程 荃

(暨南大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510632)

能源危機(jī)是指石油、電力或其他能源資源供應(yīng)短缺、供應(yīng)中斷、價格劇烈波動等引起的能源緊急狀態(tài)。而能源應(yīng)急制度則是應(yīng)對能源緊急狀態(tài)，采取各種措施確保社會生產(chǎn)和生活的基本能源供應(yīng)，以保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)和社會穩(wěn)定的一種制度。能源應(yīng)急制度的發(fā)展無疑與能源危機(jī)的產(chǎn)生、變化緊密聯(lián)系。歐盟被稱為“能源國際規(guī)制最為先進(jìn)的實(shí)驗(yàn)室”，在應(yīng)對歷次能源危機(jī)的過程中，歐盟能源應(yīng)急法律政策也逐步發(fā)展起來，從最初的能源儲備，到能源運(yùn)輸通道安全保障、能源突發(fā)事件的應(yīng)急，以及最新發(fā)展的替代能源及能源效率立法，形成了較為完整的能源應(yīng)急法律政策體系。2014 年克里米亞危機(jī)再次促使歐盟發(fā)展能源政策，完善其能源應(yīng)急制度。

一、能源危機(jī)及其揭示的主要法律問題

能源危機(jī)的產(chǎn)生有著不同的原因，與之相應(yīng)的可以采取的法律、政策措施也有所不同。而當(dāng)能源危機(jī)出現(xiàn)時，現(xiàn)有法律、政策中存在的問題也最容易被暴露出來。

(一)能源危機(jī)的類型

能源危機(jī)由于所產(chǎn)生的原因不同，大致可以劃分為三種類型。不同類型的能源危機(jī)并非按照時間順序先后出現(xiàn)，而是可以同時并存的，只是在不同時期其緊急程度、對立法與政策制定所產(chǎn)生的影響有所不同。

1．由政治原因引起的能源危機(jī)

政治原因引起的能源供應(yīng)中斷或價格急劇上漲，極易造成大規(guī)模的能源危機(jī)。第一次石油危機(jī)就是由“贖罪日戰(zhàn)爭”(Yom Kippur War)引起，其政治性非常突出。1973 年，石油輸出國組織OPEC 中的阿拉伯國家建立了一個次級組織OAPEC，運(yùn)用石油禁運(yùn)和油價上漲兩種手段制造了第一次石油危機(jī)，工業(yè)化國家在能源進(jìn)口依賴方面的脆弱性暴露無遺。

1973/1974 年第一次石油危機(jī)之后的數(shù)次大規(guī)模能源危機(jī)，包括1979 年伊朗革命引發(fā)的能源危機(jī)，1990 年海灣戰(zhàn)爭造成國際油價上漲，2005/2006 年冬季的俄羅斯—烏克蘭天然氣爭端等，也都是由政治原因引起的。

2．由事故引起的能源危機(jī)

技術(shù)事故、自然災(zāi)害、人為破壞也是引起能源危機(jī)的重要原因。迄今為止，事故性的能源危機(jī)主要是核事故。雖然從歷史角度來看，核安全一度被認(rèn)為是國內(nèi)規(guī)制方面的責(zé)任，但是單方面的國內(nèi)立法并非促進(jìn)核安全、保護(hù)國際環(huán)境的最佳途徑。核安全事故具有跨境和跨時代影響，因此核安全一直都是國際社會的重要議題。三里島核泄漏危機(jī)、切爾諾貝利核電站泄漏事故以及福島核事故都產(chǎn)生了重大的國際影響，促使國際能源立法發(fā)生重大變化。

另外，進(jìn)入21 世紀(jì)以后，針對石油、天然氣管道和原油運(yùn)輸?shù)娜藶槠茐摹植酪u擊也在世界范圍內(nèi)增加:2000 年11 月美國軍艦Cole 號在亞丁灣加油時遭到恐怖襲擊，以及2002 年10 月法國的超級油輪Limburg 號受到快艇自殺式炸彈襲擊。這種人為破壞制造的緊急事件，危及能源運(yùn)輸安全。

3．與環(huán)境危機(jī)相交織的能源危機(jī)

