◎ 文/劉金龍 翟福生 張明慧 孫旭東

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有待進(jìn)一步破題

◎ 文/劉金龍 翟福生 張明慧 孫旭東

我國農(nóng)村社區(qū)實(shí)踐

農(nóng)村社區(qū)是指在一定自然或者行政村莊范圍內(nèi)，以共同意識(shí)和利益為紐帶的農(nóng)民生產(chǎn)生活的共同體。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)攸關(guān)基層政權(quán)、資源和環(huán)境管理等重大問題，是農(nóng)村改革亟須破題的難點(diǎn)和重點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”最核心的組成部分。

“農(nóng)村社區(qū)”一詞首次出現(xiàn)在黨的文件中可追溯到2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題決定》指出：“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，將“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”提到了政府戰(zhàn)略的高度。黨的十八大提出要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。黨和政府在政策文件中均沒有明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的涵義，在具體操作中給地方政府以自由裁量的空間。自2006年以來，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地城市周邊的縣（區(qū)、市）圍繞中央和本地政府在農(nóng)村的工作中心探索著形式不一的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之路。

1.將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的重要部分

社區(qū)建設(shè)以“管理民主”為要點(diǎn)，納入到新農(nóng)村建設(shè)框架之中。極少數(shù)縣（區(qū)、市）提升了社區(qū)建設(shè)的重要性，將社區(qū)建設(shè)定位為新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手和基礎(chǔ)工程。只有管理民主了、社區(qū)和諧了、民心順暢了，才能談得上生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔。所以，需要通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。

2.將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手

讓城市居民已經(jīng)享受到的公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，邁向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。如在四川成都、江蘇蘇州、遼寧大連等地，通過體制改革和制度創(chuàng)新，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施，建立城鄉(xiāng)均衡化的公共服務(wù)保障制度，形成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為基層政權(quán)建設(shè)的主體工程

我國實(shí)行的基層民主自治制度，根本目的是讓人民當(dāng)家做主，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行自我管理和自我教育。通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)搭建村民參與村莊日常事務(wù)的平臺(tái)，可以促進(jìn)基層民主發(fā)育。在全國很多農(nóng)村社區(qū)，都將黨建和發(fā)揚(yáng)基層民主納入到社區(qū)建設(shè)中來，引導(dǎo)村民自我服務(wù)，增強(qiáng)了組織的凝聚力和向心力，突出了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和村委會(huì)的主體地位，達(dá)到了鞏固基層政權(quán)的目的。

4.將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要契機(jī)

大連市在推動(dòng)全域城鎮(zhèn)化過程中認(rèn)識(shí)到，雖一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)和管理體系，難以做到將村委會(huì)全部改制為居委會(huì)，但可以通過建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，由農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)部分城市居委會(huì)的職能，逐步推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。山東省將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與小城鎮(zhèn)的發(fā)展、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等有機(jī)結(jié)合起來，取得了不錯(cuò)的效果。北京、廣州等大中型城市城郊農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與大連旅游口區(qū)的做法大同小異，通過“村改居”，改善社區(qū)居住條件，農(nóng)民上樓成為市民，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

5.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與社會(huì)治理、維護(hù)穩(wěn)定相結(jié)合

一些地方任性地將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)演繹為農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新重要行動(dòng)。把越級(jí)上訪率、糾紛調(diào)處率和刑事案件發(fā)案率等作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)優(yōu)劣的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。實(shí)際上，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理，需要改變?cè)泄袒纳鐓^(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和扭曲的治理邏輯，只有將社區(qū)治理納入法制建設(shè)軌道，讓村務(wù)公開、政務(wù)公開成為常態(tài)，清除灰色交易和利益鏈條滋生的土壤，才能將農(nóng)村社區(qū)打造成安定和諧的現(xiàn)代新型社區(qū)。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)

1.善于學(xué)習(xí)

