陳澤斌，夏振遠(yuǎn)，徐勝光，王海燕，趙興能，李健文

1昆明學(xué)院農(nóng)學(xué)院，云南省都市型休閑農(nóng)業(yè)工程技術(shù)研究中心，昆明，650214;

2云南省煙草農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院，昆明，650031;

3云南省煙草公司普洱市公司，普洱，665000

埃里克·費(fèi)爾德曼1，柴月2

1賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院，美國賓夕法尼亞州費(fèi)城 19104;

2清華大學(xué)法學(xué)院，北京市海淀區(qū) 100084

煙草抗根結(jié)線蟲內(nèi)生細(xì)菌的篩選及防效研究

陳澤斌1,2，夏振遠(yuǎn)2，徐勝光1，王海燕1，趙興能3，李健文1

1昆明學(xué)院農(nóng)學(xué)院，云南省都市型休閑農(nóng)業(yè)工程技術(shù)研究中心，昆明，650214;

2云南省煙草農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院，昆明，650031;

3云南省煙草公司普洱市公司，普洱，665000

為篩選到能在煙草體內(nèi)穩(wěn)定定殖并且對(duì)煙草根結(jié)線蟲（Meloidogyne spp.）具有明顯抑殺活性的煙草內(nèi)生生防細(xì)菌，從5株對(duì)全齒復(fù)活線蟲（Panagrellus redivivus）具有明顯致死活性的供試內(nèi)生細(xì)菌中篩選出對(duì)根結(jié)線蟲校正致死率達(dá)99%以上的活性菌株WY7和CJ20。活性菌株發(fā)酵液的殺線蟲活性在12 h內(nèi)隨處理時(shí)間的延長而升高，隨著稀釋倍數(shù)的的增加而降低。溫室盆栽試驗(yàn)結(jié)果表明，5株殺線蟲內(nèi)生細(xì)菌中有4株對(duì)煙草根結(jié)線蟲病防效大于50%，其中，以CJ20對(duì)煙草根結(jié)線蟲病的防效最好，防效為67.5%。煙草內(nèi)生菌是一類重要的煙草根結(jié)線蟲生防資源。

煙草；內(nèi)生細(xì)菌；根結(jié)線蟲；篩選；防治效果

煙草根結(jié)線蟲是煙草生產(chǎn)中的主要病害之一，也是許多國家煙草生產(chǎn)的限制因素之一。目前我國云南、河南、山東等13個(gè)主要產(chǎn)煙區(qū)都有發(fā)生，僅云南省發(fā)病面積就達(dá)40余萬畝，病株造成煙葉減產(chǎn)30% -50%[1-2]。且隨著煙草生產(chǎn)的發(fā)展，連作面積的增加，危害日趨嚴(yán)重[3-4]。由于迄今尚缺少抗根結(jié)線蟲的商品化作物品種，且與非寄主植物輪作的農(nóng)業(yè)措施在煙草產(chǎn)區(qū)難以施行，所以目前生產(chǎn)上多以化學(xué)防治為主。采用化學(xué)殺線劑防治根結(jié)線蟲病，諸多弊端日漸顯露，其污染環(huán)境、農(nóng)藥殘留已引起重視[5-6]。所以尋求一種符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的防治途徑，提高煙葉安全性，防止污染，降低成本是煙草生產(chǎn)持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急[7-8]。生物防治是目前國內(nèi)外研究和應(yīng)用的熱點(diǎn)，也是根結(jié)線蟲可持續(xù)治理的理想途徑之一[9]。

根結(jié)線蟲生防細(xì)菌目前研究較深入、報(bào)道較多的主要是巴氏桿菌屬（Pasteuria）及根際細(xì)菌2類[10-11]。其中能侵染植物根結(jié)線蟲的穿刺巴氏桿菌（P. penetrans）是研究最多的線蟲生防細(xì)菌。許多試驗(yàn)表明穿刺巴氏桿菌是一種非常有潛力的植物根結(jié)線蟲病的生防因子，但由于該細(xì)菌至今不能在人工培養(yǎng)基上進(jìn)行大量培養(yǎng)，而用活體線蟲進(jìn)行繁殖的成本較高，效率很低，限制了在生產(chǎn)中的大規(guī)模應(yīng)用。目前在溫室和田間對(duì)植物寄生線蟲有生防作用的根際細(xì)菌有熒光假單胞菌（Pseudomonas fl uorescens）、球形芽孢桿菌（Bacillus sphaericus）、枯草芽孢桿菌（B. subtilis）、放射形土壤桿菌（Agrobacterium radiobacter）、金色假單胞菌（P. aureofaciens）等[12]。根際細(xì)菌在溫室自然土壤中防效同田間效果一致，大部分超過40%。

植物內(nèi)生菌是指生活在植物體內(nèi)或在其生活史的一定階段生存于植物體內(nèi)的一類微生物[13]。植物內(nèi)生菌可與植物結(jié)瘤固氮，產(chǎn)生生長素促進(jìn)宿主生長，產(chǎn)生抗生素增加植物的抗病性，產(chǎn)生次生代謝活性物質(zhì)使植物具有抗逆、抗蟲、除草功能。煙草內(nèi)生菌在近幾年得到廣泛研究和功能開發(fā)。研究表明其具有促進(jìn)煙株生長[14]、抑制煙草病害[15]、降解煙草有害物質(zhì)等[16,17]功能，是一類具有應(yīng)用潛力的微生物資源。本研究通過進(jìn)行內(nèi)生菌發(fā)酵液室內(nèi)抑殺試驗(yàn)和菌液灌根溫室盆栽試驗(yàn)，初步探明內(nèi)生細(xì)菌防治根結(jié)線蟲病害的有效性，旨在尋找能在生產(chǎn)上防治煙草根結(jié)線蟲的內(nèi)生菌株，減輕煙草根結(jié)線蟲的危害。

1 材料和方法

1.1 供試菌株

供試菌株為前期試驗(yàn)從4個(gè)不同抗性煙草品種（云煙85、K326、KRK26、紅花大金元）根、莖、葉分離得到的127株內(nèi)生細(xì)菌中通過室內(nèi)抑殺根結(jié)線蟲試驗(yàn)，篩選出的5個(gè)對(duì)全齒復(fù)活線蟲具有致死作用的菌株（表1），其鑒定結(jié)果見文獻(xiàn)[18]。

1.2 供試線蟲

根結(jié)線蟲采自云南省煙草農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院研和試驗(yàn)基地根結(jié)線蟲病圃中的受根結(jié)線蟲侵染煙株，煙草品種紅花大金元，洗去受害煙株根系泥土，用鑷子取下卵囊，放在1%的次氯酸鈉中消毒3min，再用無菌水沖洗3次，放在有少量無菌水的培養(yǎng)皿中，25℃恒溫孵化，每隔24h收集1次新孵化的根結(jié)線蟲，用無菌水制成線蟲懸液置于滅菌的三角瓶中備用，濃度約為2000條·mL-1。

1.3 供試植物

烤煙主栽品種紅花大金元，由云南省煙草農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院研和試驗(yàn)基地提供。

1.4 培養(yǎng)基

內(nèi)生細(xì)菌分離純化用NA培養(yǎng)基（酵母浸出汁3.0g，牛肉浸膏1.0g，大豆蛋白胨5.0g，NaCl 5.0g，瓊脂17.0g，蒸餾水1000mL，pH：7.0），液體培養(yǎng)用LB培養(yǎng)基[19]（胰蛋白胨10g，酵母提取物5g，NaCl 10g，蒸餾水1000mL，pH：7.0）。

1.5 具有殺根結(jié)線蟲活性內(nèi)生細(xì)菌的篩選

將保存的菌株在NA平板上活化后接種到裝有100mL LB培養(yǎng)液的250mL三角瓶中，28℃、180rpm培養(yǎng)48h后，將收集好的菌株發(fā)酵液菌體濃度調(diào)至108個(gè)?mL-1，取1mL到2mL滅菌離心管中，再加入線蟲懸液100μL（約200條）混勻，25℃靜置12h后，吸取混合液點(diǎn)到載玻片上置于光學(xué)顯微鏡下觀察，記錄線蟲致死率，計(jì)算校正致死率，線蟲致死計(jì)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)參照文獻(xiàn)[20]，即線蟲僵直不動(dòng)為死蟲，呈彎曲蠕動(dòng)狀態(tài)為活蟲。線蟲死活判斷采用NaOH刺激法[21]，設(shè)無菌LB培養(yǎng)基處理作為對(duì)照，每處理3次重復(fù)，根據(jù)以下公式計(jì)算線蟲的校正致死率：

致死率%= 死亡線蟲數(shù) / 供試線蟲數(shù) × 100%

校正致死率%=（處理致死率－對(duì)照致死率）/（1－對(duì)照致死率）× 100%

1.6 菌株殺線蟲活性的測試

1.6.1 不同稀釋倍數(shù)發(fā)酵液對(duì)線蟲活性的影響

選取1.5中線蟲校正致死率在90%以上的菌株進(jìn)行測定，用菌株發(fā)酵液原液以及稀釋2、4、8、16、32、64、128、256、512、1024倍后的發(fā)酵液分別處理線蟲，觀察記錄活性情況，處理觀察方法同1.5。每個(gè)處理重復(fù)3次。

1.6.2 發(fā)酵液不同處理時(shí)間對(duì)線蟲活性的影響

選取1.5中線蟲校正致死率在90%以上的菌株進(jìn)行測定，分別在各菌株發(fā)酵液原液處理線蟲1、2、3、4、5、6h后，觀察記錄活性情況，處理方法同1.5。每個(gè)處理重復(fù)3次，計(jì)算校正致死率。

1.7 發(fā)酵液不同組分對(duì)線蟲活性的影響

選取1.5中線蟲校正致死率在90%以上的菌株進(jìn)行測定， 將活性菌株在NA平板上活化后接種到裝有100mL LB培養(yǎng)液的250mL三角瓶中，28℃、180rpm培養(yǎng)48h后，12000rpm離心后分別收集菌體和上清，菌體用無菌水洗滌離心2次后重懸于無菌水中，并用無菌水將菌體濃度調(diào)整為108個(gè)?mL-1。分別在發(fā)酵液原液、發(fā)酵液上清液、菌體懸液處理線蟲1、2、3、4、5、6h后，觀察記錄活性情況，處理方法同1.5。每個(gè)處理重復(fù)3次，計(jì)算校正致死率。

