杜承銘

（廣東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東　廣州　510320）

【行政法研究】

論特別行政區(qū)的授權(quán)性地方自治性質(zhì)及其授權(quán)機(jī)理

杜承銘

（廣東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州510320）

從國家權(quán)力的來源、地方是否分享有制憲修憲的動議與批準(zhǔn)權(quán)、基本法與憲法關(guān)系以及基本法的性質(zhì)、中央政府與特別行政區(qū)之間劃分管理事權(quán)的方式等方面看特別行政區(qū)自治的性質(zhì)是單一制授權(quán)性地方自治。從香港基本法的規(guī)定和運(yùn)行實踐來看，國家權(quán)力事務(wù)的范圍有純主權(quán)的事務(wù)、可授權(quán)地方行使的自治事務(wù)和可委托地方管理的事務(wù)。地方自治包括可授權(quán)地方行使的自治事務(wù)和可委托地方管理的事務(wù)。特別行政區(qū)實際享有的權(quán)力包括授權(quán)的地方自治事務(wù)和授權(quán)的非自治事務(wù)（包括可委托地方管理的事務(wù)）兩個層次，通過三種類型的授權(quán)來實現(xiàn)。地方自治事務(wù)范圍的自治權(quán)國家通過一般性授權(quán)形式授予地方自治主體，這種自治權(quán)通過憲法第31條和基本法第2條規(guī)定的對特別行政區(qū)的設(shè)立及其自治權(quán)力的設(shè)定來實現(xiàn)。非地方性事務(wù)的自治權(quán)可以通過基本法和其他法律授權(quán)來實現(xiàn)。這種自治權(quán)主要是擁有這種權(quán)力的機(jī)構(gòu)（廣義的中央政府）通過《基本法》中規(guī)定的具體授權(quán)和其他法律文件的授權(quán)兩種形式授權(quán)給其他機(jī)構(gòu)（地方自治機(jī)構(gòu)）來行使。

特別行政區(qū)；授權(quán)；自治

正確認(rèn)識我國特別行政區(qū)自治是單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的授權(quán)性自治性質(zhì)對于我們理解和建立香港、澳門特別行政區(qū)自治的授權(quán)機(jī)理具有基礎(chǔ)性意義。而作為單一制下的授權(quán)性自治的特別行政區(qū)自治通過什么樣的方式和機(jī)制來實現(xiàn)這些授權(quán)，擁有主權(quán)的中央以何種授權(quán)的方式來實現(xiàn)這種授權(quán)性地方自治，在授予權(quán)力之后建立起怎樣的授權(quán)自治與主權(quán)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，這些問題是我們研究中央和特別行政區(qū)關(guān)系的重要內(nèi)容。遺憾的是這一問題在學(xué)術(shù)理論界并沒有引起足夠的重視。

一、特別行政區(qū)的授權(quán)性地方自治性質(zhì)

我國憲法確立的單一制國家結(jié)構(gòu)形式在香港澳門回歸祖國建立起香港、澳門二個享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)后獲得了新的內(nèi)容，極大地豐富和深化了我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式的內(nèi)容，也的確引起了學(xué)界對我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的再思考，甚至有學(xué)者在比較特別行政區(qū)高度自治權(quán)與聯(lián)邦制下成員單位的權(quán)力后進(jìn)而認(rèn)為我國目前的國家結(jié)構(gòu)形式“是一個帶有復(fù)合制某些特征的單一制國家形式，是具有中國特色社會主義國家結(jié)構(gòu)的嶄新形式?！边@些對我國國家結(jié)構(gòu)形式的模糊甚至似是而非的認(rèn)識的確影響著我們對特別行政區(qū)自治性質(zhì)的認(rèn)識。高度自治的特別行政區(qū)是否真的改變了我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式成了一個十分重要的現(xiàn)實的理論問題。

長期以來，我國學(xué)界對國家結(jié)構(gòu)形式的研究與關(guān)注的確不夠，已有的研究多是引述已有的論述作為認(rèn)識單一制與聯(lián)邦制區(qū)別的理論與標(biāo)準(zhǔn)，對其本質(zhì)的認(rèn)識缺乏深入思考。的確關(guān)于單一制與聯(lián)邦制問題，中外學(xué)者有許多拘于那個時代的論述，這些論述也至今影響著我們關(guān)于國家結(jié)構(gòu)形式的思考。王世杰、錢端升在其所著的《比較憲法》一書中提出過頗有影響的關(guān)于單一制和聯(lián)邦制的區(qū)別理論，即“聯(lián)邦制與單一制根本差別之所在，我們以為應(yīng)全在國家事權(quán)劃分的手續(xù)。凡屬聯(lián)邦國家，其中央政府與各邦政府的事權(quán)，全由憲法劃定，所以各邦政府的事權(quán)，有憲法為保障，其在單一國家，無論分權(quán)至如何程度，其地方團(tuán)體的事權(quán)，總系經(jīng)由中央政府以普通的法律或命令規(guī)定，所以地方團(tuán)體的事權(quán)，初無憲法保障?！薄啊脩椃▌澐种醒肱c各邦的事權(quán)，為聯(lián)邦不同于單一制的特性?！边@是對廿世紀(jì)初之前的憲法所做的概括與研究。

