楊 明,歐自黎

(1.浙江大學(xué) 教育學(xué)院,浙江 杭州 310028;2.杭州風(fēng)帆中學(xué)，浙江 杭州 310004)

杭州市進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)?；雽W(xué)帶來的義務(wù)教育布局和入學(xué)難題及應(yīng)對之策

楊 明1,歐自黎2

(1.浙江大學(xué) 教育學(xué)院,浙江 杭州 310028;2.杭州風(fēng)帆中學(xué)，浙江 杭州 310004)

杭州市進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的急劇增加帶來了義務(wù)教育布局和入學(xué)的難題：入學(xué)機(jī)會(huì)不均等，新區(qū)和郊區(qū)教育資源供不應(yīng)求，學(xué)校分布失衡，布局調(diào)整滯后。杭州市政府亟須實(shí)施義務(wù)教育專項(xiàng)布局規(guī)劃，強(qiáng)化郊區(qū)學(xué)校建設(shè)，改革戶籍制度，實(shí)施教育券制度。

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女；義務(wù)教育；學(xué)校布局；教育資源

20世紀(jì)90年代后期以來，我國快速推進(jìn)城市化和工業(yè)化進(jìn)程，出現(xiàn)了以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移為主要標(biāo)志的大規(guī)模人口流動(dòng)浪潮。進(jìn)城務(wù)工人員舉家遷移蔚然成風(fēng)，遷移總量大、增速快、居住地集中①。杭州市是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省省會(huì)城市，其進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女(以下簡稱“隨遷子女”)的迅猛增加對義務(wù)教育規(guī)模擴(kuò)張和入學(xué)機(jī)會(huì)均等化造成了巨大壓力。在大批隨遷子女涌入城市之前，原有義務(wù)教育學(xué)校設(shè)置主要依據(jù)城市戶籍兒童少年的數(shù)量而定，有些新區(qū)和郊區(qū)并未為迅速增加的隨遷子女在城市學(xué)校就讀預(yù)留足夠的土地、校舍，優(yōu)質(zhì)教育資源也較為缺乏。隨著隨遷子女人數(shù)的急劇攀升及其入學(xué)需求的擴(kuò)大，學(xué)校布局和入學(xué)機(jī)制的不足之處逐步凸顯。本文依據(jù)杭州市六個(gè)主城區(qū)(上城區(qū)、下城區(qū)、西湖區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、濱江區(qū))和蕭山區(qū)、余杭區(qū)隨遷子女義務(wù)教育實(shí)施情況，探討隨遷子女人數(shù)猛增對杭州市義務(wù)教育布局和入學(xué)狀況的影響，分析杭州市所采取的應(yīng)對措施，并提出杭州市政府今后進(jìn)行布局調(diào)整、增加入學(xué)機(jī)會(huì)的建議。

一、隨遷子女人數(shù)迅猛增加帶來的義務(wù)教育布局和入學(xué)難題

義務(wù)教育布局是在不同區(qū)域設(shè)置學(xué)校、配置教育資源，滿足適齡兒童少年入學(xué)需求的過程。全面的義務(wù)教育布局工作包括在特定區(qū)域進(jìn)行小學(xué)和初中布點(diǎn)，規(guī)劃、投資和建設(shè)學(xué)校，配備必需設(shè)施，做好招生入學(xué)準(zhǔn)備工作?？茖W(xué)合理的義務(wù)教育學(xué)校布局是確保隨遷子女中的適齡小學(xué)生、初中生有學(xué)上、留得住、上好學(xué)的重要條件之一。2000年以來，杭州市隨遷子女中的義務(wù)教育適齡兒童少年大量涌入，使原有義務(wù)教育資源不敷使用，帶來義務(wù)教育學(xué)校布局和入學(xué)方面的四個(gè)難題。

(一)隨遷子女因未能獲得城市居民戶籍而失去應(yīng)有的入學(xué)機(jī)會(huì)

進(jìn)城務(wù)工人員及其子女在進(jìn)城務(wù)工之前擁有農(nóng)村居民戶籍，享有農(nóng)村居民應(yīng)有的權(quán)益。由于城鄉(xiāng)居民戶籍制度改革的滯后，杭州市政府依照國家相關(guān)法律政策對進(jìn)城務(wù)工人員及其子女取得城市居民戶籍設(shè)置了必要的門檻條件和資格要求，絕大多數(shù)隨遷子女并不具備取得城市居民戶籍資格的條件，不能獲得城市居民戶籍，從而不能同等地享受杭州市居民應(yīng)有的一系列權(quán)益。就隨遷子女義務(wù)教育權(quán)利而言，杭州市政府對隨遷子女就讀于城市公辦學(xué)校加以限制，要求其父母具有暫住證、居住證明、勞動(dòng)合同、交納社會(huì)保險(xiǎn)的證明等。在公辦學(xué)校有空余名額的情況下，可以讓部分符合條件的隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。此外，部分不具備這些條件的隨遷子女可以進(jìn)入民辦打工子弟學(xué)校讀書。但在現(xiàn)有城市公辦及民辦學(xué)校入學(xué)名額供不應(yīng)求的情況下，還有一小部分人被勸回到戶籍所在的農(nóng)村地區(qū)接受義務(wù)教育。