1.8 活性內(nèi)生細(xì)菌對(duì)根結(jié)線蟲病溫室防效測定

試驗(yàn)于2013年6月在云南省煙草農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院研和試驗(yàn)基地溫室進(jìn)行，根結(jié)線蟲的接種采用病土法，病土取自根結(jié)線蟲病圃受危害較嚴(yán)重的煙草根際土壤。將生長健康、整齊一致的煙苗，移栽至裝有病土的花盆中，每處理8盆，隨機(jī)擺放，各處理詳見表2。選取1.1中所有供試菌株，制備發(fā)酵液，方法同1.5。在煙苗移栽3d后，每株澆灌200mL，設(shè)清水處理、無菌LB培養(yǎng)基2個(gè)對(duì)照，移栽90d后挖根調(diào)查病情指數(shù)，分級(jí)并記錄結(jié)果，調(diào)查方法采用GBT23222-2008煙草病蟲害分級(jí)及調(diào)查方法標(biāo)準(zhǔn)。

2 結(jié)果與分析

2.1 具有殺根結(jié)線蟲活性內(nèi)生細(xì)菌的篩選

通過測定各菌株發(fā)酵液處理12h對(duì)煙草根結(jié)線蟲的校正致死率，對(duì)試驗(yàn)前期篩選得到的對(duì)全齒復(fù)活線蟲致死率達(dá)90%以上的5個(gè)菌株[18]進(jìn)行殺線蟲活性篩選（表1）。可以看出，這5株內(nèi)生細(xì)菌的發(fā)酵液同樣對(duì)煙草根結(jié)線蟲具有明顯的致死作用，各發(fā)酵液處理12h后，在顯微鏡下觀察大部分線蟲處于非活動(dòng)的僵直狀態(tài)（圖1B）。說明5個(gè)菌株的發(fā)酵液中都存在對(duì)根結(jié)線蟲有觸殺作用的活性物質(zhì)，其中WY7和CJ20的發(fā)酵液致死活性最好，在處理12h后對(duì)根結(jié)線蟲的校正致死率分別為100%和99.39%。其次是WY13、WY11、WY9，校正致死率分別為76.89%、74.35%、72.49%。比較選取WY7和CJ20菌株，進(jìn)行下一步生物活性測試。

表1 內(nèi)生細(xì)菌發(fā)酵液對(duì)根結(jié)線蟲的致死作用Tab. 1 Effect of fermentation broth of endophytic bacteria on mortality rate of Meloidogyne spp.

圖1 光學(xué)顯微鏡下活線蟲和致死線蟲蟲體狀態(tài)（10×）Fig.1 Micrographs of alive and dead nematodes under optical microscope（10×）

2.2 不同稀釋倍數(shù)發(fā)酵液對(duì)線蟲活性的影響

在12h內(nèi)，WY7和CJ20發(fā)酵液對(duì)根結(jié)線蟲的校正致死率隨著稀釋倍數(shù)的增加而降低（圖2）。WY7和CJ20菌株發(fā)酵液原液的抑殺活性最強(qiáng)，對(duì)根結(jié)線蟲校正致死率分別為100%和99.39%。在稀釋8倍后抑殺活性開始大幅度下降，在稀釋128倍后，WY7和CJ20對(duì)根結(jié)線蟲的校正致死率已低于10%，在稀釋256倍后，WY7和CJ20對(duì)根結(jié)線蟲的校正致死率分別為1.15%和1.87%，此后的各濃度之間抑殺效果差異不明顯，基本喪失殺線蟲活性。從對(duì)根結(jié)線蟲校正死亡率同稀釋倍數(shù)的變化曲線的變化上可以看出，菌株WY7比CJ20具有更強(qiáng)的殺線活性。

圖2 不同稀釋倍數(shù)發(fā)酵液對(duì)煙草根結(jié)線蟲的毒性Fig. 2 Bioactivity of fermentation broth at different dilution rates on Meloidogyne spp.

2.3 發(fā)酵液不同處理時(shí)間對(duì)線蟲活性的影響

2個(gè)活性內(nèi)生菌株的發(fā)酵液對(duì)根結(jié)線蟲的處理時(shí)間越長，抑殺效果越明顯（圖3）。菌株WY7和CJ20菌株發(fā)酵液在1h時(shí)就可以對(duì)根結(jié)線蟲造成94.13和92.24的校正致死率，說明菌株發(fā)酵液具有很強(qiáng)的觸殺作用。在1h至2h之間，WY7和CJ20菌株發(fā)酵液的抑殺活性大幅上升。在2h時(shí)，WY7和CJ20對(duì)根結(jié)線蟲的校正致死率分別達(dá)到98.60%和99.12%。隨著處理時(shí)間的增加，菌株發(fā)酵液對(duì)根結(jié)線蟲的致死率持續(xù)升高，在3h時(shí)候，校正致死率均達(dá)100%。

圖3 發(fā)酵液不同處理時(shí)間對(duì)煙草根結(jié)線蟲的毒性Fig. 3 Bioactivity of fermentation broth under different treating time to Meloidogyne spp.

2.4 發(fā)酵液不同組分對(duì)線蟲活性的影響

分別用WY7和CJ20的發(fā)酵液原液（圖3）、發(fā)酵液上清液（圖4）、菌體懸液（圖5）處理根結(jié)線蟲，于1、2、3、4、5、6h后檢測校正致死率，發(fā)現(xiàn)發(fā)酵液原液對(duì)根結(jié)線蟲的抑殺效果最為明顯，發(fā)酵液上清液次之，菌體懸液最差。發(fā)酵液原液的抑殺活性與發(fā)酵液上清液的抑殺活性相差無幾，在1～3h時(shí)間段內(nèi)，抑殺活性均大幅上升，在3h時(shí)對(duì)根結(jié)線蟲的校正致死率都達(dá)到了100%。而WY7和CJ20的菌體懸液在1-2h時(shí)間段中對(duì)根結(jié)線蟲的校正致死率均低于2%，6h時(shí)活性達(dá)到最高，校正致死率分別為45.08%和24.42%，這可能是在2～6h時(shí)間段中，菌體才開始在懸液中產(chǎn)生一些具有抑殺活性的胞外代謝產(chǎn)物，致使菌體懸液的抑殺活性逐漸升高，但是活性還是明顯低于同時(shí)間段的發(fā)酵液原液和發(fā)酵液上清液，表明2個(gè)活性菌株的抑殺活性物質(zhì)主要是發(fā)酵液上清液中的胞外代謝產(chǎn)物，菌體懸液的活性作用較小。

圖4 發(fā)酵液上清液不同處理時(shí)間對(duì)煙草根結(jié)線蟲的毒性Fig. 4 Bioactivity of supernatant under different treating time on Meloidogyne spp.

圖5 菌體懸液不同處理時(shí)間對(duì)煙草根結(jié)線蟲的毒性Fig. 5 Bioactivity of bacterial suspension under different treating time on Meloidogyne spp.

2.5 活性菌株發(fā)酵液對(duì)根結(jié)線蟲病防控效果

盆栽試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，5個(gè)內(nèi)生菌株發(fā)酵液對(duì)煙草根結(jié)線蟲均有一定的防治效果，各菌株發(fā)酵液灌根處理的病情指數(shù)均明顯低于對(duì)照，具有較好的生防潛力。其中CJ20發(fā)酵液灌根處理的防治效果最好（表2），防效達(dá)到67.50%，顯著優(yōu)于其他菌株，具有應(yīng)用潛能。其次為WY13、WY9、WY11防效分別達(dá)到了59.99%、59.99%、55.01%，WY7防效最差，為20%，對(duì)根結(jié)線蟲的抑殺作用不明顯。表明在離體試驗(yàn)中有明顯活性的菌株施用到土壤中不一定具有理想的生防效果。而在1.5中活性低一些的WY13、WY9、WY11菌株，在實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中卻具有更好的防效，是3株具有殺根結(jié)線蟲潛力的生防菌株。

3 討論

目前，對(duì)于巴氏桿菌屬（Pasteuria）及根際細(xì)菌生物防治根結(jié)線蟲的研究很多，但對(duì)于從植物內(nèi)生細(xì)菌中篩選出根線線蟲生防菌的研究還很少。對(duì)其進(jìn)行研究，一是為了證明內(nèi)生細(xì)菌在防治根結(jié)線蟲上的有效性，另外還希望從根際土壤之外的生境中，找到產(chǎn)生新生物活性物質(zhì)和具有生防潛能的內(nèi)生菌株。

表2 內(nèi)生細(xì)菌對(duì)煙草根結(jié)線蟲病的溫室防治效果Tab. 2 Control effect of endophytic bacteria on root-knot nematode in greenhouse

在前期試驗(yàn)中，采用全齒復(fù)活線蟲為靶標(biāo)線蟲[18]篩選活性菌株，主要是考慮到全齒復(fù)活線蟲易于人工培養(yǎng)且繁殖較快，且易于觀察?？梢栽谳^短時(shí)間內(nèi)獲得大量的線蟲滿足試驗(yàn)的需求，本試驗(yàn)結(jié)果驗(yàn)證了采用全齒復(fù)活線蟲作為生防菌初篩靶標(biāo)的有效性，在今后的試驗(yàn)中，可采用全齒復(fù)活線蟲作為靶標(biāo)線蟲進(jìn)行根結(jié)線蟲生防菌株的篩選。本研究盆栽試驗(yàn)篩選出的4株防效高于55%的內(nèi)生細(xì)菌歸屬于解淀粉芽孢桿菌和蘇云金芽孢桿菌兩類，都能夠在人工培養(yǎng)基上大量培養(yǎng)，且成本低，繁殖速度快，是有生防潛力的菌株，它們的殺線蟲活性組分的分離純化及結(jié)構(gòu)分析及其殺線蟲機(jī)制，將是下一步研究的重點(diǎn)。抑殺線蟲煙草內(nèi)生細(xì)菌的發(fā)現(xiàn)，為控制煙草根結(jié)線蟲病害提供了新的解決思路，擴(kuò)大了線蟲生防資源。利用生防微生物對(duì)植物線蟲病進(jìn)行防治的大量研究表明，生防菌往往在室內(nèi)試驗(yàn)中對(duì)特定作用的靶標(biāo)線蟲防治效果較理想，而在田間效果則不穩(wěn)定，例如本試驗(yàn)中的WY7菌株對(duì)根結(jié)線蟲的校正死亡率達(dá)到100%，但是在盆栽試驗(yàn)中的防效僅為20%，還比如在本試驗(yàn)中抑殺活性稍差的WY9、WY11、WY13菌株，在盆栽試驗(yàn)中卻表現(xiàn)出較好的防治效果。所以室內(nèi)離體抑殺試驗(yàn)結(jié)果，僅為防治根結(jié)線蟲提供參考，如要在生產(chǎn)上得以推廣使用，還需作進(jìn)一步的田間防效試驗(yàn)，明確田間的防效和使用技術(shù)，使其防病功能更好的發(fā)揮。

