楊靜

摘 要： 我國(guó)推行“依法治檔”已有20多年，以往單一的檔案行政管理體制與模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。本文在總結(jié)分析我國(guó)紀(jì)檢部門檔案管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外相關(guān)檔案資源管理的立法建設(shè)，借鑒國(guó)外檔案管理方式，提出建立健全以行政執(zhí)法為主要依據(jù)的紀(jì)檢檔案管理模式。

關(guān)鍵詞： 檔案管理 依法治檔 模式創(chuàng)新

一、引言

人類社會(huì)發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們：法治優(yōu)于人治，這是不容置疑的真理。人治具有很大的主觀隨意性，法治帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。人類社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)無(wú)疑是逐步走向法治。當(dāng)今世界，一個(gè)現(xiàn)代化文明國(guó)家的基本標(biāo)志、基本特征就是法治，法大于權(quán)，法大于人，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。在1997年，黨的十五大會(huì)議上，正式提出了“依法治國(guó)”的基本方略，自此依法治國(guó)成為我國(guó)的基本國(guó)策。檔案管理作為國(guó)家行政管理的一個(gè)組成部分，必然與社會(huì)發(fā)展同步，走依法行政之路。

我國(guó)推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)已有30多年，這期間取得了較大的進(jìn)步。在檔案管理這一領(lǐng)域上，我國(guó)于1987年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上通過(guò)了《中華人民共和國(guó)檔案法》（下簡(jiǎn)稱《檔案法》），在《檔案法》頒布實(shí)施的這20多年來(lái)，我國(guó)行政部門的檔案管理理念和模式也在發(fā)生變化。但目前轉(zhuǎn)變不夠徹底，效果并不明顯，這與檔案的依法行政管理目標(biāo)和要求相差甚遠(yuǎn)，不適應(yīng)當(dāng)前檔案管理實(shí)踐和需要。在當(dāng)前法治背景下，加快檔案法治建設(shè)迫在眉睫，檔案管理工作只有與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持依法行政，才能避免出現(xiàn)“不作為”、“濫作為”、“錯(cuò)作為”等現(xiàn)象，才符合當(dāng)前社會(huì)主義法制建設(shè)目標(biāo)和要求，促進(jìn)社會(huì)主義檔案事業(yè)發(fā)展和進(jìn)步。

面對(duì)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，我們要建設(shè)檔案依法行政管理模式并加快其進(jìn)程，轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式，拋棄過(guò)去以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主、依法管理為輔的管理方式，大力扎實(shí)推進(jìn)檔案依法行政的建設(shè)進(jìn)程。不僅是檔案管理思維、觀念的轉(zhuǎn)變，更是一場(chǎng)檔案行政管理革命，勢(shì)必促進(jìn)檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展和快速進(jìn)步。

二、我國(guó)紀(jì)檢部門檔案管理現(xiàn)狀

我國(guó)各級(jí)檔案行政管理部門、檔案館及工作人員的重要職責(zé)和任務(wù)就是做好檔案工作、發(fā)展檔案事業(yè)?！稒n案法》第四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃?！雹倨渲?，《檔案法實(shí)施方法》第三條對(duì)以上條文做了具體規(guī)定，即縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，建立健全檔案機(jī)構(gòu)，確定必要的人員編制，統(tǒng)籌安排發(fā)展檔案事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障檔案工作的開(kāi)展②。

我國(guó)紀(jì)檢部門的檔案管理機(jī)構(gòu)模式以機(jī)關(guān)檔案室為主，機(jī)關(guān)檔案室是我國(guó)檔案組織機(jī)構(gòu)中設(shè)置最為普遍、大量的基層檔案管理機(jī)構(gòu)。為本機(jī)關(guān)收集、管理檔案，作為機(jī)關(guān)參考決策的依據(jù)是我國(guó)機(jī)關(guān)檔案室的主要職能。同時(shí)，要求檔案室為黨和國(guó)家積累檔案材料，留存國(guó)家記憶，將具有長(zhǎng)遠(yuǎn)保存價(jià)值的檔案定期向檔案館移交。