我國傳統(tǒng)自然村落呈現(xiàn)以血緣、地緣為紐帶的傳統(tǒng)治理格局和熟人社會(huì)。用“社區(qū)”這個(gè)舶來品來代替“村落”本身蘊(yùn)含著期待學(xué)習(xí)國際基層治理成功經(jīng)驗(yàn)的意義。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全球化浪潮，傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式的生產(chǎn)力基礎(chǔ)被消解，血緣和地緣的關(guān)系越來越淡化。一些發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊型農(nóng)村越來越開放，而傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)空心化嚴(yán)重，人地分離，留守兒童、婦女和老人成為鄉(xiāng)村的主體。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須嵌入并適應(yīng)這個(gè)宏觀的背景，通過不斷吸收外來經(jīng)驗(yàn)和關(guān)注農(nóng)村社區(qū)實(shí)際，找到中國特色的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑。

2.敢于實(shí)踐

我國地大人多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件千差萬別，這一方面為農(nóng)村社區(qū)實(shí)踐探索提供了廣闊的天地，另一方面決定了不宜設(shè)立條條框框，不宜照搬國外經(jīng)驗(yàn)，不宜復(fù)制它地的成功經(jīng)驗(yàn)，不能開展農(nóng)村社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。中央應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)縣級(jí)人民政府大膽實(shí)踐，勇于創(chuàng)新，不爭(zhēng)論本本，敢于為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)釋放政策空間。

3.小心求證

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)理論的貧瘠，加上沒有成功經(jīng)驗(yàn)可以直接借鑒，只能靠“摸著石頭過河”，所以出現(xiàn)問題在所難免。期待民政部門著力于農(nóng)村社區(qū)研究和實(shí)踐學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，集合專業(yè)力量，從農(nóng)村社區(qū)發(fā)展實(shí)踐中總結(jié)出好的經(jīng)驗(yàn)、好的模式供各地借鑒，加快推動(dòng)中國特色農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的理論體系研究。在具體實(shí)踐中，需要直面農(nóng)村社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)的敏感問題，建立糾偏反饋機(jī)制，少走彎路進(jìn)而不走彎路。

亟待解決的重要問題

當(dāng)前，我國依然有半數(shù)人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)和社會(huì)穩(wěn)定，比照“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的美好期待，面對(duì)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)、國家改革步伐的加快、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的理論和實(shí)踐都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，尚待進(jìn)一步破題。

1.缺乏資金和籌資機(jī)制

社區(qū)建設(shè)需要一定的資金投入，在中央財(cái)政缺位的情況下，只有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府有一定的財(cái)力投入到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中。所以，對(duì)于全國大部分地方政府而言，需要積極探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的長效資金機(jī)制和制度上的保障，如建立政府投入、企業(yè)捐助、社區(qū)繳納等多元化資金機(jī)制；在北京市郊區(qū)農(nóng)村成立經(jīng)濟(jì)合作社，確保集體收入留存比例，用于社區(qū)建設(shè)的日常支出；將集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，確保集體資產(chǎn)合理分配，保證社區(qū)建設(shè)資金持續(xù)投入等。

2.政府普遍存在越位的現(xiàn)象

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中同樣需要明確政府自身定位，以期更好發(fā)揮政府的作用。以往政府主要作為社會(huì)事務(wù)的管理者，垂直的多層結(jié)構(gòu)和官僚行政制度決定了“自上而下”的管理角色，這一體制有利于政策的貫徹落實(shí)和行政效率的提高。但是在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想、明確定位、轉(zhuǎn)變職能，從“管理型”向“服務(wù)型”蛻變。單純的管理和管制不利于充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，一元主體很難建設(shè)好社區(qū)，只有將社區(qū)內(nèi)部各個(gè)組織都動(dòng)員起來，才能釋放出充分的智慧和非制度因素的積極作用。說到底，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是自上而下的，而是需要?jiǎng)訂T社區(qū)農(nóng)民參與進(jìn)來，構(gòu)建社區(qū)互助服務(wù)、自愿服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的溝通平臺(tái)。通過互助，有利于社區(qū)成員之間的社會(huì)交往，培育社會(huì)資本和社會(huì)信任，形成良好的共治格局。