4 結(jié)論

本研究結(jié)果表明，對(duì)全齒復(fù)活線蟲（Panagrellus redivivus）有明顯抑殺活性的菌株，對(duì)根結(jié)線蟲同樣有明顯的抑殺活性。內(nèi)生細(xì)菌發(fā)酵液原液對(duì)根結(jié)線蟲的抑殺活性最好，發(fā)酵液上清液的抑殺活性和原液相差無幾，說明抑殺作用的活性成分主要來自于發(fā)酵液上清液中的胞外代謝產(chǎn)物。此外通過溫室盆栽試驗(yàn)對(duì)5個(gè)菌株的生防效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)，CJ20防效最好，達(dá)67.50%，其發(fā)酵液原液能有效地殺死根結(jié)線蟲。

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經(jīng)濟(jì)與管理

芻議中國電子煙監(jiān)管

埃里克·費(fèi)爾德曼1，柴月2

1賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院，美國賓夕法尼亞州費(fèi)城 19104;

2清華大學(xué)法學(xué)院，北京市海淀區(qū) 100084

摘 要:中國電子煙產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展、市場需求日趨增長、科學(xué)研究相對(duì)有限、政府監(jiān)管長期失位，業(yè)已累積諸多問題并引發(fā)國內(nèi)外廣泛關(guān)切。加強(qiáng)對(duì)電子煙的監(jiān)管十分必要而迫切。美國和日本不同的監(jiān)管選擇本質(zhì)上是各自制度環(huán)境的反映，各有利弊、值得參考。監(jiān)管理論及中國法律與制度環(huán)境支持將電子煙納入藥品或煙草制品進(jìn)行監(jiān)管，但均無可避免地涉及政策權(quán)衡與取舍。決策者必須清醒認(rèn)識(shí)、切實(shí)注意到其中問題與挑戰(zhàn)，提前研究設(shè)計(jì)合理措施予以回應(yīng)。就當(dāng)下而言，規(guī)制電子煙廣告、完善產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、更新煙草控制措施以及重視中國高吸煙率環(huán)境，是決策者須盡快關(guān)注和解決的議題。

關(guān)鍵詞:中國；電子煙；監(jiān)管；國際經(jīng)驗(yàn)；啟示

引用本文：埃里克·費(fèi)爾德曼，柴月. 芻議中國電子煙監(jiān)管[J]. 中國煙草學(xué)報(bào)，2015,21（6）

作者簡介：埃里克·費(fèi)爾德曼，美國賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士、哲學(xué)博士，研究方向：公共健康法、比較法、法社會(huì)學(xué)等，Email: efeldman@law.upenn.edu

通訊作者：柴月，博士研究生，美國賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者，研究方向：衛(wèi)生法、藥事法律與政策，Email: chaiy12@mails.tsinghua.edu.cn

收稿日期：2015-06-16

電子煙（electronic cigarette）監(jiān)管問題正在引發(fā)越來越多的關(guān)注[1]。中國是世界最大的電子煙生產(chǎn)國，全球約90%的電子煙產(chǎn)于廣東省深圳市[2]。中國同時(shí)又是世界最大的煙草消費(fèi)國，煙草制品消費(fèi)量約占全球總量的三分之一[3]。強(qiáng)大的電子煙生產(chǎn)能力與巨大的潛在市場需求見證了近年來中國電子煙消費(fèi)的迅猛發(fā)展。也正由于這一新變化，學(xué)術(shù)界關(guān)于電子煙的各類研究相對(duì)不足，社會(huì)對(duì)其安全性、有效性以及潛在健康影響等了解十分有限[4]。全新的產(chǎn)品、井噴的市場、相對(duì)不足的科學(xué)研究，無疑給政府相關(guān)監(jiān)管部門帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。更加令人不安的是，長期以來，政府對(duì)于電子煙的監(jiān)管卻基本處于空白狀態(tài)[5]。盡管目前圍繞電子煙的功效、危害等尚有諸多爭議，但“政府對(duì)電子煙監(jiān)管十分必要、十分迫切”卻已是不爭的結(jié)論[5]。問題在于，政府應(yīng)當(dāng)采取何種方式對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管？本文嘗試從中國電子煙的產(chǎn)生與發(fā)展入手，梳理政府監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題，借助對(duì)美國、日本監(jiān)管路徑的比較與分析，探討和權(quán)衡中國電子煙監(jiān)管的可行策略，并提出政策建議。

1 產(chǎn)生與發(fā)展

通常認(rèn)為，電子煙最早由中國遼寧省中藥研究所韓力發(fā)明于2003年并獲得產(chǎn)品專利[5]。2004年5月，“如煙”公司開始在中國市場銷售電子煙產(chǎn)品[6]。2005年后陸續(xù)開始向國際市場出口。從工作原理上看，電子煙一般采用超臨界物理霧化原理，通過電子加熱方式使煙油（e-liquid）霧化，由使用者通過呼吸將其吸入肺部，從而達(dá)到吸食傳統(tǒng)煙草制品的效果[7]。絕大多數(shù)電子煙中含有煙草或尼古丁成分[5]?？紤]到電子煙尚無官方明確定義，為便于討論，本文中所稱電子煙泛指采取上述相同或相近工作原理、使用煙油（可含有或不含有尼古丁成分）或煙葉等物質(zhì)的一類產(chǎn)品。

近年來，電子煙在社會(huì)中迅速流行、消費(fèi)火爆，消費(fèi)量每年都在增長[8]。問世之初，電子煙被生產(chǎn)企業(yè)定位為“煙草替代產(chǎn)品”和“戒煙產(chǎn)品”，被認(rèn)為可以通過控制電子煙中尼古丁的含量使吸煙者逐步擺脫對(duì)煙草的依賴[7,9]。在公眾對(duì)健康日益關(guān)注的環(huán)境下，這樣一種“低危害”、“能幫助戒煙”的產(chǎn)品無疑順應(yīng)了社會(huì)控?zé)?、戒煙和追求健康的大潮流，并迅速贏得了市場的積極響應(yīng)。初步市場調(diào)研顯示，北京、上海、西安、廣州、哈爾濱五個(gè)代表城市中，電子煙平均使用率為3.4%[10]。電子煙在未成年人中的迅速流行同樣值得關(guān)注。中國疾病預(yù)防控制中心于2014年5月發(fā)布的《中國青少年煙草調(diào)查報(bào)告》顯示，45.0%的初中學(xué)生聽說過電子煙，1.2%的初中學(xué)生在過去30 天內(nèi)使用過電子煙（作為比較，該調(diào)查顯示5.9%的學(xué)生過去30天內(nèi)吸過卷煙）。若干地方新聞媒體對(duì)電子煙在校園中的流行及家長們的關(guān)切也進(jìn)行了廣泛報(bào)道[11-13]。

相應(yīng)地，中國電子煙市場也在快速發(fā)展壯大。2013年，中國電子煙市場規(guī)模達(dá)到35億元，增長速度150%[14]。2014年，電子煙市場繼續(xù)呈現(xiàn)井噴式增長，市場銷售額同比增長263%，用戶同比增長259%，淘寶銷量前十位品牌總銷售額達(dá)1.4億元[15]。產(chǎn)業(yè)研究專家預(yù)測，未來5到10年間電子煙市場復(fù)合增速將超過30%[16]。而考慮到中國巨大的吸煙人口，即使百分之一的電子煙替代率也足以形成數(shù)百億元人民幣的巨大市場。同時(shí)，由于域外國家陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)電子煙的監(jiān)管措施，中國本土生產(chǎn)企業(yè)正在轉(zhuǎn)而尋求進(jìn)一步拓展國內(nèi)市場。面對(duì)充滿潛力的消費(fèi)市場，中國煙草總公司（與國家煙草專賣局合署辦公）也開始進(jìn)軍這一領(lǐng)域，組織開展合作研發(fā)。2014年湖北中煙工業(yè)公司已有電子煙產(chǎn)品上市[16]。

電子煙產(chǎn)業(yè)這樣迅猛的崛起多少讓學(xué)術(shù)界始料未及。在自然科學(xué)領(lǐng)域，更多的研究應(yīng)該已在進(jìn)行中，而目前能夠確定的恐怕只是電子煙對(duì)吸煙者及周邊人群的健康危害仍屬未知。至于它能否從公共衛(wèi)生層面減少傳統(tǒng)香煙的使用、是否更可能引致未成年人及青年吸煙、會(huì)不會(huì)成為不吸煙者接觸香煙的新途徑等很多問題上，科學(xué)界尚沒有明確的、公允的研究結(jié)論[4]。世界衛(wèi)生組織在其官方簡報(bào)[17]中承認(rèn)，“目前對(duì)其健康風(fēng)險(xiǎn)研究甚少，不了解其長期后果；電子尼古丁傳送系統(tǒng)能否成為一種有效的戒煙方法，還沒有充分的證據(jù)?！倍谏鐣?huì)科學(xué)領(lǐng)域，專門針對(duì)中國電子煙問題的研究更是有限。

