吳連才，秦樹才

(云南大學人文學院，云南昆明650224)

水利兼銜是清代職官改革的重要內容，是中國水利職官制度的重大創(chuàng)舉，極大地推進了清代水利發(fā)展，強化了中央對地方的統(tǒng)治，是清史研究中的重要問題。然而，此制在《清史稿》之《職官志》和《河渠志》、 “清三通”等政書中均無專條記載。就學術研究而言，鄭肇經所著《中國水利史》對包括清代在內的水利職官制度雖有梳理，對水利兼銜制度卻僅有四行字提及。①鄭肇經:《中國水利史》，上海:上海書店，1984年版，第340頁。迄今為止尚無論著對清代水利兼銜制度進行專門研究，學術界尚不明此制之廬山面目。從中國水利職官制度發(fā)展的視角來看，深入探討清代水利兼銜制度的內涵、兼水利銜的職官層級，形成與發(fā)展時空狀況，兼銜官員的職責與制度運行機制等問題，就是得很有意義。

一、清代水利兼銜:中國古代水利職官制度的重大變革

所謂水利兼銜，就是清政府為了解決地方水利發(fā)展問題，而讓一些已有職守的地方官員兼署水利職銜，擔負發(fā)展所在區(qū)域水利的任務。這一作法，可謂翻開了中國古代政府對地方水利建設與管理的新篇章。秦漢時期，中央機構中即設立了司空、水衡都尉、都水官等水利職司，掌管全國水利。唐代以后演變?yōu)橐怨げ恐克酒涫?。②鄭肇?《中國水利史》，上海:上海書店，1984年版，第326～336頁。明清定為以工部之都水清吏司“掌水利、河防、橋道舟車、劵契，量衡之事。水利曰轉漕，曰灌田，以時修其閘壩圩堤，以謹畜 (蓄)泄，備旱澇”③嵇璜等纂:《清朝文獻通考》卷81《職官考五》工部條。。由此可見，中央水利職司與職官的設立在中國古代一直得到重視，不斷加強。與此不同的是，地方水利職官在相當長時期內未獲重視。直到明清時期，才設總河、副總河，專事督理黃河、運河、淮河事務。雍正七年 (1729)后改為設江南河道總督，河南、山東河道總督專管以上諸河事務。其余各地方，或“凡諸水要會，遣京朝官專理，以督有司”，或由工部等機構，派員不定期巡視督理。最為典型者，為洪武二十七年 (1394)， “分遣國子生及人材，遍詣天下，督修水利”④《明史》卷88“直省水利條”，北京:中華書局，1974年版，第2145頁。。平時各地方之水利治理，則較籠統(tǒng)地包含于各級地方官職掌中，未作明確區(qū)分。如明代的知府，“掌一府之政……若籍帳、軍匠、驛遞、馬牧、盜賊、倉庫、河渠、溝防、道路之事，雖有專官，皆總領而稽核之。同知、通判分掌清軍、巡捕、管糧、治農、水利、屯田、牧馬等事，無常職”。并無專門的地方水利職官，即便是負有水利職責的太守、同知、通判等官，其水利職責也與其他方面職責混雜在一起，淹沒在清軍、巡捕、管糧、治農、屯田、牧馬等繁雜的事務當中，未形成明確的水利責任和管理目標。

