余冰

余 冰，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院社會(huì)工作系副教授，博士（廣州 510631）。

政策意涵與價(jià)值導(dǎo)向：中國(guó)城市社區(qū)政策30年

余冰

余 冰，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院社會(huì)工作系副教授，博士（廣州 510631）。

價(jià)值取向是政府推動(dòng)改革的深層結(jié)構(gòu)與內(nèi)在動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)社區(qū)政策在經(jīng)歷了市場(chǎng)主義的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、威權(quán)主義的城市管理體制改革與基層政權(quán)重建之后，現(xiàn)已進(jìn)入到以民生、幸福為導(dǎo)向的公共服務(wù)社區(qū)化時(shí)期。分析此一變遷軌跡、政策意涵、價(jià)值取向及其間所反映的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系，有助于明確社會(huì)工作、社會(huì)政策的制定與執(zhí)行間的關(guān)聯(lián)，最終探討社會(huì)工作在其間的可能作為。

社會(huì)政策發(fā)展階段 社區(qū)服務(wù) 社區(qū)建設(shè) 公共服務(wù)社區(qū)化

在當(dāng)代，社區(qū)是國(guó)家福利提供和落實(shí)社會(huì)政策的場(chǎng)域，也是社會(huì)工作者提供社會(huì)服務(wù)和社區(qū)民眾參與自治的空間。了解和分析改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)城市社區(qū)政策的變遷，尤其是這些政策背后的政策意涵、價(jià)值取向及其間所反映的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系，有助于社會(huì)工作者培養(yǎng)宏觀意識(shí)，明確社會(huì)工作與社會(huì)政策的制定與執(zhí)行間的關(guān)聯(lián)，關(guān)注福利服務(wù)與政策變遷的議題；同時(shí)，站在追求社會(huì)公義（social justice）的立場(chǎng)，辨識(shí)其中所隱含的價(jià)值導(dǎo)向，從而在協(xié)助政策傳遞的過(guò)程中有意識(shí)地倡導(dǎo)和堅(jiān)持公平正義，克服內(nèi)隱之矛盾。如此，方可踐行社會(huì)工作促進(jìn)社會(huì)變革之使命，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作者作為社會(huì)及社區(qū)發(fā)展之探索者、使能者、推動(dòng)者之角色，推動(dòng)社區(qū)為本的整合社會(huì)工作實(shí)踐，回歸社會(huì)工作之社會(huì)本質(zhì)（張和清，2011；陳濤，2011）。本文就是對(duì)這方面的嘗試和努力，即通過(guò)分析改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)大陸城市社區(qū)政策的變遷軌跡及其價(jià)值取向、國(guó)內(nèi)外發(fā)展背景，以厘清當(dāng)前及未來(lái)社區(qū)政策發(fā)展之走向，最終探討社會(huì)工作在其間的可能作為。

研究者已經(jīng)指出，新中國(guó)成立以來(lái)的中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，其中可見(jiàn)國(guó)家在公共福利和服務(wù)中的角色變遷，即1949～1980年代的“國(guó)家壟斷”、1980～1990年代的“國(guó)家退卻”、以及2002年以來(lái)的“國(guó)家再臨”（岳經(jīng)綸，2010）。我國(guó)的城市管理體制也以1980年代為界，之前是單位制；之后是社區(qū)制（范明林、程金，2005）。社會(huì)政策與城市管理體制這兩條線索在社區(qū)匯聚，構(gòu)成了以社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理為基本內(nèi)涵和發(fā)展動(dòng)力的社區(qū)政策變革軌跡。以往的研究大多為揭示政策實(shí)施的狀況、模式等，對(duì)其背后的價(jià)值取向較少關(guān)注。價(jià)值取向是政府推動(dòng)改革的深層結(jié)構(gòu)和內(nèi)在動(dòng)力（陳天祥，2012）。尤其是在社會(huì)福利政策領(lǐng)域，不同的價(jià)值理念會(huì)導(dǎo)致不同的政策導(dǎo)向。當(dāng)以這樣的視角去觀察和分析我國(guó)社區(qū)政策的變遷歷程時(shí)，則1980年代的社區(qū)服務(wù)政策、1990年代的社區(qū)建設(shè)政策、以及21世紀(jì)以來(lái)的公共服務(wù)社區(qū)化政策的發(fā)展脈絡(luò)就清晰起來(lái)了。這也為社會(huì)工作在社區(qū)的發(fā)展提供了機(jī)遇。

