◎ 文/楊耿業(yè)

對寧波“十三五”規(guī)劃編制的思考

◎ 文/楊耿業(yè)

以“新常態(tài)”為總前提，統(tǒng)籌“十三五”目標任務

保持經(jīng)濟適度的增長，是保證社會進步和民生改善的前提條件，也是安排“十三五”規(guī)劃首要考慮的問題。然而，經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整現(xiàn)實需要，促使經(jīng)濟發(fā)展從原本著重依賴外延擴張的高速增長，回歸到注重內(nèi)涵提升的中低速增長，將成為日后全市經(jīng)濟發(fā)展的“新常態(tài)”。

1.全市產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整任務異常艱巨

以2013年規(guī)上工業(yè)為例，并行分組數(shù)據(jù)表明：裝備制造業(yè)增加值約占40.0%；戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)增加值約占22.7%；高新技術產(chǎn)業(yè)約占26.4%。這些數(shù)據(jù)折射出寧波經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構所處的發(fā)展層級。因此，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造將是覆蓋整個“十三五”，乃至今后更長時期的主要工作任務，市場將對資源配置起到更大的決定性作用。

2.經(jīng)濟結構的優(yōu)化與調(diào)整錯綜復雜

這種復雜性集中表現(xiàn)為來自傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益階層的抵觸，轉(zhuǎn)型升級過程中社會維穩(wěn)的保障，經(jīng)濟管理者發(fā)展理念、工作思路和政績觀的徹底轉(zhuǎn)變……為了區(qū)域經(jīng)濟更好地長遠發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和結構調(diào)整過程中，經(jīng)濟增長的適當趨緩既合乎情理，更是規(guī)律使然。在制訂“十三五”全市預期平均經(jīng)濟增長速度時，既要充分考慮經(jīng)濟內(nèi)生性因素，又要統(tǒng)籌好民生改善，同時兼顧全國、全省規(guī)劃的可能布局，建議GDP增長定位于7.0%-7.5%較為合適。

堅持以“市場機制”和“法治思維”為核心

1.編制“十三五”規(guī)劃必須強化“市場”意識

（1）市場對經(jīng)濟作用是多元的、動態(tài)的和普遍聯(lián)系的，規(guī)劃目標不要簡單地設定一個“點”，建議以區(qū)間為設定模式，充分顧及市場力量對區(qū)域經(jīng)濟作用所能企及的程度。在目標制訂時要留有余地，尤其要放在“轉(zhuǎn)型升級”、“提質(zhì)增效” 等產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的大勢下，對目標重心作必要重置。

（2）規(guī)劃目標的組織實施，要充分運用“市場機制”進行公開、公正、公平地有序推進，要清醒認識到政策，尤其是臨時性經(jīng)濟扶持政策對區(qū)域經(jīng)濟作用的兩面性：一方面，對部分行業(yè)、部分企業(yè)短期內(nèi)起到注水入泵式推動作用，另一方面，客觀上也對“市場機制”造成一定程度的負面影響。換句話說，頻繁地出臺各類臨時性經(jīng)濟扶持政策，必將弱化“以公開、公正、公平為基礎的‘市場機制’”對區(qū)域經(jīng)濟運行的有效作用。

（3）建立科學合理的“規(guī)劃目標的評估修正機制”。按照市場規(guī)則，引入動態(tài)評估機制，適時修正、理性調(diào)控預期目標的可能趨勢。

（4）在充分注重“市場機制”作用的同時，并不排斥政府的調(diào)控作用，但調(diào)控決不能等同于對微觀經(jīng)濟干預（目前最為典型的對微觀經(jīng)濟干預，就是過濫的行政審批），應是對宏觀調(diào)控工具的總體駕馭，集中體現(xiàn)在對貨幣、金融、財政等宏觀政策把控程度，對總體生產(chǎn)力布局掌控上，政府應該在“市場機制”下總體起到“穩(wěn)定器”作用。

2.“十三五”規(guī)劃通篇要體現(xiàn)法治精神

（1）政府治理必須有法可依，也就是先立法、后治理。建議“十三五”規(guī)劃對既往行之有效的社會治理措施、經(jīng)濟管理辦法，以及預后五年（或更長時期）社會、經(jīng)濟發(fā)展可能涉及到的重大問題進行梳理，使臨時性的政策、辦法、措施轉(zhuǎn)化為長遠性的地方法規(guī)、規(guī)章、條例，并進一步把這種“轉(zhuǎn)化”得以量化體現(xiàn)。

（2）按照“公民，法無禁止即可為；政府，法有許可才可為”的總原則，建議規(guī)劃把針對公民的負面清單編制、針對政府的權力清單梳理，放到“實施章節(jié)”中并量化體現(xiàn)（以往一般放在組織保障章節(jié)中進行原則說明），減少政府對微觀經(jīng)濟運作的過分干預，重燃經(jīng)濟主體創(chuàng)業(yè)發(fā)展的熱忱。