隨遷子女在杭州市接受義務(wù)教育的最大障礙是其入學(xué)難以得到充足的義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的支持。自2001年以來，我國基礎(chǔ)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、以縣為主的體制”，義務(wù)教育管理重心轉(zhuǎn)移到縣級政府。義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)依據(jù)戶籍人口數(shù)量進(jìn)行撥付。如果隨遷子女在戶籍所在地——農(nóng)村地區(qū)——入學(xué)，所在學(xué)校可以依據(jù)招收學(xué)生數(shù)獲得當(dāng)?shù)卣囊还P義務(wù)教育財(cái)政撥款。但是，在他們到杭州市求學(xué)后，當(dāng)?shù)卣牧x務(wù)教育財(cái)政撥款并不能劃轉(zhuǎn)到杭州就讀學(xué)校，而因他們沒有杭州市戶籍，也不能獲得杭州市政府給予的義務(wù)教育財(cái)政撥款，從而出現(xiàn)流出地政府和流入地政府兩邊都不進(jìn)行義務(wù)教育財(cái)政撥款的尷尬局面。為了滿足其入學(xué)需求，杭州市政府就需要為他們進(jìn)入公辦學(xué)校就讀額外支付一筆辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，這給杭州市政府解決這些人的義務(wù)教育入學(xué)問題添加了巨大的財(cái)政壓力。由于財(cái)力增加的緩慢和基本支出的剛性約束，以及隨遷子女的入學(xué)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)有學(xué)校的接納能力，部分隨遷子女近期不能全部在杭進(jìn)入義務(wù)教育學(xué)校尤其是公辦的義務(wù)教育學(xué)校讀書，他們的平等接受義務(wù)教育的權(quán)利因戶籍政策和經(jīng)費(fèi)政策的限制而缺乏充分的保障。

(二)隨遷子女總量大增，導(dǎo)致新區(qū)、偏遠(yuǎn)的郊區(qū)和城郊結(jié)合部義務(wù)教育資源供求失衡

20世紀(jì)90年代末期以來，杭州市進(jìn)城務(wù)工人員持續(xù)增加，總量十分龐大。2009年，在杭州就讀的隨遷子女已達(dá)17.46萬人[1]。依據(jù)杭州市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，2010年杭州市常住人口870.04萬人，常住人口中市外流入人口235.44萬人，占常住人口的27.06%[2]1。杭州市部分轄區(qū)出現(xiàn)了流動(dòng)人口超出戶籍人口的局面。2012年，拱墅區(qū)登記在冊的戶籍人口為31.6萬人，而流動(dòng)人口為34.6萬人，流動(dòng)人口比戶籍人口多出3萬人[3]。

杭州市隨遷子女人數(shù)迅速增加，給義務(wù)教育布局調(diào)整帶來了巨大壓力。隨遷子女中的適齡小學(xué)生和初中生想要在居住地附近入學(xué)，則原先的義務(wù)教育學(xué)校和班級存在很大缺口的問題就凸顯了出來。若要接納這些適齡小學(xué)生和初中生入學(xué)，就需要對原有學(xué)校布局進(jìn)行調(diào)整，新增學(xué)校數(shù)和擴(kuò)大班數(shù)。當(dāng)然，在不新建學(xué)校的情況下，這些適齡的小學(xué)生和初中生的入學(xué)問題也可以通過插入原有學(xué)校各個(gè)班級的方式部分加以解決，但是這一方法一方面受教室容量和班級容量的限制，另一方面會(huì)受合理的班級規(guī)模的政策規(guī)定的限制，內(nèi)部調(diào)整的余地很小。如果學(xué)校的班級平均規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，很快就會(huì)出現(xiàn)超過合理的班級規(guī)模的情況。由于一個(gè)學(xué)校里每個(gè)教室的容量有限，食堂和其他設(shè)施的容納能力也有限，故通過擴(kuò)大班級平均規(guī)模的方法增招的學(xué)生數(shù)量往往十分有限。在不能滿足全體隨遷子女中的適齡小學(xué)生和初中生入學(xué)需求的情況下，新建學(xué)校是一種不得不做出的選擇。而從杭州市各個(gè)轄區(qū)目前隨遷子女增加的趨勢看，每年度都將會(huì)產(chǎn)生較大的新增學(xué)校和班級的需求。