二、水利兼銜職官的范圍與級別

(一)巡撫兼水利銜的特例。以職級而論，兼水利銜的職官最高者為巡撫，但僅在清末河南、山東實施過。清代的巡撫“掌考察布、按、諸道及府、州、縣官吏之稱職不稱職者，以舉劾而黜陟之。用兵則督理糧餉……于一省文職無所不統(tǒng)”①《清朝文獻通考》卷85《職官九》，《十通》第九種，北京:商務印書館，1937年版。。作為一省的最高文職官員，管理省內的水利事宜自然是其份內職責。然而，“巡撫關防并無管理河工之責”②《清德宗實錄》卷426，光緒二十四年戊戌八月庚寅條。，一般省份的巡撫并無水利兼銜。在清代中前期，水患較為突出的河南、山東等黃河中下游地區(qū)，清政府專門設立了河西河道總督、河東河道總督專管水利事宜。至晚清時期，當河道總督等水利專官空缺時，臨近地區(qū)的巡撫開始臨時性地兼署水利職銜，以避免因人事變動而影響黃河水利整治。這種情況，較早出現于道光二十二年(1842)，署河南巡撫鄂順“兼署河東河道總督……報秋汛安瀾”。③《清宣宗實錄》卷381，道光二十二年九月己巳條。其后，咸豐二年 (1852)，河東河道總督顏以燠在“大汛經臨，黃河水長(漲)，濟運修防，諸關緊要”之時，以手足麻木為由，奏請將河督印信交河南巡撫兼署，被開缺處理，其職務由慧成補授，但在“慧成未到任以前，著陸應谷 (時任河南巡撫)暫行兼署”。④《清文宗實錄》卷64，咸豐二年六月戊戌條。另外，同治元年 (1862)，“譚廷襄本以山東巡撫兼署河東河道總督。閻敬銘 (新任河東河道總督)未到任以前，譚廷襄責無旁貸”。⑤《清穆宗實錄》卷47，同治元年十月庚子條。逐漸地，到光緒(1874—1908)初年以后，“山東黃河一切事宜，巡撫兼轄已久”。⑥《清德宗實錄》卷383，光緒二十二年正月己酉條。山東、河南巡撫雖無水利銜之名，但已基本上兼轄河東、河西河道總督事。這種情形，加之彼時因黃河改道，漕米改為海運，“運河無事，河臣僅司堤岸，撫臣足可兼顧”⑦《清德宗實錄》卷494，光緒二十八年正月丁丑條。的實際，經光緒二十二年 (1896)以后的討論，至二十四年 (1898)，“東河在山東境內者，已隸山東巡撫管理……東河總督著一并裁撤”。⑧《清德宗實錄》卷424，光緒二十四年七月乙丑條。隨后，“河南河工現責成巡撫兼辦”。為使名實相符，河南巡撫劉樹堂奏稱，“查巡撫關防并無管理河工之責，應請改鑄，增入兼理河務字樣，以專責成”。經議，“著改鑄兼理河務字樣”。⑨《清德宗實錄》卷426，光緒二十四年八月庚寅條。至此，山東、河南兩省巡撫正式兼河東、河西水利銜，其改鑄的關防中，明確了兼理河務的職責，正式成為僅有的巡撫兼水利銜特例。

(二)道員兼水利銜。清初繼承明代道制，把布政使左右參政、參議等布政司 (藩司)佐貳官派到省內各地，履行該司撫安民人、催繳錢糧等職責，形成守道;把按察使副使、僉事等按察司(臬司)佐貳官派出到省內各地，履行該司稽核官吏，勘合詞訟等項職能，形成巡道。同時，還建立了名目較多的專業(yè)道。從而在各地設置了數量、種類較多的道。道的長官道員，品級由從三品至正五品高低不等，轄區(qū)存在交叉重迭現象，較為混亂?？滴?(1662—1722)以降，不斷對道進行精減整頓。至乾隆十八年 (1753)，令直省守、巡各道“俱為正四品，去其兼銜”。⑩《清高宗實錄》卷443，乾隆十八年七月壬午條。道員最終除去布按兩司兼銜，固定為各省督撫之下，府 (直隸廳、州)之上的一級行政實官，品級統(tǒng)一為正四品。“各道均轄府、直隸州 (廳)若干，轄區(qū)將省內所有府、直隸州 (廳)等府級行政區(qū)劃全部覆蓋。各守巡道轄區(qū)無交叉重迭情況”。①周勇進:《清代地方道制研究》，南開大學博士學位論文，2010年，第291頁。專業(yè)道的設置也作了較大精減，只保留了糧儲道、驛傳道、鹽法道、提學道等。其中，糧儲道除督理一省錢糧外，往往還直接管轄省會附近的若干府或直隸廳州，在專業(yè)道的職能基礎上一定程度地履行著守巡道的功能。

隨著道制的調整規(guī)范，道員的職守在“掌佐藩臬，核官吏，課農桑，興賢能，礪風俗，簡軍實，固封守，以倡所屬而廉察其政治”②【清】紀昀等撰:《歷代職官表》卷52，上海:上海古籍出版社，1989年版，第996頁。的基礎上，增加了兼銜水利，管理轄內水利的新內容。