2 中國電子煙監(jiān)管狀況

盡管中國電子煙產(chǎn)業(yè)迅速崛起、產(chǎn)品在市場中亦廣受歡迎，政府對(duì)于電子煙的監(jiān)管卻基本處于空白狀態(tài)[5]。與這一產(chǎn)品相關(guān)的公共部門似乎都在有意無意地躲避著主要監(jiān)管責(zé)任。早在2006年“如煙”火爆之時(shí)，社會(huì)就有關(guān)于電子煙屬性和監(jiān)管方式的討論，相關(guān)政府部門也進(jìn)行了一些回應(yīng)。對(duì)“如煙”事件中相關(guān)政府部門回應(yīng)和監(jiān)管態(tài)度的梳理，無疑是了解近年來中國電子煙監(jiān)管狀況及問題的良好切入點(diǎn)。

2006年5月29 日，在原國家衛(wèi)生部（現(xiàn)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)）主持召開的《2006年中國“吸煙與健康”報(bào)告》發(fā)布會(huì)上，官方首次就“如煙”這種“戒煙產(chǎn)品”的監(jiān)管問題給出了回應(yīng)。衛(wèi)生部觀點(diǎn)主要是，“（1）該產(chǎn)品必須到衛(wèi)生部門作安全性和毒理試驗(yàn)；（2）尼古?。焿A）屬于危險(xiǎn)化學(xué)品，必須受中國《危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例》的監(jiān)管；（3）對(duì)‘如煙’的管理涉及到多個(gè)政府部門，如國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，工商管理總局負(fù)責(zé)對(duì)廣告進(jìn)行監(jiān)管等；（4）各部門共識(shí)是加大對(duì)如煙產(chǎn)品的管理力度?！盵18]

2006年12月，新華社報(bào)道稱，國家煙草專賣局、國家工商行政管理總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局就民眾普遍關(guān)心的“如煙”問題作出回應(yīng)[19]。國家煙草專賣局主張，該產(chǎn)品的主要成分是從煙草中提取的高純度煙堿（尼古丁），屬于危險(xiǎn)化學(xué)品，且對(duì)人體健康有危害；應(yīng)當(dāng)按照《危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例》對(duì)“如煙”的生產(chǎn)銷售進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。按照國務(wù)院頒布實(shí)施的《危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例》第六條關(guān)于“負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門”界定，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作，公安、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門各司其責(zé)，而國家煙草專賣局及其當(dāng)時(shí)的主管部門—國家發(fā)改委并不在其列。也就是說，彼時(shí)國家煙草專賣局認(rèn)為自身對(duì)“如煙”并無主要監(jiān)管職責(zé)。

安監(jiān)總局回應(yīng)稱，“危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)和運(yùn)輸安全由安監(jiān)總局監(jiān)管，在產(chǎn)品中使用危險(xiǎn)化學(xué)品可能帶來的危害，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。目前，正在就‘如煙’中使用危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的有關(guān)問題進(jìn)行請(qǐng)示?！?/p>

工商總局回應(yīng)稱，“如煙”廣告既不屬于煙草廣告，也不屬于藥品或保健品廣告，不需要前置審批，因此得以在媒體上發(fā)布。工商總局已注意到（關(guān)于產(chǎn)品屬性和安全性的）相關(guān)爭議，并已“請(qǐng)衛(wèi)生、藥監(jiān)、安監(jiān)部門對(duì)如煙產(chǎn)品進(jìn)行鑒定”。換句話說，工商總局對(duì)“如煙”廣告的管理，要依賴于相關(guān)主管部門對(duì)該產(chǎn)品是否為煙草產(chǎn)品、是否含有有毒物質(zhì)等問題的判斷。

2006年6月，藥監(jiān)局發(fā)布了《關(guān)于白細(xì)胞回升系統(tǒng)等產(chǎn)品分類界定的通知》，其中明確“尼古丁電子霧化器”不屬于醫(yī)療器械，并主張?jiān)摦a(chǎn)品是“用于順利消除戒煙者身體對(duì)煙堿的生理需求，解除煙癮，緩解戒斷癥狀；不作為醫(yī)療器械管理。”另據(jù)《科技日?qǐng)?bào)》2014年報(bào)道，國家食品藥品監(jiān)督管理局認(rèn)為，藥監(jiān)局從未明確批準(zhǔn)過電子香煙的生產(chǎn)，因此電子煙不屬于醫(yī)療器械，也不屬于藥品，僅僅屬于一般的商品[16]。

“如煙”事件似乎反映出，面對(duì)這一新興的產(chǎn)品，所有可能相關(guān)的主管部門似乎都在聲稱自己并不相關(guān)、唯恐避之不及。該產(chǎn)品引起公眾廣泛關(guān)注是在2006年，距今已近十年時(shí)間。遺憾的是，無論是安全性鑒定還是請(qǐng)示后的結(jié)果，公眾目前仍無法從媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲知。中國的電子煙產(chǎn)品，既然不是煙草制品、不是藥品、不是醫(yī)療器械，就只能算是一般產(chǎn)品。我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《侵權(quán)責(zé)任法》就產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任作出若干規(guī)定。然而，面對(duì)電子煙這樣直接為人體吸入、可能威脅健康、科學(xué)研究又并不充分的新興產(chǎn)品，僅僅通過一般性的關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管無疑是乏力的。實(shí)際上，眾多媒體在探討電子煙監(jiān)管現(xiàn)狀時(shí)罕有提及上述兩部法律，而大多將目前監(jiān)管失位的情形視為“體制漏洞”。來自公共部門的學(xué)者也承認(rèn)，中國政府對(duì)電子煙的管制目前尚處于空白狀態(tài)；將電子煙作為普通消費(fèi)品已不能適應(yīng)當(dāng)前形勢，不能解決快速積累的、異常嚴(yán)重的問題，并可能進(jìn)一步加劇政府監(jiān)管的失位[5]。

正如上述學(xué)者與媒體所言，對(duì)電子煙的監(jiān)管失位在實(shí)踐中已帶來諸多問題。《南方周末》報(bào)道了電子煙爆炸致人身損害的案例[1]。人民網(wǎng)等媒體指出，當(dāng)前中國電子煙行業(yè)亂象叢生，安全無保障；電子煙的副作用不容小覷，其中最大的影響就是吸引青少年吸煙?！豆饷魅?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，部分電子煙尼古丁含量超高，危害可能大大高于普通香煙[20]。2014年12月，《紐約時(shí)報(bào)》以“監(jiān)管真空與隱藏的殺手——中國電子煙亂象”為題在中英文版面同時(shí)發(fā)文，直言中國電子煙監(jiān)管空白給國內(nèi)和國際消費(fèi)者健康所帶來的巨大威脅，“其中的重金屬、致癌物質(zhì)和鉛、錫、鋅的危險(xiǎn)化合物，可能與存在缺陷或疏忽的生產(chǎn)過程有關(guān)。”[2]同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上大量不同口味、不同尼古丁含量的電子煙產(chǎn)品廉價(jià)而可及，即便未成年人也可以自由購買。市場亂象叢生、質(zhì)量參差不齊、安全難有保障、購買毫無限制等等，這些問題的最終結(jié)果無一不是對(duì)消費(fèi)者健康和經(jīng)濟(jì)權(quán)益的侵害，并將對(duì)中國電子煙行業(yè)發(fā)展、制造業(yè)國際形象等產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。可以說，中國當(dāng)前加強(qiáng)對(duì)電子煙的監(jiān)管已是十分必要、十分迫切。

當(dāng)然也必須看到，面對(duì)這一新型產(chǎn)品和有限的科學(xué)研究，應(yīng)當(dāng)由中國哪一政府部門、采取何種方式來監(jiān)管電子煙是沒有國內(nèi)先例可尋的。從監(jiān)管理論來說，中國至少有兩種選擇。其一，遵循審慎原則（precautionary principle），在獲得可靠的科學(xué)研究結(jié)果之前，政府應(yīng)當(dāng)提前干預(yù)、實(shí)行嚴(yán)格審評(píng)審批，以保護(hù)公眾健康權(quán)益。這一理論所指向的無疑是參照藥品的、相對(duì)嚴(yán)格的監(jiān)管。其二，如果主張傷害減輕（harm reduction）原則，使用電子煙似乎可以為吸食傳統(tǒng)香煙的人群提供一種替代方法，雖然這種替代方法的有效性尚不明確，但考慮到傳統(tǒng)香煙對(duì)人體明確的、顯著的傷害和中國龐大的吸煙人群，其或在一定程度上可以達(dá)到傷害減輕的效果。這一理論所指向的無疑是參照煙草制品的、相對(duì)寬松的監(jiān)管?？梢?，在電子煙問題上，不同的監(jiān)管理論帶來了不同的現(xiàn)實(shí)面向。那么，中國對(duì)電子煙的監(jiān)管是從二者中擇一，還是另辟蹊徑？回答這一問題，有必要先了解國際上現(xiàn)行的監(jiān)管選擇和經(jīng)驗(yàn)。在此，美國和日本的經(jīng)驗(yàn)尤其值得關(guān)注。一方面，美國、日本是當(dāng)今世界高度發(fā)達(dá)的重要經(jīng)濟(jì)體，并有著頗具影響的政治法律制度；另一方面，兩國恰好也代表了當(dāng)前國際社會(huì)中監(jiān)管電子煙的兩種主要選擇，即將電子煙視為藥品或視為煙草制品。“它山之石，可以攻玉”，在此梳理美國、日本的監(jiān)管路徑，對(duì)探討和解決這一中國問題顯然會(huì)有所啟示。

3 美國、日本監(jiān)管路徑及其啟示

3.1 美國

2008年10月，美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）在洛杉磯國際機(jī)場對(duì)兩家煙草企業(yè)（NJOY和Smoking Everywhere）已經(jīng)到港的電子煙產(chǎn)品下達(dá)了禁止進(jìn)口的命令。這些電子煙產(chǎn)品于中國生產(chǎn)制造，兩家企業(yè)擬將其進(jìn)口并在美國上市銷售。FDA認(rèn)為，尼古丁是美國《食品藥品化妝品法案》（Food, Drug, and Cosmetic Act）定義下的藥品，因此，含有尼古丁的電子煙應(yīng)當(dāng)由FDA負(fù)責(zé)對(duì)其安全性、有效性進(jìn)行審評(píng)審批。在未獲得FDA批準(zhǔn)的情況下，企業(yè)不得進(jìn)口和在美國市場銷售電子煙。簡要的說，作為美國聯(lián)邦政府部門的FDA試圖將電子煙界定為藥品，并按照藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