(三)隨遷子女地域分布不均，導(dǎo)致老城區(qū)學(xué)校擁擠不堪和新城區(qū)及郊區(qū)學(xué)校布點(diǎn)偏少

隨遷子女在城市里居住和上學(xué)有兩種典型狀態(tài)：一種情況是他們相對而言較為均勻地分布在城市各個(gè)地方，居住地附近的學(xué)校也較為均勻地分布，因此，他們可以選擇附近的義務(wù)教育學(xué)校讀書，這種模式被稱之為分散型、均衡化的居住和入學(xué)模式；另一種情況是他們中大多數(shù)人選擇某些適合他們自身經(jīng)濟(jì)生活條件的地方集中性地居住、生活、學(xué)習(xí)，在此情況下，因居住地附近學(xué)校偏少，他們也許面臨在附近無學(xué)?？缮?、只能到離家較遠(yuǎn)的學(xué)校求學(xué)的情境，這種模式被稱之為集中型、非均衡化居住和入學(xué)模式。在分散型、均衡化模式下，隨遷子女可以便捷地通過就近入學(xué)和插班學(xué)習(xí)方式解決其入學(xué)問題。而在集中型、非均衡化模式下，由于交通不便捷和上學(xué)途中耗時(shí)太長的制約，讓適齡兒童少年趕遠(yuǎn)路去上學(xué)是不現(xiàn)實(shí)的，杭州市各個(gè)轄區(qū)政府最好在其居住地附近設(shè)立新學(xué)校，方便他們就近入學(xué)。

杭州市隨遷子女居住地分布極其不均的情況很突出，他們中絕大多數(shù)人聚集在城郊結(jié)合部或者遠(yuǎn)郊，諸如三墩片區(qū)、丁橋片區(qū)、近江村片區(qū)、轉(zhuǎn)塘片區(qū)。他們之所以主要居住在這些地方，是出于以下三個(gè)方面考慮：首先，自2000年以來，杭州市商品房價(jià)格扶搖直上，房租價(jià)格也一直上漲，使得低收入人群難以承受，遠(yuǎn)郊的房子因購買價(jià)格及租金相對較低，受到進(jìn)城務(wù)工人員的青睞；其次，杭州市工業(yè)企業(yè)大量搬遷到郊區(qū)，原有企業(yè)職工及其子女，以及在這些企業(yè)工作的進(jìn)城務(wù)工人員及其子女，也遷移到新廠區(qū)附近居住，使得郊區(qū)人口數(shù)量增加，人口密度增大；再次，杭州市不少大型農(nóng)貿(mào)市場、商品市場也逐步遷移到占地面積較大的郊區(qū)，不少進(jìn)城務(wù)工人員在這些市場里工作，其子女也相應(yīng)地遷移到這些地方居住。

杭州市各個(gè)轄區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局存在老城區(qū)和郊區(qū)不平衡的特點(diǎn)。老城區(qū)學(xué)校數(shù)量較多，但是不少學(xué)校因占地面積小，教室數(shù)量少，導(dǎo)致學(xué)校平均規(guī)模相對較小。2013年西湖區(qū)文三街小學(xué)招收33個(gè)班級學(xué)生，生均用地面積不到4.5平方米[4]26。受場地面積和教室數(shù)量少的限制，這些小規(guī)模學(xué)校接納學(xué)生的能力有限，不利于進(jìn)行規(guī)?；k學(xué)。而一些轄區(qū)的郊區(qū)雖然居民人數(shù)多，又集聚了大量隨遷子女，但是這些地方原有學(xué)校數(shù)量很少，招收的學(xué)生數(shù)量十分有限。另外，一些地處城市邊緣的新開發(fā)區(qū)和小型居民區(qū)完全缺乏相配套的學(xué)校，義務(wù)教育資源嚴(yán)重匱乏。由于隨遷子女大量涌入和集聚，各個(gè)轄區(qū)老城區(qū)和郊區(qū)之間義務(wù)教育學(xué)校布局不平衡現(xiàn)象更趨明顯。一方面，老城區(qū)中心區(qū)域附近缺乏足夠的義務(wù)教育學(xué)校，導(dǎo)致部分想入學(xué)的適齡小學(xué)生和初中生沒有就近入學(xué)的可能性。老城區(qū)學(xué)校辦學(xué)歷史悠久、文化積淀豐富，集中了城區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源，入學(xué)競爭非常激烈，而隨遷子女在進(jìn)入這類學(xué)校的競爭方面明顯處于劣勢。另一方面，遠(yuǎn)郊區(qū)和新區(qū)的學(xué)校數(shù)量偏少，交通不便，難以接納附近全部隨遷子女入學(xué)。一些郊區(qū)新辦的學(xué)校雖然占地面積、校舍建筑、設(shè)施配置符合義務(wù)教育學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，但是由于新辦學(xué)校起步遲，短期內(nèi)難以形成優(yōu)質(zhì)教育資源。老城區(qū)集中大量優(yōu)質(zhì)教育資源、郊區(qū)嚴(yán)重缺乏優(yōu)質(zhì)教育資源的非均衡狀況非常突出。

2012年，拱墅區(qū)共有流動(dòng)人口34.6萬人，其中23.7萬人居住在祥符、上塘、半山和康橋等郊區(qū)地帶。祥符街道本地戶籍人口3.7萬人，而進(jìn)城務(wù)工人員及其子女有10.6萬人，總?cè)丝谶_(dá)到14.3萬人[3]。義務(wù)教育學(xué)校布局是根據(jù)本地戶籍人口3.7萬人規(guī)劃的，人數(shù)眾多的流動(dòng)人口子女入學(xué)問題未能在學(xué)校布局中得到充分的規(guī)劃和設(shè)置。祥符街道的優(yōu)質(zhì)教育資源集中在少數(shù)學(xué)校，小學(xué)以莫干山小學(xué)為主，初中有文瀾中學(xué)，但是文瀾中學(xué)是面向全市招生的。隨遷子女在居住地附近缺乏可就讀的義務(wù)教育學(xué)校。