一、“社會(huì)福利社會(huì)辦”與社區(qū)服務(wù)：1980～1990年代

1970年代末的改革開(kāi)放，開(kāi)啟了中國(guó)大陸以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型階段，政府的經(jīng)濟(jì)職能凸顯，而社會(huì)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策，在講效率、促增長(zhǎng)、減負(fù)擔(dān)的考量下，國(guó)家有意識(shí)地弱化在公共福利提供上的功能和角色，從眾多公共服務(wù)領(lǐng)域中全面撤退。在城市，此一時(shí)期也是單位制弱化，原先依托于城市單位的社會(huì)服務(wù)提供機(jī)制開(kāi)始失靈的時(shí)期，因此“社會(huì)福利社會(huì)辦”思想的提出可以說(shuō)是國(guó)家欲以原先僅作為單位制補(bǔ)充的街居體系（街道和居委會(huì)）①街居體系或街居制從一開(kāi)始就是對(duì)單位制的補(bǔ)充，這是以地域社區(qū)為范圍設(shè)計(jì)出一種以街道和居委會(huì)為依托的地區(qū)管理方式，街居制和單位制相輔相成在新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)時(shí)期對(duì)新秩序、新權(quán)威的建立起到了功不可沒(méi)的作用（郭圣莉，2005）。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)的城市社會(huì)管理就是通過(guò)縱向的“單位制”和橫向的“街居制”來(lái)進(jìn)行的，相對(duì)于“單位”來(lái)說(shuō)，“街居”管理的主要是邊緣社會(huì)。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來(lái)，城市社會(huì)管理逐步從“單位制”轉(zhuǎn)向“社區(qū)制”（陳偉東，2004：20-21）。可見(jiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)在國(guó)家政策層面所大力推行“社區(qū)制”，其實(shí)是對(duì)早前“街居制”的改造，其改造的方式與過(guò)程即社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)政策的提出與推行。為中心構(gòu)建“街道社會(huì)福利網(wǎng)絡(luò)”解決諸多社會(huì)問(wèn)題的努力。國(guó)家民政部在1986年②有研究者提出的此一時(shí)間結(jié)點(diǎn)為1983年，本文以時(shí)任民政部部長(zhǎng)的多吉才讓在1998年發(fā)表的文章為據(jù)。在此，具體的時(shí)間已不是重點(diǎn)，重點(diǎn)在于此一時(shí)期此一思想醞釀、提出的過(guò)程及其經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展背景。提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的思想，即動(dòng)員社會(huì)各方力量，從改革開(kāi)放前全部由國(guó)家包辦的、單一的福利體制向國(guó)家、集體、個(gè)人一起辦的體制轉(zhuǎn)變（多吉才讓，1998）?！吧鐓^(qū)服務(wù)”的概念正是在這樣一個(gè)背景下提出的。1987年于大連召開(kāi)的民政工作座談會(huì)對(duì)“社區(qū)服務(wù)”概念做了初步界定，指出這是發(fā)動(dòng)和組織社區(qū)內(nèi)成員進(jìn)行互助型社會(huì)服務(wù)的活動(dòng)，以就地解決社會(huì)問(wèn)題；同年9月在武漢召開(kāi)的首次“全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)”進(jìn)一步詮釋了“社區(qū)服務(wù)”的內(nèi)涵，即“社區(qū)服務(wù)是在社區(qū)內(nèi)為人們的物質(zhì)生活和精神生活所提供的各種社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)，它的目的就在于調(diào)解人際關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾，創(chuàng)造一個(gè)和諧、良好的社會(huì)環(huán)境?！雹郾疚囊蚴菍?duì)政策意涵的分析，需適當(dāng)引用政策原文，故文中無(wú)特別作者標(biāo)注的引用皆來(lái)自于所提政策的原文，下同。1989年，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》采用了“社區(qū)服務(wù)”的概念，以立法的形式指出開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)是居委會(huì)的職責(zé)，且居委會(huì)可興辦相關(guān)的服務(wù)事業(yè)（潘小娟，2004；張歡等，2013）。至此，以“城市社區(qū)”為依托取代1950年代以來(lái)主要通過(guò)各級(jí)“單位”提供社會(huì)福利及服務(wù)的政策思路正式確立下來(lái)，而“社會(huì)福利社會(huì)

化”、“社會(huì)服務(wù)社區(qū)化”的思想也孕育其中。筆者將1986至1995這十年當(dāng)中有代表性的相關(guān)思想、政策法律、會(huì)議精神等以時(shí)間進(jìn)程為線索歸納為表一，并著重探討其中政策的意涵與意義。

表1 1980～1990年代的社區(qū)服務(wù)：相關(guān)思想與政策意涵

從表1可以看到，從“社會(huì)福利社會(huì)辦”到“社會(huì)服務(wù)社區(qū)化”再到“社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化”，1980-1990年代社區(qū)服務(wù)政策以社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的市場(chǎng)主義導(dǎo)向日益清晰，這與其他社會(huì)政策領(lǐng)域中的“國(guó)家退卻”而“市場(chǎng)主導(dǎo)”的趨勢(shì)相一致①即岳經(jīng)綸教授所指出的，此一時(shí)期國(guó)家為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效率，經(jīng)濟(jì)政策的功能被不斷強(qiáng)化，社會(huì)政策的功能被嚴(yán)重削弱，成為經(jīng)濟(jì)政策的附庸，社會(huì)保障制度和社會(huì)福利改革在此階段帶有明顯的市場(chǎng)化取向（岳經(jīng)綸，2010）。。據(jù)資料記載，北京市在1986年至1995年的三個(gè)社區(qū)服務(wù)三年規(guī)劃中政府財(cái)政撥款的比率逐年下降，分別為36.3%、31.9%和28.9%；而要求街居自籌經(jīng)費(fèi)的比例則逐年上升，分別為63.7%、68.1%和71.1%。武漢市某街道自1987年以來(lái)用于社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)中的自籌資金約占了83%，外籌資金約占17%（潘小娟，2004：128-129）。

另外，雖然不少學(xué)者試圖在理論上厘清社區(qū)服務(wù)概念的內(nèi)涵和外延，尤其是強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)的福利性質(zhì)②如唐鈞（1992）提出社區(qū)服務(wù)從內(nèi)到外可分為三個(gè)部分：福利性服務(wù)、事業(yè)性服務(wù)和商業(yè)性服務(wù)，其中福利性服務(wù)是核心、商業(yè)性服務(wù)是邊緣部分；李秀琴等（1995）指出社區(qū)服務(wù)有廣義和狹義之分，其中狹義的社區(qū)服務(wù)指社區(qū)的社會(huì)福利和便民利民的社會(huì)服務(wù)，且前者是社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)（潘小娟，2004）。，但是在實(shí)際運(yùn)作中，社區(qū)服務(wù)混淆了公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)之界限的“一仆二主”、“一身