但是，隨著單一制國家地方自治運(yùn)動法治化的發(fā)展，特別是中央與地方分權(quán)式單一制的發(fā)展使戰(zhàn)后許多單一制國家也注意在憲法中劃分中央與地方的事權(quán)，從而使這種傳統(tǒng)的單一制與聯(lián)邦制區(qū)別的概括與研究必須重新加以研究。如意大利1948年憲法專設(shè)關(guān)于地方行政區(qū)域的第五章，并在其中第117條列舉了自治單位可頒布立法性規(guī)則管理的事項范圍。世界許多國家憲法的晚近發(fā)展的確改變著傳統(tǒng)的單一制與聯(lián)邦制國家的界線，以致使二者區(qū)別變得越來越少，單純地從憲法文本中去歸納與研究的確十分困難。

單一制下遵循著這樣的授權(quán)邏輯即國家主權(quán)直接源于人民的授權(quán)，國家主權(quán)自治體現(xiàn)的是整個國家人民的自治，二者之間沒有中介，國家主權(quán)再通過法律（甚至是憲法）授予地方權(quán)力（包括地方自治權(quán)力），地方自治權(quán)力來源于主權(quán)國家的授權(quán)，在這里，人民整體直接授權(quán)形成國家主權(quán)，國家主權(quán)通過法治化的方式授予地方權(quán)力，權(quán)力流向遵循著人民→國家→地方的邏輯而進(jìn)行，先有中央后有地方是單一制國家的發(fā)生學(xué)上的邏輯。

聯(lián)邦制下聯(lián)邦組成單位的權(quán)力直接來源于人民的授權(quán)即所謂本源性授權(quán)，聯(lián)邦成員單位權(quán)力的讓與形成聯(lián)邦權(quán)力的來源，聯(lián)邦權(quán)力通過成員單位而獲得人民的授權(quán)。在這里遵循著聯(lián)邦國家主權(quán)←聯(lián)邦組成單位←人民這樣的授權(quán)邏輯，無聯(lián)邦組成單位則無聯(lián)邦是聯(lián)邦制國家的發(fā)生學(xué)邏輯。因此薩孟武曾深刻地指出：“一個國家是否聯(lián)邦國，是由兩個標(biāo)準(zhǔn)來決定之。凡地方團(tuán)體一方有自主組織權(quán)，可以制定根本組織法，同時又有參政權(quán)，尤其是選任代表組織一個議院來參加中央行使立法權(quán)者，則這個國家便是聯(lián)邦國。”

循著以上的理論與思路我們來分析特別行政區(qū)自治權(quán)的來源，會發(fā)現(xiàn)特別行政區(qū)的建立不僅沒有改變我國國家結(jié)構(gòu)形式，而且使單一制國家結(jié)構(gòu)形式獲得了新授權(quán)性自治內(nèi)容。我國特別行政區(qū)具有單一制下的授權(quán)性自治性質(zhì)。

首先，從國家權(quán)力的來源上說，特別行政區(qū)的自治并沒有改變我國國家權(quán)力直接來源于人民的事實。前已述及，單一制國家的授權(quán)邏輯決定了先有國家后有地方，而我國“在中央與地方關(guān)系上，先有國家權(quán)力，后有地方權(quán)力，先有中央政府，后有地方政府，是毋庸置疑的?！碧貏e行政區(qū)顯然是中央政府產(chǎn)生之后通過基本法而建立起來的，不可能改變我國單一制國家的發(fā)生學(xué)邏輯，即先有中央后有地方的單一制國家權(quán)力來源發(fā)生學(xué)邏輯。