雍正五年 (1727)，廣東總督孔毓珣首先提出，“將江常鎮(zhèn)道、蘇松太道均兼水利營田銜”。結果，工部議定，“均應如所請”，雍正帝也“從之”，③《清世宗實錄》卷58，雍正五年丁未六月丙申條。道員兼水利銜開始推行。次年，經河東道田文鏡奏準，“河南開歸河道、分巡南汝道，山東分守濟東道、分守登萊青道，并加水利銜”④《清世宗實錄》卷76，雍正六年戊申十二月丙申條。，河南、山東二省的部分守、巡道官員也開始兼署水利職銜。根據乾隆二十二年 (1757)河南布政使劉慥所上奏疏，道員兼水利銜在乾隆二十二 (1757)年后已成為較為普遍的現象。該奏疏稱， “各省守、巡各道……原有兼司水利之責，即或向無兼銜者，亦請概兼水利。”⑤《清高宗實錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。明確指出此前守巡各道“原有兼司水利之責”，即原則上應兼水利銜，其后因種種原因未兼水利銜者，要求“概兼水利”。此奏經吏部議覆，建議“應如所請行。令各省督撫查明守巡各道……如該地方有水利而尚未兼銜者，分別具題，到日再行辦理”。乾隆帝“從之”，最后允準實施，最終使守巡道員兼水利兼銜從制度層面較切實地推向了執(zhí)行層面。其后，乾隆二十三年 (1758)安徽巡撫高晉⑥《清高宗實錄》卷564，乾隆二十三年戊寅六月辛酉條。、署江西巡撫阿思哈⑦《清高宗實錄》卷566，乾隆二十三年戊寅秋七月己亥條。，二十四年 (1759)原任甘肅巡撫明德⑧《清高宗實錄》卷587，乾隆二十四年己卯五月己酉條、四川總督開泰⑨《清高宗實錄》卷594，乾隆二十四年己卯八月甲申條。，都奏請所屬部分守巡道兼水利銜事。而到了乾隆三十三 (1768)年，朝廷批準各督撫的請求，“鑄給直隸省分巡直隸、天津、河間等處地方兼管河務兵備道，分守口北兵備道，整飭宣府張、獨、多三廳等處;山東省分巡兗、沂、曹兼管水利黃河兵備道，分守登、萊、青整飭海防兼管水利兵備道;江西省分巡吉、南、贛、寧兼管水利兵備道，分巡廣、饒、九、南兼管水利兵備道;浙江省分巡寧、紹、臺兼管水利海防兵備道，分巡溫、處兵備道兼管水利事務;湖北省分守安、襄、鄖兵備道兼管水利事務……各 (水利)關防”，⑩《清高宗實錄》卷805，乾隆三十三年戊子二月庚辰條。允許直隸、天津、山東、江西、湖北、浙江等省的道員兼水利銜，將各地守巡道員兼行水利銜的制度推向高潮。

根據《清史稿·職官三》“道員”條的記載，清代直隸永定河道，山東運河道，江蘇河庫道，山東濟東泰武臨道，山西冀寧道，湖北安襄鄖荊道，直隸清河道，河南河陜汝道，浙江金衢嚴道，廣東廣肇羅道，直隸通永道、天津道、大順廣道，江蘇蘇州道、蘇松太倉道、常鎮(zhèn)通海道、徐州道，山東兗沂曹濟道，河南開歸陳許鄭道、河北道、南汝光道，陜西陜安道，新疆阿克蘇道、喀什噶爾道，浙江寧紹臺道、溫處道，江西撫建廣饒九南道、吉南贛寧道，湖北漢黃德道、上荊南道，四川成綿龍茂道，廣東南韶連道，江南江寧道，山東登萊青道，甘肅寧夏道，新疆伊塔道等36個道兼署水利職銜。?《清史稿》卷116《職官三》，北京:中華書局，1976年版，3355頁。然而，與其他文獻相對比，此道員兼水利銜的記錄并不完整，上文所述乾隆三十三年 (1768)兼水利的守巡道，很多即未載于其中，兼銜水利的守巡道應不止此數。概而言之，大凡實在管轄有府、直隸廳州的守巡道和糧儲道，尤其是轄內有干支河流和湖海者，道員一般都兼水利銜。

