馮云

摘要：十八屆三中全會及2014-2015年中央一號文件均明確提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！鄙钊胝{(diào)查全國農(nóng)房抵押貸款開展情況，研究各地區(qū)在推動農(nóng)房抵押過程中形成的可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，找尋銀行開展農(nóng)房抵押貸款中面臨的主要困難與制約因素，并為上級部門更好推動農(nóng)房抵押貸款提供決策參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房屋；抵押；貸款；業(yè)務(wù)

一、基本情況

在我國，農(nóng)村房屋所占用的是宅基地，而宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由于房、地所有權(quán)的分離，對農(nóng)村房屋能否設(shè)定抵押，歷來是一個爭議很大的問題。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，我國無論是制度層面，還是管理層面，均堅(jiān)持“地隨房走”、“ 房隨地走”，強(qiáng)調(diào)房、地權(quán)利主體一致，《物權(quán)法》第一百八十四條、《擔(dān)保法》第三十七條均明確規(guī)定，宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，故農(nóng)村房屋不能作為抵押財(cái)產(chǎn)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，集體土地上的農(nóng)村房屋能否設(shè)定抵押，法律并沒有明確的禁止性規(guī)定，因此，農(nóng)村房屋可以作為抵押財(cái)產(chǎn)，對由于法律、銀行信貸業(yè)務(wù)、農(nóng)民保障、后續(xù)處置變現(xiàn)等一系列問題，農(nóng)村房屋抵押貸款推進(jìn)難度較大。

二、可取的做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)確認(rèn)是可抵押的基礎(chǔ)。為加快農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)度，縣國土資源局要切實(shí)發(fā)揮牽頭抓總的作用，加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和檢查，強(qiáng)化人員管理，在保證工作質(zhì)量的前提下狠抓工作計(jì)劃任務(wù)的推進(jìn)。

（二）要有經(jīng)抵押權(quán)人和抵押房屋所在地村民集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)同意的農(nóng)房抵押處置與處置后安居的方案，并在村民住房抵押合同中專項(xiàng)明確約定。農(nóng)村合作銀行要求，農(nóng)房抵押人在抵押農(nóng)房后仍有安居之所或是抵押人擁有兩套或以上住房。但即便如此，仍舊無法確保抵押人抵押農(nóng)房后的居住問題，比如可能會出現(xiàn)抵押人將其全部住房均處置償債的現(xiàn)象。因此，建議將農(nóng)房處置后的安居方案寫入抵押合同并經(jīng)相關(guān)人確認(rèn)，以確保農(nóng)房抵押既能盤活固定資產(chǎn)、又不影響農(nóng)戶安居。

（三）農(nóng)房抵押用途僅用于抵押人的生產(chǎn)或生活所需，不得為他人作抵押擔(dān)保，村民住房的抵押權(quán)人僅限于金融機(jī)構(gòu)。目前農(nóng)房抵押仍處于探索階段，控制風(fēng)險(xiǎn)是重中之重，因此開展的范圍、放開的程度都不宜過大。金融機(jī)構(gòu)擁有一套非常專業(yè)、完善、規(guī)范、且已運(yùn)作非常成熟的不動產(chǎn)抵押操作程序，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相對也較強(qiáng)，理應(yīng)成為農(nóng)房抵押起步階段的主要的、且是唯一的抵押權(quán)人。

三、制約因素

（一）影響農(nóng)戶意愿的因素及表現(xiàn)。由于轄內(nèi)農(nóng)村信用體系建設(shè)取得成效，農(nóng)戶憑借信用通過農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款就可獲得無需抵押的100萬元以內(nèi)貸款，辦理農(nóng)房抵押貸款的意愿缺失。以臨澤農(nóng)村合作銀行為例，目前農(nóng)村合作銀行不需要提供抵押的農(nóng)戶信用貸款額度最高已達(dá)8萬元，農(nóng)戶聯(lián)保貸款最高額度達(dá)50萬元，針對農(nóng)村高端客戶的規(guī)模種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)共同體貸款單個農(nóng)戶最高授信額度已達(dá)100萬元，并且貸款成本低、貸款手續(xù)簡單，基本滿足了不同經(jīng)濟(jì)狀況農(nóng)戶的貸款需求，使得農(nóng)村居民房屋和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款失去了市場。