根據(jù)我國(guó)政府機(jī)關(guān)開(kāi)展檔案管理的實(shí)際情況，機(jī)關(guān)檔案室模式主要有三種組織形式：第一種組織形式是在機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立檔案室，有專職檔案管理員，有專門辦公室和檔案庫(kù)房的機(jī)關(guān)綜合檔案室模式；第二種組織形式是機(jī)關(guān)內(nèi)只設(shè)立檔案庫(kù)房，沒(méi)有檔案行政管理辦公室，設(shè)專職或兼職檔案管理員，由檔案管理員負(fù)責(zé)檔案行政管理工作和檔案管理工作，稱為機(jī)關(guān)檔案庫(kù)房模式；第三種是負(fù)有某一行業(yè)檔案監(jiān)管職能的專業(yè)管理機(jī)關(guān)設(shè)置的組織形式，設(shè)有檔案保管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)及行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的檔案管理工作，同時(shí)設(shè)有檔案工作管理機(jī)構(gòu)，履行行業(yè)檔案行政管理工作職能，指導(dǎo)和監(jiān)督行業(yè)內(nèi)檔案工作，稱為專業(yè)檔案室模式。

當(dāng)前我國(guó)紀(jì)檢部門主要以第一種綜合檔案室模式為主。這一檔案管理模式是我國(guó)檔案管理模式中最基礎(chǔ)的組成部分，是我國(guó)當(dāng)前最為普遍且最基層的檔案管理組織機(jī)構(gòu)，也是機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分，主要作為統(tǒng)一保存和管理本機(jī)關(guān)檔案的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，為機(jī)關(guān)提供參考咨詢服務(wù)。但由于其作為機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，具有內(nèi)部性和分散性特征，具體有以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是限制和排斥對(duì)外利用。在《檔案法》相關(guān)法規(guī)中，規(guī)定機(jī)關(guān)的現(xiàn)行文件經(jīng)過(guò)同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，可以對(duì)外提供利用。但由于現(xiàn)行機(jī)關(guān)檔案室管理模式是作為機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，大部分機(jī)關(guān)單位在開(kāi)展檔案管理工作時(shí)，只關(guān)心本單位對(duì)檔案資源的利用和強(qiáng)調(diào)檔案的保密問(wèn)題，而忽略來(lái)自社會(huì)的利用需求，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況對(duì)檔案進(jìn)行開(kāi)放。因此，各機(jī)關(guān)部門檔案的對(duì)外開(kāi)放手續(xù)十分繁雜，源于我國(guó)對(duì)檔案保密觀念過(guò)于固化，對(duì)外提供利用往往不能實(shí)現(xiàn)。從機(jī)關(guān)檔案室作為機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)角度來(lái)看，檔案室必然站在本單位立場(chǎng)上，帶著機(jī)關(guān)的自利性，因而對(duì)保管的檔案信息理所當(dāng)然采取保密狀態(tài)，本能限制甚至排斥對(duì)外提供利用。由此可見(jiàn)，當(dāng)前機(jī)關(guān)檔案管理模式僅按照本單位立場(chǎng)設(shè)立檔案室，并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“依法治檔”。

二是檔案管理部門的行政編制混亂。在歷次機(jī)構(gòu)改革中，經(jīng)常發(fā)生各級(jí)各地政府為精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)而壓縮檔案行政編制的情況。各級(jí)部門的檔案管理工作常常被“弱化”甚至被忽略，很多基層的縣、市、區(qū)根本沒(méi)有專門進(jìn)行檔案管理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或者僅把設(shè)立檔案管理部門作為其安排一些非專業(yè)“老弱病殘”家屬進(jìn)入機(jī)關(guān)部門的虛設(shè)部門。檔案管理部門成為各級(jí)機(jī)構(gòu)的虛設(shè)部門，說(shuō)明各機(jī)關(guān)部門并沒(méi)有嚴(yán)格貫徹《檔案法》的相關(guān)規(guī)定。

三是缺乏提升管理水平的動(dòng)力，難以應(yīng)對(duì)檔案管理技術(shù)的更新。從檔案室內(nèi)部性來(lái)看，檔案管理工作的目的是為本機(jī)構(gòu)或上級(jí)機(jī)構(gòu)服務(wù)，從這一角度出發(fā)，各部門并不需要投入太多就能完成相應(yīng)的檔案管理工作，造成很多單位對(duì)檔案管理工作不積極。從機(jī)關(guān)檔案室的分散性特征來(lái)看，隨著時(shí)代進(jìn)步，信息技術(shù)進(jìn)步和發(fā)展，檔案管理手段呈現(xiàn)多樣性。要求檔案管理設(shè)備更新和技術(shù)不斷發(fā)展，以及管理人員水平相應(yīng)提高?？傊?，檔案管理需要的人、財(cái)、物投入都要不斷增加?，F(xiàn)有機(jī)關(guān)檔案管理模式要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，單依靠機(jī)關(guān)進(jìn)行投入，成本過(guò)高且動(dòng)力不足，使機(jī)關(guān)難以應(yīng)對(duì)技術(shù)更新和變化。