其次，從地方是否分享有制憲修憲的動議與批準(zhǔn)權(quán)來看，與聯(lián)邦制國家主權(quán)源于地方讓與不同，單一制國家主權(quán)是由人民整體直接授予的，主權(quán)必然為國家所獨(dú)占，而不能與地方分享，這種主權(quán)集中體現(xiàn)在憲法的形成與修改之中。單一制下主權(quán)的獨(dú)占性決定了其憲法制定與修改的主體只能以人民整體授權(quán)形成的全國性主權(quán)單位進(jìn)行，區(qū)域性的地方不可能享有修憲制憲動議與批準(zhǔn)權(quán)。其實聯(lián)邦制國家與成員均有憲法還只是衡量聯(lián)邦制國家的形式標(biāo)準(zhǔn)，其實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在于聯(lián)邦組成單位的地方是否與聯(lián)邦共享憲法制定權(quán)與修改權(quán)，或者說聯(lián)邦憲法的修改制定還須成員單位的參與和批準(zhǔn)。因為世界上也有聯(lián)邦國家如印度、加拿大聯(lián)邦其成員單位并沒有類似憲法的法律文件，但其在聯(lián)邦憲法中也一樣確立了成員單位地方對聯(lián)邦憲法的制定修改的批準(zhǔn)或參與權(quán)。顯然，特別行政區(qū)的建立并沒有改變我國立憲修憲的主體，特別行政區(qū)絕對不可能與中央共享憲法制定修改權(quán)。對特別行政區(qū)而言，既沒有基于本源性授權(quán)的地方憲法，更沒對國家憲法的制定修改的批準(zhǔn)以與動議權(quán)。因此，我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式當(dāng)然沒有因特別行政區(qū)的建立而使單一制性質(zhì)有所改變。

再次，從基本法與憲法關(guān)系以及基本法的性質(zhì)來看，特別行政區(qū)不僅不能享有具有國家主權(quán)集中體現(xiàn)的國家憲法的批準(zhǔn)與動議權(quán)，相反，特別行政區(qū)建立的基礎(chǔ)《基本法》是憲法即國家主權(quán)的授權(quán)法，基本法本質(zhì)上說是全國性授權(quán)法，而不是香港、澳門特別行政區(qū)的“小憲法”。在這里地方自治權(quán)力來源是主權(quán)自治的國家組織的授權(quán)，即國家就地方自治事務(wù)通過憲法授權(quán)地方組織就地方事務(wù)進(jìn)行自行管理，這種地方自治就是授權(quán)性地方自治。授權(quán)性地方自治的國家只有一部憲法，自治主權(quán)國家組織和自治地方組織的權(quán)力法律形式上均來源于憲法。特別行政區(qū)的授權(quán)性自治性質(zhì)決定了基本法的授權(quán)法的性質(zhì)與地位。值得一提的是學(xué)界有一種較為引起混亂的觀點即認(rèn)為基本法“是香港與澳門特別行政區(qū)的‘小憲法’?！北娝苤痘痉ā肥侨珖苑?，體現(xiàn)的是國家主權(quán)通過憲法及憲法性法律授權(quán)給地方的授權(quán)邏輯，這種自治的授權(quán)性自治性質(zhì)是明顯的，特別行政區(qū)自身沒有自主組織權(quán)，當(dāng)然也就不能自主制定根本組織法。這種基本法當(dāng)然與聯(lián)邦制下組成單位地方的憲法有著本質(zhì)的區(qū)別，后者體現(xiàn)的是本源性地方自治，因此，不能說基本法是香港與澳門特別行政區(qū)的“小憲法”，而應(yīng)說成是由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的中央對特別行政區(qū)的授權(quán)法。

最后，從中央政府與特別行政區(qū)之間劃分管理事權(quán)的方式看，中央政府作為全國性政府與作為地方區(qū)域性政府的特別行政區(qū)政府之間劃分管理事項是基于憲法授權(quán)而通過《基本法》來實現(xiàn)的，而不是直接在憲法中進(jìn)行具體的劃分?！耙驗?，單一制國家大多用法律而非憲法的形式在全國性政府與區(qū)域性政府之間具體劃分管理對象。少數(shù)單一制國家用憲法在中央與地方之間劃分管理對象，但往往較為原則，且中央有權(quán)對地方行使憲法權(quán)力的行動進(jìn)行監(jiān)督和控制，甚至是否落實或在多大程度上落實憲法規(guī)定給的地方權(quán)力，也是由中央立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)決定的；聯(lián)邦制國家全國性政府與成員單位之間的權(quán)限幾乎無例外地都是由聯(lián)邦憲法較明確地予以規(guī)定的。”雖然全國性政府與區(qū)域性地方政府事權(quán)劃分以憲法還是以法律形式劃分還不是區(qū)別聯(lián)邦制和單一制的根本標(biāo)準(zhǔn)，但至少也是形式上的標(biāo)準(zhǔn)，它本質(zhì)上體現(xiàn)的是在單一制下憲法是人民整體的契約，而聯(lián)邦制下憲法既是人民的“契約”也是中央與組成單位的區(qū)域性地方“契約”，所以事權(quán)劃分在單一制下不可能也無法在憲法中具體確定，而只能基于憲法而用法律的授權(quán)而進(jìn)行。我國中央與特別行政區(qū)的事權(quán)的具體劃分是通過基本法來確定的，基本法是全國人大制定通過的法律，屬基本法律，體現(xiàn)的是最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過基本法授權(quán)特別行政區(qū)的管理事務(wù)，無論特別行政區(qū)自治事務(wù)的內(nèi)容及自治程度如何都不可能改變這種管理對象（事務(wù)）授權(quán)本質(zhì)。因此特別行政區(qū)的建立當(dāng)然沒有改變我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式。

