張 晗

（1.吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012；2.延邊大學 馬克思主義學院，吉林 延吉 133002）

自2004年以來，中共中央、國務院連續(xù)12年以中央一號文件的形式對中國農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展工作進行部署，可見，“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為全國各項工作的重中之重。十七屆三中全會后，中國新一輪農(nóng)村土地流轉制度改革全面推進，進入了縱深階段，其中，土地流轉制度的規(guī)范和完善成為了農(nóng)村改革的中心問題。在我國，少數(shù)民族地區(qū)地域遼闊，土地資源豐富，具有良好的發(fā)展?jié)摿?。但是，長期以來，由于受到歷史和現(xiàn)實等因素的影響，民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟增速緩慢，與其他地區(qū)存在一定的差距?？梢哉f，民族地區(qū)的農(nóng)村土地流轉問題不僅對于民族地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展影響重大，而且對于邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定和國家的安全具有重要意義。

一、延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉取得的成績

吉林省延邊地區(qū)是中國最大的朝鮮族聚居地區(qū)和東北唯一的少數(shù)民族自治州所在地，在推進農(nóng)村土地流轉的過程中，延邊地區(qū)始終堅持利益最大化和風險最小化相結合的原則，一方面促進專業(yè)農(nóng)場健康、穩(wěn)步發(fā)展，另一方面關注流轉土地農(nóng)民的切身利益和要求，農(nóng)村土地流轉工作取得了一些成績。

第一，促進了土地規(guī)模集中經(jīng)營。截至2013年底，延邊地區(qū)流轉土地總面積為7.79萬公頃，其中專業(yè)農(nóng)場中農(nóng)戶流轉的土地達到5.08萬公頃，流轉土地農(nóng)戶達到21582戶。［1］隨著土地流轉的進行，土地相對集中到農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營大戶手中，土地適度規(guī)?；?jīng)營水平進一步提升。土地相對集中之后，實現(xiàn)了專業(yè)化生產(chǎn)和機械化作業(yè)，有利于科學種田、推廣新品種和新技術、組織生產(chǎn)綠色，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質都有大幅度提高，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了廣闊的發(fā)展空間。同時，在推進農(nóng)村土地流轉的基礎上，延邊地區(qū)積極發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關的項目。2013年，延邊地區(qū)啟動實施20個投資3000萬元以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，總投資達16.9億元；新增州級龍頭企業(yè)20戶，總數(shù)逾260戶；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)銷售收入達231億元，同比增長18.5%。［2］

第二，實現(xiàn)了農(nóng)民增收。在延邊地區(qū)，通過參與土地流轉和外出務工等途徑，流轉土地農(nóng)戶收入顯著增加。農(nóng)戶增收主要源于三個渠道：一是土地流轉收入。（1）土地流轉費用。2012年，延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場土地流轉價格達到每公頃4000元以上，有些已高達5000元。（2）土地經(jīng)營收益返還部分。主要包括由于糧價上漲而增加的凈收益和農(nóng)場實現(xiàn)超額利潤時返還給農(nóng)戶的利益補償部分。二是外出務工增收。農(nóng)戶流轉土地后可通過進城務工、在當?shù)貙I(yè)農(nóng)場就業(yè)和從事其他生產(chǎn)經(jīng)營活動等多渠道實現(xiàn)增收。三是國家針對糧食生產(chǎn)發(fā)放的各類補貼收入。2013年，延邊地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟總收入125億元，農(nóng)民人均純收入8291元，較上一年增長12.8%。［3］同時，通過規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了科學種田、機械化作業(yè)和標準化管理，每公頃土地的產(chǎn)出比單散農(nóng)戶種植時顯著增加。因此，專業(yè)農(nóng)場中的種植大戶收入與普通農(nóng)戶相比也顯著增加。據(jù)統(tǒng)計，2013年，延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場產(chǎn)值達到6.08億元，實現(xiàn)凈利潤2.5億元，平均每家專業(yè)農(nóng)場凈利潤為36萬元。其中，凈利潤20萬元以上的專業(yè)農(nóng)場561家，占全州專業(yè)農(nóng)場總數(shù)的82%。［4］