（3）突破“先經(jīng)濟后社會”、“先生產(chǎn)后民生”、“先污染后治理” 和“先沖破后構建”的固有模式，建議規(guī)劃對涉及到的社會、經(jīng)濟發(fā)展各個環(huán)節(jié)，提升建章立制的針對性、有效性、可量性和操作性。

（4）確立“調(diào)結構”為“十三五”發(fā)展的總基調(diào)，并通過地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等具有法律約束的文件加以明確，為全市實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量好、民生服務好、城鄉(xiāng)環(huán)境好、社會和諧好的中國特色社會主義“四好”示范區(qū)提供強大的規(guī)劃基礎和法制保障。

3.“市場機制”與“法治思維”相互依存、相輔相成，應作為規(guī)劃編制的兩個核心理念貫穿始終

市場運作雖瞬息萬變，但并不意味著“市場”可以游離于“法治”體系外無序地運行，市場機制的形成、市場法則的制訂，必須嚴格遵循“法治思維”；而“法治思維”是非常寬泛的概念，屬于意識形態(tài)（上層建筑）領域，幾乎覆蓋社會發(fā)展各個方面，從經(jīng)濟管理領域觀察，“法治思維”服務于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，有助于市場對社會資源配置起決定性作用的法制體系的構建。

量化產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級相關指標

區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的首要問題，是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化模式選擇問題，進而通過對經(jīng)濟主體績效評估，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化進程作出基本估價。

1.把大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，作為“十三五”區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要突破口

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時代特征顯著，隨著社會科技進步和生態(tài)理念的深入，內(nèi)涵將不斷豐富，外延將不斷拓展?！笆濉币詠?，寧波市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟總量占比始終徘徊在20%-22%之間。為了逐步改變這一被動局面，建議規(guī)劃通過建章立制，并主要通過市場手段，從“強化行業(yè)準入對標、強化落后產(chǎn)能淘汰、強化招商引資選擇”三方面入手，進行進度量化評估，及時修正相關（對標、淘汰、選擇）標準，力促全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)順暢發(fā)展，力爭到“十三五”末，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)達到或超過全市經(jīng)濟增長平均水平，擺脫長期以來寧波戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在全省各地市中倒數(shù)末位局面，并達到全省平均增長水平。

2.通過經(jīng)濟主體績效量化評估，逐步形成提質(zhì)增效內(nèi)生機制

“十二五”以來，寧波經(jīng)濟的運行質(zhì)量波動相對較大，一定程度上折射出寧波總體經(jīng)濟的脆弱性。因而，提升科技含量、改進工藝技術、細分目標市場、優(yōu)選經(jīng)營方式、創(chuàng)新服務形態(tài)、突破管理理念……一系列與經(jīng)濟主體績效緊密掛鉤的現(xiàn)代管理體系的建立并逐步完善已迫在眉睫。建議規(guī)劃進一步量化產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整理應達到的提質(zhì)增效目標。在國家政策性、壟斷性行業(yè)（如糧食，卷煙，煉油，城市電、氣、水生產(chǎn)及供應，戰(zhàn)略物資保障等行業(yè)）之外，在市場充分競爭領域建立起嚴格的績效評估體系。通過這一特殊服務形式，使經(jīng)濟主體知曉行業(yè)績效總體水平，感受到轉(zhuǎn)型升級的緊迫感，逐步形成經(jīng)濟主體提質(zhì)增效的內(nèi)生機制。

3.辯證看待第三產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中所占比重

區(qū)域經(jīng)濟增長方式的演變過程，除考慮經(jīng)濟發(fā)展階段外，還須充分考慮區(qū)域獨特的資源稟賦和傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)文化以及既有的產(chǎn)業(yè)布局。建議在規(guī)劃目標中，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重上升與第三產(chǎn)業(yè)增加值總量增長和結構優(yōu)化相結合，即用組合目標形式來完整地反映三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和質(zhì)量，必須同時滿足三方面的條件——第三產(chǎn)業(yè)增加值總量應達到的增長水平，現(xiàn)代服務業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重應達到的上升水平和第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重應達到的上升水平，如此才算達到規(guī)劃目標的預期，才能完整地反映“三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展”演變的內(nèi)在本質(zhì)。

把科技創(chuàng)新目標列入規(guī)劃約束性指標

為了突顯科技創(chuàng)新的重要作用，建議規(guī)劃要強化科技創(chuàng)新企業(yè)（單位）的主體地位。

1.在“技術商品化”總原則下，政府應著力研究“公開”、“公平”和“公正”的技術價值形成機制和交易機制，尤其要對“第三方技術論證機構”進行動態(tài)、透明、制衡的資質(zhì)信用評估，定期在主流媒體進行公示，并以信用評價為核心，最終形成較為暢通的進入和退出機制