二任”的矛盾現(xiàn)象日益嚴(yán)重，“街居經(jīng)濟(jì)”①這是1980年代中后期中國(guó)城市進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，街居經(jīng)濟(jì)是一種社區(qū)經(jīng)濟(jì)，其中不僅包括街道和居委會(huì)自己出資創(chuàng)辦的直屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也包括相當(dāng)一部分帶有合作性質(zhì)的集體所有制經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)，以及那些可能并不位于街道社區(qū)之內(nèi)、但在利益歸屬上仍然屬于街道的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。街居經(jīng)濟(jì)在此一時(shí)期極大地激發(fā)了城市中居民服務(wù)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力，但與此同時(shí)街道和居委會(huì)也逐漸成為利益主體（雷潔瓊、王思斌等，2001：146—147）。使得街道和居委會(huì)層面也出現(xiàn)了“政企不分”、“只向錢看、忽視居民服務(wù)的傾向”；不少社區(qū)服務(wù)商業(yè)化、逐利化傾向明顯，同時(shí)，也存在行政色彩濃、結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度低、社會(huì)參與度低等問(wèn)題。研究者指出，這些，都與社區(qū)服務(wù)政策具有發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和提供福利服務(wù)兩種并不一致的發(fā)展目標(biāo)有關(guān)，“把社區(qū)服務(wù)當(dāng)作產(chǎn)業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)”與“具有社會(huì)福利性的居民服務(wù)業(yè)”的雙重屬性使中國(guó)的社區(qū)服務(wù)從一開(kāi)始就陷入一種自相矛盾的境地。（雷潔瓊、王思斌等，2001：176；潘小娟，2004：133-139）最終，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)政策開(kāi)始調(diào)整，至1990年代末，各地政府收回了街居經(jīng)濟(jì)權(quán)；2000年，社區(qū)建設(shè)的政策文件正式出臺(tái)。

現(xiàn)在回顧這一段歷史，我們的問(wèn)題是：為什么國(guó)家在此一時(shí)期會(huì)提出這樣一套存在內(nèi)隱矛盾的政策主張呢？實(shí)際上，當(dāng)我們從整個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)以及在全球的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r中回觀和反思，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，此一貌似矛盾的社會(huì)政策卻是因應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)。首先，在國(guó)內(nèi)，1992年6月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》明確將居民服務(wù)業(yè)列為第三產(chǎn)業(yè)之重點(diǎn)；同年10月的中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)則強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不動(dòng)搖”、重申“發(fā)展我國(guó)商業(yè)、金融、保險(xiǎn)、旅游、信息、法律和會(huì)計(jì)審計(jì)咨詢、居民服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)”“使之在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重有明顯提高”②中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)“黨史上的今天（http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/65856/4454474.html）”；江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告《加快改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐奪取有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的更大勝利》（http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html）。。其次，1980年代，也正是西方福利國(guó)家為應(yīng)對(duì)危機(jī)紛紛進(jìn)行改革推行“福利私營(yíng)化”的年代，即強(qiáng)調(diào)政府不再是唯一的福利提供者，應(yīng)逐步減少政府撥款補(bǔ)助和在公共服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)，同時(shí)引入營(yíng)利的商業(yè)組織和非營(yíng)利的志愿團(tuán)體且強(qiáng)化它們的功能與角色以使其成為福利服務(wù)供給的主體（李晨漪，2009）。有學(xué)者指出，“社會(huì)福利社會(huì)化”(socialization)政策在一定程度上可以說(shuō)是對(duì)西方“福利私營(yíng)化”(privatization)思潮和國(guó)家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)改革的回應(yīng)（丁華等，2011）。

可見(jiàn)，1980～1990年代的社區(qū)服務(wù)政策既是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，也部分地受到西方福利國(guó)家改革思潮之影響，甚至可以說(shuō)構(gòu)成了全球福利體制改革的一部分。所不同的是，西方國(guó)家的改革是從“國(guó)家福利”向“多元福利”轉(zhuǎn)變；而我國(guó)限于當(dāng)時(shí)國(guó)情的制約，是將滿足社會(huì)福利與社會(huì)保障需求的責(zé)任從政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，突顯市場(chǎng)主義的價(jià)值導(dǎo)向。

二、城市管理體制改革、基層政權(quán)重建與社區(qū)建設(shè)：1990～2000年代

早在1991年社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的政策被醞釀的同時(shí)，一個(gè)新的概念—“社區(qū)建設(shè)”已悄然提出。與1960年代聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的自下而上的、通過(guò)政府與民間團(tuán)體合作從而動(dòng)員居民積極參與