第三，推動了城鎮(zhèn)化進程。延邊地區(qū)通過發(fā)展專業(yè)農(nóng)場促進農(nóng)村土地流轉，在提高土地規(guī)?；?jīng)營水平、大幅提高農(nóng)民收入的同時，也加速推進了城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。土地流轉制度的建立，可以幫助進城農(nóng)民盡快完成身份定位，促使農(nóng)民特別是小城鎮(zhèn)居民擺脫“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兩難狀態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力和土地兩大生產(chǎn)要素的分離，并使其得到更合理、更有效的配置。農(nóng)民真正融入到城市生活之中，實現(xiàn)了高質量的城鎮(zhèn)化。幾年來，延邊地區(qū)通過發(fā)展專業(yè)農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體，共轉移農(nóng)村勞動力5萬余人，許多離開農(nóng)村的農(nóng)民進城購置了房屋，辦理了城市戶口，成為了市民。勞動力資源的再整合，使得延邊地區(qū)城鎮(zhèn)化建設步伐逐年加快。2011年，全州城鎮(zhèn)化率達到67.04%，比2010年增加0.84個百分點，高于同期全國城鎮(zhèn)化率15.77個百分點。［5］

二、延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉面臨的困難

延邊地區(qū)促進土地流轉，發(fā)展專業(yè)農(nóng)場，推進城鎮(zhèn)化的工作在各級政府及有關部門的關注和支持下，已經(jīng)初具規(guī)模。但是，由于受到人口、資本、科技水平、社會經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響，延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉在不斷推進的過程中也產(chǎn)生了諸多問題。

第一，地方政府行為失范。在農(nóng)村土地流轉過程中，農(nóng)民處于相對弱勢的地位，對土地流轉政策陌生，其行為需要地方政府的指導和規(guī)范；另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉需要符合國家的宏觀經(jīng)濟規(guī)劃和糧食安全戰(zhàn)略，國家的農(nóng)村政策在土地流轉過程中的落實需要政府的有效參與。但是，在延邊地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的過程中，政府行為的不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生，主要表現(xiàn)在“缺位”和“越位”兩個方面。有些作為組織者、管理者、服務者的地方政府尚對土地流轉認知不全，采取不作為或不干預的態(tài)度，對農(nóng)村土地流轉放任自流，在土地流轉過程中管理職能缺位、功能弱化；有些地方政府管理人員為求政績或基于地方經(jīng)濟利益考慮，越權、越位從事各種商業(yè)性征地、建設性征地以及“低征高賣”等土地運作，在沒有征得農(nóng)民同意和授權的條件下，強制征收農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地和宅基地，造成農(nóng)民在土地流轉中“被流轉”的現(xiàn)象?？梢哉f，在延邊地區(qū)的土地流轉過程中存在的政府行為不規(guī)范現(xiàn)象影響了農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，挫傷了各族群眾參與土地流轉的積極性，影響了土地流轉的順利進行。

第二，風險應對機制缺失。土地流轉中存在的風險制約了延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場的進一步發(fā)展。一方面，延邊地區(qū)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展較落后，農(nóng)民對于土地具有強烈的依賴性，將土地視為“命根子”，在看待“專業(yè)農(nóng)場”這個較為新鮮的事物上，往往存在一定的擔憂，擔心轉讓土地承包經(jīng)營權后，失去生活的來源，難以維持生存，所以在土地流轉中失去土地生產(chǎn)經(jīng)營權的多數(shù)農(nóng)民在參與土地流轉時抱有觀望的心理，往往不愿將全部的土地經(jīng)營權轉讓出來；另一方面，在土地流轉中獲得更多土地生產(chǎn)經(jīng)營權的專業(yè)農(nóng)場主，在進行農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的過程中，要面臨來自政策、環(huán)境和市場等多方面的風險，尤其是在融資方面，由于專業(yè)農(nóng)場缺少有效抵押物，難以達到信用貸款的授信標準，貸款困難。雖然延邊地區(qū)相關政府部門針對專業(yè)農(nóng)場發(fā)展需要設立了相關專項資金，但覆蓋面仍然較小。2011年，延邊地區(qū)獲得政策資金傾斜的專業(yè)農(nóng)場數(shù)量僅占所有農(nóng)場數(shù)的11.6%。［6］所以，出于經(jīng)濟上的考慮，專業(yè)農(nóng)場主往往選擇安于現(xiàn)狀，影響了農(nóng)場規(guī)模的發(fā)展和生產(chǎn)的擴大。