20 世紀(jì)70 至80 年代，在世界范圍內(nèi)引起關(guān)注的能源危機(jī)還局限于石油供應(yīng)中斷、過度的進(jìn)口依賴和潛在成本的增加。進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代以后，新的能源消費(fèi)國，例如中國、印度的崛起，增加了傳統(tǒng)能源的消費(fèi)，傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)、提煉、出口、運(yùn)輸成本也不斷增加。同時，能源利用過程中會產(chǎn)生酸雨現(xiàn)象、溫室效應(yīng)、石油污染、全球氣候變化等跨越國界的影響。而環(huán)境問題、氣候變化又反過來引發(fā)新的能源危機(jī)。極端氣候增多，增加了對能源的需求，造成新的能源供應(yīng)不足、價格上漲等問題。例如，2005 年美國颶風(fēng)Katrina 和Rita 降低了美國石油產(chǎn)量的27%以及美國在墨西哥灣21%的煉油能力，并對世界范圍內(nèi)的石油價格、能源政策、氣候變化、戰(zhàn)略性石油儲備、供應(yīng)安全都產(chǎn)生了影響。國家不僅是石油和天然氣市場的參與者，也是新的全球氣候政策的參與者，面對能源危機(jī)與環(huán)境危機(jī)的雙重挑戰(zhàn)，需要各國采取超國家的合作行動，來保證全球能源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)的安全。

(二)歐盟在應(yīng)對能源危機(jī)中存在的主要法律問題

歷次不同類型的能源危機(jī)對歐盟的能源應(yīng)急立法和政策制定產(chǎn)生了極大影響，一些重要的法律問題正是在能源危機(jī)中被暴露出來:

1．歐盟在能源領(lǐng)域的權(quán)能問題

歐盟在能源領(lǐng)域長期缺乏正式權(quán)能，從第一次石油危機(jī)開始，它能夠合法采取哪些應(yīng)急措施就存在很大爭議。由于能源領(lǐng)域的權(quán)能缺乏法律依據(jù)，從20 世紀(jì)60 年代到80 年代，歐洲共同體作為一個政治行為者在能源應(yīng)急領(lǐng)域都表現(xiàn)得缺乏自信。這一時期，歐洲共同體正處于從一個經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟走向政治聯(lián)盟的平臺期，能源危機(jī)把共同體層面上的能源應(yīng)急措施缺位這一缺陷明確暴露了出來。歐洲共同體不能再僅從經(jīng)濟(jì)和市場角度考慮能源問題，而要在能源應(yīng)急領(lǐng)域采取進(jìn)一步的一體化行動。

2．能源安全觀念過于狹隘

能源安全是歐盟立法、政策制定所關(guān)注的重要議題。歐盟的能源安全觀念在最初是與供應(yīng)安全(security of supply)聯(lián)系在一起的，即從進(jìn)口消費(fèi)國的角度，希望盡可能地獨(dú)立于外部供應(yīng)而能夠獲得持續(xù)的能源安全，這是與能源生產(chǎn)國所追求的需求安全(security of demand)相對應(yīng)的概念。需求安全則是追求從能源銷售中獲得有保障的收益。

在早期歐盟的法律政策文件中，能源安全方面都是囿于供應(yīng)安全的概念，1968 年《第一個關(guān)于共同體能源政策的指導(dǎo)方針》指出“由于成員國對進(jìn)口的高度依賴和能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)不夠多元化，危機(jī)正在產(chǎn)生”。1972 年巴黎峰會上，歐共體委員會的提案《共同體能源政策制定的必要進(jìn)展》中的表述是“成員國有義務(wù)在全共同體合作的狀態(tài)下，采取措施應(yīng)對石油供應(yīng)中斷的可能性”，“應(yīng)重新考慮能源政策的優(yōu)先性——建議由低價轉(zhuǎn)向供應(yīng)安全”。

3．成員國依賴于國內(nèi)措施和雙邊國際協(xié)定

應(yīng)對能源危機(jī)，并非只涉及歐盟內(nèi)部成員國之間的關(guān)系，也需要成員國在能源應(yīng)急問題上采取共同的對外立場。然而在第一次石油危機(jī)爆發(fā)時，歐共體成員國普遍認(rèn)為能源領(lǐng)域的立法和政策制定具有決定國家命運(yùn)的重要性，因而不能將其讓渡給任何形式的國際組織。成員國傳統(tǒng)的國家能源政策，都青睞雙邊關(guān)系和特殊關(guān)系。英國、法國、西德、意大利在第一次石油危機(jī)中最終選擇分別與石油生產(chǎn)國達(dá)成貿(mào)易協(xié)議，他們的這種雙邊關(guān)系表現(xiàn)造成其他成員國付出代價，削弱了共同能源政策和共同外交與安全政策的公信力。除了雙邊協(xié)定外，成員國分別采取了一些國內(nèi)應(yīng)急措施，如禁止周日駕車、啟動核能項(xiàng)目、增加天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的比例等來應(yīng)對危機(jī)。在歐共體層面上只有“最低石油儲備指令”得到實(shí)施，但是該指令并沒有要求成員國負(fù)有共享石油儲備的義務(wù)。而為了保證國家能源供應(yīng)安全，成員國甚至規(guī)避共同市場規(guī)則，限制能源產(chǎn)品的自由貿(mào)易，這種做法體現(xiàn)了國家利益高于共同體利益。

