摘要：當(dāng)前，世界各地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，對(duì)于人類(lèi)生命安全及生產(chǎn)生活產(chǎn)生重大影響。我國(guó)處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控時(shí)期，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理科學(xué)性和合理性至關(guān)重要，如何科學(xué)有效的應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，最大限度地降低其社會(huì)危害和財(cái)產(chǎn)損失，是我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作面臨的重要課題。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件；應(yīng)急管理；困境

一、我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理面臨的困境分析

（一）衛(wèi)生應(yīng)急管理決策指揮機(jī)制有待進(jìn)一步完善

2003年SARS爆發(fā)以前，由于我國(guó)衛(wèi)生保健服務(wù)和衛(wèi)生醫(yī)療資源條塊分割，缺乏統(tǒng)一和完善的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，政府各部門(mén)、衛(wèi)生系統(tǒng)之間不能整合有效資源，難以形成從中央到地方突發(fā)事件的衛(wèi)生疫情共享機(jī)制、醫(yī)療救助和衛(wèi)生監(jiān)控的信息傳達(dá)機(jī)制，及時(shí)有效采取先進(jìn)性手段和醫(yī)療技術(shù)做出最佳衛(wèi)生預(yù)案和最快應(yīng)對(duì)措施?！胺堑洹币咔楸┌l(fā)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)快速的設(shè)立了“抗非防治”指揮部，國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，各地同時(shí)組建領(lǐng)導(dǎo)小組和防治辦公室，齊心協(xié)力攻克難關(guān)，迅速高效整合全國(guó)資源，全力以赴應(yīng)對(duì)非典疫情。SARS疫情的有效控制離不開(kāi)突破現(xiàn)有衛(wèi)生行政管理固有落后體制進(jìn)行制度創(chuàng)新，離不開(kāi)效能化運(yùn)行的衛(wèi)生應(yīng)急決策指揮機(jī)制。當(dāng)前，各省市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）五級(jí)機(jī)構(gòu)初步設(shè)立了應(yīng)急管理部門(mén)和決策指揮機(jī)構(gòu)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急指揮體系也發(fā)揮著相應(yīng)的作用，但是現(xiàn)有衛(wèi)生應(yīng)急管理決策指揮機(jī)制不健全和不完善已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警能力不強(qiáng)

我國(guó)政府以及衛(wèi)生行政管理部門(mén)早在上個(gè)世紀(jì)80年代就開(kāi)始針對(duì)傳染疾病進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但是這種監(jiān)測(cè)是被動(dòng)和單一的，缺乏有效的技術(shù)手段和科學(xué)儀器。2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》頒布以后，各級(jí)政府以及衛(wèi)生行政管理部門(mén)加強(qiáng)了各類(lèi)疾病的監(jiān)測(cè)預(yù)警，擴(kuò)大了預(yù)警范圍和監(jiān)測(cè)種類(lèi)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警水平在得到不斷提升的同時(shí)，也存在著部分問(wèn)題：一是基層監(jiān)測(cè)預(yù)警體系不完善。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅僅是依托黨中央、國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部的統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，還需要基層各部門(mén)協(xié)調(diào)配合?；鶎颖O(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)構(gòu)還不健全，監(jiān)測(cè)預(yù)警基礎(chǔ)設(shè)備嚴(yán)重缺失與落戶(hù)、衛(wèi)生監(jiān)測(cè)技術(shù)人員缺少、預(yù)警經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題亟待解決，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的辨識(shí)能力和處理水平較差、監(jiān)測(cè)盲點(diǎn)和信息報(bào)告不準(zhǔn)確等現(xiàn)象急需轉(zhuǎn)變。二是監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)不健全?，F(xiàn)行衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)尚未覆蓋和輻射所有區(qū)縣基層單位和突發(fā)衛(wèi)生事件，由于傳染疾病、食品安全、職業(yè)中毒等衛(wèi)生事件的特殊性，現(xiàn)行預(yù)警方法和監(jiān)測(cè)手段無(wú)法保證實(shí)施的有效性和可行性，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)隱患需要不斷的調(diào)研和收集，傳染疾病疫情和毒源需要深度的監(jiān)測(cè)，逐步完善預(yù)警監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。三是衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測(cè)支撐體系不完善。突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要配備相應(yīng)的現(xiàn)場(chǎng)處理和監(jiān)測(cè)的儀器設(shè)備，需要技術(shù)人員及時(shí)跟進(jìn)和研判，這樣才能提高突發(fā)衛(wèi)生事件報(bào)告的準(zhǔn)確性和專(zhuān)業(yè)性，但是由于各方面的現(xiàn)實(shí)困難科學(xué)化的監(jiān)測(cè)技術(shù)裝備和嫻熟的預(yù)警技能人員難以配置在各個(gè)衛(wèi)生醫(yī)療部門(mén)。

