李尚蒲　羅必良

經(jīng)濟(jì)學(xué)管理學(xué)

地方政府競(jìng)爭(zhēng)：財(cái)政赤字?jǐn)U張及其攀比效應(yīng)
——來(lái)自縣域的證據(jù)*

李尚蒲羅必良

地方政府競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)階段性特征，從廉價(jià)土地出讓轉(zhuǎn)化為依靠財(cái)政赤字膨脹和債務(wù)擴(kuò)張。采用廣東省及其相鄰省區(qū)的沿邊縣域數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明：（1）地方政府間財(cái)政赤字存在“攀比效應(yīng)”，縣域財(cái)政赤字呈現(xiàn)逐年攀升的趨勢(shì)，相鄰縣域的空間溢出效果明顯；（2）財(cái)政分權(quán)效應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字影響顯著為正，地方政府呈現(xiàn)主動(dòng)負(fù)債的特征；（3）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)財(cái)政赤字影響顯著，人均GDP較低的地區(qū)表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“不平等”的厭惡，其財(cái)政行為表現(xiàn)為明顯的“趕超”沖動(dòng)；（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平對(duì)地方政府財(cái)政赤字的影響具有雙重性，呈現(xiàn)路徑依賴效應(yīng)。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)財(cái)政赤字攀比效應(yīng)沿邊縣域

一、引言

地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)績(jī)構(gòu)成了地方官員政績(jī)考核的重要依據(jù)。1994年分稅制改革使得“財(cái)權(quán)上移”、“事權(quán)留置”，由此形成的財(cái)政缺口直接導(dǎo)致地方政府進(jìn)一步尋求兩個(gè)方面的行為努力，即努力追求預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和預(yù)算外與非預(yù)算資金收入的增加。前者刺激了以“工業(yè)園區(qū)”為標(biāo)志的工業(yè)化迅速推進(jìn)，后者導(dǎo)致了以“城市經(jīng)營(yíng)”為特征的“土地城鎮(zhèn)化”的急劇擴(kuò)張。［1］于是，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)追求與彌補(bǔ)財(cái)政缺口的雙重激勵(lì)，形成了中國(guó)特有的增長(zhǎng)機(jī)制，并進(jìn)一步演變?yōu)橛傻胤秸鲗?dǎo)的區(qū)際競(jìng)賽及其“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的模式。［2］

這一競(jìng)爭(zhēng)模式因?yàn)椤爸袊?guó)式分權(quán)治理”及其“財(cái)政資源預(yù)算軟約束”等體制特征，激勵(lì)著地方政府在區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)一步表達(dá)為“擴(kuò)張性偏向財(cái)政政策”。方紅生、張軍通過考察1994—2004年中國(guó)28個(gè)省區(qū)的非平衡面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)繁榮期，中國(guó)地方政府有63.78%的概率執(zhí)行擴(kuò)張性政策，而在經(jīng)濟(jì)衰退期，地方政府有75.16%的概率仍是執(zhí)行擴(kuò)張性政策。［3］擴(kuò)張性財(cái)政政策最典型的方式是通過財(cái)政赤字?jǐn)U大政府支出的規(guī)模。盡管1995年頒布的《預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但地方財(cái)政赤字的名義值仍然從1994年的1632.75億元擴(kuò)大至2010年的33244.60億元。①數(shù)據(jù)來(lái)源于中宏數(shù)據(jù)庫(kù)：http://edu.macrochina.com.cn/skins/1/edu/index.shtml。

財(cái)政赤字的常態(tài)化使得地方政府負(fù)債己經(jīng)積累到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，特別是2005年后地方政府呈現(xiàn)主動(dòng)的債務(wù)融資特征，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2010年末，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額達(dá)107174.91億元，其中高達(dá)48.85%的債務(wù)是在2009年和2010年形成。②國(guó)家審計(jì)署：《2011年第35號(hào)公告：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2011年6月27日）。國(guó)家審計(jì)署對(duì)15個(gè)省、3個(gè)直轄市及所屬的省會(huì)城市與市轄區(qū)共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果表明，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元。其中，2011年舉債6307.40億元，占16.39%；2012年舉債11 419.62億元，占29.68%。③國(guó)家審計(jì)署：《2013年第24號(hào)公告：36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2013年6月10日）?？梢?，地方政府債務(wù)總體上有進(jìn)一步擴(kuò)張的趨勢(shì)。④最新的數(shù)據(jù)表明，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總計(jì)達(dá)20.6989萬(wàn)億元。參見《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年8月4日。

