn)公共性的規(guī)范與根本原則。善治重視 “人”之根本，公共服務(wù)的 “善”就是要反映與滿足公眾的根本需求，就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動，[17]善治內(nèi)在的要求通過人本主義的價值理念來促進(jìn)公共服務(wù)治理績效的提高。相對應(yīng)，合作治理必須既能體現(xiàn)政治民主的本質(zhì)要求，又能有效整合分散在多元社會主體手中的資源，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理的治理形式及民主實(shí)現(xiàn)形式[18]的社會建構(gòu)。我國地方公共服務(wù)必須摒棄過去 “強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、弱社會”的發(fā)展理念，樹立公共服務(wù)的精神，在實(shí)現(xiàn)來自服務(wù)、信任與結(jié)果的價值體系中以公共價值的基準(zhǔn)選擇最佳供給主體，誰能夠最大化實(shí)現(xiàn)公共利益、創(chuàng)造公共價值、提升服務(wù)質(zhì)量與產(chǎn)品效益，誰就可以成為最終的績效合同簽訂者。此外，探索市場化運(yùn)作手段的前提也必須要考慮到不同治理主體的創(chuàng)新性、資源利用率、與社區(qū)的合作精神以及重視公眾偏好等關(guān)鍵因素。同時，還需要考慮到我國不同地區(qū)公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀，把財政支出更多的流向不同類型的公共服務(wù)領(lǐng)域，而非更多的擴(kuò)大當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。地方政府財政支出與轉(zhuǎn)移支付需重視社會弱勢群體的利益需求，為社區(qū)福利、個人發(fā)展提供資金支持和價值關(guān)懷。當(dāng)然，國家必須重視第三部門在社區(qū)生產(chǎn)機(jī)制中的重要性，因?yàn)榈谌块T的生產(chǎn)行為動機(jī)從 “公共人”角度出發(fā)，在公共服務(wù)使命感的感召下，在弱勢群體、慈善、社區(qū)發(fā)展與福利等方面明顯強(qiáng)于傳統(tǒng)權(quán)威的公共部門和有著私利動機(jī)的私營企業(yè)，因而第三部門能夠更好的在社會資本整合、提高社群信任度、規(guī)范公共性基礎(chǔ)、促成自發(fā)合作意愿以及維持合作行為及決策等方面發(fā)揮重要作用。

綜合來說，公共價值的治理途徑給予了我國地方公共服務(wù)改革的諸多啟發(fā)式意義。地方政府的核心職能不再僅僅是市場監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理，政府需要更多注重公共服務(wù)，政府也需要創(chuàng)造價值，而不是單純的發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，而創(chuàng)造價值必然打破政府壟斷與隨意干預(yù)的傳統(tǒng)；公民本身也并不是被動參與的角色，而成為了地方公共服務(wù)決策體系中的主導(dǎo)者，突破了政府在認(rèn)同傳統(tǒng)下的合法性依據(jù)，用自主治理建構(gòu)了治理時代下的公共權(quán)力合法性基礎(chǔ)；最后，多中心合作供給公共服務(wù)也不僅僅是建立在市場化機(jī)制基礎(chǔ)上，而是強(qiáng)調(diào)一種基于公共價值的社會分配方式，在這種分配方式下，公共服務(wù)精神、回應(yīng)性、參與性等要素成為了代替?zhèn)€人利益集合的標(biāo)準(zhǔn)，通過公共性的建構(gòu)，內(nèi)在的指向地方公共服務(wù)的治理績效的獲得。

四、結(jié)語

《“十二五”規(guī)劃》指出，要著力保障與改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的改革目標(biāo)就必須建立和完善公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府的構(gòu)建并非實(shí)行幾套措施、轉(zhuǎn)換職能以及精簡機(jī)構(gòu)等那般簡單，而是需要重構(gòu)根本理念、核心職能、決策與執(zhí)行、權(quán)責(zé)與評估體系。以公共價值為核心的治理途徑是西方公共行政學(xué)理論與實(shí)踐發(fā)展的新成果，它強(qiáng)調(diào)圍繞公共價值，通過合作生產(chǎn)模式優(yōu)化產(chǎn)出績效，主張政府的核心職能由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效率提高轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造公共價值，

擴(kuò)大公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，優(yōu)化公共服務(wù)供給的質(zhì)量，促進(jìn)更好的政策結(jié)果的產(chǎn)生以及自發(fā)的實(shí)現(xiàn)社會信任度的提升。公共價值治理途徑的核心就在于使民主政治要素成為整個治理過程中生成價值的關(guān)鍵，并在重新評估政治要素的基礎(chǔ)上進(jìn)行政治過程的重建，通過社會自我建構(gòu)以及自發(fā)的自主治理來內(nèi)在的獲得公共服務(wù)供給效率的提高。我國地方公共服務(wù)體系長期存在政府本位、人本主義理念缺失以及社會供給不足的困境，歸結(jié)起來就是價值問題，這也是近幾十年來我國 “強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、弱社會”發(fā)展模式的一個負(fù)面效應(yīng)。因此，要想建立可持續(xù)的地方公共服務(wù)體系，就必須 “重新發(fā)現(xiàn)社會”，走向社會本體的治理模式，讓公共治理成為民主、正義、平等等價值的維護(hù)者，通過公共服務(wù)改革，最大化實(shí)現(xiàn)公共利益和公共價值，以遏制政府自身利益擴(kuò)展趨向。公共價值的管理途徑正是對這種改變與訴求的回應(yīng)。因此，我國地方公共服務(wù)改革在未來的趨向應(yīng)是在核心職能的定位上由尋求公共價值來定義；在公共服務(wù)決策范圍的確定上以擴(kuò)大公眾參與為支撐；在合作供給倫理途徑的選擇上用公共服務(wù)精神來塑造，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時更加注重公共利益滿足、公共服務(wù)職能的擴(kuò)大、回應(yīng)性、合法性以及公眾參與，在權(quán)責(zé)重構(gòu)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值到公共價值的回歸。

[1]沈榮華、汪波：《論地方公共服務(wù)的體系創(chuàng)新》，《理論探討》2004年第5期。

[2]資料來源于中國審計署，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/n2596922.files/n2596966.htm。

[3][英]杰瑞·斯托克：《作為理論的治理：五個論點(diǎn)》，《國際社會科學(xué)》1999年第2期。

[4][美]艾倫·羅森伯姆：《公共服務(wù)中的政府、企業(yè)與社會三方合作》，孫迎春譯，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2004年第5期。

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[14]孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理:面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2004年，第33頁。

[15]廖魁星：《“十二五”時期地方政府治理角色的新定位》，《成都行政學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。

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[17]俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第87頁。

[18]何顯明：《治理民主：一種可能的復(fù)合民主范式》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第10期。

責(zé)任編輯：王雨磊

D035.5

A

1000-7326（2015）07-0032-08

*本文系四川省哲社研究規(guī)劃基地項(xiàng)目 “政府轉(zhuǎn)型過程中公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新研究”（SC13E065）的階段性成果。

唐興霖，西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （四川 成都，611130）；馬亭亭，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士生 （上海，200030）。