(四)隨遷子女流動(dòng)性大導(dǎo)致布局規(guī)劃和學(xué)校布點(diǎn)跟不上人口變動(dòng)的步伐

杭州市進(jìn)城務(wù)工人員的一個(gè)顯著特點(diǎn)是他們中絕大多數(shù)人從事勞動(dòng)密集型工作，就業(yè)相對不穩(wěn)定，這使得一部分人工作和居住無固定的地方，流動(dòng)性大。隨遷子女的流動(dòng)性取決于其父母的流動(dòng)性，隨著父母頻繁更換工作單位和居住地，其子女也相應(yīng)地更換就讀的學(xué)校。子女變換居住地和就讀的學(xué)校有兩種情況：一種情況是變換居住地但不變換入學(xué)的學(xué)校，即變換了一個(gè)居住地，但是它離原來入學(xué)的學(xué)校不遠(yuǎn)，故子女仍然在原來學(xué)校就讀；另一種情況是同時(shí)變換居住地和就讀的學(xué)校，因所換的居住地離原來就讀的學(xué)校很遠(yuǎn)，不得不在別的地方重新選擇就讀的學(xué)校。隨遷子女離開原來學(xué)校和進(jìn)入新學(xué)校直接影響義務(wù)教育學(xué)校的布局。隨遷子女大量遷出的地方，會(huì)出現(xiàn)學(xué)校在校生規(guī)?？s減和學(xué)校空心化的現(xiàn)象；隨遷子女大量遷入的地方，會(huì)出現(xiàn)學(xué)校生源爆滿、班額超大的現(xiàn)象。隨遷子女的流動(dòng)性大，流動(dòng)趨勢難以預(yù)測，給杭州市各個(gè)轄區(qū)制定義務(wù)教育規(guī)劃和進(jìn)行學(xué)校布局帶來很大的難度。表1反映了2012年9月至12月臨平打工子弟學(xué)校提供的轉(zhuǎn)校(學(xué)生流出該校)情況統(tǒng)計(jì)。

表1 臨平打工子弟學(xué)校隨遷子女2012年9—12月轉(zhuǎn)校情況統(tǒng)計(jì)

年級九月份十月份十一月份十二月份四個(gè)月份平均數(shù)一年級10.4%12.5%6.3%4.2%8.35%二年級4%4%04%3%三年級4.2%4.2%2%4.1%3.65%四年級5.6%02.8%5.6%3.5%五年級8.6%5.7%2.9%2.9%5.02%六年級8.3%5.6%2.8%5.6%5.57%

由表1可知，臨平打工子弟學(xué)校學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)十分頻繁。

二、杭州市近年義務(wù)教育布局政策制定和實(shí)施的分析

2000年以來，隨著進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女急劇增加，杭州市政府和轄區(qū)教育局采取了一系列措施，調(diào)整義務(wù)教育學(xué)校布局，以破解入學(xué)難題，滿足隨遷子女的入學(xué)需求。

(一)針對隨遷子女難以獲得城市戶籍政策采取特殊的人口服務(wù)管理措施

2012年，杭州市人民政府出臺《流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》，依法保障進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女的權(quán)益，保障隨遷子女平等的入學(xué)權(quán)利?！读鲃?dòng)人口管理?xiàng)l例》規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人口服務(wù)管理工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！薄傲鲃?dòng)人口隨遷子女在學(xué)前教育階段和義務(wù)教育階段與本市居民子女同等享受相關(guān)教育政策?！薄敖逃块T應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人口教育納入當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)流動(dòng)人口中適齡兒童的教育管理工作，指導(dǎo)、督促中小學(xué)校做好流動(dòng)人口隨遷子女義務(wù)教育工作，保障流動(dòng)人口隨遷子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！盵5]這一條例從義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃、布局的角度對隨遷子女的義務(wù)教育權(quán)利給予切實(shí)有力的保障。

(二)針對隨遷子女總量大的特點(diǎn)采取調(diào)整義務(wù)教育布局的措施

杭州市政府提出以公辦學(xué)校為主渠道、以民辦公助的打工子弟學(xué)校為次渠道、以純民辦學(xué)校為第三渠道，三條途徑并行的總體思路，針對不同地區(qū)的特點(diǎn)采取義務(wù)教育學(xué)校分類規(guī)劃和管理的措施。