財(cái)政赤字與政府債務(wù)緊密相連，其中，赤字是“流量”，債務(wù)是“存量”。那么，在中央的土地政策不斷收緊、地方政府土地出讓收入逐步規(guī)范以及政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的背景下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政赤字規(guī)模具有怎樣的影響？一個(gè)地方的債務(wù)擴(kuò)張行為，是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)聯(lián)區(qū)域類似的行動(dòng)響應(yīng)，從而表現(xiàn)出政府赤字規(guī)模擴(kuò)張的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)與攀比效應(yīng)？考慮到地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)獲取的受限性，本文重點(diǎn)考察地方政府財(cái)政赤字規(guī)模的區(qū)際關(guān)系。

二、地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的演變及其策略選擇

（一）競(jìng)爭(zhēng)行為及其演變

地方政府競(jìng)爭(zhēng)的生成前提在于，一是存在碎片化的地方政府，二是地方政府嚴(yán)重依賴地方財(cái)力資源。［4］事實(shí)上，我國(guó)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為呈現(xiàn)廣泛性、多樣性和激烈性，不僅表現(xiàn)為贏得優(yōu)惠政策、吸引人才，更重要的是表現(xiàn)為利用轄區(qū)土地資源進(jìn)行引資與融資競(jìng)爭(zhēng)，具有顯著的路徑依賴且呈不斷加劇的特征。［5］

我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為一直存在明顯的階段性特征，即從分稅制改革前的地方政府“藏富于企業(yè)”，到分稅制改革后對(duì)國(guó)有企業(yè)改制“甩包袱”，再到利用土地資源和“主動(dòng)負(fù)債融資”。分稅制以來(lái)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)大體呈現(xiàn)三個(gè)階段：

第一個(gè)階段（1994—2003年）“廉價(jià)土地出讓”為主的競(jìng)爭(zhēng)模式。預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政收入主要來(lái)源于稅收，而稅收主要依賴于生產(chǎn)型的增值稅，這激勵(lì)了地方政府對(duì)GDP最大化的追求。GDP的增長(zhǎng)依賴于投資與出口，所以興辦工業(yè)園區(qū)和“招商引資”成為政府的重要工作，其成效的高低與所提供的“優(yōu)惠條件”密切相關(guān)。于是，地方政府追求GDP的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為優(yōu)惠條件的“區(qū)際引資競(jìng)爭(zhēng)”。優(yōu)惠條件競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要方面是政府利用其土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)與建設(shè)用地的管制權(quán)，競(jìng)相提供“低地價(jià)”甚至“零地價(jià)”。引資競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)換為“占地競(jìng)賽”。1998年啟動(dòng)住房商品化改革后，土地增值空間顯現(xiàn)，獲取“征地價(jià)格剪刀差”進(jìn)一步成為各地預(yù)算外收入的重要來(lái)源，對(duì)農(nóng)地資源的掠奪與占用在已有的路徑依賴下雪上加霜。

第二階段（2004—2008年）“經(jīng)營(yíng)城市”的競(jìng)爭(zhēng)模式。中央政府對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理，對(duì)耕地保護(hù)紅線再三重申，政府土地儲(chǔ)備制度和建設(shè)用地市場(chǎng)化供給等政策陸續(xù)出臺(tái)，地方政府進(jìn)入到通過“以地養(yǎng)地”、“城市經(jīng)營(yíng)”來(lái)獲得建設(shè)資金的“良性”循環(huán)階段。由此，以土地的抵押獲取債務(wù)性融資收入，成為地方政府?dāng)U大投資的重要來(lái)源。因此，這一階段地方政府的財(cái)政收入構(gòu)成演變?yōu)椤巴恋刎?cái)政、地方政府融資平臺(tái)、政策性銀行支持”的混合模式。