第三，社會化服務體系和配套制度不健全。一方面，社會化服務體系是影響專業(yè)農(nóng)場進一步發(fā)展的重要制約因素。相對于其他規(guī)模經(jīng)營主體而言，專業(yè)農(nóng)場的主要優(yōu)勢是能夠在種養(yǎng)環(huán)節(jié)降低管理成本、提高生產(chǎn)效率。而在面對市場進行農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)資購買等交易時，專業(yè)農(nóng)場必須依托合作社、專業(yè)協(xié)會等社會化服務組織才能降低市場交易成本，獲得較高的市場交易地位。但是，當前延邊地區(qū)農(nóng)業(yè)社會化服務體系發(fā)展并不充分，農(nóng)場在專業(yè)生產(chǎn)中迫切需要的農(nóng)機、購銷、保險等服務供給不足，成為其發(fā)展壯大的重要制約因素。另一方面，當前延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉不暢，這與流轉相關配套制度改革滯后密切相關。農(nóng)村土地流轉的首要前提是農(nóng)村剩余勞動力可以轉移，而當前城鄉(xiāng)分割的住房問題、戶籍制度和社會保障制度等都嚴重阻礙了農(nóng)村勞動力轉移，從而妨礙了農(nóng)村土地流轉。

第四，少數(shù)民族邊緣化問題日益凸顯。合理的土地流轉能增加民族地區(qū)少數(shù)民族收入，但是，受到經(jīng)營能力、人口結構、文化適應等因素的影響，少數(shù)民族農(nóng)民參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的程度相對較低，在農(nóng)村土地流轉的過程中，少數(shù)民族邊緣化問題日益凸顯。一方面，在經(jīng)濟發(fā)展程度相對滯后的農(nóng)村地區(qū)，土地流轉的推進以及大量社會資本的進入打破了傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟模式，導致了農(nóng)村的貧富分化。極少數(shù)農(nóng)業(yè)大戶通過流轉土地，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，成為土地流轉的絕對受益者，擁有了更多的經(jīng)濟、社會和政治權利，而大多數(shù)的普通農(nóng)戶則進一步喪失了參與經(jīng)濟和社會活動的權利，變成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的旁觀者，失去了話語權。另一方面，少數(shù)民族農(nóng)民的溝通能力、社會交往能力相對較低，很難接受新事物、學習新知識，很多農(nóng)民將土地流轉之后，缺少在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的機會，有的在服務業(yè)實現(xiàn)短期或臨時的就業(yè)，有的從事一些時令性的采摘或撈捕活動，有的甚至賦閑在家中靠土地租金和政府的最低生活保障維持生活，這樣不僅產(chǎn)生了物質貧困，而且有可能造成社會權利貧困、能力貧困、資源貧困的產(chǎn)生，加深少數(shù)民族邊緣化程度。

三、民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉的路徑選擇

吉林省延邊地區(qū)是民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉的典型，其土地流轉的狀況具有一定的特殊性，但也能反映出民族地區(qū)的一些共同特點。延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉中面臨的地方政府行為失范、風險應對機制缺失、社會化服務體系和配套制度不健全、少數(shù)民族邊緣化問題日益凸顯等困境，同樣存在于其他民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉的進程中。因此，基于對延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉問題的考察，筆者認為，民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉的路徑選擇應體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）規(guī)范農(nóng)村土地流轉中的政府政策性干預