首先，在隨遷子女居住地集中、人數(shù)多、達(dá)到規(guī)模化辦學(xué)要求的區(qū)域，尤其是人口迅速增加的郊區(qū)，采取增加入學(xué)機(jī)會(huì)的四個(gè)策略。第一個(gè)策略是創(chuàng)辦公辦的打工子弟學(xué)校。這類學(xué)校專門招收隨遷子女入學(xué)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)全部由區(qū)教育局提供，從2000年到2010年間，杭州市余杭區(qū)創(chuàng)辦了四所政府全額資助的公辦打工子弟學(xué)校，即南苑打工子弟學(xué)校、臨平打工子弟學(xué)校、紅豐打工子弟學(xué)校、橫塘打工子弟學(xué)校。2006年及2012年四所學(xué)校在校生分別為1282人、3846人[6]。這些公辦打工子弟學(xué)校的創(chuàng)辦，為居住在學(xué)校附近的隨遷子女提供了較為充足的入學(xué)機(jī)會(huì)。第二個(gè)策略是創(chuàng)建民辦公助的打工子弟學(xué)校。1999年，杭州市江干區(qū)創(chuàng)辦了我國第一所專門招收隨遷子女的民辦公助、自收自支的小學(xué)——天成小學(xué)。在創(chuàng)辦學(xué)校過程中，江干區(qū)教育局給予了一定的經(jīng)費(fèi)資助。1999年該學(xué)校共有11個(gè)班級，579名學(xué)生，23名教職工。2011年，該學(xué)校已經(jīng)發(fā)展成為擁有37個(gè)班級、2011名學(xué)生和83名教職工的規(guī)模較大的學(xué)校。第三個(gè)策略是在打工子弟學(xué)校發(fā)展到一定規(guī)模和水平的條件下，將部分民辦公助打工子弟學(xué)?；蛘呒兠褶k打工子弟學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。2010年12月底，杭州市29所民辦打工子弟學(xué)校實(shí)行轉(zhuǎn)制，其中包括18所國有民辦打工子弟學(xué)校和11所純民辦打工子弟學(xué)校。通過國有民辦打工子弟學(xué)校和純民辦的打工子弟學(xué)校向公辦學(xué)校的轉(zhuǎn)制，使打工子弟學(xué)校獲得更為充分的義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)保障。杭州市育才教育集團(tuán)第二實(shí)驗(yàn)學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校后，成為杭州市教育質(zhì)量和水平領(lǐng)先的主要招收隨遷子女的學(xué)校。第四個(gè)策略是將城市居民戶籍的適齡兒童少年生源逐步減少而隨遷子女入學(xué)需求逐步增多的部分公辦學(xué)校，改為單純招收隨遷子女的打工子弟學(xué)校。2004年，拱墅區(qū)將公辦的舟山路小學(xué)改為樹人小學(xué)，將公辦的鋼苑二小改為北秀小學(xué)，并將學(xué)校性質(zhì)轉(zhuǎn)為打工子弟學(xué)校。

其次，在進(jìn)城務(wù)工人員居住地相對較為分散、難以新建獨(dú)立的具有一定辦學(xué)規(guī)模的打工子弟學(xué)校的地方，創(chuàng)辦同時(shí)招收具有城市居民戶籍的小學(xué)和初中適齡兒童少年和隨遷子女中的適齡兒童少年的公辦小學(xué)和初中，這類學(xué)校的創(chuàng)辦有助于同時(shí)照顧兩類人的入學(xué)需求。

再次，在新建學(xué)校缺乏必要性和可能性的情況下，需對原有公辦學(xué)校進(jìn)行擴(kuò)容，主要采取適當(dāng)增加班級數(shù)和調(diào)整班額的方式增加其招生數(shù)，確保部分隨遷子女能進(jìn)入這些學(xué)校就讀，進(jìn)校后或者插班就讀，或者獨(dú)立編班就讀。

(三)針對隨遷子女居住地分布不均的特點(diǎn)實(shí)施均衡化、名校集團(tuán)化、優(yōu)質(zhì)化策略

首先，采取打造品牌、擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教育資源的區(qū)域?qū)W校布局均衡化策略。江干區(qū)實(shí)施“做精南片、做強(qiáng)北區(qū)、做活新區(qū)、優(yōu)化全局”的策略打造轄區(qū)教育品牌。通過有效整合區(qū)內(nèi)各類資源，充分利用區(qū)內(nèi)名校品牌資源，創(chuàng)新辦學(xué)模式，帶動(dòng)新辦學(xué)校高起點(diǎn)辦學(xué)和發(fā)展，推動(dòng)老校謀新路積極跟進(jìn)，確保優(yōu)質(zhì)教育資源全區(qū)域均衡覆蓋，使區(qū)內(nèi)涌現(xiàn)出一批“教學(xué)理念現(xiàn)代化、教學(xué)視野國際化、教學(xué)質(zhì)量一流化”的學(xué)校，確保隨遷子女能接受到質(zhì)量優(yōu)良的教育，真正打造全區(qū)人民都滿意的教育。西湖區(qū)政府注重盤活老城區(qū)各個(gè)名校的優(yōu)質(zhì)教育資源，盡可能保留老城區(qū)歷史久、規(guī)模相對較大、管理水平高、教育質(zhì)量好、社會(huì)聲譽(yù)高的學(xué)校，適度增加招生規(guī)模，發(fā)揮其教育優(yōu)勢。在公辦名校招生過程中，劃出一部分招生和入學(xué)名額專門用于招收隨遷子女入學(xué)。