的“社區(qū)發(fā)展”①一般認(rèn)為，社區(qū)發(fā)展是第二次世界大戰(zhàn)以后聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織在農(nóng)村掀起的一場(chǎng)世界范圍的運(yùn)動(dòng)，試圖通過(guò)有計(jì)劃、有目標(biāo)、有組織的社會(huì)變遷來(lái)解決農(nóng)村的社會(huì)問(wèn)題，如貧困、飲水等。1951年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)通過(guò)了390D號(hào)決議，其核心是通過(guò)推動(dòng)社區(qū)福利中心的建設(shè)來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展（丁元竹，2009：94）。1960年，聯(lián)合國(guó)在其出版的《社區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一書中指出了社區(qū)發(fā)展的定義：社區(qū)發(fā)展是一種過(guò)程，即由人民以自己的努力與政府當(dāng)局的配合，一致去改善社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等環(huán)境。在此過(guò)程中，包括兩個(gè)基本要素：一是由人民自己參與、自己創(chuàng)造，以努力改進(jìn)其生活水準(zhǔn)；二是由政府以技術(shù)協(xié)助或其他服務(wù)，幫助社區(qū)更有效地自覺(jué)、自發(fā)與自治（王思斌，1999：115—116）。不同，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)是自上而下以及政府體制改革的一部分，體現(xiàn)了我國(guó)“以行政力量推動(dòng)社會(huì)運(yùn)行”的政治傳統(tǒng)。當(dāng)時(shí)的民政部官員在其工作講話中指出，關(guān)于為何要開(kāi)展社區(qū)建設(shè)有四點(diǎn)考慮：1.社區(qū)建設(shè)是較社區(qū)服務(wù)更為全面、完善和系統(tǒng)的工作內(nèi)容；2.社區(qū)建設(shè)仍然要?jiǎng)訂T和發(fā)揮社區(qū)的力量，包括轄區(qū)單位和社區(qū)居民的積極性；3.社區(qū)建設(shè)是發(fā)揮和完善基層政權(quán)組織職能的具體措施；4.社區(qū)建設(shè)是政治體制改革的需要（潘小娟，2004：51-52）?？梢钥吹剑@其中包含了后來(lái)社區(qū)建設(shè)政策的兩大重點(diǎn)：城市管理體制改革和基層政權(quán)重建。在1991到2010年間，這兩大要素依次展開(kāi)，二者從概念的提出或?qū)嶒?yàn)試點(diǎn)到政策的正式出臺(tái)，都幾乎用了將近十年的時(shí)間，探索和改革不可謂不持久。筆者將其中重要的時(shí)間結(jié)點(diǎn)和事件歸納如下。

表2 1990～2000年代的社區(qū)建設(shè)：重要事件和政策文件

從表2可見(jiàn)，1991～2000年是社區(qū)建設(shè)之城市管理體制改革探索階段。如果說(shuō)1980年代社區(qū)服務(wù)的推行，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家于改革開(kāi)放初期在社會(huì)福利領(lǐng)域的退卻（retreat），那么1990年代的城市

管理體制改革則是國(guó)家在行政領(lǐng)域的重組（regrouping）。如學(xué)者所指出的，單位制解體之后，國(guó)家開(kāi)始直接面對(duì)社會(huì)成員個(gè)體，因而亟待尋找新的城市管理模式，而出于對(duì)傳統(tǒng)行政模式的路徑依賴，原先作為單位體制之輔助的街道居委會(huì)體系及其管理單元——社區(qū)則成為新的管理模式的焦點(diǎn)（楊淑琴等，2010）。可見(jiàn)，此一新形勢(shì)下城市管理體制重構(gòu)的實(shí)質(zhì)是對(duì)原先的街居制的升級(jí)改造。民政部在1991年首次提出社區(qū)建設(shè)概念后長(zhǎng)達(dá)十年的探索期內(nèi)先后三次召開(kāi)“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)研討會(huì)”，并在全國(guó)推動(dòng)試點(diǎn)，先后推出了以街道和居委會(huì)一體化為特征的“行政推進(jìn)型”的上海模式（1995年）①其實(shí)可以說(shuō)，當(dāng)1987年以街道、居委會(huì)為依托的社區(qū)服務(wù)的序幕拉開(kāi)，由“單位主導(dǎo)型”向“街-居社區(qū)主導(dǎo)型”的城市基層管理體制的轉(zhuǎn)變就已經(jīng)開(kāi)始了，但一直到上海市1995年在其十個(gè)行政區(qū)的十條街道著手進(jìn)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的試點(diǎn)改革，以及1996進(jìn)一步將居民委員會(huì)納入“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的社區(qū)管理體系，以街-居體系為基礎(chǔ)的社區(qū)體制建設(shè)才正式拉開(kāi)帷幕。、以社區(qū)服務(wù)為龍頭的青島模式（1998年）、重新劃定社區(qū)規(guī)模嘗試“議行分設(shè)”的社區(qū)組織體系的沈陽(yáng)模式（1999年）、以及轉(zhuǎn)變政府職能的江漢模式（2000年）（盧漢龍、李駿，2011；姚華，2010；潘小娟，2004）。這些模式分別顯示出強(qiáng)化地方行政建設(shè)、強(qiáng)調(diào)服務(wù)導(dǎo)向、重組社區(qū)組織架構(gòu)、厘清政社邊界等方向的努力，體現(xiàn)出社區(qū)體制改革的多種面向（余冰，2006）。

2000年，由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳兩大黨政部門聯(lián)合下發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2000〕23號(hào))可以說(shuō)是此一改革的最終成果。該《意見(jiàn)》雖然接受了學(xué)者所倡導(dǎo)的源自西方的“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”的定義，但其重點(diǎn)在規(guī)定城市社區(qū)的范圍仍然是社區(qū)居委會(huì)的轄區(qū)，只是其管理規(guī)模已有所調(diào)整。城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想則包括“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)”等?？梢?jiàn)，社區(qū)建設(shè)政策的實(shí)質(zhì)是國(guó)家借用社區(qū)這樣一個(gè)地域性概念，將其操作為城市基層管理的單位，以期解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和單位制解體所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題，并通過(guò)社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，因此政策所重點(diǎn)關(guān)注的是社區(qū)的地域范圍、人口規(guī)模、組織建設(shè)和制度建設(shè)（楊敏，2007）。