(三)同知、通判、州同、州判、縣丞、主薄等佐貳官兼銜水利。清代沿襲明代制度，在府級政區(qū)設同知 (正五品)、通判 (正六品)，作為知府的主要佐貳官，分掌糧鹽督捕、江海防務、河工水利、清軍理事、撫綏民夷諸務;此外，清代在部分地區(qū)設直隸廳或散廳，也委派同知或通判掌治其地;在州級政區(qū)，則將明代知州的佐貳官同知、通判改稱為州同 (從六品)、州判 (從七品)，習慣上仍稱同知、通判，分掌糧務、水利、防海、管河諸職;在縣級政區(qū)設縣丞 (正八品)、主簿 (正九品)，佐助知縣分掌糧馬、征稅、戶籍、緝捕諸職。①《清史稿》卷116《職官三》，北京:中華書局，1976年版，3356～3357頁。這些府州縣的各等佐貳官，其職掌內原本也包括水利、海防，但與其他各類職掌相混雜。隨著清政府對水利重視程度的提高，以及水利兼銜制度的實施，這些佐貳官作為較基層的官員也普遍被委兼水利銜。在雍正五年 (1727)廣東總督孔毓珣《江南水利四條》中，即提出“請將水利事宜，專責兼水利銜之同知、通判、縣丞、主簿等官”，工部和雍正帝均表贊同。②《清世宗實錄》卷58，雍正五年六月丙申條。次年，“命河南……各府同知、通判及各直隸州同、州判并兼管水利，聽道員調委”③《清世宗實錄》卷76，雍正六年十二月丙申條。制度逐步推開。雍正十年 (1732)，清廷議準云南“各 (府)州縣凡有水利之處，將同知、通判、州同、州判、經歷、吏目、縣丞、典史等官皆準加水利職銜，境內河道溝渠責令專理”，④乾隆《大清會典則例》卷134。佐貳官兼水利兼銜較完整地包括了從府到州縣的各個級別。至乾隆二十年 (1755)以后，水利佐貳官的水利兼銜達到了鼎盛期。僅乾隆二十三年(1758)，就有安徽、江西、湖南、廣西等省督撫，都上疏要求讓本省各府州縣的同知、通判、縣丞、主薄等佐貳官員兼署水利職銜，也都獲準實施。⑤分別見《清高宗實錄》卷564，乾隆二十三年六月辛酉條;卷566，乾隆二十三年秋七月己亥條;卷571，乾隆二十三年九月甲辰條;卷587，乾隆二十四年五月己酉條。少數地方，還讓職級較低的巡檢司、驛丞等也兼委水利銜。如乾隆十二年 (1747)，頒給湖北潛江縣高家場巡檢兼管水利印記。⑥《清高宗實錄》卷287，乾隆十二年三月壬子條。巡檢兼管水利的例子大概以湖廣之廣濟縣、黃梅縣較為突出。廣濟縣原以典史分管江堤，黃梅縣原以縣丞經管正堤、月堤，均駐扎縣城，所管江堤又較為遼長。鑒于此乾隆二十九年 (1764)調任湖北巡撫署湖廣總督常鈞奏請，增以廣濟縣之武穴巡檢、馬口巡檢、龍坪巡檢，黃梅縣之新開鎮(zhèn)巡檢、孔壟鎮(zhèn)巡檢，分管轄內堤工，統(tǒng)歸武穴同知管轄。⑦《清德宗實錄》光緒二十四年戊戌七月乙丑條。一般而言，縣丞以上佐貳官負責府州縣全境的水利事宜，而主薄、典史以下佐貳官，則多數被派遣到轄區(qū)內有水利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，駐扎分管彼處水利事務。如乾隆三十八年(1773)，陜西長安縣的主簿被派遣分駐縣內的斗門鎮(zhèn)兼管水利，朝邑縣的主簿被派遣分駐縣內的大慶關兼管水利。⑧《清高宗實錄》卷948，乾隆三十八年十二月丙戌條。

清政府也很注意為兼水利銜的同知、通判、縣丞、主薄等佐貳官鑄制和頒發(fā)關防。較典型的例子是乾隆三十七年 (1772)，署江西巡撫、布政使李瀚奏稱， “江西省通判十員，兼水利銜者俱有關防。惟建昌、贛州二府通判，沿用木戮”，特請求“將二府督糧通判一體兼管水利，頒給關防”，獲準執(zhí)行⑨《清高宗實錄》卷916，乾隆三十七年壬辰九月壬子條。?？梢钥闯觯坏^大多數兼水利銜的佐貳官已被頒發(fā)關防，即便是少量以“木戮”代替關防的佐貳官也被及時糾正，頒發(fā)給正式關防。當然，由于有的佐貳官職級較低，按制度發(fā)給的是鈐記或圖記等。如乾隆五年 (1740)，吏部便頒給湖北沔陽州分駐仙桃鎮(zhèn)兼管州北水利的州判仙桃鎮(zhèn)兼管水利州判鈐記。⑩《清高宗實錄》卷126，乾隆五年九月己卯條。而乾隆十一年 (1746)九月吏部同意頒給直隸唐縣等兼水利銜的佐貳官的印信則稍成系統(tǒng)地作了區(qū)分，其中頒給唐縣管理水利主簿者為“鈐記”，給新城縣水利縣丞者為“關防”，滿城縣方順橋兼管河務巡檢司所獲則為“印信”。?《清高宗實錄》卷274，乾隆十一年九月庚子條。個中差別，留待他文詳辨。應該強調的是，此等兼水利銜的佐貳官，水利職司一般均屬其諸多職責中之最重者，故在史志記載中，這些佐貳官多被冠以“水利同知”、“水利通判”、“水利州判”、“水利州同”、“水利主薄”等稱謂。

總之，清代兼水利銜的職官，級別最高者為巡撫，但僅為晚清才出現的特例。制度化的水利兼銜者，職級最高的為守巡道、糧守道之道員，數量最多最為普遍的是各府、廳的同知、通判，各州的州同、州判，各縣的縣丞、主薄等佐貳官，部分地區(qū)的典史、驛丞、巡檢司巡檢等也兼水利銜。這些官員，經所屬省區(qū)督撫等官奏請，由吏部議復，皇帝諭準，明確其兼行水利職銜，并鑄制頒發(fā)給籍以行使權力的水利關防、鈐記、印信，從而形成了清代龐大的水利職官系統(tǒng)。