第三階段（2009年以來(lái)）地方債務(wù)膨脹的競(jìng)爭(zhēng)模式。一方面，土地資源有限與征地成本上升，特別是在中央多輪政策調(diào)控下，多數(shù)地方政府的土地出讓收益大幅度減少；另一方面，全球金融危機(jī)后我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，催生以政府信用為背景的銀行貸款增加和地方政府債務(wù)膨脹。于是，各級(jí)地方政府利用政府信用和對(duì)土地資源的壟斷優(yōu)勢(shì)，通過土地?fù)?dān)保、地方政府債券創(chuàng)造了各種融資手段，地方政府債務(wù)由此節(jié)節(jié)攀升。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，可以發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)下列特點(diǎn)：（1）總量增長(zhǎng)快。2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額達(dá)到108859.17億元，其中，省市縣三級(jí)地方政府的債務(wù)比2010年底增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%；（2）市縣級(jí)政府成為主要的負(fù)債主體。在全國(guó)地方政府債務(wù)總額中，市級(jí)和縣級(jí)占有的債務(wù)分別達(dá)到44.49%和36.35%。與2010年底相比，市級(jí)、縣級(jí)債務(wù)的年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到17.36%和26.59%；（3）從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，分別占到債務(wù)總額的50.76%、11.16%和10.71%；（4）地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為34865.24億元，占省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。

（二）財(cái)政赤字?jǐn)U張：根源及其表現(xiàn)

1.分稅制改革與有限財(cái)政分權(quán)。按照國(guó)際通行的做法，我國(guó)在1994年實(shí)施分稅制改革，框定中央與地方的財(cái)稅關(guān)系。改革的核心一方面是改善中央政府的財(cái)政調(diào)控能力，另一方面是調(diào)動(dòng)地方政府積極性。但實(shí)際形成的財(cái)政分權(quán)制度是一種有限分權(quán)，具體表現(xiàn)為：（1）在中央政府授權(quán)的框架下，地方政府不享有獨(dú)立的稅權(quán)。改革后，中央有不斷集中稅收、上收財(cái)力的趨向，地方政府延續(xù)原先的職責(zé)，承擔(dān)了絕大部分地方公共品支出責(zé)任；（2）由于上級(jí)政府的監(jiān)管有限以及戶籍制度的固化使居民“用腳投票”的機(jī)制失靈，地方政府在公共物品供給方面行為失范，嚴(yán)重偏離居民福利最大化，支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的特征；（3）財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁行為普遍，上級(jí)地方政府把開支責(zé)任壓給下級(jí)地方政府?？梢园l(fā)現(xiàn)，以1994年分稅制改革為分界點(diǎn)，地方政府的財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重，1993年為79.79%，1994—2010年降低為55.46%，財(cái)政支出的比例則維持在75.86%的水平（圖1）。

圖1　1993—2010年地方政府財(cái)政收入與支出占總量的比重

2.財(cái)政資源屬性加劇了地方預(yù)算軟約束行為。公共財(cái)政具有“公共池”資源性質(zhì)，當(dāng)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政存在隱性關(guān)系合約（兜底責(zé)任）時(shí)，公共財(cái)政的“公共池資源”屬性會(huì)導(dǎo)致預(yù)算軟約束問題。一方面，當(dāng)?shù)胤秸萑胴?cái)政困境時(shí)，中央政府會(huì)出手援助，例如，分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出約40%的比重，地方政府頻頻使用“跑部錢進(jìn)”的策略緩解地方財(cái)政壓力。中央給予的轉(zhuǎn)移支付會(huì)掩蓋地方提供公共服務(wù)的真正成本，使地方政府產(chǎn)生財(cái)政幻覺；另一方面，由于預(yù)算內(nèi)財(cái)權(quán)的上繳與事權(quán)留置，地方政府則利用財(cái)政資源的預(yù)算軟約束空間解決支出能力不足問題。

1993年，地方政府的預(yù)算外收入占財(cái)政收入的25.92%，1994—2000年這一比例增加為38.90%，盡管之后該比例有所下降，但地方政府的財(cái)政赤字卻顯著增加（表1）。由表1可見，1993年地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余132.41億元，隨后其財(cái)政赤字規(guī)模接連攀升，2010年的赤字規(guī)模是1994年的20.36倍。其中，1994—2000年年均增長(zhǎng)率為14.61%，2001—2010年年均增長(zhǎng)率顯著上升為23.51%。財(cái)政赤字?jǐn)U張已經(jīng)成為地方政府財(cái)政行為的常態(tài)。

（三）競(jìng)爭(zhēng)策略：財(cái)政赤字的攀比效應(yīng)及其假設(shè)