其次，實(shí)施名校集團(tuán)化策略。杭州市政府鼓勵(lì)有名的公辦學(xué)校和打工子弟學(xué)校結(jié)盟，形成新的教育發(fā)展共同體。名校集團(tuán)化辦學(xué)的核心要義是名校帶動(dòng)弱校發(fā)展。從一定意義上看，一些新建的打工子弟學(xué)校的確需要名校的引領(lǐng)，以便在較短時(shí)間內(nèi)提升教育教學(xué)水平和質(zhì)量。2006年，杭州市市委辦公廳和市政府辦公廳頒布的《關(guān)于實(shí)施中小學(xué)名校集團(tuán)化戰(zhàn)略的若干意見》提出：“到2010年全市優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育覆蓋率達(dá)到75%，其中市區(qū)達(dá)到90%。”2007年，中共杭州市委和市人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)名校集團(tuán)化戰(zhàn)略的意見》。2007年，杭州市名校教育集團(tuán)已經(jīng)達(dá)到56個(gè)，六個(gè)老城區(qū)中小學(xué)名校集團(tuán)化覆蓋率已經(jīng)達(dá)到54%。2008年，全市670個(gè)義務(wù)教育學(xué)校組建城鄉(xiāng)學(xué)校互助共同體，占全部學(xué)校的77%，學(xué)生覆蓋率達(dá)到80%。

再次，重點(diǎn)扶持打工子弟學(xué)校，使其轉(zhuǎn)型升級為優(yōu)質(zhì)學(xué)校。以天成教育集團(tuán)為例，1999年，坐落于新塘的天成小學(xué)建成并招生。2001年，天成小學(xué)黎明校區(qū)建成并招生。2004年9月，常青校區(qū)和水湘校區(qū)建成并招生。在該教育集團(tuán)創(chuàng)辦的過程中，1999年、2001年、2003年、2004年江干區(qū)政府分別給予35萬元、15萬元、40萬元、34.5萬元的經(jīng)費(fèi)資助。這些經(jīng)費(fèi)有效地改進(jìn)了教育集團(tuán)的辦學(xué)條件[7]267。

(四)針對隨遷子女流動(dòng)性大的特點(diǎn)采取一站式服務(wù)、分類管理、學(xué)區(qū)重劃措施

所謂一站式服務(wù)、分類管理、學(xué)區(qū)重劃措施包含三個(gè)舉措。第一，做好隨遷子女人數(shù)摸底工作，提供一站式服務(wù)。杭州市各個(gè)轄區(qū)積極做好隨遷子女小學(xué)一年級入學(xué)宣傳和預(yù)登記工作。2013年4月16日，杭州市教育局和杭州市流動(dòng)人口服務(wù)管理委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于做好2013年杭州市主城區(qū)隨遷子女小學(xué)一年級入學(xué)宣傳和預(yù)登記工作的通知》。入學(xué)預(yù)登記旨在改進(jìn)隨遷子女入學(xué)需求的預(yù)測，為符合條件的隨遷子女中的小學(xué)一年級新生提供一站式服務(wù)，做好招生工作。預(yù)登記工作分四個(gè)步驟：第一步，每年4月初通過新聞媒體發(fā)布消息、社區(qū)服務(wù)中心張貼宣傳畫報(bào)、幼兒園發(fā)放宣傳卡三種方式進(jìn)行廣泛的宣傳；第二步，4月下旬到5月上旬進(jìn)行預(yù)登記；第三步，5月中下旬進(jìn)行集中初審；第四步，6月上中旬進(jìn)行結(jié)果查詢。

第二，對學(xué)校規(guī)模和班額控制進(jìn)行分類管理。對于隨遷子女流入超多的學(xué)校，給予擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模和班額的機(jī)動(dòng)權(quán)；而對于隨遷子女流出較多的學(xué)校，則采取因地制宜地實(shí)施小班化教育的措施。與2013年同期相比，2014年2月17日，杭州上城區(qū)有城市戶籍的適齡入學(xué)兒童人數(shù)多了300多名，隨遷子女人數(shù)增加了近200名，但是上城區(qū)小學(xué)計(jì)劃招生數(shù)并沒有大的增加，因此在6月份的招生中上城區(qū)內(nèi)各個(gè)學(xué)校都采取了擴(kuò)大班額的措施。下城區(qū)教育局對轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校布局進(jìn)行調(diào)整，有些集中在老城區(qū)的小學(xué)和初中，因?yàn)橛玫孛娣e小、班級多，在布局調(diào)整的時(shí)候，降低這些學(xué)校和班級的規(guī)模，積極推行小班化教育。對于新城區(qū)的學(xué)校來說，因其用地面積比較充裕，且隨遷子女較多，則支持其擴(kuò)大學(xué)校和班級規(guī)模，增加班級數(shù)。

第三，實(shí)施一定范圍和程度的學(xué)區(qū)重新劃分的措施，以便化解大量學(xué)生流動(dòng)造成的生源波動(dòng)矛盾。在公辦小學(xué)和初中招生中，各個(gè)轄區(qū)教育局都會(huì)劃定服務(wù)區(qū)，嚴(yán)格按照服務(wù)區(qū)范圍進(jìn)行招生，而大多數(shù)專門招收隨遷子女的學(xué)校招生不受服務(wù)區(qū)的嚴(yán)格限制，這就充分考慮和照顧了隨遷子女流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。杭州市創(chuàng)建了天成教育集團(tuán)和明珠教育集團(tuán)等多個(gè)主要吸納隨遷子女的教育集團(tuán)，教育集團(tuán)的規(guī)模總體上不斷擴(kuò)大，這些教育集團(tuán)作為隨遷子女的專門學(xué)校，不專門劃定學(xué)區(qū)，其招生面向全市隨遷子女，有效地緩解了隨遷子女入學(xué)難題。