4．國際核安全標(biāo)準(zhǔn)無法律拘束力

國際法律規(guī)制是提高核能安全的最重要的手段之一。國際原子能機(jī)構(gòu)的安全目標(biāo)是加強(qiáng)信息和技術(shù)交流、建立核安全標(biāo)準(zhǔn)并為成員國提供安全服務(wù)，國際原子能機(jī)構(gòu)的成員國簽訂了五個與核安全有關(guān)的多邊公約:《核事故及早通報(bào)公約》、《核事故或輻射緊急情況事件中協(xié)助公約》、《核損害民事責(zé)任維也納公約》、《核損害補(bǔ)償賠償公約》、《核安全公約》，建立了廣泛的核安全原則，要求締約方全面履行在民用核電設(shè)施規(guī)制、管理和運(yùn)營方面的義務(wù)。但是，國際原子能機(jī)構(gòu)制定的安全標(biāo)準(zhǔn)具有自愿性，并沒有法律拘束力，締約方如果不加遵守也不會受到制裁。歷次核事故引發(fā)的危機(jī)，使歐盟意識到有必要采取具有法律拘束力的措施來適用國際核安全標(biāo)準(zhǔn)，保障核安全，避免發(fā)生類似核事故。

二、歐盟在應(yīng)對危機(jī)中發(fā)展能源領(lǐng)域的權(quán)能

歐盟長期缺乏清楚和明確的權(quán)能劃分依據(jù)，能源危機(jī)突出了歐盟在能源領(lǐng)域的權(quán)能問題。第一次石油危機(jī)過后，歐盟的能源立法和政策制定主要是以完善單一市場為動力，著力于天然氣和電力市場自由化。關(guān)于能源應(yīng)急方面的措施，比如戰(zhàn)略儲備和與第三國的供應(yīng)談判等，大部分都還保留在成員國的權(quán)限范圍內(nèi)。

歐盟法律制度是建立在成文的憲法性條約基礎(chǔ)上的。為了解決權(quán)能問題，歐盟自2001 年起將權(quán)能劃分與限制問題作為探討歐盟改革與制憲議題的重點(diǎn)之一。2004 年簽署的《歐洲憲法條約》(Treaty Establishing a Constitution for Europe)中第Ⅰ－11 至18 條對歐盟的權(quán)能明確進(jìn)行了劃分和規(guī)范。2005/2006 年冬季的俄羅斯－烏克蘭天然氣爭端引起了歐盟內(nèi)的廣泛關(guān)注，在基本法中確定歐盟在能源領(lǐng)域的權(quán)能勢在必行。2009 年12 月1 日，《里斯本條約》正式生效，修訂了《歐洲聯(lián)盟條約》與《歐洲共同體條約》，并將后者重新命名為《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》(The Treaty on the Functioning of the European Union)，確立歐盟在能源領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)和正式權(quán)能?！稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》在第一部分“原則”的第1 條中就指明“本條約組織聯(lián)盟的運(yùn)行，并確定聯(lián)盟權(quán)能的領(lǐng)域、界限以及行使權(quán)能的安排”。第一編“聯(lián)盟權(quán)能的范疇與領(lǐng)域”中對歐盟權(quán)能進(jìn)行了劃分，分為專屬權(quán)能、共享權(quán)能、共同外交與安全政策權(quán)能，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)政策權(quán)能以及支持、協(xié)調(diào)、補(bǔ)充成員國活動的權(quán)能。