地方政府間的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)及其競(jìng)爭(zhēng)策略一直是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究領(lǐng)域。最早的研究來(lái)自Case、Rosen和Hines，他們基于1970—1985年美國(guó)各州數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)州的人均支出和相鄰州的人均支出顯著正相關(guān)。［6］已有文獻(xiàn)不僅關(guān)注支出總量競(jìng)爭(zhēng)的分析，而且考慮了不同類型財(cái)政支出之間的互動(dòng)關(guān)系。國(guó)內(nèi)的研究主要集中于考察我國(guó)省級(jí)政府在財(cái)政支出政策方面的策略互動(dòng)行為。研究表明，中國(guó)的省級(jí)政府財(cái)政支出之間不僅在總量上存在明顯的策略互動(dòng)，而且在本級(jí)基本建設(shè)、教育、科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生的投資和預(yù)算外支出都表現(xiàn)出顯著的策略互動(dòng)特征。［7］

表1　地方政府的預(yù)算外收入與財(cái)政赤字規(guī)模

必須重視的是，在分權(quán)體制和軟預(yù)算約束背景下，地方政府間的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)有可能進(jìn)一步演化為財(cái)政赤字的競(jìng)爭(zhēng)與攀比。

1.中國(guó)式分權(quán)：軟預(yù)算約束。一是從契約角度看，財(cái)政支出是政府執(zhí)政正當(dāng)性的基礎(chǔ)，也是解決市場(chǎng)失靈和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常態(tài)化工具；①例如，美國(guó)政府在20世紀(jì)70年代將財(cái)政赤字作為常態(tài)，為應(yīng)對(duì)2008年的金融危機(jī)赤字率攀升，2012年因財(cái)政收支矛盾持續(xù)激化而陷入“財(cái)政懸崖”的危機(jī)。二是根據(jù)“粘蠅紙效應(yīng)”理論，財(cái)政資源屬性和地方政府競(jìng)爭(zhēng)是引發(fā)財(cái)政支出擴(kuò)張和赤字膨脹的誘因；三是分稅制改革規(guī)定了預(yù)算財(cái)政收入?yún)s沒有限定支出，財(cái)政支出的自主權(quán)掌握在地方政府手中。地方政府擁有對(duì)財(cái)政支出的自主裁量權(quán)，甚至可以通過“引導(dǎo)”的方式擴(kuò)大轄區(qū)財(cái)政支出擴(kuò)張，表現(xiàn)為“逆預(yù)算軟約束”，即地方政府可以通過權(quán)力自上而下地在其管轄范圍內(nèi)攫取其他組織和個(gè)人的資源來(lái)突破現(xiàn)有預(yù)算的限制。［8］

假設(shè)1：財(cái)政分權(quán)程度影響著地方政府財(cái)政赤字規(guī)模。

2.不平等厭惡與趕超沖動(dòng)。中國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展存在著諸多不平衡。這種不平衡會(huì)影響決策者的心理感受及其社會(huì)評(píng)價(jià)，對(duì)發(fā)展不平等的厭惡往往會(huì)激發(fā)“趕超”沖動(dòng)，并由此影響著地方財(cái)政赤字規(guī)模。落后地區(qū)對(duì)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)表現(xiàn)得尤為急迫，更傾向于通過稅收優(yōu)惠減免、擴(kuò)大本級(jí)政府支出、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式吸引投資，從而刺激地方政府本級(jí)財(cái)政赤字增加；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平較低的地區(qū)對(duì)財(cái)政赤字規(guī)模變化更敏感，往往對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的相鄰地區(qū)采取財(cái)政模仿策略，增加本地財(cái)政赤字膨脹，模仿行為的主要?jiǎng)訖C(jī)在于提高本地在競(jìng)爭(zhēng)區(qū)域（本省或鄰域）中的相對(duì)位次。

假設(shè)2：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在區(qū)域中的位次排名影響著地方財(cái)政赤字規(guī)模。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鎖定與路徑依賴。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本往往會(huì)流向投資收益率較高的區(qū)域，一旦形成專用性資本，就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)投資的持續(xù)性要求及其路徑依賴。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所形成的路徑依賴具有兩重性：對(duì)于先發(fā)地區(qū)和實(shí)施“趕超戰(zhàn)略”的區(qū)域來(lái)說(shuō)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引產(chǎn)業(yè)資本的進(jìn)入，必須不斷改善投資環(huán)境和基礎(chǔ)實(shí)施，這有可能會(huì)加劇地區(qū)擴(kuò)張性財(cái)政支出及其赤字膨脹；對(duì)于部分“吃飯財(cái)政”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于缺乏區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)力，有可能“破罐子破摔”，放棄財(cái)政擴(kuò)張競(jìng)爭(zhēng)而轉(zhuǎn)換為對(duì)“貧困”資格的認(rèn)定和獲得上級(jí)政府轉(zhuǎn)移性支付的“底部競(jìng)爭(zhēng)”的財(cái)政行為。