（三）部門(mén)協(xié)作以及衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理和應(yīng)對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)和多項(xiàng)領(lǐng)域，各級(jí)政府、衛(wèi)生行政部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制中心、交通運(yùn)輸部門(mén)、教育系統(tǒng)、宣傳部門(mén)、公安交警、監(jiān)督執(zhí)法以及社會(huì)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)都會(huì)參與其中進(jìn)行協(xié)作與配合，是一項(xiàng)跨部門(mén)的社會(huì)系統(tǒng)工程，每一環(huán)節(jié)的推動(dòng)和協(xié)調(diào)都發(fā)揮著各自的職能。建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制有利于綜合利用政府機(jī)構(gòu)之間、社會(huì)團(tuán)體之間、社區(qū)與民眾的各類(lèi)資源，集聚各種力量做出快速反應(yīng)和處理方案，有效控制疫情和衛(wèi)生危機(jī)的蔓延。目前，在應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制存在著需要提高的方面：一是跨部門(mén)和機(jī)構(gòu)配合不順暢，協(xié)調(diào)力度有待增強(qiáng)。有關(guān)衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的法律法規(guī)需要明確職責(zé)，權(quán)責(zé)明晰，構(gòu)建多層次、多角度的衛(wèi)生聯(lián)防與聯(lián)控，各部門(mén)關(guān)于疾病防治、應(yīng)急處理以及實(shí)施步驟等問(wèn)題分工明確。二是協(xié)作環(huán)節(jié)和過(guò)程還不成熟，衛(wèi)生應(yīng)急資源尚未共享。部門(mén)協(xié)作以及衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于資源的充分調(diào)動(dòng)與配合，協(xié)作過(guò)程的通暢和高效，部門(mén)之間的資源整合需要打破傳統(tǒng)行政慣例和束縛，發(fā)揮各部門(mén)的整體效能提升協(xié)作的成熟度。

（四）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制不完善

目前，對(duì)于突發(fā)衛(wèi)生事件的監(jiān)督與評(píng)估往往主要定位于衛(wèi)生危機(jī)事后的總結(jié)和評(píng)判，強(qiáng)調(diào)影響程度和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。事實(shí)上，完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制貫穿于事件的全過(guò)程，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前預(yù)防、事中處理與控制、事后評(píng)估和反饋中都應(yīng)體現(xiàn)。我們往往忽略事前、事中環(huán)節(jié)的監(jiān)督與評(píng)估，從而難以還原和恢復(fù)事件處理的全過(guò)程，找出事件問(wèn)題的深層次原因和隱患，客觀性和及時(shí)性的進(jìn)行事件總結(jié)和反饋。在突發(fā)衛(wèi)生事件監(jiān)督與評(píng)估中，通過(guò)書(shū)面總結(jié)和會(huì)議研討的形式認(rèn)定突發(fā)衛(wèi)生事件的處理終結(jié)，沒(méi)有把事前監(jiān)測(cè)預(yù)警的評(píng)估、事中處理措施和控制效果納入其中一并考量，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急成績(jī)和應(yīng)對(duì)成效，忽視應(yīng)急問(wèn)題、改進(jìn)環(huán)節(jié)和應(yīng)急社會(huì)影響，甚至一些區(qū)域突發(fā)衛(wèi)生事件監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制處于缺位狀態(tài)中。