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三、清代水利兼銜制度實施的時空進程

檢閱文獻，清代水利兼銜制度的實施，應該起始于雍正五年 (1727)。雍正帝登基以后，非常重視水利，五年 (1727)下諭旨強調:“地方水利，關系民生最為緊要。如江南戶口繁庶，宜更加修浚，時其蓄泄，以防旱澇”，并且認為“水利事關重大，必得實心辦事之人，方有裨益”。①乾隆《大清會典事例》卷134《水利》。既重視水利事宜，更強調水利經辦者必須是實心辦事之人。因此，當這年六月兩廣總督孔毓珣在《水利之考核宜明》的奏疏中，提出“蘇松等州縣……請將水利事宜專責兼水利銜之同知、通判、縣丞、主簿等官……并將江常鎮(zhèn)道、蘇松太道 (員)，均兼水利營田銜，令水利各官有所統(tǒng)轄”時，工部和雍正帝均迅速批準實施。②《清世宗實錄》卷58，雍正五年六月丙申條。此事在乾隆《大清會典則例》卷134亦有記載，時間也是雍正五年(1727)。其后，這一制度在全國得到了迅速推廣。如雍正六年 (1728)，河東道田文鏡奏準，“河南開歸河道、分巡南汝道，山東分守濟東道、分守登萊青道，并加水利銜”③《清世宗實錄》卷76，雍正六年十二月丙申條。，河南、山東二省開始實施地方官兼署水利職銜。至乾隆時期 (1736～1795)，水利兼銜的推行范圍和程度都達到了歷史的最高峰。尤其是乾隆二十二年 (1757)，吏部和乾隆帝批準了河南布政使劉慥將各省守、巡各道及同知、通判等官“概兼水利”的奏請，水利兼銜在全國獲得了普遍實施。④《清高宗實錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。

雖然，嘉道 (1796～1850)以后水利兼銜有所衰退，在嘉慶朝以后的實錄中記載較少，但這一制度一直沿襲至清亡。光緒十一年 (1885)，清政府為了解決新疆地區(qū)屯田區(qū)域的水利管理問題，還曾考慮“將精河及庫爾喀喇烏蘇舊設糧員兩缺改為撫民同知，兼管屯田水利。伊犁理事同知，亦可加屯田水利。”⑤《清德宗實錄》卷222，光緒十一年乙酉十二月己丑條。二十四年 (1898)七月，光緒帝對內閣的諭令中稱: “國家設官分職，各有專司……如各省同 (知)通 (判)佐貳等官，有但兼水利、鹽捕，并無地方之責者?！雹蕖肚宓伦趯嶄洝肪?25，光緒二十四年七月乙丑條。同知、通判兼水利銜不但存在，而且水利仍為其主要職責。至光緒三十二年 (1906)九月，清廷設農工商部，其下所設務農，“掌農桑……通各省水利”，⑦《清史稿》卷119《職官志六》，農工商部條，北京:中華書局，1976年版，第3466頁。水利兼銜等舊制才逐漸為新政所取代。但據《清史稿·職官志三》道條記載，在水利兼銜中扮演重要角色的道員，到清末仍在兼水利銜，“四川成綿隆茂道，駐省城，兼水利，光緒三十四年省?！雹唷肚迨犯濉肪?16《職官三》，北京:中華書局，1976年版，3354頁。最晚的記錄出現在宣統(tǒng)元年 (1909)，浙江設南田撫民廳，“以寧波府水利通判移駐”⑨《宣統(tǒng)政紀》卷16，宣統(tǒng)元年六月癸卯條。。可見，水利兼銜制度基本上是隨著清朝的滅亡才最終退出了歷史舞臺。