3.城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制有待明確

位于城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村社區(qū)，非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，各種經(jīng)濟(jì)要素大量涌入，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。新世紀(jì)以來，3000萬左右城郊型農(nóng)村人口實(shí)質(zhì)性卷入了城鎮(zhèn)化改造過程中。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工涌入其中居住、就業(yè)，舒緩了老城區(qū)不堪重負(fù)的城市功能?？梢哉f，這是繼“城鄉(xiāng)二元治理體系”之后又一種有待被承認(rèn)的新的類型，其治理機(jī)制需要進(jìn)一步探索。在這類轉(zhuǎn)型社區(qū)中，農(nóng)民從平房搬進(jìn)樓房成為城鄉(xiāng)行為慣習(xí)沖突的場(chǎng)域，傳統(tǒng)的生活知識(shí)經(jīng)驗(yàn)遭受挑戰(zhàn)。村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)，自身定位的混亂和各組織之間管理界限的模糊，都使得社區(qū)治理停滯不前。如北京市昌平區(qū)，農(nóng)民上樓之后由于衛(wèi)生和私密性要求，社會(huì)關(guān)系疏離，社會(huì)交往變少，紅白喜事中的老傳統(tǒng)逐漸趨于消亡，生活支出費(fèi)用的增加以及拆遷矛盾增添了農(nóng)民的不滿情緒，使得他們?nèi)狈⑴c社區(qū)治理的熱情，社區(qū)社會(huì)資本流失。類似轉(zhuǎn)型社區(qū)面臨的問題，正是當(dāng)前農(nóng)村城鎮(zhèn)化面臨的核心問題，只有把握好這類社區(qū)的特點(diǎn)，對(duì)癥抓藥，才能將農(nóng)村轉(zhuǎn)型社區(qū)真正納入到城市社區(qū)體系之中。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的展望

我國正在迎接農(nóng)村社區(qū)重塑最關(guān)鍵的時(shí)期，它將承載著許多重大而又艱巨的使命，在農(nóng)村現(xiàn)代化過程中傳承中華農(nóng)耕文明優(yōu)秀的部分，留住真正的鄉(xiāng)愁，使它們成為一部分中國人的物質(zhì)、精神和文化家園，保佑中華民族復(fù)興和長治久安。

1.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)越來越受到高度重視

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)內(nèi)容廣泛的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要對(duì)我國農(nóng)村管理體制進(jìn)行改革，以支持農(nóng)村社區(qū)的制度變遷和創(chuàng)新。我國迎來了深化改革新的時(shí)期，而農(nóng)村治理問題關(guān)乎農(nóng)村改革的全局，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一定會(huì)納入到各級(jí)黨委和政府的議事日程中。

2.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策和制度逐漸明確

需要通過改革有關(guān)農(nóng)村規(guī)劃法律法規(guī)，強(qiáng)化社區(qū)人的主導(dǎo)地位；需要完善法律法規(guī)，明確社區(qū)公共空間的管理主體和責(zé)任權(quán)限；需要建立支持社區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定資源來源。

3.基層社區(qū)建設(shè)的創(chuàng)造力得到進(jìn)一步釋放

需要謹(jǐn)慎而有力地改革全能政府，向社區(qū)放權(quán)。鼓勵(lì)各地發(fā)揮基層的創(chuàng)造力，創(chuàng)造社區(qū)發(fā)展模式。政府只能適當(dāng)引導(dǎo)，推廣和學(xué)習(xí)它地模式和經(jīng)驗(yàn)要十分謹(jǐn)慎，不宜過度依賴行政手段推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，應(yīng)該挖掘和保護(hù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化，并取其精華，將有益的元素應(yīng)用到管理實(shí)踐中。形成良好的投入機(jī)制和治理機(jī)制，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品持續(xù)供應(yīng)、農(nóng)民生活得到長期保障、農(nóng)民訴求得到及時(shí)解決。

4.農(nóng)村環(huán)境管理成為社區(qū)建設(shè)的中心內(nèi)容之一

農(nóng)村具有十分重要的生態(tài)地位。我國經(jīng)濟(jì)奇跡背后的代價(jià)是巨大的，水、空氣、土壤污染和食物安全問題十分嚴(yán)峻。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，環(huán)境友好是應(yīng)有之義，要將農(nóng)村環(huán)境問題納入到發(fā)展規(guī)劃中來，營造生態(tài)良好的人居環(huán)境。

5.重塑鄉(xiāng)村新的文明

增強(qiáng)成員對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，形成共同價(jià)值和目標(biāo)。提高社區(qū)居民素質(zhì)和參與意識(shí)，享受社區(qū)管理的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，塑造出人人認(rèn)可的新社區(qū)價(jià)值規(guī)范。

（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）

■ 編輯：田佳奇