四是檔案管理執(zhí)法不嚴(yán)?！稒n案法》已經(jīng)實(shí)施二十多年了，“依法治檔”工作取得了較大的成績(jī)，促進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)規(guī)范有序健康發(fā)展。但是目前我國(guó)檔案執(zhí)法狀況仍然不容樂(lè)觀，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。不僅嚴(yán)重?fù)p害《檔案法》的尊嚴(yán)，還與“依法治國(guó)”、“依法治檔”的方針要求不適應(yīng)，不利于檔案管理工作和事業(yè)健康發(fā)展。

綜上，紀(jì)委部門現(xiàn)行檔案管理模式出現(xiàn)了種種問(wèn)題皆因脫離了《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有做到有法必依，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，因此，當(dāng)前紀(jì)委部門的檔案管理模式改革必須從“依法治檔”、“依法行政”出發(fā)。

三、外國(guó)政府檔案信息管理的立法建設(shè)與發(fā)展

國(guó)外政府信息資源管理立法歷史悠久。最早在1776年瑞典就信息資源管理頒布了《新聞自由法》和《秘密法》，此后歐洲各國(guó)相繼出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，不斷完善本國(guó)政府檔案信息管理模式。本文以美國(guó)和日本為例，介紹檔案管理的立法建設(shè)歷程，為我國(guó)紀(jì)委部門的檔案管理模式改革提供借鑒。

美國(guó)作為信息資源立法最早的國(guó)家，建立了一系列信息檔案管理法規(guī)，系統(tǒng)地生產(chǎn)、保存和有效管理政府檔案信息資源。美國(guó)的政府檔案管理模式的發(fā)展是立法主導(dǎo)的過(guò)程，因此，美國(guó)也在不斷探索適合本國(guó)政府檔案信息資源管理模式的過(guò)程中不斷完善相關(guān)法律制度。在政府部門進(jìn)行檔案管理的過(guò)程中，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題和障礙，美國(guó)政府都是利用法律或者政策解決問(wèn)題，而不是以命令方式進(jìn)行。

日本是當(dāng)前世界上對(duì)信息管理很系統(tǒng)的國(guó)家，不僅在政府部門，在企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和民間，都對(duì)檔案信息的管理高度重視。日本于1987年頒布了《檔案管法》，但早在1968年，日本就開(kāi)啟了檔案管理政策的信息化進(jìn)程，提出了“知識(shí)集約型產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)”的政策，大大促進(jìn)了日本政府檔案管理模式的發(fā)展。特別是70年代發(fā)生的一系列政府機(jī)要文件泄密事件以來(lái)，日本民眾對(duì)政府檔案信息的管理越發(fā)關(guān)注，要求信息公開(kāi)的呼聲日益高漲。在這種社會(huì)輿論壓力下，日本政府開(kāi)始制定相關(guān)法律法規(guī)，并于1999年通過(guò)了《信息公開(kāi)法》，這對(duì)日本政府的檔案管理模式改革提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，大大促進(jìn)了日本系統(tǒng)化檔案管理系統(tǒng)的建立。

通過(guò)比較美國(guó)和日本的檔案信息管理立法，可以發(fā)現(xiàn)只有以立法為主導(dǎo)的檔案管理模式改革才是有效合理的。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前檔案管理實(shí)際情況，我們應(yīng)該堅(jiān)持以“檔案立法”為主導(dǎo)，依法治檔的同時(shí)根據(jù)發(fā)展實(shí)際需要，不斷完善檔案管理法律法規(guī)，進(jìn)而推動(dòng)政府部門檔案管理模式的改革創(chuàng)新。