水利兼銜制度的實施的空間范圍，前已述及雍正五年 (1727)始于江南之江寧、常州、蘇州、松江、鎮(zhèn)江府及太倉州一帶。其后在山東、河南等省推行。至乾隆二十二年 (1757)，“各省守、巡各道及同知、通判等官……即或向無兼銜者，亦請概兼水利”⑩《清高宗實錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。，從政策上講，應該在全國各省普遍推開。事實也是如此，在內地省份，此制不但在湖河較多的水利重地實施，也推行于水利向未受到重視的山鄉(xiāng)。如在江西，“南、臨、饒、九等府，濱臨江湖，全賴圩堤捍衛(wèi)。其余雖系山鄉(xiāng)，而溪河小港，灌溉攸資。除南昌府原兼水利銜外，其饒、九、贛、南，糧驛四道，請概兼銜水利”①《清高宗實錄》卷587，乾隆二十四年己卯五月己酉條。。在邊遠省區(qū)，云南、甘肅、寧夏也實施了水利兼銜。②據《清高宗實錄》卷594乾隆二十四年八月甲申條載，乾隆二十四年，原任甘肅巡撫明德上疏請求，甘肅蘭州府下狄道、河州、皋蘭、金縣、靖遠五州縣同知兼水利銜外，還應“加臨洮道水利銜，統(tǒng)為督率”;“寧夏府屬之寧夏、寧朔、平羅、靈州四州縣水利，請并歸水利同知管理，加寧夏道水利銜，換給關防?！苯涀h復，此奏獲準實施。而新疆則在光緒十年 (1884)建省前后，仍在推行水利兼銜制。如光緒八年 (1882)設置的喀什噶爾道，“兼水利、屯墾、通商”。次年設置的阿克蘇道，“兼水利、屯政，撫馭蒙部，稽查卡倫，駐本城”。十四年 (1888)設置的伊塔道“兼水利、屯田，稽查卡倫”。③《清史稿》卷116《職官志三》“道條”，北京:中華書局，1976年版，第3354頁。水利兼銜不僅實施，而且是道員最首要職掌。從對《清實錄》、《清史稿》及其他史志的檢閱情況看，除蒙古、西藏、東北未見水利兼銜情況外，其他省區(qū)均見實施。

四、兼水利銜官員的職責與運作機制

雖然，清代相關文獻中并無兼水利銜官員水利職守及運作機制的專篇或專條記載，但匯集零散材料，我們仍能對這方面情況窺其大概。

首先，兼水利銜官員必須掌握轄區(qū)內的水旱情形及水利設施狀況，及時上報，以使各級政府能做好應對準備，盡可能地保障百姓的生產生活。故此，清廷早在雍正五年 (1727)開始實行水利兼銜時即明確指出，“水利同知、通判、縣丞、主簿等官各兼水利銜，在于所屬河道并閘內外不時廵察”。④乾隆《大清會典事例》卷134。而乾隆二十二年(1757)，河南布政使劉慥的奏疏則較系統(tǒng)地表達了政府對水利兼銜者在這方面的職責，“凡有干支河渠，于冬令水落時，責令地方官逐一查勘，河身有無淤淺阻塞，堤埝有無汕刷殘缺，報明該管廳道，親往勘實……倘不實力查辦，一經水發(fā)，淹及田廬。先將地方官及廳道查參，分別議處。再或因循玩忽，積久不辦，致河身阻塞、堤埝殘廢，除參處外并令分任出資修浚?！雹荨肚甯咦趯嶄洝肪?49，乾隆二十二年十月丙戌條。湖南還于乾隆十八年 (1753)十一月由巡撫喬光烈提出了定期查勘洞庭濱湖水勢、水道的做法，“責成水利縣丞、州判等不時巡查，每年該管州縣巡查四次，府二次，道一次，巡撫間年一次，查明奏報……各官失察縱客分別查參。上司失察，交部議處”，獲乾隆帝稱贊而得以實施。⑥《清高宗實錄》卷699，乾隆二十八年十二月壬午條。

其次，根據水旱形勢和水利設施的狀況，及時疏?；蚺d修水利，排除水利隱患。對于迫在眉睫的水澇災害，水利兼銜者應當立即采取疏浚和加固堤閘等措施。乾隆《大清會典則》卷74《工部》都水清吏司條載“凡水利，直省河、湖、淀、泊、川澤、溝渠有益于民生者，以時修治，務令蓄泄隨宜，旱潦有備，以府州縣丞倅佐貳董其役”。雍正十年 (1732)，所設之云南昆陽州水利同知，“駐札?？冢４◤e察，遇有壅塞，不時疏通，設或沖塌立即堵筑”⑦乾隆《大清會典則例》卷134《云南水利條》。，更加強調此水利同知對海口水利情況的監(jiān)督與及時治理。一般情況下，兼水利銜的官員，應在水枯和農閑時分，對已察明的水利設施加以維護。乾隆二十二年 (1757)，河南布政使劉慥的奏疏便說明各省守、巡各道等水利兼銜者，“凡有干支河渠……督率州縣于春融撥夫修浚。河渠一律寬深，堤埝補筑堅固?；蚬ざ尉d長，民力不繼，酌定請旨，動項辦理”。⑧《清高宗實錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。在督率各地興修水利的過程中，清代還形成了“官工”、“民工”二種方式?！胺裁裥拚?，工巨則報于部而覆焉。民修各工，除款項無多，無關緊要者，仍聽民間自行辦理。若系要工，經費逾五百兩，俱一體報部覆銷”。⑨嘉慶《大清會典》卷47《工部·都水清吏司》。