毫無疑問，這樣相對(duì)嚴(yán)苛的監(jiān)管舉措招來了兩家煙草企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)。他們主張，企業(yè)自身并未宣稱電子煙是具有戒煙等健康功效（health bene fi t）的產(chǎn)品。因此，F(xiàn)DA不能擅自強(qiáng)行將電子煙納入藥品的范疇，而只能夠按照煙草制品（雖然目前煙草制品同樣由FDA負(fù)責(zé)監(jiān)管，但一般而言涉及安全性、有效性等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是低于藥品的）對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管。為維護(hù)切身經(jīng)濟(jì)利益，企業(yè)起訴FDA要求其終止對(duì)所進(jìn)口電子煙產(chǎn)品的禁令。案件訴爭的焦點(diǎn)是，根據(jù)國會(huì)的立法授權(quán)，F(xiàn)DA應(yīng)將電子煙作為《食品藥品化妝品法案》下的藥品進(jìn)行監(jiān)管，還是作為《預(yù)防家庭吸煙和控制煙草法案》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act）下的煙草制品進(jìn)行監(jiān)管。2010年9月，哥倫比亞特區(qū)法院（District Court for the District of Columbia）法官理查德·里昂（Richard Leon）對(duì)該案作出判決（參見Smoking Everywhere,Inc. v. Food amp;Drug Admin., 680F.Supp.2d 62）。判詞中指出，只有在企業(yè)宣稱電子煙具有治療等健康功效時(shí)，F(xiàn)DA才能夠按照藥品對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管；其他情況下，則只能按照煙草制品進(jìn)行管理。這一判決在FDA上訴中得到了上級(jí)法院的確認(rèn)。

2014年4月，判決生效約四年之后，F(xiàn)DA宣稱將會(huì)對(duì)電子煙按照煙草制品來進(jìn)行監(jiān)管。基本上，這也是敗訴之后留給FDA的唯一選擇。按照《預(yù)防家庭吸煙和控制煙草法案》，煙草產(chǎn)品的定義是由煙草制造或從中提?。╠erived）的、且不能是藥品、醫(yī)療器械或兩者組合的產(chǎn)品。該法案進(jìn)一步授權(quán)FDA可以監(jiān)管其認(rèn)為屬于（deeming）本法定義的其他煙草制品。FDA這一監(jiān)管措施在正式頒布實(shí)施之前，必須向社會(huì)征求意見，并經(jīng)過公眾的討論和評(píng)議。目前初步的監(jiān)管措施中要求，電子煙生產(chǎn)企業(yè)必須向FDA提交產(chǎn)品成分信息，如有新的電子煙產(chǎn)品上市則必須提交新產(chǎn)品申請(qǐng)并經(jīng)FDA審批。同時(shí)，F(xiàn)DA設(shè)計(jì)了針對(duì)電子煙產(chǎn)品的煙草控制措施，包括購買年齡限制、包裝健康警示、自動(dòng)售煙機(jī)限制等。2014年8月征求意見期結(jié)束，F(xiàn)DA已開始對(duì)所有收到的評(píng)議進(jìn)行考量，以對(duì)初步監(jiān)管措施進(jìn)行適當(dāng)修改并最終頒布實(shí)施。在這一正式文件出臺(tái)之前，美國聯(lián)邦政府層面針對(duì)電子煙的監(jiān)管仍將處于空白。當(dāng)然，由于美國采取聯(lián)邦制，在各州及市等地方層面，已陸續(xù)出現(xiàn)了針對(duì)電子煙的煙草控制措施，以填補(bǔ)聯(lián)邦政府監(jiān)管的缺失，如購買年齡限制、公共場所禁止使用電子煙等。由于本文著重探討的是國家層面的監(jiān)管，對(duì)地方的舉措在此不做深入介紹。

概要而言，美國聯(lián)邦政府層面試圖將電子煙列入藥品，但經(jīng)法院釋法判決后被迫改弦易轍，最終將電子煙作為煙草制品進(jìn)行監(jiān)管。一方面，初步監(jiān)管方向是強(qiáng)制要求企業(yè)提供產(chǎn)品信息，以利于公眾知曉電子煙中尼古丁等化學(xué)成分，同時(shí)設(shè)計(jì)一定的購買和使用限制；另一方面，F(xiàn)DA并未要求已經(jīng)上市的電子煙進(jìn)行類似藥品標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)安全性、有效性等的審批，從而讓民眾在市場上仍然可以比較自由地選擇和購買電子煙。這樣一種折衷后的監(jiān)管措施，在沒有充分科學(xué)證據(jù)能夠證明電子煙對(duì)個(gè)人和公共健康之實(shí)際影響的情況下，實(shí)際上既可能失之于寬，又可能失之于嚴(yán)。

3.2 日本

日本財(cái)政部長期以來擁有著監(jiān)管本國煙草制品的法定權(quán)力，也是日本唯一一家本土煙草企業(yè)——日本煙草產(chǎn)業(yè)公司的實(shí)際控制人[21]。日本《煙草商業(yè)法》第一條關(guān)于立法目的表述中，即強(qiáng)調(diào)了“促進(jìn)煙草產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、保障政府財(cái)政收入穩(wěn)定”的重要地位。同時(shí)，在日本政壇長期居于主導(dǎo)地位的自民黨，一直得到包括煙草產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的支持?？梢韵胍姡谶@樣的政治法律環(huán)境下，承擔(dān)煙草控制職能的日本衛(wèi)生、勞動(dòng)和福利部（Ministry of Health,Labour and Welfare，以下簡稱為日本衛(wèi)生部）能夠行使的煙草控制權(quán)力相對(duì)有限，出臺(tái)的煙草控制政策也比較寬松。顯然，日本對(duì)電子煙的監(jiān)管選擇勢必會(huì)受到這樣政治法律體制、環(huán)境、歷史的影響。日本面臨的監(jiān)管選擇是，應(yīng)將電子煙視為財(cái)政部監(jiān)管下的煙草制品，還是日本衛(wèi)生部監(jiān)管下的藥品。

2010年12月初，日本衛(wèi)生部對(duì)日本《藥事法》進(jìn)行了解釋，認(rèn)為電子煙的監(jiān)管應(yīng)適用該法。日本衛(wèi)生部主張，《煙草商業(yè)法》中的煙草制品是指全部或部分由煙葉組成，可以被吸入、咀嚼或嗅入的產(chǎn)品。這里煙葉的定義是煙草屬煙草植物的葉子。顯然，主要使用從煙草中提取的尼古丁溶液的電子煙并不符合這一定義。因此，日本衛(wèi)生部認(rèn)為，電子煙并非煙草制品，也就不能按照煙草制品進(jìn)行監(jiān)管。又由于電子煙中含有尼古丁，日本衛(wèi)生部主張，電子煙應(yīng)與其他含有尼古丁的產(chǎn)品采取類似的監(jiān)管方式，即由《藥事法》調(diào)整并按照藥品進(jìn)行管理。進(jìn)而，電子煙生產(chǎn)企業(yè)必須向日本衛(wèi)生部提交產(chǎn)品申請(qǐng)，以證明其安全和有效性，待獲得批準(zhǔn)后才可以上市銷售。2010年12月27日，日本衛(wèi)生部已正式要求地方政府對(duì)含有尼古丁的電子煙進(jìn)行監(jiān)管，禁止藥店銷售此種電子煙并召回所有上市產(chǎn)品[22]。從實(shí)際監(jiān)管效果來看，在含有尼古丁的電子煙能夠獲得日本衛(wèi)生部審批通過之前，日本對(duì)此種電子煙是暫時(shí)禁止的，只有不含尼古丁的電子煙可以在市場銷售。

與美國類似，日本政府將電子煙列入藥品的監(jiān)管選擇同樣存在不容忽視的問題。日本衛(wèi)生部的監(jiān)管權(quán)限僅包括使用含有尼古丁煙液的電子煙。其他類型的電子煙，如燃燒煙葉的電子煙產(chǎn)品等，則無需該部的藥品審批，可直接在市場上銷售。按照《煙草商業(yè)法》定義，使用煙葉的電子煙可被歸入煙草制品之類，即仍然由財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)管。但實(shí)際上，目前并未有充分的科學(xué)證據(jù)證明，燃燒煙葉的電子煙比使用尼古丁煙液的電子煙有更小的健康損害。實(shí)際上，類似傳統(tǒng)香煙的、燃燒煙葉后所產(chǎn)生的大量未知化合物、致癌物，可能對(duì)人體帶來更大的健康危害。對(duì)此種頗具危險(xiǎn)性的產(chǎn)品反而采取了非藥品的、相對(duì)較低的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，讓日本這樣“雙軌制”的設(shè)計(jì)多少顯得缺乏一致、自相矛盾。當(dāng)然，鑒于日本政治法律環(huán)境和政府在煙草產(chǎn)業(yè)中的深刻利益，這樣科學(xué)數(shù)據(jù)層面的擔(dān)憂顯得頗為孱弱。換句話說，科學(xué)證據(jù)顯然不是政府實(shí)行煙草控制的首要考慮。

3.3 美國、日本監(jiān)管路徑的啟示

從上述介紹與分析不難看出，美國、日本在應(yīng)對(duì)電子煙監(jiān)管這一議題時(shí)，面臨著類似的選擇，即應(yīng)將電子煙視為藥品進(jìn)行監(jiān)管，還是視為煙草制品進(jìn)行監(jiān)管。作為市場主體的電子煙企業(yè)無疑希望將自身產(chǎn)品置于相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境中，即煙草制品類別而非藥品。而政府部門，特別是與衛(wèi)生、藥品相關(guān)的主管部門，鑒于其護(hù)衛(wèi)公眾健康的職能，則力圖通過相對(duì)嚴(yán)格的審評(píng)審批制，在電子煙企業(yè)不能自證其產(chǎn)品安全性和有效性之前，限制產(chǎn)品在市場上的可獲得性。日本衛(wèi)生部通過對(duì)法律的解釋獲取了類似藥品的監(jiān)管職權(quán)，而美國FDA則在法庭敗訴，不得不在煙草制品的范疇下考量其他監(jiān)管措施。然而，無論日本還是美國，各自的監(jiān)管選擇實(shí)際上都不乏爭議，更難稱完美，并頗有值得商榷之處。概括而言，兩國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國至少有如下啟示：