假設(shè)3：地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征影響著區(qū)域財(cái)政赤字規(guī)模。

三、模型選擇和數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）計(jì)量模型選擇

本文采用空間計(jì)量模型分析縣域政府的財(cái)政赤字競(jìng)爭(zhēng)行為。由于區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)不僅具有區(qū)域互動(dòng)性，而且具有時(shí)間依賴性，因此，當(dāng)?shù)貐^(qū)間存在空間滯后項(xiàng)時(shí)，普通最小二乘估計(jì)將是有偏且不一致的；當(dāng)存在空間誤差項(xiàng)時(shí)，普通最小二乘估計(jì)雖是無(wú)偏卻不再有效，其標(biāo)準(zhǔn)誤差將是有偏的。需要在普通最小二乘回歸模型（OLS）、空間滯后模型（SLM）和空間誤差模型（SEM）三者中進(jìn)行選擇。

空間滯后模型是將因變量的空間相關(guān)性視為內(nèi)生變量，其表達(dá)式為：

空間誤差模型是通過誤差項(xiàng)來(lái)體現(xiàn)空間相關(guān)性，其表達(dá)式為：

其中，被解釋變量Yit代表區(qū)域i和年度t的地方政府財(cái)政赤字規(guī)模。在控制變量中，F(xiàn)Dit表示財(cái)政分權(quán)水平，GDPit為人均GDP水平，ISit為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。

此外，空間權(quán)重矩陣ωij采用i區(qū)域與j區(qū)域之間的W為n×n階的空間權(quán)值矩陣，表示W(wǎng)中的元素。本文采用空間鄰近權(quán)重矩陣，即當(dāng)區(qū)域i與區(qū)域j相鄰時(shí)，ωij為1；反之，當(dāng)i與j不相鄰時(shí)，ωij為0。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與指標(biāo)選擇

本文選取廣東省與鄰省接壤的沿邊縣域作為實(shí)證考察對(duì)象，原因?yàn)椋?/p>

第一，關(guān)于區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)策略互動(dòng)行為的已有研究，主要集中于省級(jí)層面。本研究選擇縣域是希望在研究對(duì)象方面做出有益的補(bǔ)充。

第二，廣東作為我國(guó)改革開放的前沿地區(qū)，依托體制機(jī)制的先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份之一。兩個(gè)方面的事實(shí)值得關(guān)注：（1）與廣東接壤的省區(qū)均將吸引珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為重要的工作部署，并分別將與廣東接壤的縣域作為其對(duì)接廣東經(jīng)濟(jì)的“橋頭堡”；（2）廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直存在明顯的區(qū)域不平衡，推進(jìn)廣東邊緣區(qū)域特別是沿邊縣域的發(fā)展，已經(jīng)成為廣東的重要戰(zhàn)略選擇。因此，廣東與相鄰省區(qū)的縣際競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該尤為激烈。

圖2　廣東及相鄰省區(qū)沿邊縣域行政圖

廣東與廣西、湖南、江西以及福建接壤（圖2），四省區(qū)相鄰接壤的沿邊縣域共有53個(gè)（后文簡(jiǎn)稱“沿邊縣域”）。其中，廣東省鄰接外省區(qū)的縣域有27個(gè)（包括廉江市、化州市、高州市、信宜市、羅定市、郁南縣、封開縣、懷集縣、連山縣、連南縣、陽(yáng)山縣、連州市、乳源縣、樂昌市、仁化縣、南雄市、始興縣、翁源縣、連平縣、和平縣、龍川縣、興寧市、平遠(yuǎn)縣、蕉嶺縣、梅縣、大埔縣、饒平縣），與廣東省接壤的外省區(qū)縣域共計(jì)26個(gè)，其中，廣西省9個(gè)（浦縣、博白縣、陸川縣、北流市、容縣、岑溪市、蒼梧縣、梧州萬(wàn)秀區(qū)、賀州八步區(qū)），湖南省5個(gè)（江華縣、藍(lán)山縣、臨武縣、宜章縣、汝城縣），江西省7個(gè)（崇義縣、大余縣、信豐縣、全南縣、龍南縣、定南縣、尋烏縣），福建省5個(gè)（武平縣、上杭縣、永定縣、平和縣、詔安縣）。