以上我們從單一制與聯(lián)邦制的基本法理與憲政邏輯分析了特別行政區(qū)自治具有的授權(quán)性自治性質(zhì)，她沒有也不可能改變我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，而不是僅僅從基本法的內(nèi)容上去分析沒有改變我國單一制結(jié)構(gòu)形式，以往的研究恰恰忽視了這一點，多數(shù)研究者往往從后者即從基本法的規(guī)定本身來論證說明特別行政區(qū)政府是我國中央政府之下的地方自治政府，而沒有從法理憲政邏輯上厘清這些問題，實際上規(guī)范的深處是邏輯，法律背后是法理，法理與邏輯的分析既有助于基本法本身及其與中央之間的關(guān)系的應(yīng)然與實然。

二、特別行政區(qū)高度自治權(quán)來源與授權(quán)機(jī)理：以香港特區(qū)為例

作為單一制下的授權(quán)性自治的特別行政區(qū)自治通過什么樣的方式和機(jī)制來實現(xiàn)這些授權(quán)，中央在授予權(quán)力之后必然要建立起這種授權(quán)自治與主權(quán)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，這是基本法中最為重要的內(nèi)容之一。

研究特別行政區(qū)高度自治權(quán)內(nèi)容的文獻(xiàn)頗多，但基本上均是從基本法列舉或概括的內(nèi)容出發(fā)的羅列式歸納，并按基本法的表述而把這種高度自治權(quán)區(qū)分為三大類：即無須中央政府進(jìn)一步授權(quán)的權(quán)力、需得到中央政府具體授權(quán)的權(quán)力和中央政府可能授予的其他權(quán)力。這些列舉與分類研究無疑對基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)的自治權(quán)的認(rèn)識具有確定性的意義。但是，僅有這些研究是不夠的，他們并沒有從法理上分析這些自治權(quán)內(nèi)涵的自治事務(wù)的性質(zhì)，進(jìn)而認(rèn)識到不同的自治事務(wù)性質(zhì)授權(quán)的方式存在差異，從而深刻地理解基本法對高度自治權(quán)的設(shè)計和其授權(quán)模式的建構(gòu)及其背后深刻的授權(quán)原理與機(jī)理。因此，我們的研究不是按原來已有研究重新羅列與重復(fù)，而是試圖在此基礎(chǔ)上解釋其中授權(quán)原理與技術(shù)，以此來說明特別行政區(qū)高度自治權(quán)的合法性來源。

從地方自治原理來說，并非所有國家權(quán)力都可以以授權(quán)的方式轉(zhuǎn)化為地方自治權(quán)，地方自治事務(wù)范圍的確立是地方自治權(quán)得以形成的關(guān)鍵。正如有學(xué)者指出的“授權(quán)者不可能授出自己所有的權(quán)力，而必須保留自己必要的權(quán)力?！薄皩⒆约核械臋?quán)力授予他人，就等于取消了自己的主體地位?！边@是授權(quán)的基本原則之一。從理論上說，國家權(quán)力事務(wù)的范圍有純主權(quán)的事務(wù)、可授權(quán)地方行使的自治事務(wù)和可委托地方管理的事務(wù)。屬于純主權(quán)的事務(wù)不可能也不應(yīng)授權(quán)地方或其他主體來行使，而應(yīng)由國家來行使，如果把這類權(quán)力授權(quán)或委托出去那“就等于取消了自己的主權(quán)地位?！本臀覈鴳椃ㄅc港澳基本法規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容而言，這類權(quán)力理應(yīng)歸中央行使，是“一國”的具體要求。按照基本法規(guī)定，“香港與澳門特別行政區(qū)是直轄于中央政府的地方行政區(qū)域，它們與中央的關(guān)系，是一個主權(quán)國家內(nèi)部中央與地方的關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，不是平行的、并列的伙伴關(guān)系?！本突痉ㄒ?guī)定而言，屬于中央享有和行使的權(quán)力主權(quán)主要包括：組建特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)、中央負(fù)責(zé)管理有關(guān)的外交事務(wù)、中央負(fù)責(zé)管理特別行政區(qū)的防務(wù)、中央行使的其他權(quán)力（包括有關(guān)的任免權(quán)、監(jiān)督審查權(quán)、決定權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和授予權(quán)等）、行使憲法和基本法賦予全國人大常委會的職權(quán)、基本法的解釋權(quán)與修改權(quán)和在特別行政區(qū)實施的全國性法律等。在這些中央享有與行使的權(quán)力中有些核心的權(quán)力屬純主權(quán)性權(quán)力是不能授予其他主體來行使，但其中也有些權(quán)力還是通過一定的授權(quán)方式授予或委托其他主體來行使，這就需要我們對授權(quán)事務(wù)進(jìn)行仔細(xì)的分析。