《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第2 條(2)中對共享權(quán)能做出規(guī)定:當(dāng)兩部條約在某一特定領(lǐng)域賦予聯(lián)盟一項(xiàng)與成員國共享的權(quán)能時，聯(lián)盟與成員國均可在該領(lǐng)域立法和通過具有法律拘束力的法令。在聯(lián)盟未行使或決定停止行使其權(quán)能的情況下，成員國可行使該項(xiàng)權(quán)能。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第4 條的規(guī)定，能源屬于聯(lián)盟與成員國的共享權(quán)能的領(lǐng)域。因此，能源以及與之密切相關(guān)的環(huán)境、運(yùn)輸、跨歐網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)部市場等都屬于歐盟與成員國共同享有權(quán)能的領(lǐng)域。也就是說，歐盟和成員國都可以在能源領(lǐng)域進(jìn)行立法和通過具有法律約束力的法令，而且歐盟在行使共同權(quán)能時具有優(yōu)先性。成員國要行使能源領(lǐng)域的權(quán)能，必須是在聯(lián)盟未行使或決定停止行使其權(quán)能的情況下才能進(jìn)行。

三、能源危機(jī)推動歐盟能源安全觀念的轉(zhuǎn)變

能源安全是一個與其所處政治、經(jīng)濟(jì)背景高度聯(lián)系、不斷發(fā)展的概念。在傳統(tǒng)上，主要是將能源安全與安全獲取能源供應(yīng)以及應(yīng)對即將出現(xiàn)的能源耗竭相聯(lián)系。在第一次石油危機(jī)爆發(fā)前，歐盟在相關(guān)文件中就是將能源安全等同于供應(yīng)安全，尤其是石油的供應(yīng)安全。而歷次能源危機(jī)的發(fā)生，不斷改變著歐盟的能源安全觀念，這些轉(zhuǎn)變又深深影響著它的能源應(yīng)急立法與政策制定。

(一)可持續(xù)的能源安全觀

能源不僅是一個擴(kuò)大供應(yīng)以滿足越來越多人的需要的問題，它更是一個人類社會、環(huán)境和未來發(fā)展的問題，傳統(tǒng)全球能源安全的概念隨著時代的發(fā)展也在發(fā)生變遷。20 世紀(jì)90 年代，通過聯(lián)合國決議、宣言的反復(fù)重申，以及廣泛的國際條約實(shí)踐，可持續(xù)發(fā)展已作為核心價值觀念體現(xiàn)在國際法中。它不但以宣言、計(jì)劃的方式發(fā)揮作用，而且正在轉(zhuǎn)化為可以執(zhí)行的規(guī)則、制度，為國際社會提供了現(xiàn)實(shí)的法律工具。在此背景下，歐盟將長期能源安全與短期能源安全綜合考慮，既關(guān)注應(yīng)對供應(yīng)中斷等突發(fā)情況的緊急措施，也注重發(fā)展調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率等增強(qiáng)能源可持續(xù)性的措施。

20 世紀(jì)90 年代中期全球能源供應(yīng)再次緊張。從1995 年到2006 年，歐盟的長期性能源應(yīng)急法律政策進(jìn)入快速發(fā)展時期，歐盟將可持續(xù)性、競爭性和供應(yīng)安全融合在能源應(yīng)急法律政策中。為了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，減少能源利用對環(huán)境的不利影響，進(jìn)入20 世紀(jì)初以來歐盟出臺了三個可再生能源指令，為歐盟可再生能源逐步確立了有法律拘束力的目標(biāo)。2001 年通過的《關(guān)于促進(jìn)內(nèi)部能源市場利用可再生能源發(fā)電的第2001/77 /EC 指令》(RES －Electricity，RES －E)，提出了到2010 年提高綠色電力以及可再生能源在能源消費(fèi)總量中比例的目標(biāo)，以及投資補(bǔ)貼、財(cái)政措施、可再生能源入網(wǎng)保證價、配額和可交易證書、招標(biāo)制度五項(xiàng)國家政策措施。2003 年出臺的《關(guān)于在運(yùn)輸領(lǐng)域推廣使用生物燃料和其他可再生燃料的第2003/30/EC 指令》(RES －Transport，RES －T)，通常被稱為“生物燃料指令”(Biofuels Directive)。它鼓勵生物燃料與成本較低的礦物燃料進(jìn)行競爭，對成員國使用生物燃料和其他可再生燃料占運(yùn)輸領(lǐng)域燃料市場的份額做出規(guī)定，并要求各成員國根據(jù)該指標(biāo)制定出本國生物燃料的消費(fèi)目標(biāo)。2009 年4 月，歐洲議會《促進(jìn)可再生能源使用的第2009/28/EC 指令》，制定了到2020 年可再生能源至少占?xì)W盟最終能源總消費(fèi)的20%，至少占成員國運(yùn)輸領(lǐng)域最終能源總消費(fèi)的10%的有法律拘束力的目標(biāo)。這些長期措施致力于改變歐盟的能源結(jié)構(gòu)，提高能源應(yīng)急能力，保障能源安全，并產(chǎn)生環(huán)境效益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