2.建議“十三五”規(guī)劃要摒棄一些傳統(tǒng)考核指標

如“規(guī)上工業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值率”，由于新產(chǎn)品不僅包括國家、省部級，也包括企業(yè)級；不僅包括發(fā)明創(chuàng)造，更多地反映為產(chǎn)品局部改正，范圍太為寬泛，真正意義上的技術含量不高，列入目標意義不大；又如“高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重”，由于涉及科技管理部門以“產(chǎn)品法”界定高新技術企業(yè)類別，并給予資質(zhì)標識；而現(xiàn)行政府統(tǒng)計制度，按“法人原則”進行逐家統(tǒng)計，由于經(jīng)濟主體“生產(chǎn)多樣化、經(jīng)營多元化、服務差異化”，致使統(tǒng)計出來的數(shù)據(jù)難以真正體現(xiàn)高新技術所帶來的總產(chǎn)出、所創(chuàng)造的總效益。

3.建議規(guī)劃從兩個環(huán)節(jié)展開有關科技創(chuàng)新指標的設置

投入環(huán)節(jié)：宏觀上以“財政科技性支出占全市財政支出比重”為核心展開；微觀上以“企業(yè)（單位）研發(fā)投入占產(chǎn)品銷售收入（營收）比重”為核心展開。產(chǎn)出環(huán)節(jié)：宏觀上以“R&D占地區(qū)生產(chǎn)總值比重”為核心展開；微觀上以“授權發(fā)明專利轉(zhuǎn)化現(xiàn)實生產(chǎn)力數(shù)量”為核心展開。為了凸顯科技在生產(chǎn)力發(fā)展中的核心地位，將其作為約束性指標寫入規(guī)劃，力爭到“十三五”末，全市區(qū)域經(jīng)濟的科技創(chuàng)新競爭力有一個可量化的實實在在的提高。

做好區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的建議

所謂特色產(chǎn)業(yè)，指充分利用區(qū)域自然稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、人文優(yōu)勢而發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)，或者可以充分顧及區(qū)域內(nèi)歷史文化傳統(tǒng)沿革，并根植人們心中由來已久的文化認同而衍生出來的產(chǎn)業(yè)。因此，不同區(qū)域蘊含著不同的特色產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃編制也涉及區(qū)域內(nèi)具有戰(zhàn)略意義的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，以及如何看待特色產(chǎn)業(yè)相互融合問題。

1.海洋經(jīng)濟是內(nèi)涵外延極其豐富、時代特征十分顯著、開發(fā)拓展?jié)摿薮蟮慕?jīng)濟增長領域，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，是寧波產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型非常重要的突破口

建議“十三五”規(guī)劃在綜合以前各類涉海規(guī)劃基礎上，形成“海鐵聯(lián)運為先導，臨港物流為支柱，漁業(yè)牧場為基礎，濱海旅游為特色”的海洋經(jīng)濟良性互動體系，通過大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，不斷尋找出全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型突破口。建議以發(fā)改委為牽頭，召集交通委、商貿(mào)局、海洋局和旅游局等相關部門，就涉海經(jīng)濟進行專項研究，并提出貼近海洋經(jīng)濟本質(zhì)特征的統(tǒng)計監(jiān)察指標體系。

2.文化產(chǎn)業(yè)是傳統(tǒng)底蘊深厚、影響輻射廣泛、挖掘潛力巨大的經(jīng)濟增長領域，也是傳承寧波特色經(jīng)濟，接軌現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)的核心主體

當前，在寧波傳統(tǒng)文化產(chǎn)品制造已經(jīng)擁有一定優(yōu)勢的基礎上，加快建立現(xiàn)代傳媒、影視、演藝、會展、文化旅游、動漫游戲、創(chuàng)意設計等文化產(chǎn)業(yè)體系。建議規(guī)劃著力對列入文化產(chǎn)業(yè)空間布局的具體項目“二規(guī)合一（城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃）”。文化產(chǎn)業(yè)在一些領域還具有“公益性”特點，因此，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，主要依靠“市場機制”，同時政府進行局部投入也是必要的，但這種投入應該嚴格遵循“法治思維”，立規(guī)在先，進行公開、透明的操作。

3.眾多特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在一定程度上、局部范圍內(nèi)，不可避免地存在著相互制約的悖論

在規(guī)劃編制過程中，一些特色產(chǎn)業(yè)主要按照“行業(yè)法”進行歸并，雖然自成體系，但難免存在著交錯重疊現(xiàn)象，因此，在描述特色產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展時，指標或目標設置要綜合考慮，不建議各特色產(chǎn)業(yè)相關指標機械地直接相加。

（作者單位：浙江省寧波市統(tǒng)計局）

■ 編輯：云霞