◎文/任國宏 劉璇

關(guān)于天津市東麗區(qū)政府投資項目管理的幾點(diǎn)思考

◎文/任國宏 劉璇

本文對政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目管理的研究內(nèi)容和研究方法，緊密結(jié)合東麗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目管理實(shí)際，試圖對當(dāng)前的管理模式有較大的突破，而且解決方案中涉及的問題又是國家和地方各級政府基礎(chǔ)設(shè)施項目投資管理普遍面臨的共性問題，因此，僅希望本研究成果對各級政府在公益性項目的投資管理優(yōu)化改進(jìn)方面能具有一定的參考借鑒意義。

政府投資；基礎(chǔ)設(shè)施項目；管理模式

一、天津市東麗區(qū)政府投資項目管理現(xiàn)狀

（一）東麗區(qū)政府投資項目管理發(fā)展歷程

天津市東麗區(qū)政府對投資建設(shè)項目的管理最早起源于對少量、小投資改造項目的管理，通常是一事一議、管理松散。項目的使用單位向政府提出建設(shè)或改造申請，政府批準(zhǔn)后，財政部門就將項目建設(shè)資金交給項目申請單位，管理原則簡單，不貪污、挪用即可。至于項目工期、質(zhì)量和投資控制都由項目申請單位自行管理。這種沒有監(jiān)督的管理，已不適應(yīng)目前每年財政投資達(dá)幾億元的項目管理形勢。

（二）當(dāng)前東麗區(qū)政府投資項目管理成效

2010年以來，為進(jìn)一步加大政府投資項目的統(tǒng)籌力度和規(guī)范管理，有效引導(dǎo)和帶動全社會固定資產(chǎn)投資，提高政府投資決策科學(xué)化、民主化水平，提高項目管理的計劃性和嚴(yán)肅性，進(jìn)一步加強(qiáng)政府性投資項目管理，規(guī)范項目建設(shè)和資金管理程序，完善項目資金統(tǒng)籌監(jiān)督機(jī)制，東麗區(qū)出臺了《關(guān)于建立東麗區(qū)政府投資項目儲備庫的通知》（東麗政發(fā)〔2010〕29號）及《東麗區(qū)財政預(yù)算資金基建項目管理辦法》（東麗政發(fā)〔2010〕30號），對區(qū)財政預(yù)算資金安排的基建項目嚴(yán)格執(zhí)行項目建議書、可研報告、初步設(shè)計、投資計劃四步審批，在項目建設(shè)過程中，嚴(yán)格按進(jìn)度撥款，嚴(yán)格控制項目各個階段的資金使用，嚴(yán)禁項目單位資金它用，提高項目的運(yùn)行和效益。

1.計劃管理不斷規(guī)范

一是計劃編制機(jī)制基本建立。行業(yè)主管部門（業(yè)主單位）需銜接規(guī)劃、國土等部門，并向發(fā)改委申報下一年度投資項目控制性投資計劃。發(fā)改委、財政局根據(jù)東麗區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要、可用財力匯總審核，編制年度政府投資項目控制性投資計劃，報區(qū)政府常務(wù)會議審定，通過后下達(dá)正式投資計劃。二是計劃執(zhí)行剛性大大提高。對未列入計劃的項目原則上不予立項，確需實(shí)施的項目需經(jīng)縣政府常務(wù)會議討論通過，從而逐步形成了“儲備一批、前期一批、實(shí)施一批、竣工一批”的政府投資項目滾動建設(shè)機(jī)制。

2.審批程序逐步規(guī)范

一是基本審批程序得以落實(shí)。原則上按照項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、投資計劃批復(fù)四步進(jìn)行。其中，項目的可行性研究、初步設(shè)計報告要求由具備相關(guān)資質(zhì)的單位編制。二是評估制度基本建立。針對涉及征地拆遷或群眾切身利益的新建、擴(kuò)建重點(diǎn)項目委托天津市政府評審中心進(jìn)行專業(yè)評估，保障項目實(shí)施的科學(xué)性合理性。

3.監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步健全

實(shí)施建設(shè)工程效能監(jiān)察全覆蓋，包括項目建設(shè)前期審批、招投標(biāo)、設(shè)計變更、概算調(diào)整、項目建設(shè)、竣工驗收和審計等各個環(huán)節(jié)。并根據(jù)項目特點(diǎn)，對部分重大項目提交區(qū)政府常務(wù)會議討論通過，從而確保了項目前期工作的到位，真正提高了政府投資項目決策的公開化、民主化、科學(xué)化水平。