基本法的規(guī)定及其運(yùn)行實踐來看，特別行政區(qū)實際享有的權(quán)力包括授權(quán)的地方自治事務(wù)和授權(quán)的非自治事務(wù)（包括可委托地方管理的事務(wù)）兩個層次，在基本法中主要通過三種類型的授權(quán)形式來實現(xiàn)。

（一）授權(quán)的地方自治事務(wù)的授權(quán)機(jī)理：一般性授權(quán)

就授權(quán)地方自治事務(wù)而言，由于地方自治事務(wù)本身是地方自治權(quán)存在的基礎(chǔ)，因此主權(quán)自治的國家可以通過一般性授權(quán)將屬于地方自治事務(wù)范圍的權(quán)力授予地方自治主體，這種授權(quán)是“憲法與法律等規(guī)范性文件對某個主體的權(quán)力賦予，……這里的授權(quán)是指對權(quán)力的直接設(shè)定，憲法與基本法并不是授權(quán)主體，而僅是授權(quán)的形式和載體?！睉椃ǖ?1條規(guī)定“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”這里表明的是“中華人民共和國對其所設(shè)置的特別行政區(qū)權(quán)力的直接設(shè)置，體現(xiàn)了單一制國家結(jié)構(gòu)形式。”這種授權(quán)在基本法中通過基本法第2條體現(xiàn)出來，即規(guī)定全國人大授權(quán)特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行使管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。這里的一般性授權(quán)就通過憲法第31條和基本法第2條規(guī)定的對特別行政區(qū)的設(shè)立及其自治權(quán)力的設(shè)定來實現(xiàn)。這種一般性授權(quán)性質(zhì)屬于第一次意義上的授權(quán)，即授權(quán)主體是自治主權(quán)國家，而不是其某種國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，授權(quán)的事項范圍也主要限于地方自治事務(wù)。就基本法所規(guī)定的自治事務(wù)范圍而言亦有許多學(xué)者稱之為“無須中央政府進(jìn)一步授權(quán)的權(quán)力?！边@部分權(quán)力是“特別行政區(qū)可直接行使的相關(guān)權(quán)力，無須中央政府在具體事務(wù)中作進(jìn)一步授權(quán)?！本拖愀刍痉ㄒ?guī)定而言包括基本法第16條規(guī)定的香港特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)，依照本法的有關(guān)規(guī)定自行處理香港特別行政區(qū)的行政事務(wù)?；痉ǖ?7條規(guī)定的香港特別行政區(qū)享有立法權(quán)即除了國防、外交等屬于中央政府職權(quán)范圍內(nèi)的法律不能自行制定外，香港可以制定民事、刑事、訴訟程序等適用于本行政區(qū)域內(nèi)的法律?；痉ǖ?9條規(guī)定的香港特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，特別行政區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判，不受任何干涉。

