陳家欣

摘 要：在推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，政府投資項(xiàng)目管理逐步規(guī)范，但仍然存在決策機(jī)制不完善、建設(shè)資金使用效率低、審計(jì)監(jiān)督制約不力等諸多問題。對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)，審查投資項(xiàng)目各方在執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)和制度中存在的問題，在項(xiàng)目及制度層面提出改進(jìn)意見，監(jiān)督制約權(quán)力，對(duì)提高建設(shè)資金利用效率、保障依法行政和遵紀(jì)守法得、不斷推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；審計(jì)監(jiān)督；政府投資項(xiàng)目審計(jì)

中圖分類號(hào)：D922.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）07-0087-02

依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨的治國(guó)方略。依法治國(guó)就是依照法律而非個(gè)人意志來治理國(guó)家的，要求國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、社會(huì)各方面的活動(dòng)統(tǒng)統(tǒng)依照法律進(jìn)行，任何個(gè)人不得干預(yù)、阻礙或破壞。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資規(guī)模越來越大，項(xiàng)目建設(shè)資金越來越多。然而，項(xiàng)目決策不完善、資金管理不到位、監(jiān)督制約不到位的缺陷依然存在，決策失誤、資源浪費(fèi)、貪污腐敗等問題時(shí)有發(fā)生。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)項(xiàng)目資金得到合理有效的利用，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)有著不可忽視的作用。

一、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要意義

依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。依法治國(guó)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，也是社會(huì)文明進(jìn)步的顯著標(biāo)志。全面推進(jìn)依法治國(guó)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要內(nèi)容，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的奮斗目標(biāo)；全面推進(jìn)依法治國(guó)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是改革的目標(biāo)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大的優(yōu)點(diǎn)就是在單個(gè)經(jīng)濟(jì)體為實(shí)現(xiàn)各自利益而相互競(jìng)爭(zhēng)與合作的同時(shí)，資源得到了合理的配置和有效的利用，社會(huì)總財(cái)富得到了最大的增加；全面推進(jìn)依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要途徑，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就是要推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的法治化、民主化、科學(xué)化和信息化，核心就是推進(jìn)國(guó)家治理的法治化。

二、審計(jì)監(jiān)督在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要作用

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)考察審計(jì)署時(shí)指出：“管錢、管權(quán)、管事，根本上還是靠體制機(jī)制?！睂徲?jì)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，要以審計(jì)“倒逼”各項(xiàng)制度的完善，促進(jìn)法治政府建設(shè)?，F(xiàn)代政府審計(jì)（又稱“國(guó)家審計(jì)”）是國(guó)家政治制度的一個(gè)組成部分，它既是民主法治的產(chǎn)物，也是推進(jìn)民主法治的工具。在國(guó)家治理的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)中，審計(jì)屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務(wù)于決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束的職責(zé)，是依法監(jiān)督和制約權(quán)力的一項(xiàng)制度安排[1]。審計(jì)監(jiān)督是根據(jù)會(huì)計(jì)記錄等有關(guān)經(jīng)濟(jì)資料和國(guó)家有關(guān)法規(guī)，由國(guó)家專門設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)依法審核和稽查有關(guān)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)經(jīng)法紀(jì)的遵守情況，作出公正的評(píng)價(jià)，并提出審計(jì)報(bào)告，以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理，維護(hù)法制的監(jiān)督檢查活動(dòng)。審計(jì)監(jiān)督是我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的一種形式，在推進(jìn)依法治國(guó)中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）審計(jì)監(jiān)督能夠促進(jìn)政府依法行政。政府堅(jiān)持依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵，而政府接受監(jiān)督是堅(jiān)持依法行政、做好本職工作的必要保證。權(quán)力一旦缺少監(jiān)督就容易超越法律的界限，給黨和國(guó)家造成重大損失。有效制約和監(jiān)督權(quán)力的關(guān)鍵，就在于建立健全制約和監(jiān)督機(jī)制。政府審計(jì)通過加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，有利于防止以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為，有利于幫助政府減少和防止工作失誤，有利于政府科學(xué)民主決策，提高行政水平和工作效率，有利于政府真正做到權(quán)為民所用、造福于人民，從而打造科學(xué)政府、高效政府、廉潔政府、威信政府。