(二)戰(zhàn)略化的能源安全觀

在早期的觀念中，石油和天然氣只是經(jīng)濟(jì)物資，并非戰(zhàn)略物資。因此，歐共體初期的能源法律政策只與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則相聯(lián)系，并未將能源安全作為外交和安全戰(zhàn)略的一部分。隨著能源資源供應(yīng)局勢長期處于緊張狀態(tài)，保證能源供應(yīng)安全成為關(guān)系到歐盟經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的根本性問題。2000年11 月，歐委會發(fā)表《走向歐洲能源供應(yīng)安全戰(zhàn)略》綠皮書，開始將歐盟的能源供應(yīng)安全提高到戰(zhàn)略高度。

在判斷其他國家的能源政策走向時，歐盟也曾經(jīng)存在同樣的問題。在俄羅斯－烏克蘭天然氣爭端爆發(fā)以前，歐盟的主流觀念認(rèn)為俄羅斯穩(wěn)定地加強(qiáng)市場導(dǎo)向，向歐洲市場出口能源以建立相互依存關(guān)系，不會將俄羅斯的能源政策工具化，作為其全球化時代外交政策的一部分。因此，歐盟忽視了俄羅斯利用能源出口和運(yùn)輸管道壟斷來推行外交政策的可能性。而俄羅斯削減天然氣運(yùn)輸影響了烏克蘭和歐盟成員國，打破了長期以來歐盟制定能源法律政策時對俄羅斯的假設(shè)。2006 年3月，歐委會發(fā)布了《歐洲可持續(xù)、競爭和安全能源戰(zhàn)略》綠皮書，分析了歐盟能源供應(yīng)面對的主要問題，確立了可持續(xù)性、競爭性和供應(yīng)安全三個目標(biāo)。天然氣爭端也促使歐盟從戰(zhàn)略角度審視與第三國的能源關(guān)系。2011 年9 月，歐盟委員會發(fā)布《歐盟能源政策:與邊界外合作者的聯(lián)系》的能源安全與國際合作通報(bào)，第一次為歐盟在能源領(lǐng)域的對外關(guān)系方面制定全面戰(zhàn)略，表明引導(dǎo)國際合作方向、規(guī)范國際合作行為成為歐盟能源應(yīng)急合作方面的重要方向。

(三)全面的能源安全觀

隨著所面臨的能源危機(jī)的發(fā)展變化，歐盟采用了更為全面的能源安全觀，它包括以下四個主要因素:

1．可供應(yīng)性，這與資源的地理存在相關(guān)。能源資源有其地理特征，因而地緣政治穩(wěn)定性與能源供應(yīng)安全之間關(guān)系密切，歐盟對能源進(jìn)口的日益依賴和生產(chǎn)國、運(yùn)輸國、消費(fèi)國之間的相互依存關(guān)系，委員會認(rèn)為需要與供應(yīng)國之間建立更加緊密的合作。在2004 年到2005/2006 年俄羅斯－烏克蘭爭端之間，除了與俄羅斯合作外，歐盟也與挪威、阿爾及利亞以及OPEC 和海灣合作理事會(Gulf Co-operation Council)合作。2014 年克里米亞危機(jī)爆發(fā)后，歐盟加強(qiáng)與東地中海國家合作，欲發(fā)展東地中海國家作為替代能源供應(yīng)者。

2．可獲得性，能夠通過一定途徑取得。能源需要運(yùn)輸才能取得，歐盟拓寬和加深與鄰近國家以及地區(qū)的能源對話，在能源領(lǐng)域采取更為主動的外部政策，維護(hù)生產(chǎn)國和運(yùn)輸國的地緣政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，提高自身與生產(chǎn)國、運(yùn)輸國關(guān)系的可預(yù)見性。雖然由于采用共同標(biāo)準(zhǔn)以及認(rèn)識到市場力量的重要性，傳統(tǒng)的將經(jīng)濟(jì)與政治分離的做法在歐盟內(nèi)部市場中起到作用，但是歐洲以外國家的能源政策更取決于國家外交和安全政策的戰(zhàn)略和地緣政治利益。發(fā)展內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)是歐盟建立統(tǒng)一的對外能源關(guān)系的基礎(chǔ)，也被認(rèn)為是歐盟能源戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為一個現(xiàn)代化的國際行為實(shí)體，隨著地緣利益關(guān)系的變化，歐盟正在與周圍運(yùn)輸國建立一個共同的規(guī)則制度，當(dāng)前特別重視發(fā)展與東、南地中海地區(qū)伙伴國家的關(guān)系。