值得注意的是授權(quán)性地方自治事務(wù)是通過一般授權(quán)來實現(xiàn)的，但通過一般性授權(quán)的事項并非都屬于地方自治事務(wù)。就《香港特別行政區(qū)基本法》而言，基本法第13條規(guī)定中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)。說明外交事務(wù)并非自治事務(wù)，屬非地方自治事務(wù)，但該條同時規(guī)定中央人民政府授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對外事務(wù)。第151條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以“中國香港”的名義，單獨(dú)地同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。因此，第151條規(guī)定的自治權(quán)雖然基本法是通過無須中央政府進(jìn)一步具體授權(quán)的一般性授權(quán)方式來實現(xiàn)的，但其授權(quán)事務(wù)性質(zhì)本質(zhì)上不是地方自治事務(wù)，而是授權(quán)的非地方自治事務(wù)，本質(zhì)而言，對外事務(wù)屬于國家的主權(quán)事務(wù)而非地方自治事務(wù)。在這里地方自治權(quán)的主要內(nèi)容是地方性事務(wù)，但地方自治事務(wù)的自治權(quán)并非特別行政區(qū)自治權(quán)的全部內(nèi)容，除此外還有授權(quán)的非地方自治事務(wù)。也有學(xué)者從外交事務(wù)與對外事務(wù)相區(qū)別的角度分析了外交事務(wù)屬國家主權(quán)事務(wù)屬國家行為，是無限的，不能授權(quán)，處理對外事務(wù)權(quán)力是有限的，可以授權(quán)，并以此來分析基本法中對外事務(wù)授權(quán)的原理與機(jī)制。此種分析指出了對外事務(wù)的授權(quán)性質(zhì)，但廣義而言對外事務(wù)和不可授權(quán)的所謂外交事務(wù)都屬于一個國家對外事務(wù)的權(quán)力，屬國家外交主權(quán)范疇，而不可也不能屬于自治地方的地方事務(wù)，更加不可把二者混淆。因此，基本法第13條第2款專門列明特別行政區(qū)對外事務(wù)的權(quán)力是中央人民政府的授權(quán)，本質(zhì)上屬于王禹教授所講的第二次授權(quán)即這種授權(quán)是已經(jīng)擁有某種權(quán)力的機(jī)構(gòu)（中央人民政府）再將法律（憲法）賦予自己行使的權(quán)力授權(quán)給其他機(jī)構(gòu)（特別行政區(qū)政府）來行使，它與特別行政區(qū)享有的關(guān)于地方事務(wù)的自治權(quán)即基本法第16條、第17條、第19條有著不同的授權(quán)來源，顯然后者屬于第一次授權(quán)即憲法和法律等規(guī)范性文件對某個主體的權(quán)力賦予，授權(quán)主體是主權(quán)自治的國家，而不是某種國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。正是因為如此，基本法中沒有專門關(guān)于中央人民政府授權(quán)給特別行政區(qū)享有關(guān)于自治地方的地方事務(wù)的權(quán)力即行政管理權(quán)、立法權(quán)和獨(dú)立司法權(quán)和終審權(quán)的規(guī)定。這些權(quán)力是直接通過基本法授權(quán)賦予特別行政區(qū)政府，可視為主權(quán)國家的授權(quán)即第一次意義上的授權(quán)，國家通過憲法授權(quán)全國人大設(shè)立特別行政區(qū)，通過基本法授權(quán)特別行政區(qū)所享有的地方自治事務(wù)的自治權(quán)；而其他非地方自治事務(wù)的自治權(quán)必須有專門條款規(guī)定是由哪一個國家機(jī)關(guān)第二種意義上的授權(quán)，盡管這種授權(quán)形式也是一般性授權(quán)，但它與地方事務(wù)的自治權(quán)授權(quán)有著性質(zhì)上的區(qū)別。

總之，單一制主權(quán)自治國家作為授權(quán)主體通過憲法和基本法等載體授權(quán)特別行政區(qū)的關(guān)于地方事務(wù)的自治權(quán)是授權(quán)自治的最基本的內(nèi)容，它是通過一般性授權(quán)方式而不是具體授權(quán)方式來實現(xiàn)。但一般性授權(quán)方式并不一定都是第一次意義上的授權(quán)即關(guān)于自治地方的地方事務(wù)的授權(quán)，也可以是某個國家機(jī)關(guān)如中央人民政府對特別行政區(qū)第二次授權(quán)，如特別行政區(qū)的對外事務(wù)的授權(quán)就屬于此種情況。

（二）可授權(quán)的非地方性事務(wù)授權(quán)機(jī)理：具體授權(quán)與其他授權(quán)

就授權(quán)非地方事務(wù)而言，其授權(quán)的原理與技術(shù)及其運(yùn)行十分復(fù)雜。地方自治權(quán)并非以地方自治事務(wù)的范圍為邊界，非地方性事務(wù)的自治權(quán)可以通過基本法和其他法律授權(quán)來實現(xiàn)。嚴(yán)格地說非地方事務(wù)本質(zhì)上體現(xiàn)的是主權(quán)事務(wù)?，F(xiàn)代國家主權(quán)事務(wù)本身也具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，并非所有的主權(quán)事務(wù)在任何情況下均由代表主權(quán)國家的中央政府來直接行使，現(xiàn)代授權(quán)理論也給主權(quán)事務(wù)中的非核心內(nèi)容提供了恰當(dāng)?shù)氖跈?quán)形式。就授權(quán)的原理與機(jī)理來說，這種授權(quán)是“指已經(jīng)擁有某種權(quán)力的機(jī)構(gòu)再將法律賦予自己行使的權(quán)力授權(quán)給其他機(jī)構(gòu)來行使?！北举|(zhì)上體現(xiàn)的是第一次授權(quán)基礎(chǔ)上的第二次授權(quán)。即地方自治權(quán)中的非地方事務(wù)的自治權(quán)是擁有這種權(quán)力的機(jī)構(gòu)（主權(quán)事務(wù)屬廣義的中央政府）授權(quán)給其他機(jī)構(gòu)（地方自治機(jī)構(gòu)）來行使。對特別行政區(qū)擁有的這類自治權(quán)而言主要通過在《基本法》中規(guī)定的具體授權(quán)和其他法律文件的授權(quán)兩種形式來完成。