首先，美國、日本的監(jiān)管選擇，本質(zhì)上是對(duì)各自業(yè)已存在的制度環(huán)境的反映，這既包括現(xiàn)行的煙草經(jīng)銷體制、監(jiān)管模式，也包括藥品和煙草制品的法律定義、相關(guān)主管部門的職權(quán)高低等等。其次，從美國法院判決來看，電子煙監(jiān)管選擇很大程度上取決于生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對(duì)產(chǎn)品性質(zhì)的主張，即是否主張可以帶來戒煙等健康效益。如果企業(yè)認(rèn)為電子煙可以通過尼古丁替代治療達(dá)到幫助吸煙者戒煙或其他健康效果，將電子煙置于藥品類別中加以監(jiān)管可能更具合理性。而如果其主張電子煙僅僅是一種新型煙草制品，并沒有特殊的健康功效，則按照傳統(tǒng)煙草制品進(jìn)行監(jiān)管似也并無不妥。最后，從美國、日本的制度存在的問題來看，很難說國際上存在一套現(xiàn)成的、可以直接適用于中國的監(jiān)管模式。無論作何選擇，或多或少都將存在一些問題有待解決，需要決策者對(duì)制度的認(rèn)真修正和完善。也正因此，討論中國電子煙監(jiān)管問題，必須在了解域外經(jīng)驗(yàn)后，回到中國語境之下，立足中國現(xiàn)行制度環(huán)境進(jìn)行分析。

4 中國電子煙監(jiān)管路徑的權(quán)衡

4.1 現(xiàn)行法律定義的邊界

從更廣的視角來看，中國電子煙監(jiān)管不外乎五種選擇，即不予監(jiān)管或僅作為一般產(chǎn)品監(jiān)管、按煙草制品監(jiān)管、按藥品監(jiān)管、按醫(yī)療器械監(jiān)管、全面禁止。從中國迅速發(fā)展的電子煙市場、比較龐大的煙草需求、電子煙產(chǎn)業(yè)問題叢生等方面來看，對(duì)電子煙全面禁止或不予監(jiān)管（或僅作為一般產(chǎn)品監(jiān)管）在當(dāng)下不能算是合理的選擇，前文已有討論。接下來的問題是，按煙草制品監(jiān)管、按藥品監(jiān)管、按醫(yī)療器械監(jiān)管這三種路徑，在中國現(xiàn)行法律的框架下是否都具有可行性？

中國1991年頒布實(shí)施的《中華人民共和國煙草專賣法》第二條，對(duì)煙草專賣品及煙草制品進(jìn)行了概念界定，“煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械。卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉統(tǒng)稱煙草制品?！薄稛煵輰Ｙu法》在此對(duì)煙草專賣品、煙草制品采取了列舉式的定義方法。顯然，電子煙不在列舉之中，也就不能從法律定義上直接被歸為煙草專賣品或是煙草制品。但值得注意的是，這樣的列舉式定義也未對(duì)電子煙作出排除。含有尼古丁的電子煙是否可能被相關(guān)部門解釋為自煙草中提取的產(chǎn)品，筆者并不確定。然而，就目前而言，鑒于并無清晰有約束力的法律定義或解釋，電子煙并不能直接被納入煙草制品中。

2001年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》在附則第一百零二條中，對(duì)藥品的概念進(jìn)行了界定。藥品是指“用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等?！本蜅l文字面而言，某一產(chǎn)品被合法視為藥品需滿足“用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病”，“有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能”，“規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量”這三個(gè)條件。從這個(gè)意義上看，電子煙難以直接被劃入藥品范疇。但是，必須指出的是，從美國監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來看，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對(duì)電子煙健康功效的主張將有力地促使主管部門按照藥品對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。而中國電子煙市場的情形恰恰是，自電子煙誕生直至今日，大量電子煙生產(chǎn)經(jīng)營者在廣告中積極宣稱產(chǎn)品的健康功效，如“健康”、“低害”、“幫助戒煙”等。在沒有相關(guān)科學(xué)證據(jù)支持下，這些廣告內(nèi)容顯然必須受到《廣告法》的調(diào)整和主管部門的規(guī)制。但是，企業(yè)對(duì)電子煙健康功效的主張，將在多大程度上可能致使藥品監(jiān)管部門將電子視為藥品進(jìn)行監(jiān)管，仍然是不明確的?！端幤饭芾矸ā返?8條規(guī)定“以非藥品冒充藥品或者以他種藥品冒充此種藥品的”為假藥，或可在執(zhí)法層面為藥監(jiān)部門規(guī)制電子煙提供一些自由裁量的余地。

2014年6月起實(shí)施的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第七十六條界定了醫(yī)療器械的概念。眾所周知，醫(yī)療器械區(qū)別于藥品的關(guān)鍵是“其效用主要通過物理等方式獲得”。工作原理上，電子煙雖然通過霧化這一物理方式使尼古丁煙液能夠被人體吸入，但最終達(dá)到調(diào)節(jié)人體機(jī)能、發(fā)揮實(shí)際效用的仍是其中所含有的尼古丁。換句話說，電子煙發(fā)揮效用主要是通過藥理學(xué)、代謝等方式，物理方式在此僅起輔助作用，與醫(yī)療器械有著本質(zhì)區(qū)別。因此，從法律概念上，電子煙基本上可被排除出醫(yī)療器械的類別。在未來的立法考量中，也不適宜作為一種可行選擇。

上述梳理可以看出，在中國電子煙無法直接地、明確地落入煙草制品、藥品、醫(yī)療器械的這三者中的任一法律定義范圍。因此，中國對(duì)電子煙進(jìn)行監(jiān)管就勢必涉及對(duì)現(xiàn)行立法的修改問題，也即對(duì)電子煙概念的法律界定。相關(guān)部門可以先行出臺(tái)行政規(guī)范性文件加以規(guī)制，但從長遠(yuǎn)來看，特別是當(dāng)前建設(shè)“法治政府”的進(jìn)程中，只有在明確電子煙產(chǎn)品相關(guān)定義的基礎(chǔ)之上，才有可能清晰界定相關(guān)主管部門的職權(quán)，避免其權(quán)責(zé)不清、尸位素餐。這樣法律定義上的空白某種程度上解釋了前文中相關(guān)政府部門的監(jiān)管失位。而其積極的意義則在于，也為進(jìn)一步探討中國理想的監(jiān)管路徑提供了余地和可能。畢竟，通過立法前對(duì)不同監(jiān)管路徑審慎的權(quán)衡、比較與考量，將有利于制定出臺(tái)更為合理的監(jiān)管政策。

4.2 作為藥品的電子煙

在中國，如將電子煙作為藥品進(jìn)行監(jiān)管，可在理論和現(xiàn)實(shí)中找到一定依據(jù)。審慎原則要求政府在沒有充分科學(xué)證據(jù)證明產(chǎn)品安全性的情形下，有必要通過相對(duì)嚴(yán)格的監(jiān)管措施以保障公眾利益。目前，國內(nèi)外針對(duì)電子煙的科學(xué)研究相對(duì)不足，電子煙又是直接作用于人體的、與健康密切相關(guān)的產(chǎn)品。政府采取比較強(qiáng)有力的監(jiān)管措施有其正當(dāng)性基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)來看，電子煙生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對(duì)產(chǎn)品健康效益的主張，也為政府按照藥品進(jìn)行監(jiān)管提供了依據(jù)。一項(xiàng)針對(duì)中國網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上電子煙經(jīng)銷企業(yè)網(wǎng)站內(nèi)容的研究顯示[23]，89%的經(jīng)銷企業(yè)主張電子煙具有與健康相關(guān)的益處，78%主張沒有二手煙暴露危害，67%主張其具有戒煙的功效。筆者在淘寶網(wǎng)以電子煙為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，按照銷量排名前30位的產(chǎn)品無一例外，均在標(biāo)題和內(nèi)容的顯著位置強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)品的健康功效，如“戒煙”、“無害”等文字或圖片。從國際經(jīng)驗(yàn)看，一旦經(jīng)銷企業(yè)主動(dòng)宣稱電子煙的健康功效，按照藥品對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管有著比較強(qiáng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。這既有利于避免企業(yè)對(duì)消費(fèi)者傳遞誤導(dǎo)性信息，又可保護(hù)消費(fèi)者因商家的宣傳而對(duì)產(chǎn)品產(chǎn)生的合理預(yù)期。

如果將電子煙歸為藥品，勢必涉及對(duì)現(xiàn)行藥品定義的修改或解釋。《藥品管理法》已被列入本屆人大的立法計(jì)劃，預(yù)計(jì)將在本屆人大任期（即2013年3月至2018年3月）內(nèi)完成修訂工作?，F(xiàn)行《藥品管理法》中藥品定義的完善是本次修法的內(nèi)容之一。內(nèi)部討論中已有修法專家建議可適當(dāng)擴(kuò)大主管部門的自由裁量權(quán)，使其有權(quán)決定哪些產(chǎn)品屬于藥品，以加大對(duì)不法產(chǎn)品的打擊力度。如果這樣的修改在不久的將來能夠?qū)崿F(xiàn)，電子煙被列入藥品范圍之內(nèi)并非全無可能。實(shí)際上，中國對(duì)于不少含有尼古丁的產(chǎn)品一直按照藥品進(jìn)行監(jiān)管。在國家食品藥品監(jiān)管總局公眾查詢數(shù)據(jù)庫（http://app2.sfda.gov.cn/）中，目前已有24種含有尼古丁成分的藥品，其中2種國產(chǎn)藥品、22種進(jìn)口藥品，包括了咀嚼膠、貼劑、透皮貼劑、舌下片、化學(xué)原料藥等多種產(chǎn)品類型。