（二）審計(jì)監(jiān)督能夠保障法規(guī)和制度的嚴(yán)格執(zhí)行。任何設(shè)計(jì)良好的法規(guī)和制度如不能嚴(yán)格執(zhí)行，就難以發(fā)揮其效力和作用。政府審計(jì)的實(shí)施過程就是檢查法規(guī)和制度執(zhí)行情況的過程。通過監(jiān)督政府、企業(yè)、自然人等社會(huì)各方的行為，政府審計(jì)能夠揭示各方行為中與法規(guī)和制度不相符合的情況，嚴(yán)格依法處理，以儆效尤，維護(hù)法律權(quán)威。并督促整改，確保法律實(shí)施，維護(hù)法制統(tǒng)一，營(yíng)造公平正義的法治環(huán)境。

（三）審計(jì)監(jiān)督有利于完善法規(guī)和制度。對(duì)完善法規(guī)和制度的意見和建議是審計(jì)成果的重要體現(xiàn)，也是審計(jì)在依法治國(guó)中的重要作用。通過監(jiān)督，找到法規(guī)和制度與現(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等方面不適應(yīng)、不兼容的情況，發(fā)現(xiàn)參與經(jīng)濟(jì)行為的各方在執(zhí)行法規(guī)和制度中存在的問題并分析原因，促進(jìn)參與各方調(diào)整行為，從而完善體制、健全法制、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理，使現(xiàn)有法律體系更具系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

三、對(duì)依法治國(guó)下的政府投資項(xiàng)目審計(jì)的探索

目前，政府審計(jì)部門已審計(jì)的投資金額占投資總金額的比重還比較低，且多數(shù)僅限于進(jìn)行竣工決算審計(jì)，審計(jì)覆蓋面仍不夠廣，審計(jì)力度仍不夠大。政府投資項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)當(dāng)打破以往事后審計(jì)的傳統(tǒng)作法，建立全程審計(jì)的新機(jī)制，將審計(jì)監(jiān)督延伸到政府投資項(xiàng)目的事前、事中、事后全過程。以攔標(biāo)審計(jì)為切入點(diǎn)，擠干預(yù)算水分，預(yù)防虛假預(yù)算；以現(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)為重點(diǎn)，遏制虛假變更情況的發(fā)生；以竣工決（結(jié)）算審計(jì)為落腳點(diǎn)，構(gòu)建政府投資項(xiàng)目全程審計(jì)監(jiān)控體系，保障建設(shè)資金的合理利用與安全運(yùn)行[2]。

（一）更新審計(jì)理念，開展全程監(jiān)控審計(jì)。長(zhǎng)期以來，政府投資項(xiàng)目審計(jì)主要局限于竣工決（結(jié)）算審計(jì)，未開展建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算審計(jì)。竣工決（結(jié)）算審計(jì)屬于事后審計(jì)，存在明顯的監(jiān)督空缺。項(xiàng)目建設(shè)前，存在預(yù)算虛高、侵占建設(shè)資金的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目建設(shè)中，存在著隱蔽工程和虛假變更的風(fēng)險(xiǎn)；事后審計(jì)由于木已成舟，存在著國(guó)家建設(shè)資金流失難以挽回的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)圍繞反腐倡廉的主題，堅(jiān)持依法審計(jì)，著眼于權(quán)力行使安全、資金運(yùn)用安全、項(xiàng)目建設(shè)安全。面對(duì)現(xiàn)有政府投資項(xiàng)目審計(jì)的缺陷與漏洞，要及時(shí)調(diào)整審計(jì)思路，由事后審計(jì)，向事前介入、事中跟蹤、事后監(jiān)督結(jié)合的全程監(jiān)控模式轉(zhuǎn)變。通過前期準(zhǔn)備審計(jì)和招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)，實(shí)行提前介入；通過現(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)，實(shí)行事中跟蹤；通過工程竣工結(jié)算審計(jì)、項(xiàng)目竣工決算審計(jì)和項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，實(shí)行事后監(jiān)督，從而對(duì)投資項(xiàng)目開展全程審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)每筆財(cái)政資金和每個(gè)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋。