一是就基本法中規(guī)定的具體授權(quán)而言。以《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定為例主要包括：《基本法》第96條規(guī)定。在中央政府協(xié)助和授權(quán)下，香港特別行政區(qū)政府可與外國司法互助關(guān)系做出適當(dāng)安排?！痘痉ā返?25條規(guī)定，香港特別行政區(qū)經(jīng)中央政府授權(quán)繼續(xù)進(jìn)行船舶登記，并根據(jù)香港特別行政區(qū)的法律以“中國香港”的名義頒發(fā)有關(guān)證件?！痘痉ā返?33條規(guī)定香港特別行政區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可以續(xù)簽或修改民用航空運(yùn)輸協(xié)定和協(xié)議等?！痘痉ā返?34條規(guī)定中央人民政府授權(quán)香港特別行政區(qū)政府對在港注冊并以香港為主要營業(yè)地航空公司簽發(fā)執(zhí)照、對外國航空公司航班簽發(fā)許可證?！痘痉ā返?54條規(guī)定，中央政府授權(quán)香港特別行政區(qū)政府依照法律給持有香港特別行政區(qū)永久性居民身份證的中國公民簽發(fā)護(hù)照，給其他合法居留者簽發(fā)旅行證件?！痘痉ā返?55條規(guī)定，中央政府協(xié)助或授權(quán)香港特別行政區(qū)政府與各國或各地區(qū)締結(jié)互免簽證協(xié)議?！痘痉ā返?58條規(guī)定，全國人大常委會授權(quán)香港特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法關(guān)于香港特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋，

首先，就這些具體授權(quán)的性質(zhì)來看，這些規(guī)定的表述有的直接采用的是“具體授權(quán)”（如第133條），有的采用的是“授權(quán)”（如第134條），但無論是以何種表述方式均有具體的授權(quán)主體，且這種具體的授權(quán)主體即中央人民政府（第96、125、133、134、154條）或全國人大常委會（第158條），這些權(quán)力主體享有的這些相應(yīng)權(quán)力由憲法設(shè)定即所謂第一次意義上的授權(quán)。授權(quán)主體（中央人民政府、全國人大常委會）將憲法賦予的某些特權(quán)通過基本法載體將其某些具體的權(quán)力授予被授權(quán)者即特區(qū)政府（第96、125、133、134、154條）或特區(qū)法院（第158條）。這里授權(quán)的性質(zhì)顯然已經(jīng)是第二種意義上即二次授權(quán)。這里所謂的具體授權(quán)是針對授權(quán)主體的某些具體的權(quán)力而言的，從這種意義上說上述六條的授權(quán)方式有別于一般性授權(quán)。

其次，就這些具體授權(quán)的權(quán)力內(nèi)容來看。如果仔細(xì)分析這六條列舉的具體授權(quán)的權(quán)力內(nèi)容就可以發(fā)現(xiàn)，這些權(quán)力都可以歸屬于國家主權(quán)事務(wù)范疇，而非地方自治的地方事務(wù)范疇。第96條涉及外事關(guān)系即廣義的外交事務(wù)，第125條、133條、134條涉及領(lǐng)海、領(lǐng)空即廣義領(lǐng)土事務(wù)，第154、155條涉及公民身份國籍出入境等問題。第158條涉及法律解釋問題。這些都屬于單一制國家的主權(quán)事務(wù)，但這類事務(wù)不是主權(quán)事務(wù)的核心內(nèi)容，因此是可以通過二次的具體授權(quán)方式來授予特區(qū)政府或特區(qū)法院，這種二次授權(quán)的性質(zhì)以及授權(quán)事務(wù)的內(nèi)容均表明盡管這些被授予的權(quán)力也是特別行政區(qū)自治權(quán)的內(nèi)容之一，但其性質(zhì)應(yīng)該而且事實上是有別于通過一次授權(quán)的方式而取得的對地方事務(wù)的自治權(quán)。

最后，也是最重要的是既然二次的具體授權(quán)內(nèi)容總體上屬國家主權(quán)事務(wù)而非自治地方的地方事務(wù)，那么國家主權(quán)事務(wù)被授予給一個地方政府行使的界線在何處，這是研究特別行政區(qū)自治與授權(quán)中特別需要重視的大問題。許多學(xué)者經(jīng)常說到我國特別行政區(qū)自治程度高于一些聯(lián)邦制成員單位享有的自治權(quán)，這種所謂的“高于”主要體現(xiàn)在基本法通過具體授權(quán)授予了特區(qū)政府對于那些非地方事務(wù)的部分主權(quán)事務(wù)的自治權(quán)，當(dāng)我們在強(qiáng)調(diào)這部分自治權(quán)力時不應(yīng)忘記它與特區(qū)政府地方事務(wù)的自治權(quán)之間的本質(zhì)區(qū)別，即前者是一次授權(quán)，后者是中央政府或全國人大常委會的二次授權(quán)，二者有著性質(zhì)上的區(qū)別。中央政府、全國人大常委會在處理這兩類不同的自治權(quán)時應(yīng)當(dāng)采取不同的方式與方法，這是授權(quán)原理與地方自治理論所提出的基本要求。