不難想象將電子煙按照藥品進(jìn)行監(jiān)管的若干好處。中國藥品管理實(shí)行比較嚴(yán)格的行政許可和認(rèn)證管理制度，并且正在朝著建立最為嚴(yán)格的藥品監(jiān)管體系而努力[24]。在科學(xué)證據(jù)相對(duì)有限的背景下，由生產(chǎn)者主動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)品上市許可申請(qǐng)并提供與相關(guān)的臨床試驗(yàn)等研究信息，由藥品監(jiān)管部門組織專家對(duì)產(chǎn)品安全性、有效性等指標(biāo)進(jìn)行審評(píng)，決定是否批準(zhǔn)上市。產(chǎn)品獲得上市許可后，還必須接受貫穿全生命周期的監(jiān)管，如依照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（GMP）等認(rèn)證規(guī)范開展的各種監(jiān)督檢查、飛行檢查等。雖然，良好的產(chǎn)品質(zhì)量并非是由主管部門監(jiān)管出來的，但相對(duì)嚴(yán)格的審評(píng)、審批及監(jiān)督檢查制度，無疑對(duì)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)行為、維護(hù)市場秩序是十分必要的，最終也將有利于消費(fèi)者獲得質(zhì)量更有保障的產(chǎn)品。此外，將電子煙列入藥品之后，現(xiàn)行的藥事法律法規(guī)等必然將直接適用于電子煙產(chǎn)品，如藥品標(biāo)簽和說明書管理規(guī)定中，藥品必須標(biāo)明主要成分、用法用量、品種規(guī)格、禁忌癥等信息。這無疑可以使消費(fèi)者更加全面地了解電子煙的產(chǎn)品信息，進(jìn)而科學(xué)合理地使用這一新型產(chǎn)品。

但也應(yīng)看到將電子煙按照藥品進(jìn)行監(jiān)管存在的弊端。最為顯著的弊端恐怕是以下情形：如將電子視為藥品進(jìn)行監(jiān)管，則企業(yè)獲得主管部門藥品批文之前，市面上所有電子煙都將成為非法，實(shí)際上是對(duì)電子煙下達(dá)了禁令。這樣的禁令可能導(dǎo)致大量電子煙消費(fèi)者轉(zhuǎn)而使用傳統(tǒng)煙草制品。一旦電子煙被科學(xué)證實(shí)為一種有效的尼古丁替代治療方法，放棄電子煙而使用傳統(tǒng)煙草制品所付出的健康代價(jià)無疑是巨大的。此外，如果電子煙業(yè)界達(dá)成一致意見，最終放棄了關(guān)于健康功效的市場宣傳，如發(fā)生在美國法庭上的情況，按照藥品監(jiān)管電子煙是否具有充分的依據(jù)值得商榷。

日本將電子煙列入藥品管理后出現(xiàn)的問題同樣值得重視。中國存在著類似的國家煙草專賣體制，煙草利稅在中央和地方財(cái)政收入中都占有可觀比例。使用尼古丁的電子煙即便被納入藥品管理范疇，燃燒傳統(tǒng)煙葉的電子煙很大可能仍然需要依據(jù)《煙草專賣法》、通過現(xiàn)行煙草專賣體制進(jìn)行管理。和日本類似，幾乎是同樣外觀、工作原理、使用方法的產(chǎn)品，在現(xiàn)行制度的扭力之下形成“雙軌制”，既可能帶來多部門多頭治理、推諉責(zé)任的不利局面，又可能讓這套制度設(shè)計(jì)顯得缺乏連貫性。中國先前在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域“九龍治水”的教訓(xùn)，想必也會(huì)讓決策者嚴(yán)肅審視“雙軌制”的必要性與可行性。

4.3 作為煙草制品的電子煙

將電子煙作為煙草制品進(jìn)行監(jiān)管一定程度上可以解決上述按照藥品監(jiān)管所帶來的問題。傷害減輕理論之下，考慮到傳統(tǒng)煙草制品明確的健康損害，將電子煙作為一種煙草制品無疑可以繼續(xù)保證產(chǎn)品在市場上的可獲得性，并有可能引導(dǎo)傳統(tǒng)吸煙者試用這種據(jù)稱更為健康的產(chǎn)品。如果將電子煙歸為煙草制品，同樣勢必涉及對(duì)現(xiàn)行煙草制品和煙草專賣品定義的修改或解釋。實(shí)際上，早在2013年就有媒體報(bào)道稱[25]，《煙草專賣法》司法解釋或?qū)⒊雠_(tái)，其中可能規(guī)定對(duì)含有尼古丁的電子煙實(shí)行煙草專賣。目前，尚未見到媒體所稱的司法解釋。

從現(xiàn)行煙草專賣體制而言，中國煙草專賣體制步入法制軌道已有三十多年歷史，形成了一套相對(duì)成熟的管理制度，并在實(shí)際上發(fā)揮著對(duì)全國煙草制品全過程“人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷、內(nèi)、外、貿(mào)”管理的職能。官方網(wǎng)站顯示，全國煙草行業(yè)包括33家省級(jí)煙草專賣局和煙草公司，全行業(yè)職工51萬人[26]。近年來，煙草專賣主管部門已逐步開展針對(duì)電子煙的研究，包括產(chǎn)品研發(fā)、監(jiān)管政策等。應(yīng)該說，煙草專賣主管部門已從“如煙”事件后的規(guī)避監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)為對(duì)將電子煙按照煙草制品進(jìn)行監(jiān)管有了一定預(yù)期。同時(shí)，經(jīng)營電子煙所產(chǎn)生的利潤和稅收對(duì)政府財(cái)政收入也有助益。自新中國成立以來，煙草利稅持續(xù)增長，是國家財(cái)政收入的重要來源[27]。2010 年，煙草行業(yè)繳納各項(xiàng)稅費(fèi)4988 億元，占全國財(cái)政收入總額的比重約為6.0%[3]。2014年，煙草行業(yè)全年上繳財(cái)政總額達(dá)到9110.3億元，占財(cái)政收入總額的比重為6.49%。[28]。顯然，近年來煙草行業(yè)通過上繳稅收、國有資本收益等方式，為國家財(cái)政作出一定貢獻(xiàn)。目前作為一般消費(fèi)品的電子煙并不屬于國家煙草專賣體制，將其納入煙草制品中，隨之而來的利潤和稅收將是顯而易見的。

但必須看到，將電子煙按照煙草制品進(jìn)行監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)也將是巨大的。首先是現(xiàn)行煙草專賣體制如何與大量的電子煙生產(chǎn)加工企業(yè)進(jìn)行整合的問題。中國絕大多數(shù)電子煙生產(chǎn)商是深圳的民營企業(yè)，是獨(dú)立于地方煙草公司、獨(dú)立于國家煙草專賣體制而存在的。如果電子煙通過法律修訂或司法解釋，在“一夜之間”被界定為煙草制品，煙草專賣主管部門以何種方式、能否及時(shí)有效地完成這一概念轉(zhuǎn)變所帶來的巨大整合任務(wù)，無疑是留給決策者的一道難題。其次，主管部門是否擁有足夠的資源履行法律賦予的監(jiān)管職權(quán)也值得關(guān)注。煙草專賣主管部門主要的監(jiān)管管理經(jīng)驗(yàn)是在傳統(tǒng)煙草制品領(lǐng)域，對(duì)監(jiān)管電子煙這樣的新型產(chǎn)品所需的設(shè)備、人員、技術(shù)條件等資源需要提前統(tǒng)籌謀劃。此外，面對(duì)目前大量基于各類互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)銷電子煙的市場主體，主管部門必須切實(shí)承擔(dān)責(zé)任、履行職責(zé)進(jìn)行相關(guān)執(zhí)法，無疑也將充滿挑戰(zhàn)。

最后，中國煙草控制的政策環(huán)境同樣值得思考。中國于2003年簽署《煙草控制框架公約》，并經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后于2006年生效。2007年國務(wù)院批準(zhǔn)成立了“煙草控制框架公約履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”推動(dòng)履約控?zé)煿ぷ?。一系列國家和地方層面控?zé)煷胧┮殃懤m(xù)實(shí)施，如購煙年齡限制、室內(nèi)公共場所禁止吸煙等規(guī)定[3]。同時(shí)，根據(jù)《中國煙草控制規(guī)劃（2012—2015）》，防控青少年吸煙、公共場所全面禁煙、提高公眾對(duì)煙草危害的認(rèn)知等諸多措施也將陸續(xù)出臺(tái)。然而，中國煙草控制政策長期以來廣受各方批評(píng)[29,30]。如果將電子煙作為煙草制品，相應(yīng)的煙草控制措施在當(dāng)下一段時(shí)間內(nèi)是否可能過于孱弱。類似的，中國國家煙草專賣局既是《煙草控制框架公約》履約小組的成員、承擔(dān)著控制煙草的職能，又必須肩負(fù)煙草制品管理、煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造利稅的重要職責(zé)。這樣矛盾的職責(zé)設(shè)定存在不止一日，并可能在電子煙監(jiān)管問題上繼續(xù)呈現(xiàn)。特別是在當(dāng)前針對(duì)電子煙的科學(xué)研究并不充分的情況下，如果成為電子煙的主管部門，國家煙草專賣局在矛盾與平衡中最終偏向何方，值得進(jìn)一步關(guān)注。一種可能性是，其在某種程度上繼續(xù)主張現(xiàn)有的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)關(guān)于電子煙健康功效（如戒煙）——該產(chǎn)品可能最大賣點(diǎn)的宣傳，以獲取市場收益。這樣基于利稅的考量會(huì)否對(duì)個(gè)體健康和公共健康帶來危害，例如是否可能成為更多人吸煙的渠道，在沒有充分科學(xué)證據(jù)的情況下尚難于得知。