（三）2012—2014年東麗區(qū)財政預(yù)算內(nèi)資金投資項目情況

1.2012—2014年東麗區(qū)財政預(yù)算資金盤子整體情況

東麗區(qū)2012年財政預(yù)算資金項目共計30個項目，當(dāng)年計劃總投資62672.6萬元；2013年財政預(yù)算資金項目共計43個項目，當(dāng)年計劃總投資21029.94萬元；2014年財政預(yù)算資金項目共73項，當(dāng)年計劃總投資64017.4萬元。

東麗區(qū)財政預(yù)算安排項目個數(shù)在逐年增加，2014年較2012年個數(shù)增加一倍多，但資金額度并未同比例增加，分析其原因主要有以下兩點(diǎn)：

（1）大項目個數(shù)減少。隨著廣電大廈、體育中心、全民健身中心等重大項目的陸續(xù)竣工使用，近兩年我區(qū)大項目個數(shù)有所減少。

（2）資金使用效率增加。大項目減少，將有限的資金重點(diǎn)安排了更多的投資雖小、收益卻大的民心工程和教育事業(yè)，提高了資金使用效率。

（3）項目計劃性提高。隨著建設(shè)領(lǐng)域各環(huán)節(jié)逐步規(guī)范，項目單位對項目的計劃性和審批手續(xù)愈發(fā)重視，申報列入的項目越來越多。

2.2012—2014年財政預(yù)算內(nèi)資金使用類別比例情況

東麗區(qū)2012年財政預(yù)算資金項目計劃總投資62672.6萬元，區(qū)籌59861.1萬元（基建費(fèi)27888.55萬元、城維費(fèi)7626.45萬元、教育附加費(fèi)4887萬元、新農(nóng)村建設(shè)資金2429.1萬元，配套費(fèi)17030萬元），自籌1411.5萬元，市籌800萬元、國債600萬元。

東麗區(qū)2013年財政預(yù)算資金項目計劃總投資21029.94萬元，區(qū)籌20948.74萬元（基建費(fèi)10380.36萬元、城維費(fèi)5387.08萬元、教育附加費(fèi)3643萬元、新農(nóng)村建設(shè)資金1538.3萬元），自籌81.2萬元。

東麗區(qū)2014年財政預(yù)算資金項目計劃總投資64017.4萬元。其中：區(qū)籌46555.4萬元（基建費(fèi)10859萬元、城維費(fèi)6505.1萬元、教育費(fèi)附加9143.3萬元、配套費(fèi)20048萬元），市籌17462萬元。2014年區(qū)籌46555.4萬元資金中，包含19354萬元的撤項資金，本年度實(shí)際安排區(qū)籌資金27201.4萬元。

從圖3、4、5可看出，基建費(fèi)的指出比例逐年遞減，教育費(fèi)附加、城市維護(hù)費(fèi)用使用比例逐年遞增，其原因分析如下：

（1）前兩年建設(shè)類項目投入比例較高，且這些項目大多進(jìn)入收尾階段，只需安排工程尾款，所以基建費(fèi)用安排數(shù)額有所降低。

（2）按照“美麗東麗”的發(fā)展要求，區(qū)容區(qū)貌的改善需要逐年增加，所以城維費(fèi)用有所增加。

（3）按照全市教育達(dá)標(biāo)總體要求，為了給孩子們更好的學(xué)習(xí)環(huán)境和條件，對教育的投入力度不斷加大。

二、東麗區(qū)政府投資項目管理問題

（一）計劃管理有待進(jìn)一步增強(qiáng)

投資計劃隨意性較大，2013年全年審批財政預(yù)算資金投資項目80個，其中52個為年度計劃內(nèi)項目，計劃外28個，比例為35%。2014年上半年共審批使用財政預(yù)算資金投資項目32個，計劃外項目15個，比例達(dá)到50%，在一定程度上降低了年初控制性投資計劃的權(quán)威性。同時由于區(qū)財政資金緊張，未列入年度控制性投資計劃的項目資金落實(shí)難度也很大，容易造成部分項目建設(shè)中資金不能按時到位，建設(shè)緩慢的情況。

（二）項目建設(shè)程序不完善

部分建設(shè)項目未按要求辦理相關(guān)手續(xù)，超計劃投資部分未重新進(jìn)行報批；有些項目為了趕工期存在無計劃批復(fù)、邊設(shè)計邊施工和審批手續(xù)不完整現(xiàn)象；有些項目由于資金不到位，加之施工組織不夠協(xié)調(diào)，項目不能按計劃進(jìn)度如期完成。