在廣大民族地區(qū)，尤其是在一些邊疆民族地區(qū)，市場機制本身的復雜性和不可控性以及農(nóng)村土地市場發(fā)育的相對緩慢，使土地流轉舉步維艱。因此，在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉市場機制的構建中，規(guī)范政府的政策性干預尤為重要。

一是政府政策性干預必須規(guī)范化。政府對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策性干預的具體表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)政策的制定和實施，政策的主體是政府，政策的不規(guī)范首先是政府行為的不規(guī)范，［7］所以政策性干預的規(guī)范性必須以政府行為規(guī)范為基礎。在農(nóng)村土地流轉過程中，政府既是參與者，又是監(jiān)督者，政府行為在很大程度上影響其他土地流轉參與者的積極性，因此，政府行為必須符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，滿足社會公共利益的要求，放眼長遠。

二是政策性干預應注意多種手段的結合。民族地區(qū)的人口結構復雜，經(jīng)營能力、文化適應性相對較低，這就要求國家在制定相關農(nóng)業(yè)政策時，應注意政策制定的科學性、政策目標的合理性、政策執(zhí)行的穩(wěn)定性與政策手段的多樣性相統(tǒng)一。在具體執(zhí)行上，政府政策性干預應該以經(jīng)濟手段為主，以法制手段為輔，同時配合行政手段的強制性，努力克服政府干預經(jīng)濟手段欠缺、法律手段無力的種種弊端。

三是政策性干預必須講求公平。在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉的過程中，由于土地產(chǎn)權不明晰、土地管理不完善、土地征收補償不公等原因引起的土地糾紛很多，嚴重影響了土地流轉相關工作的開展和土地流轉模式的創(chuàng)新。因此，在土地流轉模式創(chuàng)新中，政策性干預作為政府參與土地流轉的重要手段，必須努力克服原有體制和制度的弊端，講求公平，在土地確權、制度管理等方面充分考慮到各參與主體的利益，統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮政策性干預的作用。

（二）拓寬農(nóng)村土地流轉的利益共享和風險防范機制

在廣大民族地區(qū)，流轉方式的單一性和利益聯(lián)結機制的不完善已經(jīng)成為影響農(nóng)村土地流轉進一步發(fā)展的瓶頸因素。因此，拓寬利益共享和風險防范機制是市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢和要求，也是完善土地流轉機制的題中應有之義。

一是建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化利益聯(lián)結機制。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營過程中，利益聯(lián)結機制是決定產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營能否成功的關鍵因素。民族地區(qū)應因地制宜，根據(jù)各地的具體情況在原有土地流轉模式的基礎上嘗試新的土地流轉模式，并配套相應的利益聯(lián)結機制，支持農(nóng)民以土地、資金、技術等要素入股，實行多種形式的聯(lián)合與合作；積極引導龍頭企業(yè)與農(nóng)戶形成緊密的利益共享關系，大力倡導“公司＋農(nóng)戶”的“訂單農(nóng)業(yè)”，規(guī)范農(nóng)業(yè)訂單，提高履約率，并根據(jù)市場和收益的變化按照一定年限和比例調整流轉租金，把農(nóng)民和經(jīng)營方的長期利益捆綁在一起，推動龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間建立穩(wěn)固的利益聯(lián)結機制。這既有利于農(nóng)民支持和參與長期經(jīng)營，也有利于農(nóng)民分享土地經(jīng)營的成果和長期收益。