第三，監(jiān)督水利工程的興修，保障工程錢糧的合理使用和工程質量。乾隆二年 (1737)，河南按察使隋人鵬根據河工監(jiān)理辦法，較系統(tǒng)地提出對兼水利銜的道府至丞倅官員的議敘議處條規(guī)，“承修之員，果能修筑堅固，錢糧并無糜費者，工完保固三年之后，督撫具題議敘;至專轄監(jiān)修、統(tǒng)轄督修之員，果能督率有方，照河工秋汛平穩(wěn)例，量加議敘。倘不預期修筑，水發(fā)致田廬被淹者，將承修之員照河工堤岸預先不行修筑例，降一級調用，監(jiān)修罰俸一年，督修罰俸六個月。更有虛冒侵蝕，工程不堅固者，將承修之員照河工侵欺錢糧例，嚴參革職治罪，該管各官徇隱不報，照徇庇例，降三級調用”。這一奏請獲乾隆帝的諭準而加以實施。①《清高宗實錄》卷52，乾隆二年閏九月癸亥條。

就水利兼銜制度的運作而言，首先是各級兼水利銜官員遞相統(tǒng)轄，形成內部縱向管理體系。各省區(qū)以兼水利銜的守、巡道和糧儲道道員為最高水利兼銜官員，分別統(tǒng)轄所屬各府及直隸廳 (州)兼水利銜的同知或通判，各州兼水利銜的州同或州判，各縣兼水利銜的縣丞及主薄、典史、巡檢、驛丞等。嘉慶《大清會典》卷47《都水清吏司》便記載了河道總督及各省水利職官的隸屬關系。如在江南，管治海塘的“蘇松太道 (員)轄松江府海防同知一人、所屬縣丞二人，太倉州海防州同一人，所屬主薄一人，巡檢一人，共設塘長七十五人?！倍谠颇希赫?(1732)全省各地普遍實施水利兼銜制度時，規(guī)定“除云南一府仍歸(云南)糧道管轄，其各屬在迤東者統(tǒng)歸迤東道管轄，在迤西者統(tǒng)歸迤西道管轄”，②乾隆《大清會典則例》卷134“云南水利條”乾隆三十一年(1766)析迤東道之鎮(zhèn)沅、元江、臨安、普洱四府新設迤南道后，也于三十三年 (1768)讓其兼水利銜，統(tǒng)管四府水利兼銜官員。③《清高宗實錄》卷816，乾隆三十三年八月丁巳條。這樣，云南省各府、直隸廳 (州)、州縣的水利兼銜官員，無一遺漏地分別遞屬于兼水利銜的云南糧儲道、迤西道、迤東道和迤南道道員統(tǒng)管。

其次，兼水利銜的各級官員還與各級官員(尤其是正印官)在水利事務方面形成了互動關系。水利兼銜制度實施后，“地方農田水利，正印等官均應辦理”而“守、巡各道及府州佐貳，分司協(xié)理”④《清高宗實錄》卷564，乾隆二十三年六月辛酉條。。正印官員仍是各地水利事務的主導者，水利兼銜官員系“分司協(xié)理”。各省督撫等正印官，首先應查明各地“有水利而尚未兼銜者，分別具題”，奏請設立水利兼銜官員。再者，負責領導各地水利興修。乾隆帝還曾嚴厲指出:“各省事件責成全在大吏，凡一切勘修工程，該督撫應揆度地方情形，隨宜辦理。不得徒委廳道等官，乃至有名無實，將該督撫一并交部議處?！雹荨肚甯咦趯嶄洝肪?49，乾隆二十二年十月丙戌條。因此，府廳州縣兼水利銜的佐貳官，對于轄下水利情況及治理意見，除向上級水利兼銜者報告外，還必須向同級正印官員匯報。如相關水利問題工程不大，需費不多，則由各級官員會同努力，組織民力完成。如工程量大，經費開銷多，則由督撫上報工部和皇帝，請帑修建。