2001～2010年則是社區(qū)建設(shè)之基層政權(quán)重建或重塑（reconstruction）階段，它通過(guò)兩條路徑展開(kāi)，即社區(qū)自治和社區(qū)黨建。社區(qū)自治以居委會(huì)直選為最重要的表征。雖然1989年由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《居民委員會(huì)組織法》中已經(jīng)提出城市居民委員會(huì)作為“基層群眾性自治組織”，要遵循居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的“三自”原則②此“三自”原則在由中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)文件所轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中增加為“四自”，即自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。，但一直到1999年民政部制訂的《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》中才進(jìn)一步提出了要“逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制的轉(zhuǎn)變”，以及社區(qū)自治、議行分設(shè)、居委會(huì)直選等要求。這是第一次以政府文件的形式提出“社區(qū)自治”的概念③“社區(qū)自治”在其他一些文件中則稱為“居民自治”，如中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)文。應(yīng)當(dāng)指出，這兩個(gè)概念還是有一定區(qū)別的，以其具有代表性的選舉活動(dòng)為例，社區(qū)選舉包括除居委會(huì)選舉，以及其他社區(qū)組織如業(yè)委會(huì)的選舉等（劉春榮，2005）。，與此同時(shí)全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)相繼展開(kāi)居委會(huì)直選的試點(diǎn)工作④最初的“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”有26個(gè)，分布在全國(guó)19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，占全國(guó)城區(qū)總數(shù)的3.3%。（姚華，2010）。仍以上海市為例，其在1999年開(kāi)始居委會(huì)直選的實(shí)驗(yàn)；在2003年第二波更大規(guī)模的換屆直選中，20%的居民委員會(huì)采用直選的方式（劉春榮，2005）。然而，有學(xué)者根據(jù)對(duì)此兩屆居委會(huì)直選的田野研究指出，在其所觀察的四個(gè)改革試點(diǎn)居委會(huì)中兩個(gè)改革完全失敗，另兩

個(gè)矛盾重重（石發(fā)勇，2005）；另一項(xiàng)對(duì)上海市2003年、2006年、以及2009年三屆居委會(huì)直選的追蹤研究則發(fā)現(xiàn)，作為社會(huì)權(quán)力主體的居民在2003年曾經(jīng)積極熱情地投入到直選過(guò)程中，但由于直選的實(shí)質(zhì)仍然是在行政力量操控下完成的，是行政權(quán)力向社會(huì)領(lǐng)域的滲透，故而2006年和2009年的居委會(huì)直選又重回到那種在現(xiàn)有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)的重復(fù)再生產(chǎn)過(guò)程當(dāng)中?？梢哉f(shuō)居委會(huì)直選是行政權(quán)力依賴社會(huì)權(quán)力實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，以權(quán)力的擴(kuò)大再生產(chǎn)完成其在社區(qū)建設(shè)中合法化的過(guò)程。同時(shí)，該研究也揭示了社區(qū)黨支部在居委會(huì)直選中的關(guān)鍵作用（耿敬，2011）。

實(shí)際上，在1999年民政部制訂的《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》中就提出了要“加強(qiáng)黨和政府對(duì)社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)”；2000年中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)文件所轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出“社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，在街道黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作”（姚華，2010）。2004年，中辦發(fā)〔2004〕25號(hào)文(《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》)開(kāi)篇即提出“街道、社區(qū)是黨在城市工作的基礎(chǔ)，街道、社區(qū)黨建工作，是黨的基層組織建設(shè)的重要組成部分”。同時(shí)指出“在調(diào)整社區(qū)設(shè)置時(shí)，要同步調(diào)整、健全社區(qū)黨組織”，包括在人數(shù)上“凡有3名以上正式黨員的社區(qū)，都要單獨(dú)建立社區(qū)黨組織”；在人員構(gòu)成及來(lái)源上“采取從機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中選派，從大中專畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人中選拔等措施”；在與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系上“社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員與社區(qū)居委會(huì)中的黨員成員可以交叉任職，提倡社區(qū)黨支部（總支、黨委）書記和社區(qū)居委會(huì)主任經(jīng)過(guò)民主選舉由一人擔(dān)任”等。最后，要求各級(jí)黨委和政府在辦公用房、活動(dòng)場(chǎng)地和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、以及社區(qū)工作者的工資和生活補(bǔ)貼上予以保證。2005年，民政部等10部委、辦公室和群團(tuán)組織共同頒布的民發(fā)〔2005〕85號(hào)文(《關(guān)于進(jìn)一步做好社區(qū)組織的工作用房、居民公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理工作的意見(jiàn)》)再次強(qiáng)調(diào)要保證社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)和群團(tuán)組織的工作用房。而2010年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2010〕27號(hào)）中，一是強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民委員會(huì)在組織管理、人員隊(duì)伍、制度及設(shè)施的建設(shè)；二是指出城市社區(qū)組織體系皆要以社區(qū)黨組織為核心，重申了要“以‘三有一化’（即有人有錢有場(chǎng)所、構(gòu)建城市區(qū)域化黨建新格局）為重點(diǎn)，積極推進(jìn)社區(qū)黨組織建設(shè)”。這些政策設(shè)計(jì)，都旨在充分保障黨在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

如學(xué)者所指出的，新中國(guó)的性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)，使得黨的組織體系網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上成為中國(guó)社會(huì)整合的軸心。而隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所代替，黨對(duì)社會(huì)的整合面臨兩大挑戰(zhàn)：一是黨整合社會(huì)的組織基礎(chǔ)如何從單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制？二是黨整合社會(huì)的體制重心如何從領(lǐng)導(dǎo)組織層面轉(zhuǎn)向基層組織層面？由此，社區(qū)黨建就成為新時(shí)期黨的組織建設(shè)的重心，其政治意義顯而易見(jiàn)（林尚立，2000）。因此，雖然社區(qū)黨建的推進(jìn)一直困難重重，但是執(zhí)政黨推進(jìn)此一基層政權(quán)建設(shè)的決心并無(wú)動(dòng)搖。以社區(qū)黨組織缺乏人才、資金和辦公場(chǎng)所這一社區(qū)黨建面臨的最為普遍的問(wèn)題為例，盡管有研究表明，全國(guó)范圍內(nèi)把社區(qū)黨組織經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的社區(qū)已經(jīng)占到社區(qū)總數(shù)的70%，2007年黨的十七大仍然專門提出要注重解決基層組織經(jīng)費(fèi)保障和活動(dòng)場(chǎng)所等問(wèn)題（張超，2013）。