5 結(jié)論與建議

本文嘗試回答的問題是中國應(yīng)當(dāng)以何種方式來監(jiān)管電子煙。通過對(duì)電子煙起源、發(fā)展的描述，對(duì)電子煙監(jiān)管中政府失位的探討，以及對(duì)美國、日本監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的比較與分析，最終回歸到中國法律與制度語境下，平衡和考量按照藥品和按照煙草制品監(jiān)管的兩種路徑。迅猛發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與市場需求、相對(duì)不足的科學(xué)研究，無疑給政府相關(guān)監(jiān)管部門帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。美國和日本的監(jiān)管選擇本質(zhì)上是對(duì)各自業(yè)已存在的制度環(huán)境的反映，其中的利弊得失頗具啟發(fā)性。但也恰恰說明電子煙監(jiān)管問題并沒有一套現(xiàn)成的制度可供“拿來即用”。因而必須回到中國語境之下，立足中國現(xiàn)行法律與制度環(huán)境進(jìn)行分析。在中國，將電子煙列入藥品或煙草制品是可供選擇的監(jiān)管路徑，但都將涉及對(duì)現(xiàn)行法律的修改或解釋。而無論選擇哪一種路徑，都會(huì)囿于現(xiàn)行體制，導(dǎo)致出現(xiàn)利弊權(quán)衡與取舍。政府部門必須清醒認(rèn)識(shí)、切實(shí)注意到各種選擇背后的取舍，特別是變革后將面臨的諸多挑戰(zhàn)，并提前加以研究、設(shè)計(jì)，采取有力措施及時(shí)回應(yīng)各方關(guān)切。

在相應(yīng)法律法規(guī)修訂完善之前，考慮到比較迫切的監(jiān)管情勢以及國內(nèi)、國際對(duì)中國電子煙問題的關(guān)注，決策者有必要先行采取適當(dāng)措施著力解決好下述議題。

首先，大量中國電子煙生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)關(guān)于產(chǎn)品健康功效的宣傳須按照《廣告法》加以規(guī)制。中國于2015年4月24日通過了新修訂的《廣告法》，并將于2015年9月1日起施行。新《廣告法》調(diào)整范圍為“在中華人民共和國境內(nèi)，商品經(jīng)營者或者服務(wù)提供者通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務(wù)的商業(yè)廣告活動(dòng)”。顯然，中國電子煙生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)通過各種平臺(tái)（如互聯(lián)網(wǎng)）直接或間接介紹自己所推銷的商品，此種商業(yè)廣告活動(dòng)必然受到該法的調(diào)整。新《廣告法》明確規(guī)定“廣告不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”。針對(duì)一些健康產(chǎn)品廣告打“擦邊球”的現(xiàn)象，專門規(guī)定了“除醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告外，禁止其他任何廣告涉及疾病治療功能，并不得使用醫(yī)療用語或者易使推銷的商品與藥品、醫(yī)療器械相混淆的用語”。廣告“使用虛構(gòu)、偽造或者無法驗(yàn)證的科研成果、統(tǒng)計(jì)資料、調(diào)查結(jié)果、文摘、引用語等信息作證明材料的”情形的，為虛假廣告。基于上述規(guī)定，無論電子煙被視為何種產(chǎn)品，相關(guān)主管部門都無法逃避廣告監(jiān)管責(zé)任。國務(wù)院工商行政管理部門主管全國的廣告監(jiān)督管理工作，必須依法履行廣告監(jiān)督管理職責(zé)。主管部門“發(fā)現(xiàn)的違法廣告行為或者對(duì)經(jīng)投訴、舉報(bào)的違法廣告行為，不依法予以查處的”，或是“玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的”，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。在沒有科學(xué)證據(jù)足以支持電子煙能起到“戒煙”、“減害”健康功效的情況下，大量電子煙廣告明顯違反《廣告法》（即便按照修訂前的條文）。主管部門有必要迅速采取行動(dòng)，對(duì)電子煙宣傳中的不法行為予以堅(jiān)決查處。

其次，有必要制定完善中國電子煙生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。中國是世界電子煙“生產(chǎn)工廠”。然而，當(dāng)前中國卻并未有統(tǒng)一的針對(duì)電子煙產(chǎn)品質(zhì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)。在完善立法、對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施系統(tǒng)性監(jiān)管之前，首先有必要提高和完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，至少讓消費(fèi)者能夠獲得安全、質(zhì)量可控的產(chǎn)品。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括但不限于電子煙生產(chǎn)原料、尼古丁濃度、重金屬含量、煙液口味和添加劑等方面。從實(shí)踐而言，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可暫由不同領(lǐng)域逐步制定出臺(tái)。如社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)可起草生產(chǎn)行為準(zhǔn)則，個(gè)體生產(chǎn)企業(yè)可尋求第三方質(zhì)量認(rèn)證，相關(guān)政府部門可聯(lián)合出臺(tái)規(guī)范性文件提供強(qiáng)制性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等。此外，公共部門與私人部門可以聯(lián)合開展前瞻性研究，內(nèi)容包括但不限于電子煙質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品安全性、有效性層面的研究，公共衛(wèi)生、人口健康層面的研究，乃至政府監(jiān)管能力、監(jiān)管體制變革方案設(shè)計(jì)的研究，以為后續(xù)對(duì)電子煙監(jiān)管提供扎實(shí)工作基礎(chǔ)。

再次，中國應(yīng)盡快制定出臺(tái)與電子煙產(chǎn)品相應(yīng)的煙草控制措施。其中，禁止向未成年人銷售電子煙應(yīng)被賦予足夠的優(yōu)先權(quán)。《預(yù)防未成年人犯罪法》第十五條明確規(guī)定“任何經(jīng)營場所不得向未成年人出售煙酒?！毙滦抻喌摹稄V告法》、《煙草專賣法》中亦有類似禁止性規(guī)定。如前文所述，考慮到電子煙在中小學(xué)校園中的迅速流行、其尚不明確的健康影響，以及社會(huì)、家長的廣泛關(guān)切，政府有必要迅速出臺(tái)禁止向未成年人銷售電子煙的規(guī)定。其他傳統(tǒng)煙草控制措施，如煙草包裝警示、煙草稅、公共場所禁止吸煙等規(guī)定，均需要結(jié)合電子煙相關(guān)研究的推進(jìn)，及時(shí)加以完善和更新。此外，由于中國煙草控制措施長期被詬病，對(duì)電子煙控制措施無疑也將需要更多的關(guān)注、努力與執(zhí)行。

最后，中國電子煙監(jiān)管政策的出臺(tái)有必要重視和關(guān)注中國特有的高吸煙率環(huán)境。中國吸煙人數(shù)超過3億，7.4億非吸煙人群受二手煙危害，而煙草控制措施仍比較有限。近年來中國亦未出現(xiàn)吸煙人數(shù)顯著下降的趨勢。當(dāng)前這樣的高吸煙率環(huán)境，迥異于美國和日本，在制定電子煙監(jiān)管政策時(shí)必須加以思考。其對(duì)電子煙監(jiān)管政策可能會(huì)帶來以下三種不同的現(xiàn)實(shí)影響：其一，考慮到傳統(tǒng)煙草的明確危害，中國電子煙監(jiān)管政策應(yīng)相對(duì)寬松，以推動(dòng)更多吸食傳統(tǒng)卷煙的民眾轉(zhuǎn)而使用電子煙。其二，電子煙監(jiān)管政策應(yīng)更加嚴(yán)格，以避免民眾因使用電子煙而致尼古丁成癮、進(jìn)而走上吸食傳統(tǒng)卷煙的老路，最終達(dá)致控制全民吸煙率的目的。其三，將電子煙置于煙草制品的類別中，雖然意味著電子煙將受到一定程度監(jiān)管，但其代價(jià)可能是使電子煙享受了中國相對(duì)寬松的煙草控制政策?？傊袊赜械母呶鼰熉虱h(huán)境這一區(qū)別于美國、日本的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，是需要相關(guān)政策制定者加以審思的。

致謝

本文的寫作，得益于清華大學(xué)法學(xué)院王晨光教授的指導(dǎo)和幫助，特此鳴謝。作者文責(zé)自負(fù)。

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Abstract:The explosion in the growth of China’s e-cigarette production, its popularity among consumers, unclear impact on both individual and public health, and a basically regulatory inaction have accumulated serious problems and drawn rising concerns domestically and internationally. Thus it is already very necessary and urgent to strengthen the regulation over e-cigarette in China. The U.S. and Japan’s regulatory choices are particularly instructive and have profound implications for Chinese regulators; however, neither has the two routes been free of controversy. Regulatory theory and the Chinese legal and institutional environment suggest two approaches, to regulate e-cigarettes as pharmaceuticals or tobacco products, both of which inevitably involve policy weighing and trade-offs. Policymakers should be fully aware of these implications and avoid the disadvantages with designed mechanisms. As a fi rst step, regulating e-cigarette advertisement, improving quality standards, updating tobacco control policy and paying attention to the high-smoking-rate environment in China are signi fi cant issues should be focused and worked out by policymakers as soon as possible.

Keywords:China; E-cigarette; regulation; international experience; implications

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Screening of tobacco endophytic bacteria resistant to Meloidogyne spp and its control effect

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1 Engineering Research Center for Urban Leisure Agriculture of Yunnan Province, School of Agriculture, Kunming University, Kunming 650214, China;
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WY7 and CJ20 with control effect of over 99% on Meloidogyne spp were screened out of fi ve strains of endophytic bacteria which had obvious mortality effect on Panagrellus redivivus. Results showed that the activity of endophytic bacteria increased with prolonged treatment time within 12 hours and decreased as dilution rates rose. Results of greenhouse experiments showed that the control effect of WY11, WY13, WY7, WY9 reached more than 50%. CJ20 was the most effective strain against Meloidogyne spp. with control effect up to 67.5%. Of the biocontrolling agents, endophytic bacteria proved to be one of the most important microbial resources.

tobacco; endophytic bacteria; meloidogyne spp.; screening; control effect

A preliminary discussion on E-cigarette regulation in China

Eric A. Feldman1, CHAI Yue2

1 University of Pennsylvania Law School, Philadelphia, PA 19104, USA;
2 School of Law, Tsinghua University, Beijing 100084, China

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云南省煙草公司科技項(xiàng)目（No. 2012YN06）;云南省應(yīng)用基礎(chǔ)研究青年項(xiàng)目（No. 2013FD040）;國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（No.41361056）;昆明學(xué)院大學(xué)生科學(xué)研究項(xiàng)目（No. DXS14070）

陳澤斌（1985—），博士，講師，研究方向：植物內(nèi)生細(xì)菌活性物質(zhì)，Email：zbchenkmu@163.com

夏振遠(yuǎn)（1971—），碩士，研究員，研究方向：煙草微生物的利用和控制，Email：zyxia@yntsti.com Tel：0871-65106032

2014-03-11