3．負(fù)擔(dān)得起，能夠承擔(dān)獲取能源所花費(fèi)的成本。建立一個一體化的能源市場網(wǎng)絡(luò)，形成開放的自由競爭的能源市場，能夠降低消費(fèi)者獲取能源的成本。20 世紀(jì)90 年代開始，歐盟發(fā)展內(nèi)部能源市場法律政策，在相關(guān)指令中規(guī)定了各國建立能源連接線的時間表，促使跨歐能源輸送網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，便于可再生能源等替代能源進(jìn)入能源網(wǎng)絡(luò)，消費(fèi)者逐步享有自由選擇能源種類及供應(yīng)商的權(quán)利。

4．可接受的，在環(huán)境和社會層面能夠被接受。能源行為必須在國際能源法律框架內(nèi)進(jìn)行，把環(huán)境和社會關(guān)切統(tǒng)一到可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中，減少能源措施的環(huán)境影響。能源安全立法應(yīng)重視能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。開發(fā)、利用能源必須預(yù)見、防止和消除導(dǎo)致環(huán)境惡化的情況，遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確定證據(jù)為理由，延遲采取防止環(huán)境惡化的措施。

四、歐盟在應(yīng)對危機(jī)中完善能源應(yīng)急法律制度

歐盟應(yīng)急能源法律政策是在應(yīng)對能源危機(jī)過程中不斷發(fā)展的獨(dú)特體系，它既反映歐盟的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，又反映成員國的能源安全需求。

(一)平衡能源主權(quán)與超國家權(quán)力的關(guān)系

國家對自然資源的永久主權(quán)是國家主權(quán)的不可分割的組成部分，是一國固有的、不可剝奪的權(quán)利。能源作為一種重要的生產(chǎn)要素，它以自然資源作為載體，具有一定時間、地理范圍內(nèi)數(shù)量上的有限性，仍然屬于一國的自然資本，因此在應(yīng)急能源法律政策中確立自然資源主權(quán)原則，保證一國自由處置其能源資源的權(quán)利具有十分重要的意義。

雖然歐盟是高度一體化的國際組織，但是在它的能源法律政策中一直采取自然資源主權(quán)原則。一方面，在其作為締約方的《能源憲章條約》中采取了自然資源的主權(quán)原則，其第18 條規(guī)定“締約方承認(rèn)國家主權(quán)和對能源資源的至高無上的權(quán)利”。另一方面，在《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》中，規(guī)定成員國可以自由選擇其能源來源和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，把成員國政府對能源市場的干預(yù)被認(rèn)為是國家主權(quán)范圍內(nèi)的問題，聯(lián)盟為實(shí)現(xiàn)能源政策目標(biāo)采取的措施不應(yīng)影響某一成員國決定其能源開發(fā)條件、選擇不同能源來源及其能源供應(yīng)總體結(jié)構(gòu)的權(quán)利。雖然歐盟在能源指令中會規(guī)定各成員國要實(shí)現(xiàn)具體的能源目標(biāo)，但是這并不妨礙成員國依據(jù)自然資源主權(quán)原則，充分享有開發(fā)、勘探、管理、利用自身能源資源的權(quán)利。

(二)能源危機(jī)促使歐盟形成能源應(yīng)急法律政策體系

歐盟能源應(yīng)急立法在應(yīng)對能源危機(jī)的過程中逐步發(fā)展起來，法律政策框架也由松散走向整合，脈絡(luò)清晰?！独锼贡緱l約》修訂了《歐洲聯(lián)盟條約》與《歐洲共同體條約》，確立歐盟在能源領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)和正式職能。能源應(yīng)急次級立法方面則從最初的能源儲備，發(fā)展到涵蓋能源運(yùn)輸、替代能源、能源安全、能源市場規(guī)則等方面。