（二）預(yù)防資金流失，開展攔標(biāo)審計(jì)。攔標(biāo)審計(jì)（即“招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)”）是在招標(biāo)前、沒有產(chǎn)生中標(biāo)單位的情況下，審計(jì)部門對(duì)準(zhǔn)備向社會(huì)公開招標(biāo)投資項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行的審查，是以審查高套定額、計(jì)算錯(cuò)誤、設(shè)計(jì)不合理、不平衡報(bào)價(jià)為主要內(nèi)容、阻攔虛假預(yù)算進(jìn)入標(biāo)的和合同的審計(jì)[3]。開展攔標(biāo)審計(jì)是審計(jì)部門從源頭上堵塞建設(shè)資金流失的重大創(chuàng)新。攔標(biāo)審計(jì)打壓了設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)中投機(jī)取巧、謀取不當(dāng)利益的空間，控制了建設(shè)項(xiàng)目成本，從源頭上預(yù)防了建設(shè)資金流失；克服了傳統(tǒng)竣工決算審計(jì)對(duì)合同價(jià)虛高在事后難以糾正的弊端，可以通過事前優(yōu)化設(shè)計(jì)方案節(jié)省投資，從而提高經(jīng)濟(jì)效益，減少法律糾紛。同時(shí)，攔標(biāo)審計(jì)使審計(jì)工作與經(jīng)濟(jì)工作的目標(biāo)更加貼近，能夠更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。另外，由于攔標(biāo)審計(jì)是一種提前介入審計(jì)，審計(jì)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題可以及時(shí)提出整改建議，也為后續(xù)審計(jì)監(jiān)督打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）提高資金使用效率，開展跟蹤審計(jì)?，F(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)，是工程建設(shè)中項(xiàng)目變更需要增加投資時(shí)，審計(jì)部門開展的對(duì)財(cái)政部門批準(zhǔn)變更手續(xù)的完備性、變更的必要性以及真實(shí)性進(jìn)行的施工現(xiàn)場(chǎng)考察和審計(jì)備案工作[4]。具體來說，審計(jì)部門派出兩名以上審計(jì)人員到工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地勘察，將財(cái)政部門變更批文與施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況進(jìn)行核查對(duì)比，了解變更的緣由和事項(xiàng)，并根據(jù)工程現(xiàn)場(chǎng)情況，對(duì)變更的必要性和真實(shí)性進(jìn)行實(shí)地調(diào)查取證。審計(jì)部門認(rèn)為需要對(duì)隱蔽工程進(jìn)行勘驗(yàn)的，還應(yīng)要求被審計(jì)單位委托具備資質(zhì)的相關(guān)單位進(jìn)行檢測(cè)并向?qū)徲?jì)部門提供檢測(cè)報(bào)告?，F(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)制度的推行，能夠極大地降低虛假變更和隱蔽工程不實(shí)情況的發(fā)生，有效避免了不當(dāng)變更增加不合理投資造成損失浪費(fèi)的問題，甚至可以提出新的項(xiàng)目解決方案，節(jié)約了大量的建設(shè)資金。攔標(biāo)審計(jì)和現(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)作為一種提前介入的預(yù)警程序設(shè)置，能夠?qū)φ顿Y項(xiàng)目建設(shè)全過程實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控。同時(shí)，攔標(biāo)審計(jì)控制了工程的主體造價(jià)，現(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)控制了虛假投資情況的發(fā)生，這些都是全程審計(jì)的重要方面。把審計(jì)工作做在前面、做在平時(shí)，不僅提高了審計(jì)質(zhì)量，降低了審計(jì)漏洞，進(jìn)一步發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督職能作用，而且使項(xiàng)目以最優(yōu)的投資規(guī)模獲得最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，從源頭上遏制工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問題，促進(jìn)了政府投資項(xiàng)目全程審計(jì)監(jiān)督的制度化，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目管理、保障依法行政具有重要意義。

審計(jì)監(jiān)督作為公共資金的守護(hù)者和反腐倡廉的利劍，在依法治國(guó)的偉大進(jìn)程中必將貫穿我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，為權(quán)力健康運(yùn)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展保駕護(hù)航。通過系統(tǒng)完善的政府投資項(xiàng)目審計(jì)，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目合理高效進(jìn)行，完善了我國(guó)法規(guī)和制度體系，推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程，為國(guó)家治理法治化和現(xiàn)代化做出了貢獻(xiàn)。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）