總而言之，在此一階段，社區(qū)作為單位的替代成為國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的基礎(chǔ)。在由國(guó)家所主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)居民、社區(qū)組織等民間力量雖然也常常出現(xiàn)在政府文件中并強(qiáng)調(diào)其參與的必要性，但國(guó)家權(quán)力在社區(qū)中始終處于絕對(duì)的支配地位，民間社會(huì)仍然是附屬的角色，以居委會(huì)直選為代表性活動(dòng)的居民自治和社區(qū)參與，是為了整合民眾對(duì)政權(quán)體制的支持，社區(qū)制中的“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系與單位制并不存在質(zhì)的差別（李友梅，2009；李亞雄，2003）?？梢哉f(shuō)，1990年代的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)是政黨和政府在基層社會(huì)的權(quán)威重塑，以往全面滲透和控制社會(huì)的國(guó)家權(quán)力改變策略，

以組織滲透、功能滲透和程序滲透的方式實(shí)現(xiàn)自身意圖，其背后的價(jià)值導(dǎo)向是威權(quán)主義（authoritarianism）①極權(quán)主義和威權(quán)主義是當(dāng)代政治學(xué)對(duì)現(xiàn)代非民主政體的類型學(xué)劃分，威權(quán)政體被認(rèn)為是現(xiàn)代化進(jìn)程中介于極權(quán)和民主之間的一種較為溫和的專制形態(tài)。中國(guó)大陸在改革開(kāi)放之后，極權(quán)因素正在不斷瓦解，威權(quán)主義的特征日益明顯，這在國(guó)家政策的制定和執(zhí)行方面最明顯的表現(xiàn)即政策動(dòng)機(jī)從意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非罂?jī)效、通過(guò)壓制與讓步的結(jié)合保持社會(huì)的穩(wěn)定等。但威權(quán)政治的本質(zhì)依然是壓制（許瑤，2013）。（肖林，2013）。

三、公共服務(wù)社區(qū)化：21世紀(jì)以來(lái)

如果說(shuō)自1999年以來(lái)，在中國(guó)城市逐步推廣的社區(qū)黨建、居委會(huì)直選、以及在“議行分設(shè)”議題下進(jìn)行的社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站建設(shè)等，是屬于組織滲透和程序滲透的話，那么進(jìn)入2010年以來(lái)的“公共服務(wù)社區(qū)化”命題則屬于功能滲透，這其實(shí)是對(duì)1980～1990年代的社區(qū)服務(wù)功能的重構(gòu)，重構(gòu)的重點(diǎn)是凸顯社區(qū)和政府的服務(wù)職能，而非像20年前那樣強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)的市場(chǎng)性面向。

從2000年開(kāi)始，一些有關(guān)專項(xiàng)社區(qū)服務(wù)的政策文件就相繼由相關(guān)的政府部門制定提出，涵蓋了殘障人士、社區(qū)矯正、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、企業(yè)退休人員等多種服務(wù)對(duì)象和服務(wù)領(lǐng)域。而2006年、2007年和2011年分別由國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、民政部等部門發(fā)布的文件則在國(guó)家層面重申了社區(qū)服務(wù)的重要性，但政策中的價(jià)值導(dǎo)向已有所轉(zhuǎn)變。2006年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2006〕14號(hào))提出了“政府提供公共服務(wù)，鼓勵(lì)、支持社區(qū)居民和社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)”的界分；2007年國(guó)家發(fā)改委和民政部聯(lián)合發(fā)布的《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》(發(fā)改社會(huì)〔2007〕975號(hào))提出“將延伸服務(wù)職能、使政府相關(guān)公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)作為主要工作內(nèi)容”；2011的《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕61號(hào))進(jìn)一步區(qū)分了“社區(qū)服務(wù)體系……以公共服務(wù)、志愿服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容”；區(qū)分了“社區(qū)專業(yè)服務(wù)和商業(yè)服務(wù)”；提出確保社區(qū)服務(wù)的公益性和便民利民特點(diǎn)；并以“積極推進(jìn)公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)”作為社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)；強(qiáng)調(diào)社區(qū)的“兜底”功能。②國(guó)家民政部、基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司：1993～2010年政策文件匯總（http://zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/zcwj/）；國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》的通知（http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/29/content_ 2032915.htm）。在此，公共服務(wù)社區(qū)化的意涵已非常明顯。

表3 2000年以來(lái)與公共服務(wù)有關(guān)的社區(qū)政策

如學(xué)者所言，在當(dāng)前新的歷史階段，國(guó)家所面臨的主要任務(wù)和挑戰(zhàn)已轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)、協(xié)調(diào)不同群體利益以及維持社會(huì)秩序，而政府通過(guò)社區(qū)傳遞社會(huì)保障和公共服務(wù)這樣一種功能滲透的方式可增加政績(jī)從而增強(qiáng)政府的合法性（肖林，2013）。從社會(huì)學(xué)的角度看，社會(huì)整合包括社會(huì)控制、社會(huì)管理、社會(huì)動(dòng)員以及為此所需要的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)等，中國(guó)作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家和“后發(fā)國(guó)家”，在當(dāng)今快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，必須將服務(wù)與管理相結(jié)合，這在社區(qū)的層面上即社區(qū)組織建設(shè)和發(fā)展社區(qū)事業(yè)（唐忠新，2001）。而從公共管理和政治學(xué)的角度看，社會(huì)管理和公共服務(wù)這兩個(gè)概念具有部分重合性，如果一定要加以區(qū)分的話，則二者的最大區(qū)別是前者強(qiáng)調(diào)規(guī)制；后者依靠自治。值得指出的是，規(guī)制并不等于管制。相反，當(dāng)前我國(guó)政府在社會(huì)管理方面亟待解決的問(wèn)題正是要實(shí)現(xiàn)從行政管制型政府向規(guī)制型服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，即政府向社會(huì)提供的最主要的公共產(chǎn)品是制度和服務(wù)；同時(shí)管理的主體也要從傳統(tǒng)的國(guó)家、政府?dāng)U展到包括非營(yíng)利組織、中介組織等在內(nèi)的所有公共部門以及公民個(gè)人。由此，社會(huì)管理變成基于一種多元化治理結(jié)構(gòu)、多中心主體的開(kāi)放式公共治理，表現(xiàn)在社區(qū)治理方面，則包括要積極推行公共服務(wù)社區(qū)化（陳振明等，2005）。