三、近期杭州市義務(wù)教育布局政策調(diào)整的展望

雖然近些年來杭州市政府采取的措施對于解決隨遷子女的入學(xué)難問題產(chǎn)生了一些實(shí)際效果，但是，隨著杭州市城市化步伐的加快和隨遷子女人數(shù)的持續(xù)快速增加，現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)校布點(diǎn)不足問題仍然很突出。為適應(yīng)新情況的變化，杭州市政府今后可著力進(jìn)行以下四個(gè)方面的改革：

首先，定期制定和實(shí)施義務(wù)教育布局專項(xiàng)規(guī)劃。義務(wù)教育布局調(diào)整工作的總要求是科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)實(shí)施和科學(xué)評價(jià)。要做到規(guī)劃先行，通過科學(xué)合理的義務(wù)教育布局專項(xiàng)規(guī)劃編制，設(shè)置數(shù)量充足的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，提供足夠的入學(xué)名額，使得隨遷子女中的所有義務(wù)教育適齡兒童少年均能進(jìn)入居住地附近學(xué)校讀書。杭州全市及各個(gè)轄區(qū)須以五年為周期，制定覆蓋本地居民子女和隨遷子女的完整的義務(wù)教育布局專項(xiàng)規(guī)劃和投資規(guī)劃，并以這兩個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)一思想認(rèn)識，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，整合力量，規(guī)范有序地推進(jìn)各項(xiàng)布局調(diào)整工作。同時(shí)要增進(jìn)布局專項(xiàng)規(guī)劃制定的規(guī)范性和科學(xué)性，促進(jìn)有關(guān)決策主體實(shí)質(zhì)性參與、決策過程公正透明、決策論證嚴(yán)密充分。在布局專項(xiàng)規(guī)劃的前期調(diào)研工作中，認(rèn)真了解和傾聽各方的意見和建議。對隨遷子女的數(shù)量和入學(xué)需求進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的摸底和研判，制定分學(xué)區(qū)和分學(xué)校的細(xì)化的布局調(diào)整方案。制定布局專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)須在掌握布局歷史的基礎(chǔ)上，分析布局調(diào)整的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，合理預(yù)測人口變動(dòng)尤其是義務(wù)教育適齡兒童少年的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，具體分析近期義務(wù)教育生源的總量和結(jié)構(gòu)，確定布局調(diào)整的目標(biāo)、任務(wù)，制定布局調(diào)整的具體方案和行動(dòng)計(jì)劃。規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)做到嚴(yán)格規(guī)范、統(tǒng)籌安排、分期實(shí)施、持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃的評價(jià)做到公開、公平和公正。

其次，重點(diǎn)面向隨遷子女，加強(qiáng)相關(guān)區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，促進(jìn)義務(wù)教育資源配置均衡化。及時(shí)進(jìn)行行政區(qū)域調(diào)整，改變教育資源過分集中于市中心的狀態(tài)，促使教育資源更多地投向城郊。進(jìn)行杭州市功能區(qū)的劃分和定位，嚴(yán)格控制主城區(qū)的人口規(guī)模，推進(jìn)城市建設(shè)重心向副城、新城和組團(tuán)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)蕭山區(qū)、余杭區(qū)、富陽區(qū)與主城區(qū)更緊密的融合。充分考慮城市人口進(jìn)一步集聚和隨遷子女大量增加的特點(diǎn)，嚴(yán)格劃定學(xué)校用地規(guī)劃控制線，優(yōu)先安排充足的學(xué)校建設(shè)用地。在新增規(guī)?；男^(qū)建設(shè)和開發(fā)過程中，必須按照城市建設(shè)和學(xué)校布局規(guī)劃的要求，同步建設(shè)好配套的符合標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，按期按量滿足附近適齡兒童少年包括隨遷子女的入學(xué)需要。協(xié)調(diào)相鄰行政區(qū)內(nèi)學(xué)校的管理和服務(wù)，以義務(wù)教育學(xué)校為中心，依據(jù)合理的服務(wù)半徑劃分學(xué)區(qū)，合理配置學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)，使得隨遷子女就近進(jìn)入公辦或民辦學(xué)校就讀。采取城郊義務(wù)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，促使優(yōu)質(zhì)教育資源向郊區(qū)和農(nóng)村延伸，改變中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育資源過分集中而城郊則嚴(yán)重缺乏優(yōu)質(zhì)教育資源的格局。對于薄弱的打工子弟學(xué)校，加大政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支持力度。采取措施將部分經(jīng)費(fèi)不足和師資缺乏的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)楣k學(xué)校。進(jìn)一步推進(jìn)名校集團(tuán)化，建立城鄉(xiāng)學(xué)校共同體辦學(xué)機(jī)制。加快周邊城區(qū)同城化的步伐，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)教育資源向蕭山、余杭、富陽及其他四縣(市、區(qū))延伸。