（三）項目前期論證不夠?qū)I(yè)

項目建設(shè)實(shí)施中往往出現(xiàn)更改建設(shè)標(biāo)的、變更建設(shè)內(nèi)容、增加建設(shè)投資等現(xiàn)象，大多與項目前期論證深度不夠有直接關(guān)系。項目單位為爭取到政府投資，把主要精力放在取得立項這一環(huán)節(jié)上，對內(nèi)容的研究和論證不夠，細(xì)節(jié)把握不準(zhǔn)。盡管東麗區(qū)發(fā)改委每年會牽頭財政局、規(guī)劃分局、國土分局、建委等相關(guān)部門對東麗區(qū)下一年度擬實(shí)施的政府投資項目進(jìn)行論證，但專業(yè)行不強(qiáng)，僅簡單考慮項目的是否符合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、資金來源等方面的法規(guī)，對項目實(shí)施的社會效益、長遠(yuǎn)作用和建設(shè)過程中具體問題等方面沒有專業(yè)的論證。

（四）項目責(zé)任部門對項目前期審批不夠了解和重視

雖然東麗區(qū)出臺了相關(guān)政策文件，完善了項目審批機(jī)制，東麗區(qū)發(fā)改委也多次組織相關(guān)培訓(xùn)，幫助各街、園區(qū)管委會、各部門了解項目前期審批的各項手續(xù)和流程，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，項目責(zé)任主體仍未能全面了解并重視前期審批，造成項目手續(xù)后補(bǔ)、審批倒置等現(xiàn)象的發(fā)生時有發(fā)生，項目的科學(xué)性、合理性得不到保障。

（五）超概算投資現(xiàn)象較為突出

一些政府投資的建設(shè)項目因項目本身設(shè)計深度不夠，概算粗略，中途變更較多，項目施工變更制度也不完善，使得項目變更的隨意性較大，還有的建設(shè)單位批少建多，提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。

（六）項目后評價制度尚未建立

東麗區(qū)尚未建立項目后評價制度。開展項目后評價，不僅有利于完善已建項目、改進(jìn)在建項目和指導(dǎo)待建項目，更重要的是可以通過運(yùn)用實(shí)際數(shù)據(jù)資料來檢驗、分析工程管理中存在的問題，進(jìn)一步完善和調(diào)整相關(guān)政策、制度和管理程序，防止政府投資決策失誤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，提高和改善投資效益，從源頭上防治腐敗。因此加快建立政府投資項目后評價制度顯得尤為重要。

三、解決東麗區(qū)政府投資項目管理問題政策性建議

（一）政府投資項目管理制度建立的實(shí)施建議

1.明確界定政府投資項目管理范圍

東麗區(qū)政府應(yīng)把有限的財力用于區(qū)域建設(shè)最最需要的方面，真正提高政府投資使用效率，包括在政府投資工程上的效率。區(qū)政府在投資工程方面面臨著雙重的體制重構(gòu)任務(wù)，首要的是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，明確界定政府投資項目管理范圍，不能大上政績工程；其次才是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，建立完善的政府投資工程管理體制。

2.必須建立規(guī)范系統(tǒng)的法規(guī)體系

規(guī)范系統(tǒng)的法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)政府投資項目有效管理的前提。發(fā)達(dá)國家普遍對于政府投資項目的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。有的發(fā)達(dá)國家（如美國）甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實(shí)施政府投資工程合理機(jī)制的重要支撐。任何人對于政府投資項目的實(shí)施過程都可具有知情權(quán)，政府投資項目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資項目實(shí)施的廉潔、公正。東麗區(qū)應(yīng)建立對于政府投資工程管理部門嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制：一是建立嚴(yán)格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴等。

3.應(yīng)實(shí)施專業(yè)化政府投資項目管理

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府對于政府投資項目的直接實(shí)施管理是政府的一項重要職責(zé)。幾乎所有發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都有實(shí)施政府投資項目的專門機(jī)構(gòu)，從而保證了管理的專業(yè)化。現(xiàn)代大型項目建設(shè)，是在有限的時間、空間范圍內(nèi)將各種有限的資源協(xié)調(diào)成默契配合的復(fù)雜邏輯關(guān)系以及將多種現(xiàn)代化工業(yè)技術(shù)、施工技術(shù)、管理技術(shù)交叉有效地運(yùn)用，需要項目管理部門將前期項目實(shí)施中的戰(zhàn)略管理，施工管理過程中的施工管理、變更管理等等建立工程項目管理信息系統(tǒng)。