二是建立土地增值收益分配機制。（1）激發(fā)少數(shù)民族群眾參與土地流轉的積極性和主動性，積極探索合同制、股份制、股份合作制等經(jīng)營組織形式，使農(nóng)民通過參與土地流轉獲得土地地租、股份分紅等形式的土地增值收益，使農(nóng)民和土地經(jīng)營者之間、農(nóng)民與土地經(jīng)營效益之間建立起更加穩(wěn)定而廣泛的聯(lián)系。（2）企業(yè)和農(nóng)戶之間可以通過開展定向投入、定向收購等方式，為農(nóng)戶提供更多的技術、信息、農(nóng)資和購銷等服務，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，讓更多農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，更好地分享發(fā)展成果。（3）加強對農(nóng)村土地流轉中集體經(jīng)濟收益的監(jiān)管，建立相應的收益分配制度，保障農(nóng)民的集體土地流轉收益權。

三是建立農(nóng)村土地收益基金管理機制。從理論上來講，農(nóng)村土地流轉中的一部分增值收益也可以通過建立土地收益基金的管理機制，規(guī)范土地出讓收益的管理和運作，使其保值增值，在保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的基礎上促進農(nóng)村集體土地增值的公平分享。在建立農(nóng)村土地收益基金時，可以通過村民選舉的方式選出具有一定能力而深受大家信任的人組成一個專門的機構，負責基金的管理和使用。對于基金的收入分配可以嘗試1∶1∶1的分配模式，一部分用于失地農(nóng)民的社會保障，一部分用于基礎設施建設和風險備用金儲備，還有一部分作為發(fā)放給村民的福利。需要注意的一點是，農(nóng)村土地收益基金管理機制必須建立在公開、規(guī)范的原則上，確保資金的安全和分配的公平合理。

四是完善土地流轉風險防范機制。在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉的過程中，流轉雙方可能面臨的風險都是多方面的。我們必須正確認識農(nóng)村土地流轉風險，積極主動地采取綜合措施，完善土地流轉防范機制，只有這樣，才能進一步推動民族地區(qū)土地流轉規(guī)范有序進行，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。（1）建立農(nóng)業(yè)風險預警機制。針對農(nóng)業(yè)抗自然風險能力比較弱的特點，發(fā)揮農(nóng)業(yè)信息中心、農(nóng)技推廣基金會在普及推廣農(nóng)業(yè)先進技術中的作用，加大對氣象、畜禽疫病、農(nóng)作物病蟲害、市場信息的預測預報力度，并隨時防范現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的技術風險。（2）建立農(nóng)業(yè)風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后，按照流轉土地規(guī)模、土地流入方向，相關部門交納一定數(shù)量的風險保證金，合同期滿時全額退回。當土地流入方因經(jīng)營困難無法支付土地租金時，農(nóng)業(yè)行政主管部門有權使用風險保障金向農(nóng)戶支付土地租金。

（三）加強民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度改革

建立完善的城鄉(xiāng)社會保障制度體系，弱化農(nóng)村土地保障功能，解放束縛在土地上的農(nóng)村勞動力，是推動我國農(nóng)村土地流轉的必由之路。在社會保障制度不完善的情況下，單方面的農(nóng)村土地制度改革往往成效不彰。當前，民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度改革的重點主要集中在以下幾個方面：

一是關注農(nóng)民工的社會保障問題。在民族地區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，大量農(nóng)民工長期在城市打工。隨著經(jīng)濟發(fā)展和土地資源供求關系的變化，農(nóng)民工“兩棲生活”的弊端也日益凸顯，切實解決農(nóng)民工的社會保障問題，應是當前農(nóng)村土地制度配套改革中一項不可或缺的內容。不僅要保障農(nóng)民工進城打工、獲得收入的基本經(jīng)濟權利，而且要通過制度改革對農(nóng)民工進城生活提供制度保障和制度激勵，提高各項社會保險統(tǒng)籌層次，將農(nóng)民工群體納入到城市社會保障體系當中，針對農(nóng)民工就業(yè)及培訓、住房、子女教育等問題出臺相關政策，為進城農(nóng)民工提供基本的生活保障、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等各種保障，并且在保險賬戶的設置上充分考慮到農(nóng)民工收入的低水平及其不穩(wěn)定性和高流動性，使其具有流動性和延續(xù)性的特點。