2013年中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)提出了要“創(chuàng)新社會(huì)治理”，“增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”。如學(xué)者所評(píng)論的，相較于管理，治理更傾向于強(qiáng)調(diào)社會(huì)各界共同關(guān)心、共同參與公共事務(wù)，一字之差，代表了執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。①十八屆三中全會(huì)公報(bào)（http://news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm）；學(xué)者評(píng)論見(jiàn)“十八屆三中全會(huì)公報(bào)十大關(guān)鍵詞梳理”（http://bj.bendibao.com/news/20131113/123017.shtm）。可以看到當(dāng)前黨和國(guó)家治理政策的價(jià)值導(dǎo)向正在向著強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)、強(qiáng)調(diào)多元參與的方向轉(zhuǎn)變，而中國(guó)的社區(qū)政策在經(jīng)歷了市場(chǎng)主義的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、威權(quán)主義的城市管理體制改革與基層政權(quán)重建，現(xiàn)已進(jìn)入到以民生、幸福（wellbeing，又譯福祉）②幸福的對(duì)譯詞通常有well-being和happiness兩個(gè)。一般認(rèn)為，happiness指主觀幸福感，即subjective well-being；而well-being是社會(huì)福利制度發(fā)展的終極目標(biāo)，即建立滿足人類需要提升人類福祉（丘海雄、李敢，2012；彭華民等，2011）。為導(dǎo)向的公共服務(wù)社區(qū)化時(shí)期。

也正是在這樣一個(gè)時(shí)期，社區(qū)為本的社會(huì)工作受到關(guān)注和重視。2013年民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2013〕178號(hào)），分別從大規(guī)模培養(yǎng)和使用社區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍，拓寬社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)平臺(tái)，分類推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)，建立健全社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制等方面，界定了“加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的主要任務(wù)”。③見(jiàn)國(guó)家民政部網(wǎng)站＞社會(huì)工作和社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)＞相關(guān)政策（http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/201311/ 20131100549955.shtml）。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中，如何踐行“社區(qū)為本的整合社會(huì)工作實(shí)踐”仍是一個(gè)難題。

以廣州市為例，自2008年政府開(kāi)始購(gòu)買公共服務(wù)以來(lái)，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的投入增長(zhǎng)巨大。2008年政府投入購(gòu)買的經(jīng)費(fèi)為522萬(wàn)元，2009年為1544萬(wàn)元，2010年為5585萬(wàn)元，2011年為2.6億元，2012年為2.95億元，2013年為3.2億元，2014年的預(yù)算為3.37億元（今后幾年將基本維持在這個(gè)水平）；與政府購(gòu)買經(jīng)費(fèi)巨幅增長(zhǎng)相伴的是主打服務(wù)項(xiàng)目的確定，即從2008至2009年的專項(xiàng)服務(wù)購(gòu)買，到2010年全市20個(gè)試點(diǎn)街道家庭綜合服務(wù)中心的綜合項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“家綜項(xiàng)目”）購(gòu)買，再到2011年以來(lái)全面覆蓋150多個(gè)街道的“家綜項(xiàng)目”購(gòu)買，其中每個(gè)街道的家庭綜合服務(wù)中心的購(gòu)買經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一為200萬(wàn)元。④數(shù)據(jù)來(lái)源：李拉，廣州市政府七年來(lái)購(gòu)買社工服務(wù)累計(jì)花費(fèi)11億元，《南方都市報(bào)》轉(zhuǎn)引自社工中國(guó)網(wǎng)＞＞行業(yè)要聞（http://news.swchina.org/industrynews/2014/0723/16025.shtml）；羅觀翠等，2014，《廣東社會(huì)工發(fā)展報(bào)告(2014)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。同時(shí)，“家綜項(xiàng)目”的服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)過(guò)三年多的探索也從最初面向本街道