四、基于法制背景下紀(jì)檢部門檔案管理改革

（一）堅(jiān)持“依法治檔”的方向

我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略多年，建立健全了較為完備的社會(huì)主義法律法規(guī)體系，日益全面普及法治精神，人們的法律意識(shí)日益增強(qiáng)，社會(huì)正義得到伸張，執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)都走上了法治的軌道。作為“依法治國(guó)”大方針的延續(xù)和實(shí)踐，在相關(guān)檔案管理人員的努力下，現(xiàn)已在檔案管理領(lǐng)域建立了較為完備科學(xué)合理的檔案管理法律法規(guī)。在相關(guān)法律法規(guī)的大力宣傳下，人們對(duì)“依法治檔”的認(rèn)識(shí)不斷深化，執(zhí)法成為檔案管理工作的方式和手段。堅(jiān)持“依法治檔”是做好檔案管理工作的必由之路。當(dāng)然，在“依法治檔”過(guò)程中面臨許多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，不僅需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等各方面客觀條件的發(fā)展和進(jìn)步，而且要求人們思想認(rèn)識(shí)等主觀條件發(fā)展和提高，這是一個(gè)逐步發(fā)展和完善的歷史過(guò)程，不可能一蹴而就。堅(jiān)持依法治檔，必須明確當(dāng)前檔案管理工作的根本目的，立足國(guó)情搞好檔案行政管理的建章立制工作。

（二）轉(zhuǎn)變檔案行政管理人員的行政管理職能

轉(zhuǎn)變和提升檔案行政管理人員的思想觀念和行政管理職能是轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式的核心。對(duì)檔案行政管理部門而言，轉(zhuǎn)變職能首先要求檔案部門領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變其管理思想和理念，把檔案行政管理思想盡快轉(zhuǎn)變到“依法治檔”方向上，這就要求檔案行政管理部門必須在憲法、法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，并把一切行政行為都嚴(yán)格納入法制化范疇中。具體來(lái)說(shuō)，必須明確檔案行政管理目標(biāo)、任務(wù)、職責(zé)、內(nèi)容、程序等，并確認(rèn)它們都是有法可依的。

當(dāng)前，我國(guó)《檔案法》等法律法規(guī)中規(guī)定的檔案行政管理職能有：制定檔案工作規(guī)章制度，監(jiān)督、指導(dǎo)檔案工作，依法査處檔案違法行為等。其中，監(jiān)督和指導(dǎo)是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的兩大主要職能?！稒n案法》中規(guī)定的“監(jiān)督”指檔案依法依規(guī)行政監(jiān)督檢査，主要解決檔案行政相對(duì)人的檔案工作做不做的問(wèn)題，要求必須依法開(kāi)展檔案工作、歸檔應(yīng)當(dāng)保存的檔案并確保檔案安全等，它的中心是管理“檔案事務(wù)”，是強(qiáng)制性行政行為；“指導(dǎo)”指檔案行政指導(dǎo)，不再是指令性業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主要解決檔案行政相對(duì)人的檔案工作是否會(huì)做，做得好不好的問(wèn)題，它的中心是管理“檔案實(shí)物”，是非強(qiáng)制性管理行為，通過(guò)檔案工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理認(rèn)證等辦法解決工作好壞問(wèn)題，實(shí)際是解決檔案管理工作“點(diǎn)”的問(wèn)題，起引導(dǎo)示范作用。轉(zhuǎn)變職能要求首先必須清楚檔案行政指導(dǎo)的職能，檔案行政指導(dǎo)必須堅(jiān)持合法、準(zhǔn)確的原則，進(jìn)行檔案指導(dǎo)管理。

（三）建立行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式

由于以行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式和機(jī)制與以前檔案行政管理模式有著根本性區(qū)別，因此要建立健全這樣一種機(jī)制和模式，要求檔案行政管理部門必須從思想觀念、現(xiàn)有體制機(jī)制、職責(zé)定位等各個(gè)方面做出根本性轉(zhuǎn)變和改革，盡快探索出一條適合行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式和機(jī)制方法和思路。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著各地各機(jī)關(guān)對(duì)檔案管理模式改革實(shí)踐的不斷發(fā)展，檔案管理模式研究已經(jīng)成為當(dāng)前檔案學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。在對(duì)當(dāng)前我國(guó)紀(jì)檢部門的檔案模式分析時(shí)，本文認(rèn)為，當(dāng)前紀(jì)檢部門現(xiàn)行檔案管理模式出現(xiàn)的問(wèn)題主要是由于沒(méi)有做到有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致違法不究現(xiàn)象。因此，面對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)，要抓住問(wèn)題根本，建設(shè)相應(yīng)的檔案依法行政管理模式，并推進(jìn)其進(jìn)程。要求必須轉(zhuǎn)變舊的檔案管理模式，將以往以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主、依法管理為輔的管理方式向以行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持依法治檔，明確檔案管理目的并建立健全相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和提升檔案管理人員的思想和職能，推進(jìn)依法行政為主的檔案管理模式。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)檔案法》第四條規(guī)定.

②胡元潮.《檔案法》及其實(shí)施辦法第五講檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)[J].浙江檔案，1991（5）：42-43.

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