二是建立多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的地方性差異很大，廣大民族地區(qū)農(nóng)村的情況更是千差萬別。不同收入、文化或者信仰的群體，他們的參保能力和對于未來老年生活水平的要求有所不同。所以，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的改革不能一刀切，必須考慮到各地的現(xiàn)實情況和農(nóng)民的現(xiàn)實需求，使其更具有層次性和多樣性的特點。現(xiàn)階段，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險體系建設的目標是形成以社會養(yǎng)老保障為主，家庭養(yǎng)老、集體（社區(qū)）養(yǎng)老為輔，多層次、有差別、廣覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，［8］即針對不同發(fā)展水平的地區(qū)、不同收入水平的家庭設計不同的養(yǎng)老保險金方案，形成一個以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為輔、社會養(yǎng)老為補充的綜合養(yǎng)老模式，建立起多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

三是完善民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障制度。我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的首要目的是解決公平問題，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和人群之間的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務差距，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。但是，在廣大民族地區(qū)，普遍存在制度不夠完善、投資不足、服務成本高、衛(wèi)生基礎設施條件差等問題，嚴重威脅農(nóng)民群眾的身體健康。因此，在民族地區(qū)深入推進醫(yī)改的過程中，應充分考慮邊遠少數(shù)民族地區(qū)衛(wèi)生發(fā)展的獨特性和差異性，對現(xiàn)有政策作出補充和完善，分類指導，給予民族地區(qū)更多政策上的指導和支持。一方面，要完善相關制度，建立健全相關的補償機制，做好籌資和融資工作；深化民族地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構人事分配制度改革，積極改善農(nóng)村基礎醫(yī)療設施條件，調動醫(yī)務人員的工作積極性。另一方面，要大力發(fā)展民族地區(qū)的中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，鼓勵具有中藥材資源豐富地區(qū)的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構自種、自采、自制、自用中草藥，并加強對于中藥材產(chǎn)業(yè)的質量監(jiān)管。

（四）強化少數(shù)民族利益表達和政治參與機制

土地流轉為民族地區(qū)農(nóng)村原本進程緩慢的經(jīng)濟發(fā)展和社會變遷注入了強大的推動力，但是當?shù)厣贁?shù)民族群眾的生存環(huán)境和生產(chǎn)方式卻在土地流轉的過程中發(fā)生著巨大的變遷，民族地區(qū)利益主體多元化、利益關系復雜化和利益表達公開化，很可能由此產(chǎn)生各種摩擦，甚至影響民族地區(qū)的和諧和穩(wěn)定。因此，在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉中必須認可并尊重少數(shù)民族的參與意愿，更好地體現(xiàn)少數(shù)民族群眾的物質權益和精神要求，加強少數(shù)民族的利益表達和政治參與度。

一是建立有效的信息公開制度。在土地流轉中，土地流轉的相關信息和政策對于農(nóng)民流轉的意愿和行為選擇尤其重要，因此，建立有效的信息公開制度對于推進民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉非常必要。（1）要促進信息公開制度建設的規(guī)范化，在組織機構、責任機制、公開范圍及時效等方面完善相關措施，加強中央及地方各級政府對于信息公開方面的領導和監(jiān)督。（2）建立有效的約束機制，強化少數(shù)民族群眾在獲取政府信息方面的權利，推進信息公開中的爭議仲裁機制，設立相對獨立且具有權威的仲裁機構，對于由信息公開問題引起的問題進行介入，進行公平、公正的調解或裁定。（3）信息的公開要具有受眾性，充分考慮到少數(shù)民族群眾的知識水平和受教育程度。地方政府對于信息的發(fā)布不能流于形式，可以采取多語言的方式進行信息公開，運用少數(shù)民族語言和文字對相關情況予以解釋和說明，便于廣大少數(shù)民族群眾充分理解信息內容。