歐盟立法不僅在整體上對能源制度進(jìn)行規(guī)劃，而且還分門別類規(guī)定了有關(guān)能源應(yīng)急的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、程序和指標(biāo)，對于一些成員國的成功經(jīng)驗(yàn)也加以推廣。隨著能源形勢的發(fā)展，歐盟立法也在不斷推進(jìn)，但是新舊指令、條例之間始終都很好地進(jìn)行了銜接，不會產(chǎn)生重復(fù)或者自相矛盾的問題。能源戰(zhàn)略和政策也與立法相協(xié)調(diào)，起到相輔相成的作用。2014 年克里米亞危機(jī)發(fā)生后，歐盟于5 月28 日發(fā)布了題為《歐洲能源安全戰(zhàn)略》的通報(bào)，指出應(yīng)對政治危機(jī)和穩(wěn)定充足的能源供給對歐盟公民和經(jīng)濟(jì)具有全面重要性，這一戰(zhàn)略從短期措施和中長期措施兩個方面提出了歐盟能源應(yīng)急制度在未來的發(fā)展方向。

(三)能源應(yīng)急制度與環(huán)境法律政策相協(xié)調(diào)

20 世紀(jì)80 年代中后期開始，能源消費(fèi)對環(huán)境的巨大影響逐步被人們所認(rèn)識，環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)將能源應(yīng)急法律政策引入歐盟立法和政策制定的主領(lǐng)域。

歐盟的能源立法與環(huán)境立法是相互交叉、彼此相關(guān)的領(lǐng)域，被作為保護(hù)環(huán)境和自然資源、節(jié)能和能效、發(fā)展替代能源、應(yīng)對氣候變化的重要途徑。1986 年《單一歐洲法令》(Single European Act)首次賦予歐共體在環(huán)境保護(hù)方面的特別權(quán)力?！稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第191 條(原《歐洲共同體條約》第174 條)規(guī)定歐盟環(huán)境政策應(yīng)致力于保護(hù)、改善環(huán)境，保護(hù)人類健康，謹(jǐn)慎合理使用自然資源以及在國際層面推動應(yīng)對地區(qū)和全球環(huán)境問題的措施，尤其是應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)。歐盟在能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)等環(huán)節(jié)都必須考慮對環(huán)境的影響，這些條約賦予歐盟代表各成員國在歐盟內(nèi)部和國際上行使環(huán)境方面的權(quán)力，因此這些環(huán)境條款也構(gòu)成歐盟能源應(yīng)急法律的一部分。

(四)倡導(dǎo)能源應(yīng)急的國際多邊措施

第一次石油危機(jī)期間，成員國普遍傾向于采取的雙邊國際協(xié)定和國內(nèi)措施，而共同體本身則開始醞釀多邊措施。1974 年2 月在美國動議下，歐共體9 個成員國參加了“華盛頓能源會議”，經(jīng)過爭論后決定成立一個新的國際組織——國際能源機(jī)構(gòu)(International Energy Agency，IEA)來加強(qiáng)能源消費(fèi)國對抗OPEC 的力量，以便于在未來能源短缺時采取合作應(yīng)急措施。歐共體8 個成員國簽署了《關(guān)于國際能源計(jì)劃的協(xié)議》，協(xié)議于1976 年1 月正式生效。但在會議中，歐共體成員國存在嚴(yán)重分歧，法國直到1992 年才加入國際能源機(jī)構(gòu)。

在第一次石油危機(jī)時，超國家機(jī)構(gòu)還被認(rèn)為不是一個具有恰當(dāng)法律人格的行為者，而在俄羅斯－烏克蘭天然氣爭端以后，歐盟層面上的行動以及國際的政府間合作已經(jīng)比國家應(yīng)急措施更加得到認(rèn)可。隨著新的能源安全觀念的樹立，任何忽略了國際合作與可持續(xù)發(fā)展的能源政策都會被認(rèn)為是極端短視的，在中長期看來都要付出經(jīng)濟(jì)、政治上的高昂代價。要邁向可持續(xù)的能源未來，必須有新的國際法律工具，也就是要形成新的國際文件。這些文件包括多邊和雙邊的協(xié)議、協(xié)定、條約、議定書和公約，內(nèi)容主要涉及能源科技、貿(mào)易、投資、研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及可持續(xù)發(fā)展等方面。