各社區(qū)居民的家庭服務(wù)、長(zhǎng)者服務(wù)和青少年服務(wù)3項(xiàng)主要內(nèi)容拓展為殘障、社區(qū)矯正、精神康復(fù)、民族整合、外來(lái)人口服務(wù)等21項(xiàng)（羅觀翠等，2014：54）。可以說(shuō)，廣州的社會(huì)工作目前已初步形成了一個(gè)以家綜為依托、以街道轄區(qū)為服務(wù)單位、服務(wù)人群從體現(xiàn)社區(qū)“兜底”功能的各類弱勢(shì)群體到體現(xiàn)更廣泛的社區(qū)公共服務(wù)功能的更廣大人群的格局。2012年，廣州市又啟動(dòng)了以社區(qū)（即居委會(huì)轄區(qū)）為單位的“幸福社區(qū)”創(chuàng)建試點(diǎn)，計(jì)劃在三年中分別按照全市社區(qū)的20%、15%、15%比例推進(jìn)，力爭(zhēng)至2015年底將全市50%以上的居委會(huì)社區(qū)打造成為“社區(qū)安全又舒適，鄰里友善互關(guān)心，社區(qū)事務(wù)齊參與，社區(qū)幸福共分享”的幸福社區(qū)。①?gòu)V州市幸福社區(qū)創(chuàng)建工作指導(dǎo)平臺(tái)＞走進(jìn)幸福社區(qū)（http://www.gzmz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzsmzj/ zjxfsq/201308/2518676.html）值得指出的是，雖然“家綜項(xiàng)目”和“幸福社區(qū)”創(chuàng)建都是以社區(qū)為平臺(tái)，為社區(qū)居民提供的服務(wù)種類也有很大的相似性②幸福社區(qū)的創(chuàng)建除了以居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的全體居民為服務(wù)對(duì)象，還同時(shí)啟動(dòng)了由市福利彩票公益金立項(xiàng)資助的為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)、社區(qū)特殊群體關(guān)顧服務(wù)、社區(qū)互助及公益服務(wù)、小型社區(qū)設(shè)施改善等社區(qū)公益項(xiàng)目，見(jiàn)《廣州市幸福社區(qū)公益項(xiàng)目資助計(jì)劃簡(jiǎn)介》（http://www.gzmz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzsmzj/gyxmjj/201308/2519342.html），但二者在運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員上存在很大不同?！凹揖C”由經(jīng)過(guò)招投標(biāo)方式所確定的民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為運(yùn)營(yíng)單位，要求至少投入20人的運(yùn)營(yíng)人力，其中10名持證社會(huì)工作者，其他可為跨專業(yè)服務(wù)人員，如心理咨詢師、康復(fù)師等；“幸福社區(qū)”創(chuàng)建依托已有的社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行，不增加新的人員。這里，問(wèn)題就出現(xiàn)了。一方面，就“家綜項(xiàng)目”而言，由于民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)相對(duì)于所服務(wù)的社區(qū)而言是一個(gè)“外來(lái)物”，社區(qū)融入成為首要難題，而目前的持證社會(huì)工作者多為剛畢業(yè)的社會(huì)工作者或相關(guān)專業(yè)大學(xué)生，人生經(jīng)驗(yàn)少，理論聯(lián)系實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)少，與居民交往的經(jīng)驗(yàn)少，與街道等政府、準(zhǔn)政府部門打交道的經(jīng)驗(yàn)更少，因此，當(dāng)前廣州各“家綜項(xiàng)目”最大的難題就是服務(wù)成效不明顯、社區(qū)認(rèn)知度低。另一方面，就“幸福社區(qū)”創(chuàng)建而言，雖然創(chuàng)建的主體社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)的在地產(chǎn)物，不存在上述社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者所面臨的融入和認(rèn)知難題，但由于當(dāng)下居委會(huì)的行政化傾向嚴(yán)重，居委人員的創(chuàng)建動(dòng)力常常不足，“社區(qū)幸福了，居委人員難幸?！钡谋г箷r(shí)有耳聞。所幸，目前仍是由政府所購(gòu)買的“幸福社區(qū)創(chuàng)建評(píng)估與督導(dǎo)”項(xiàng)目已由5家專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)所承辦③仍然是以招投標(biāo)的方式承辦的，筆者所參與創(chuàng)辦和運(yùn)營(yíng)的社工機(jī)構(gòu)是其中之一，并主要倡導(dǎo)和推動(dòng)著該項(xiàng)目。，這支“第三方專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍”秉持專業(yè)操守，在評(píng)估和督導(dǎo)過(guò)程中特別倡導(dǎo)家庭綜合服務(wù)中心與“幸福社區(qū)”創(chuàng)建居委會(huì)互相學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短的協(xié)手共贏理念，鼓勵(lì)和動(dòng)員各創(chuàng)建社區(qū)的居委人員與“家綜”社會(huì)工作者的合作。部分承辦“家綜”的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也已有意識(shí)地積極參與“幸福社區(qū)”創(chuàng)建，比如與所服務(wù)街道轄區(qū)內(nèi)的各居委會(huì)共享服務(wù)場(chǎng)地、建立案主轉(zhuǎn)介機(jī)制等，也開(kāi)始與居委人員聯(lián)手申報(bào)社區(qū)公益項(xiàng)目。這些，都是專業(yè)社會(huì)工作者與社區(qū)工作者合作共贏的開(kāi)始。

總之，在當(dāng)前由國(guó)家所主導(dǎo)的社會(huì)工作發(fā)展浪潮中，中國(guó)大陸的專業(yè)社會(huì)工作者需要培養(yǎng)宏觀意識(shí)，具備政策視野，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)工作是國(guó)家社會(huì)福利政策傳遞的重要組成部分。雖然公共服務(wù)與社會(huì)工作服務(wù)是一種包含與被包含的關(guān)系，以社會(huì)弱勢(shì)人群為主要工作對(duì)象的社會(huì)工作服務(wù)主要突顯的是社區(qū)的“兜底”功能，但是在當(dāng)前公共服務(wù)社區(qū)化的浪潮下，以社區(qū)為主要工作場(chǎng)域的專業(yè)社會(huì)工作者正應(yīng)當(dāng)籍此機(jī)遇，主動(dòng)介入社區(qū)公共服務(wù)的運(yùn)作，在幫助政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社區(qū)化的過(guò)程中亦可最大限度地造福于案主，同時(shí)提高社會(huì)工作在當(dāng)下中國(guó)的認(rèn)知度和影響力。

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編輯/陳建平

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城市化背景下的社區(qū)建設(shè)研究”（項(xiàng)目號(hào)：13ASH013）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“國(guó)家中的社會(huì)：民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展研究”（項(xiàng)目號(hào)：10YJA840051）。

C912

A

1672-4828(2015)01-0035-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2015.01.002