4.注重專業(yè)化人才的培養(yǎng)

政府工程項目管理工作是一項高智能的技術(shù)服務(wù)工作，需要由一專多能的復(fù)合型人才來承擔(dān)。東麗區(qū)要達(dá)到政府工程建設(shè)項目的專業(yè)化要求并不是一件容易的事情，專業(yè)化要求很高，不僅要掌握相應(yīng)的工程技術(shù)專業(yè)知識，而且還應(yīng)對工程經(jīng)濟(jì)學(xué)，項目管理的基本知識以及工程建設(shè)的相關(guān)的法律法規(guī)方面的知識有所了解。業(yè)主對工程建設(shè)項目的管理是一項高水平的管理，需要專業(yè)人員來勝任，而非一般的行政管理人員所能勝任的。因此，不斷提高東麗區(qū)工程項目管理人員的能力和水平是提高政府投資項目管理水平的一個重要任務(wù)。

圖1 東麗區(qū)政府投資項目管理結(jié)構(gòu)圖

（二）政府投資項目前期及建設(shè)管理的實(shí)施建議

1.加強(qiáng)項目前期論證及管理

對那些經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響重大的、社會公眾普遍關(guān)注的政府投資項目，采取聽證會、征詢會等方式廣泛征求社會各界的意見建議，由有關(guān)專家或委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。前期準(zhǔn)備不充分，絕對不能進(jìn)入施工階段。項目單位在申請項目預(yù)算前，須進(jìn)行許多市場調(diào)研，潛在的承包商（設(shè)計、施工、監(jiān)理及材料設(shè)備供貨商等）都可以參與進(jìn)來進(jìn)行預(yù)算評估，立項時間雖長，但效果一定會非常明顯。

2.對政府投資工程實(shí)行相對集中的專業(yè)化管理

對于政府投資工程，應(yīng)根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資工程的實(shí)施進(jìn)行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付需求部門使用。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資工程的實(shí)施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運(yùn)作依然要遵循一般工程的運(yùn)作模式。

3.加強(qiáng)監(jiān)督減少項目超概算情況的發(fā)生

首先，提高設(shè)計概算的精確度。設(shè)計概算的內(nèi)容是否完善、有無漏項、計算是否準(zhǔn)確，不僅影響著項目建設(shè)投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且直接影響到管理部門對工程投資項目管理。因此要加強(qiáng)對設(shè)計的宏觀審查和微觀監(jiān)督，從嚴(yán)把關(guān)。其次，加強(qiáng)對建設(shè)單位項目成本的控制。對單位已經(jīng)報建的建設(shè)項目內(nèi)容在施工中嚴(yán)格監(jiān)督，完善簽證變更制度。對批少建多，擅自提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的項目及責(zé)任人根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)采取相應(yīng)的處罰措施。

4.加大對政府投資項目違規(guī)操作的處罰力度

要制定政府投資責(zé)任追究可操作性法規(guī)，結(jié)合政府投資管理的特點(diǎn)，明確責(zé)任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內(nèi)容，加大對政府投資違規(guī)違紀(jì)行為的懲處力度，增強(qiáng)責(zé)任意識，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償、違法要追究。

5.建立健全政府投資項目后評估制度

要在政府投資項目竣工驗收、投入使用后，運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)的分析評價方法，對項目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施過程、運(yùn)營情況以及效益和影響等方面情況進(jìn)行全面綜合評價，分析存在的問題，提出整改措施，以此進(jìn)一步強(qiáng)化對政府投資項目的監(jiān)管，促進(jìn)政府投資決策水平的提高。

6.積極推行“代建制”運(yùn)作模式

代建制模式下，政府投資項目的“投資、建設(shè)、管理、使用”各方相分離，采取招投標(biāo)方式選擇代建單位，并以合同方式來約定投資綜合管理部門、使用單位和代建單位的職責(zé)管理，分工明確，彼此制衡，互相監(jiān)督，能有效提高政府投資項目管理的專業(yè)水平，降低項目建設(shè)和管理成本，有效控制項目的投資規(guī)模，遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

責(zé)任編輯：張麗恒

F283

A

1006－1255－（2015）12－0029-04

任國宏（1967—），天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會。郵編：300300

劉璇（1984—），天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會。郵編：300300