二是兩部《基本法》第20條都規(guī)定特別行政區(qū)可享有全國人大和全國人大常委會及中央政府授予的其他權(quán)力。這種授權(quán)從性質(zhì)上說屬于第二次授權(quán)，從形式上說是具體授權(quán)，即全國人大、全國人大常委會、國務(wù)院通過制定其他法律文件等方式來授予特別行政區(qū)某些具體事項的權(quán)力，這也是特別行政區(qū)自治權(quán)的重要內(nèi)容，許多學(xué)者將之歸為單獨(dú)的一種形式即可能授予的其他權(quán)力，其實無論從授權(quán)性質(zhì)還是授權(quán)的形式而言都可歸為上述所論及之類型。

但就授權(quán)的內(nèi)容而言可能就比較復(fù)雜，什么是其他權(quán)力，其他權(quán)力顯然指的是基本法還沒有明確授予（包括一次的一般性授予和二次的具體的授權(quán)）的一些權(quán)力可能也可以授予給特別行政區(qū)的權(quán)力。理論上既可能包括基本法還未授予的自治地方事務(wù)，也可能包括基本法還未具體授權(quán)的非地方事務(wù)即國家主權(quán)事務(wù)。在這兩個不同領(lǐng)域事項的授權(quán)，其授權(quán)規(guī)則、性質(zhì)與形式應(yīng)該有所區(qū)別。事實上，全國人大及國務(wù)院通過制定其他法律文件等方式授予特別行政區(qū)某些具體事項的權(quán)力的這種授權(quán)方式在香港澳門回歸過程之前和之中均發(fā)生過，在《基本法》實施之后可以歸為第20條所規(guī)定的“其他權(quán)力”之中。在《基本法》實施之前的比如有：1996年5月15日全國人大常委會通過的《關(guān)于〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋》規(guī)定，全國人大常委會授權(quán)香港特別行政區(qū)政府指定入境事務(wù)處處理有關(guān)國籍申請事宜。1997年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)政府接收原香港政府資產(chǎn)的決定》，授權(quán)香港特別行政區(qū)政府自1997年7月1日起接收和負(fù)責(zé)審核原香港政府的全部資產(chǎn)和債務(wù)，并自主進(jìn)行管理。1998年12月全國人大常委會授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府指定其有關(guān)機(jī)構(gòu)處理國籍申請事宜。1999年12月國務(wù)院授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府自1999年12月20日接收原澳門政府資產(chǎn)?！痘痉ā穼嵤┲?，中央國家機(jī)關(guān)授予特別行政區(qū)的其他權(quán)力。例如，2006年10月30日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實施管轄的決定》，全國人大常委會授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設(shè)港方口岸區(qū)依香港特別行政區(qū)法律實施管轄。2006年6月27日全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對設(shè)在橫琴島的澳門大學(xué)新校區(qū)實施管轄的決定》授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府自橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)啟用之日起，依澳門特別行政區(qū)法律實施管轄。就這兩次授權(quán)的具體內(nèi)容來說已經(jīng)超過了特區(qū)的原有地域范圍，當(dāng)然不屬于特別行政區(qū)的地方地方事務(wù)范圍，《基本法》中的一般性授權(quán)是無法包含特區(qū)地域范圍之外的事務(wù)，只能通過其他法律文件的方式進(jìn)行具體授權(quán)。當(dāng)然其授權(quán)的法理依據(jù)依然是《基本法》第20條規(guī)定的“其他權(quán)力”。因此，“其他權(quán)力”從其權(quán)力的內(nèi)容來說的確很復(fù)雜，既可是基本法所確定特區(qū)地域范圍的而又未通過一般授權(quán)方式授予特區(qū)的地方性事務(wù)，也可是基本法中未通過具體授權(quán)方式授權(quán)特區(qū)管理的屬國家主權(quán)性質(zhì)的事務(wù)（如對外事務(wù)等），甚至還可以包括基本法確定的特區(qū)地域范圍之外的部分區(qū)域的部分事務(wù)的管轄權(quán)（如澳門大學(xué)橫琴島校區(qū)）。這種“其他權(quán)力”的復(fù)雜性也決定了中央授權(quán)與特區(qū)自治權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性，切不可簡單地對待這種復(fù)雜的可授予的“其他權(quán)力”。

［責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對 王治國］

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2015-04-01

杜承銘（1966—），男，湖北監(jiān)利人，廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師，香港基本法澳門基本法研究會副會長，主要從事行政法研究。

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目《授權(quán)的憲法邏輯：地方制度新論》（批準(zhǔn)號：10YJA820012）。