二是構建利益表達機制。在民族地區(qū)，不規(guī)范甚至是極端化的利益表達方式對于社會的危害是非常嚴重的。民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉涉及的利益主體多樣、利益關系復雜，利益表達機制的構建同樣不容忽視。一方面，必須從法律上給予少數(shù)民族群眾更多的自主性的利益表達權利和機會，使其擁有自主表達的話語權；另一方面，要充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的渠道。民族區(qū)域自治機關既是國家機關的組成部分，又是自治機關，上通中央，下連少數(shù)民族群眾，發(fā)揮著重要的利益協(xié)調功能和上傳下達的溝通功能，民族自治與地方自治結合的制度具有不可替代的優(yōu)越性，是少數(shù)民族群眾進行利益表達、向上級進行利益訴求和政治溝通的有效途徑。

三是完善民主協(xié)商機制。目前，對于中國來說，最為常見和有效的民主協(xié)商機制就是聽證會。但是，目前中國聽證制度還很不完善，民族地區(qū)的聽證會制度更是亟待完善，對于聽證事項的范圍、聽證的具體程序、聽證的主持機構沒有明確規(guī)定，聽證的過程以及結果等都缺乏透明性。一般來說，對于涉及與土地流轉相關的重大決策必須舉行有農(nóng)民參加的聽證會，保證各方都享有充分的知情權，并在充分聽取各方意見的基礎上作出最后的決策。（1）應保證參與程序的公平透明，對農(nóng)民參與決策的步驟、順序、方式、形式和時間以及相關的程序性制度進行規(guī)范化設定，進一步擴大地情民意征集范圍，拓寬民意征集渠道。（2）應建立和完善社會公示制度和社會聽證會制度，對與群眾利益密切相關的重大事項，必須進行社會公示和舉行多層次的社會聽證會，保證農(nóng)民廣泛參與決策過程，維護群眾的合法權益。

四、結語

在中國這個人地矛盾突出的農(nóng)業(yè)大國，土地對于國家和社會的發(fā)展和進步影響深刻，土地流轉問題是一個關乎農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的問題。通過對吉林省延邊地區(qū)農(nóng)村土地流轉情況的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉過程中，地方政府行為失范、風險應對機制缺失、資金短缺現(xiàn)象嚴重、社會化服務體系和配套制度不健全，以及少數(shù)民族邊緣化問題日益凸顯等問題普遍存在，嚴重影響了土地流轉的進一步深入。因此，民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉的路徑選擇包括：規(guī)范農(nóng)村土地流轉中的政府政策性干預；拓寬農(nóng)村土地流轉的利益共享和風險防范機制；加強少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度改革；強化少數(shù)民族利益表達和政治參與機制。

［1］樸世峰：《延邊地區(qū)專業(yè)農(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀及對策研究》，碩士學位論文，延邊大學，2014年，第16頁。

［2］李思雨：《延邊州2013年推進農(nóng)業(yè)建設綜述》，《延邊日報》2014年1月29日，第2版。

［3］《2013年延邊地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展成果顯著》，http／／www.jl.gov.cn／zwgk／zwdt／szdt／201402／t20140207＿1612059.html。

［4］李仙子：《加快土地流轉 助推農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營》，《銀行家》2014年第8期，第126頁。

［5］孫艷霜、夏友照：《專業(yè)農(nóng)場：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的城市》，《吉林日報》2013年1月16日，第5版。

［6］張雯麗、沈貴銀：《對延邊地區(qū)發(fā)展專業(yè)農(nóng)場的調研》，《中國農(nóng)墾》2013年第8期，第34—37頁。

［7］曲福田：《中國農(nóng)村土地制度的理論探討》，南京：江蘇人民出版社，1991年，第105頁。

［8］王如鵬：《農(nóng)村養(yǎng)老保障問題研究——基于農(nóng)村土地流轉的分析》，長春：吉林大學出版社，2013年，第159頁。