（二）影響銀行意愿的因素及表現(xiàn)。各金融機(jī)構(gòu)推廣業(yè)務(wù)積極性不高。據(jù)調(diào)查，由于《物權(quán)法》第184條第二款規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但是法律規(guī)定可以抵押的除外”?！稉?dān)保法》第37條也有類似的規(guī)定，除“四荒”土地使用權(quán)，其他集體土地使用權(quán)不允許抵押。使農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的債權(quán)變現(xiàn)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)大。同時(shí)由于目前農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，導(dǎo)致農(nóng)村居民房屋變現(xiàn)難

（三）影響地方政府和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)意愿的因素及表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意愿也不強(qiáng)，處于社會穩(wěn)定問題考慮，在依法治國的大背景下，地方政府和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也不愿大規(guī)模搞無法律支持的農(nóng)房抵押貸款。地方政府往往是為了工作需要，喊的多，真正抓落實(shí)的少，除非國家給農(nóng)房貸款抵押試點(diǎn)補(bǔ)助資金的鼓勵。

（四）影響推廣的法律依據(jù)不足，《擔(dān)保法》第37條第二項(xiàng)明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能抵押?！段餀?quán)法》明確禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押?！锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)而無處置權(quán)。對于農(nóng)房，雖然現(xiàn)行法律沒有禁止抵押，但農(nóng)房是宅基地上的附屬物，宅基地限制流轉(zhuǎn)就從根本上限制了農(nóng)房這一不動產(chǎn)的抵押特性。正是由于與《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》等有沖突，農(nóng)房即使確權(quán)了也很難以從法律上實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。

四、建議

（一）加強(qiáng)制度體系建設(shè)。成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)、國土、建設(shè)（房管）、人民銀行、銀監(jiān)部門、金融機(jī)構(gòu)共同組成的“農(nóng)戶抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管農(nóng)房抵押信貸工作。出臺涉及農(nóng)房評估、抵押登記、資產(chǎn)處置等方面一整套的管理辦法，并協(xié)調(diào)理順政府與銀行、銀行與農(nóng)戶的關(guān)系。責(zé)成國土、房建設(shè)（房管）做好宅基地、農(nóng)房確權(quán)發(fā)證和抵押登記工作。金融部門加快出臺《農(nóng)戶住房抵押貸款管理辦法》、《農(nóng)戶住房抵押貸款審查、評審、評議及檢查的實(shí)施細(xì)則》、《農(nóng)戶住房抵押貸款臺賬管理制度》等涵蓋貸款風(fēng)險(xiǎn)掌握、貸款流程操作等各項(xiàng)內(nèi)容的制度體系。

（二）健全農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。盡管從先行地區(qū)的試點(diǎn)情況看，農(nóng)房的違約率較低，但是降低金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)是推動此項(xiàng)業(yè)務(wù)開展的重要前提。因此，一方面可創(chuàng)新資產(chǎn)處置方式，如集體經(jīng)濟(jì)組織同意資產(chǎn)處置時(shí)集體土地的宅基地征為國有土地，回避了宅基地處置難問題；又如要求同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供第三者擔(dān)保，一旦發(fā)生貸款違約，由擔(dān)保人償還貸款或購買農(nóng)房；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣（市）政府應(yīng)建立農(nóng)房抵押專項(xiàng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，列入扶農(nóng)資金范圍，給予金融機(jī)構(gòu)一定的損失補(bǔ)償，鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)房抵押；積極建立村民住房保障體系，對房屋處置后確實(shí)生活困難的家庭，由政府提供政策性保障住房，解決村民基本的生存問題，分散社會風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加快建立農(nóng)房交易市場。建立農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)的開展，必然要求逐步建立與城市同樣信息公開、規(guī)則透明的農(nóng)房交易市場。為此，一是要適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)房抵押處置范圍，放寬至房屋所在地縣（市）、區(qū)范圍以內(nèi)的農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)房處置時(shí)優(yōu)先滿足同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員的需要；若受讓人為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，建議參照國有土地出讓金繳納辦法和比例向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定的土地費(fèi)用，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房。二是引入誠信度較高的房屋中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村房屋交易市場的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

（作者單位：中國人民銀行張掖市中心支行）