再次，改革戶籍制度，解除戶籍制度對隨遷子女入學(xué)的限制，確保他們以居民身份和年齡為根本依據(jù)登記入學(xué)。戶籍制度改革措施必須明確規(guī)定，凡是現(xiàn)居杭州市的人員，只要符合城市居民登記的要求，其子女只要在義務(wù)教育適齡范圍內(nèi)，均應(yīng)按照流入地戶籍人口與本地居民同等地進(jìn)行登記入學(xué)。對于在杭州市穩(wěn)定地居住和就業(yè)的進(jìn)城務(wù)工人員，杭州市政府應(yīng)該無條件地接納和安排其子女入學(xué)。

最后，全面實(shí)行教育券制度，促使流出地政府和流入地政府共同負(fù)擔(dān)隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。義務(wù)教育是一種純公共產(chǎn)品，任何義務(wù)教育適齡兒童少年均享有進(jìn)入公辦學(xué)校讀書的法定權(quán)利。對于部分想進(jìn)入民辦學(xué)校讀書的適齡兒童少年而言，這是他們的自由自愿的選擇。隨遷子女也必須充分享有進(jìn)入公辦學(xué)校讀書的權(quán)利。在城鄉(xiāng)戶籍仍然存在一定差別的情況下，較為穩(wěn)妥的辦法是流出地政府和流入地政府共同出資，以流入地政府為主、流出地政府為輔，盡力保障隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的入學(xué)權(quán)利。每個(gè)居民的子女都有權(quán)利享用戶籍所在地政府撥付的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然，這種權(quán)利只能用于入學(xué)受教育方面。設(shè)立全國通用的義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)卡制度，使該卡與居民的社會(huì)保障體系直接掛鉤。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付實(shí)行隨人的流動(dòng)而流動(dòng)的政策。每個(gè)隨遷子女到新的城鎮(zhèn)入學(xué)后，可以將這些經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移過來使用。國家和省區(qū)可以設(shè)立隨遷子女義務(wù)教育專項(xiàng)基金，對接納隨遷子女入學(xué)人數(shù)多、服務(wù)質(zhì)量好的城市，給予獎(jiǎng)勵(lì)性的經(jīng)費(fèi)資助。

注釋：

①依據(jù)杭州市人口計(jì)生委的統(tǒng)計(jì)資料，杭州市接近六成的流動(dòng)人口隨父母一同流動(dòng)。

[1]杭州市統(tǒng)計(jì)局. 杭州市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[EB/OL]. [2010-08-19]. www. hzstats. gov. cn.

[2]徐一超. 低門檻、雙通道、上好學(xué)：進(jìn)城務(wù)工人員子女教育的杭州模式[M]. 北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2009.

[3]農(nóng)工民主黨拱墅支部. 重視人口結(jié)構(gòu)變化、推動(dòng)教育均衡發(fā)展[EB/OL]. [2015-02-01]. http://www. gongshu. gov. cn/qzx/jyxc/201401/t20140121_542144. html.

[4]應(yīng)聯(lián)行，李均. 杭州市城區(qū)中小學(xué)布局的調(diào)整思路與對策[J]. 杭州研究，2005(9):26-28.

[5]杭州市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 杭州市流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例[N]. 杭州日報(bào),2012-05-09.

[6]肖勤，郭迎輝，朱延風(fēng)，等. 關(guān)于我區(qū)外來務(wù)工人員子女就學(xué)問題的調(diào)研報(bào)告[EB/OL]. [2014-12-25]. http://cache. baiducontent. com.

[7]杭州市地方志編撰委員會(huì). 杭州年鑒[M]. 北京：方志出版社，2006.

TheDifficultiesofUnequalGeographicalDistributionofSchoolsandShortageofAdmissionOpportunitiesBroughtaboutbyMigrantChildren’sAdmissionDemandinHangzhouandTheirCountermeasures

YANGMing1,OUZili2

(1.CollegeofEducation,ZhejiangUniversity,Hangzhou310028,China；2.HangzhouFengfanSecondarySchool,Hangzhou310004,China)

The great increase of migrant children in Hangzhou brings about the dilemmas of unequal geographical distribution of primary and junior secondary schools and difficulties of enrollment：the unequal opportunity of education,the shortage of educational resources,the uneven distribution of schools,and the lag of regulation for the distribution of schools. It is necessary for the government of Hangzhou to plan geographical distribution of schools,speed up the construction of schools,reform household registration,and introduce the system of educational vouchers.

migrant children；compulsory education;geographical distribution of schools;educational resources

G522.3

A

2095-2074(2015)03-0097-08

2015-03-31

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目(11YJA880137)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資助

楊明(1964-)，男，浙江東陽人，浙江大學(xué)教育學(xué)院教育學(xué)系教授，教育學(xué)博士；歐自黎(1969-)，男，浙江杭州人，杭州風(fēng)帆中學(xué)高級教師。