二、提升我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的建議

（一）建立健全衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制

科學(xué)化與合理性的應(yīng)急監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制應(yīng)該貫穿于整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，主要包括衛(wèi)生事件事前評(píng)估、危機(jī)事中應(yīng)對(duì)評(píng)估以及事件事后評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)。衛(wèi)生事件事前評(píng)估是指前期的各項(xiàng)準(zhǔn)備機(jī)制和需求評(píng)估，評(píng)估的對(duì)象和內(nèi)容主要包括衛(wèi)生預(yù)警和預(yù)案、衛(wèi)生人才的儲(chǔ)備和培訓(xùn)、應(yīng)急演練和教育、設(shè)備物資和經(jīng)費(fèi)的投入等方面，充分做好各項(xiàng)準(zhǔn)備措施，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以有效和針對(duì)性應(yīng)對(duì)；危機(jī)事中應(yīng)對(duì)評(píng)估是指對(duì)于應(yīng)對(duì)措施和方法、投入資源和處理效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和測(cè)量，既對(duì)衛(wèi)生事件的儀器設(shè)備投入、物資經(jīng)費(fèi)的花費(fèi)以及時(shí)間控制的效果等進(jìn)行衡量，也對(duì)衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)技巧和效率、處置得當(dāng)與否、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力等進(jìn)行評(píng)測(cè)，事中評(píng)估主要針對(duì)的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)和特征、造成的損失和危害、已采取的應(yīng)急策略和投入產(chǎn)出情況、發(fā)展態(tài)勢(shì)和趨勢(shì)、通過(guò)這些評(píng)估。事件事后評(píng)估指在應(yīng)急處理以后的工作情況進(jìn)行反饋和總結(jié)，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸納有益做法，整改偏差行為。對(duì)于預(yù)警和預(yù)案的實(shí)現(xiàn)程度、應(yīng)急處理存在的問(wèn)題和對(duì)策分析、應(yīng)急技巧和手段的科學(xué)性、社會(huì)影響和危害程度等進(jìn)行評(píng)估。所有的評(píng)估的最終目的就是為下一步的工作提供相關(guān)依據(jù)和借鑒，防止類(lèi)似錯(cuò)誤行為的發(fā)生，確保未來(lái)工作的效果、效率和效益。

（二）廣泛動(dòng)員和調(diào)集社會(huì)資源

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)和處理不僅僅需要政府機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政管理部門(mén)的統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，還需要充分發(fā)揮社會(huì)力量的廣泛參與和支持。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的完善和健全需要不斷吸引社會(huì)資源的支持和配合，吸納社會(huì)資金和物資投入，共同應(yīng)對(duì)衛(wèi)生應(yīng)急工作。首先，要制定激勵(lì)化的政策措施引導(dǎo)志愿者投身衛(wèi)生應(yīng)急救援工作中，通過(guò)立法和規(guī)章的形式促成衛(wèi)生應(yīng)急志愿機(jī)構(gòu)及組織的建立，加強(qiáng)志愿組織、培訓(xùn)、演練和教育工作。其次，充分利用相關(guān)政策和制度，鼓勵(lì)民間資本和力量參與衛(wèi)生應(yīng)急救援，依托市場(chǎng)資源進(jìn)行調(diào)配，開(kāi)拓衛(wèi)生應(yīng)急服務(wù)市場(chǎng)。

（三）提高各項(xiàng)認(rèn)識(shí)和完善應(yīng)對(duì)機(jī)制

進(jìn)一步健全和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期推進(jìn)和不斷深化的工作。在全方位剖析和總結(jié)應(yīng)急管理機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題和面臨困境的前提下，基層衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)及疾控部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在的問(wèn)題也并非能在短期得以解決，有許多問(wèn)題還需要認(rèn)真思考，地方政府如何建立和完善科學(xué)化、合理化的應(yīng)急管理體制，如何隨著突發(fā)衛(wèi)生事件的發(fā)展變化調(diào)整應(yīng)對(duì)機(jī)制，如何構(gòu)建多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急體系以及衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)控機(jī)制，如何在應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件中各個(gè)參與組織形成良性運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題等，這還需要在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

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*本文為上海出版?zhèn)髅窖芯吭赫袠?biāo)課題研究成果，本成果受上海出版印刷高等專(zhuān)科學(xué)校國(guó)家骨干校建設(shè)項(xiàng)目資助（編號(hào)：SAZD1407、SAYB1412）。

（作者單位：上海出版印刷高等專(zhuān)科學(xué)校）