歐盟在20 世紀(jì)90 年代以來一直積極支持應(yīng)對能源問題的多邊解決辦法，加強(qiáng)國際合作，力圖在建立多邊國際協(xié)定、國際組織和國際論壇中起到關(guān)鍵作用。1998 年生效的《能源憲章條約》，為促進(jìn)能源領(lǐng)域的長期合作建立了一個法律框架，歐盟作為締約方簽署了該條約及其議定書。該條約成員地理位置廣泛，已經(jīng)發(fā)展為全世界參加國家最多的國際能源多邊條約?！赌茉磻椪聴l約》主要關(guān)注能源貿(mào)易和投資，保護(hù)外國投資，幫助確保在不同社會、文化、經(jīng)濟(jì)和法律背景國家跨境投資的穩(wěn)定性，對維護(hù)能源安全具有重要作用。1998 年《能源憲章條約》的締約方又簽署了《能源效率及相關(guān)問題的議定書》(Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects)，為發(fā)展能源效率合作提供了平臺。

(五)促進(jìn)歐盟對國際核安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法律化

世界范圍內(nèi)的重大核事故的發(fā)生和國際核安全法律規(guī)制的發(fā)展對歐盟核能方面的應(yīng)急法律政策的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

直到20 世紀(jì)80 年代初，歐盟的核能法律政策都是集中在核能研發(fā)和投資兩個方面，除了80/836/Euratom 指令和84/466/Euratom 指令、84/467/Euratom 指令外，關(guān)于核安全和輻射防護(hù)的立法都是在切爾諾貝利核事故發(fā)生以后才開展的。切爾諾貝利核事故帶來的跨國危害促使各國正視核事故的潛在國際影響，歐盟認(rèn)識到必須通過立法措施來加強(qiáng)核設(shè)施的安全管理，才能避免類似事件在歐盟內(nèi)發(fā)生。歐盟在應(yīng)對核事故緊急情況的準(zhǔn)備方面，1987 年通過了關(guān)于在輻射緊急事故中機(jī)構(gòu)之間及早交換信息的87/600/Euratom 決定，1989 年出臺了關(guān)于在緊急事故中將所采取的措施通知公眾的89/618/Euratom 指令，這都可以說是歐盟核安全立法方面對切爾諾貝利核事故的反應(yīng)。目前，核事故應(yīng)急立法是歐盟核能法律中數(shù)量最多的部分，分為環(huán)境活動、基本安全標(biāo)準(zhǔn)、戶外工人防護(hù)、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域防護(hù)、信息、食物和飼料污染、未來事故、高活性密封放射源、放射性廢物管理等方面，形成了完整的體系。

2011 年3 月11 日，日本地震引發(fā)福島核電站核泄漏危機(jī)。3 月14 日在布魯塞爾召開的歐盟環(huán)境部長會議上，歐盟負(fù)責(zé)氣候變化的委員康妮·赫澤高表示，無論發(fā)生什么，核能仍是主要能源之一，但歐盟會采取一切必要手段，確保歐盟國家的核安全。3 月15 日，歐盟負(fù)責(zé)能源事務(wù)的委員京特·奧廷格召集各成員國代表在布魯塞爾舉行緊急協(xié)調(diào)會議，評估日本核電站形勢，并討論歐盟核能安全與發(fā)展問題。2011 年，核安全成為歐盟核能立法的主題。2011 年7 月19 日歐盟通過“為核廢料和放射性廢物建立一個負(fù)責(zé)任和安全管理的共同體框架指令”，將國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)納入歐盟立法中，使之對歐盟成員國具有法律拘束力。2011 年6 月27 日，歐委會提出“關(guān)于建立人用水中放射性物質(zhì)公眾健康防護(hù)要求的指令”提案;2011 年9 月29 日，歐委會提出新的“基本安全標(biāo)準(zhǔn)指令”(Basic Safety Standards Directive，BSS)提案，力圖為工人、患者和公眾提供現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)上最高水平的保護(hù)。

自從第一次石油危機(jī)爆發(fā)以來，歐盟作為一個特殊的國際組織，在能源應(yīng)急法律政策制定方面異?；钴S。歐盟及其成員國把能源與環(huán)境、競爭、對外關(guān)系、貿(mào)易、發(fā)展、科學(xué)研究等領(lǐng)域的相關(guān)政策相結(jié)合，形成能源應(yīng)急保障的長期性戰(zhàn)略措施，把能源應(yīng)急法律與政策體系化，為其他國家和地區(qū)建立共同能源市場、應(yīng)對環(huán)境和氣候變化等各類危機(jī)提供借鑒。作為快速崛起的發(fā)展中能源消費(fèi)大國，中國需要借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在全面了解歐盟能源應(yīng)急法律政策發(fā)展的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大中國與歐盟能源應(yīng)急合作的深度與廣度。