第三，通過“大計”督促水利兼銜者履行水利職能。清制，吏部清吏司每三年對各直省官員實施“大計”考核?！胺泊笥?，藩臬道府州縣遞察其屬之職”。先由府廳州縣正印長官各考其屬官之職，遞相詳報上級正印官員。然后，匯總呈報守、巡道道員。“道復遍查其屬，出考移司 (布政司、按察司)。司匯覆加考，詳總督巡撫?？偠窖矒崮吮椴於⒖佳伞Ｗ慨愓弑匕雌涫露鴷趦?，乃題則報部?！?。⑥嘉慶《大清會典》卷八《吏部清吏司》。水利兼銜制度實施后，水利兼銜官員水利職責的考察應是大計的重點。早在雍正五年(1727)水利兼銜制度推行之初，雍正帝便諭準廣東總督孔毓珣提出的江常鎮(zhèn)道、蘇松太道“令水利各官有所統(tǒng)轄，入于大計內，分別考核”的奏請。⑦《清世宗實錄》卷58，雍正五年丁未六月丙申條。十年 (1732)，云南水利兼銜制度建立后，也明確規(guī)定，各級水利兼銜官員，由“各該府(知府)察勘驗報，各該道考察詳明，聽督撫酌核勸懲”。⑧乾隆《大清會典則例》卷134“云南水利條”。至乾隆二年 (1737)，河南省還將對水利兼銜官員的大計具體化。“自道府至丞倅，俱有兼管水利銜，各員議敘議處之條，未曾詳悉分別。請嗣后承修之員，果能修筑堅固、錢糧并無糜費者，工完保固三年之后，督撫具題議敘;至專轄監(jiān)修、統(tǒng)轄督修之員，果能督率有方，照河工秋汛平穩(wěn)例，量加議敘。倘不預期修筑，水發(fā)致田廬被淹者，將承修之員照河工堤岸預先不行修筑例，降一級調用。監(jiān)修罰俸一年，督修罰俸六個月。更有虛冒侵蝕，工程不堅固者，將承修之員照河工侵欺錢糧例，嚴參革職治罪。該管各官，徇隱不報照徇庇例，降三級調用?！雹佟肚甯咦趯嶄洝肪?2，乾隆二年閏九月癸亥條。應該指出的是，各直省大計中，“遍查其屬，出考移司”這一關鍵環(huán)節(jié)的實施者，系同樣兼水利銜的道員，其對所屬兼水利銜的佐貳官的考核自然會格外關注而又諳熟其情。這樣，大計就成了水利兼銜官員奮勉履職，與各級官員互動協(xié)作的有效途徑。

總之，兼水利銜的各級職官從水情水利的及時了解監(jiān)控、匯報到水利工程建設的組織實施，再到工程質量的監(jiān)督方面，均負有責任，形成了頗為完整的職責體系。通過兼水利銜職官體系的縱向領導、兼水利銜官員與省級以下各級正印官員的橫向互動，兼水利銜官員所獲水利信息與水利工作的意見方案，較及時順暢地傳遞到地方各級政府、中央工部，乃至皇帝。在地方各級正印官員的主導下，一些區(qū)域性的中小型水利工程及時得到了興建和修建，一些需費較多的大型水利項目則由總督或巡撫奏報工部，由國家撥款，動帑興修。而三年一次的直省官員“大計”則對水利兼銜官員履行水利職責發(fā)揮了較好的激勵與監(jiān)督作用。

五、結 語

清代水利兼銜制度自雍正五年 (1727)至宣統(tǒng)末年清王朝滅亡，在清廷設置了道、府、直隸州(廳)、廳、州、縣的絕大部分地區(qū)推行。各地的守、巡道及糧儲道道員，府以下行政區(qū)劃的同知、通判、州同、州判、縣丞、主薄、典史、驛丞、巡檢司巡檢等佐貳官和低級吏弁等，多被委任兼領水利銜，山東、河南巡撫則作為特使在清末兼水利銜。各級水利兼銜官員均被頒發(fā)水利關防或鈐記等職權憑證，規(guī)定職責與獎懲條例，負責各地水利情況的勘察、上報，承擔各地水利工程修建的領導和質量監(jiān)督。這一制度，實施時間長，涵蓋范圍廣，涉及官員層級和員數眾多，制度較為完備，是清代職官制度發(fā)展的重要內容。該制度也是中國古代水利職官制度的重大發(fā)展，使秦漢以來的水利職官由中央延展至地方各級，由臨時性的水利官員差遣轉化為制度化的水利官員設置。

這一制度的實施，使秦漢以來中央主導下的黃河、長江、運河、沿海堤防等重大水利工程的應急性興建和治理，轉化為全國各地普遍連續(xù)的水情監(jiān)控和水利建設，極大地推動了清代水利的發(fā)展?！肚迨犯濉肪?29《河渠志》“直省水利條”在總結清代水利時說:“清代軫恤民艱，亟修水政，黃、淮、運、永定諸河、海塘而外，舉凡直省水利，亦皆經營，不遺余力?！备髦笔〉胤綄雍吹闹卫?，各地水利溝渠的開挖、壩閘塘堰的興修，構成了清代水利發(fā)展的宏大圖景，與黃淮、長江及海塘的治理一道，標志著清代水利發(fā)展到前所未有的程度。

當然，水利兼銜制度與地方官僚制度相互聯動，很大程度上激活了地方各級政府對社會生產生活攸關的水利問題的關注和投入，使政府行為得到了較好體現，清朝對包括邊疆在內的各級地方的統(tǒng)治大為加強，中國在傳統(tǒng)水利專制權力的基礎上，進一步向著水利社會的方向發(fā)展。