本文選取1990—2010年上述53個(gè)縣域作為分析樣本，數(shù)據(jù)來(lái)自歷年的《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》、《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒》、《福建統(tǒng)計(jì)年鑒》、《江西統(tǒng)計(jì)年鑒》和《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》。具體指標(biāo)選擇如下：

（1）財(cái)政赤字。衡量財(cái)政赤字規(guī)模的常用指標(biāo)包括財(cái)政赤字總額、財(cái)政赤字率（財(cái)政赤字占GDP的比重）、人均財(cái)政赤字等。財(cái)政赤字率指標(biāo)能夠說(shuō)明各個(gè)縣域在當(dāng)年以財(cái)政赤字支出方式動(dòng)員了多大比例的社會(huì)資源，而且剔除了通脹和收入等因素對(duì)財(cái)政支出規(guī)模的影響。

（2）財(cái)政分權(quán)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大多采用下級(jí)政府的財(cái)政收支份額來(lái)刻畫財(cái)政分權(quán)程度。為便于分析，本文將53個(gè)縣域視為同一競(jìng)爭(zhēng)區(qū)域。財(cái)政分權(quán)指標(biāo)選擇被定義為：FD＝縣級(jí)人均財(cái)政支出/（縣級(jí)人均財(cái)政支出+沿邊縣域人均財(cái)政支出）。

（3）人均GDP水平。地方聲譽(yù)與政府政績(jī)的表達(dá)，使得各地GDP水平在區(qū)域中的相對(duì)位次顯得極為重要。本文選取沿邊各縣域人均GDP作為對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等的衡量指標(biāo)。其中，為消除通脹等價(jià)格波動(dòng)因素的影響，面板模型采用人均GDP的排名位次。

（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴特征，第一產(chǎn)業(yè)比重高的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)可能在財(cái)政支出的橫向競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位，但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)較高的區(qū)域則可能對(duì)財(cái)政支出與投資具有路徑依賴特征。本文選取第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比值作為各縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的衡量指標(biāo)。主要變量的統(tǒng)計(jì)描述見表2。

表2　變量的描述統(tǒng)計(jì)

可以看出：第一，各縣財(cái)政赤字和財(cái)政分權(quán)逐年遞增；第二，競(jìng)爭(zhēng)區(qū)域內(nèi)收入差距擴(kuò)大，即各縣人均GDP實(shí)際值的離散趨勢(shì)逐年增大；第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平普遍提升，即第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重呈明顯下降趨勢(shì)。

四、計(jì)量分析：來(lái)自縣域數(shù)據(jù)的驗(yàn)證

（一）財(cái)政赤字的空間格局

本文從全局空間自相關(guān)（Moran’s I指數(shù)）的角度對(duì)地方政府赤字?jǐn)U張是否存在空間依賴性進(jìn)行探索性空間分析。首先基于空間分析軟件OpenGeoDa和ArcGIS 10.0以及matlab軟件進(jìn)行參數(shù)估計(jì)，然后根據(jù)相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)確定空間計(jì)量模型，并進(jìn)行相應(yīng)的比較分析。

表3　全局空間自相關(guān)測(cè)算

Moran’s I指數(shù)分析側(cè)重于從區(qū)域空間整體角度刻畫相鄰縣域財(cái)政赤字的集群格局。通常Moran’s I指數(shù)值在［-1，1］之間，其中，Moran’s I指數(shù)的絕對(duì)值越接近于1，表示相似或者相似屬性的空間單元集聚程度越大；反之，指數(shù)接近或等于0，說(shuō)明空間單元屬性屬于隨機(jī)分布狀態(tài)。測(cè)算結(jié)果顯示，Moran’s I指數(shù)在1990—2010年間有所波動(dòng)，但總體而言各縣財(cái)政赤字率在空間分布上具有顯著的正相關(guān)性，表明地方政府間財(cái)政赤字策略互動(dòng)行為具有明顯的模仿與攀比效應(yīng)（表3）。

（二）計(jì)量模型分析：攀比效應(yīng)抑或替代效應(yīng)

1.模型估算。模型估算分為兩種類型，一是選擇代表性年份對(duì)空間截面數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，二是使用1990—2010年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。每類計(jì)量均基于三種方法（OLS、SLM和SEM）進(jìn)行估算，并通過顯著性檢驗(yàn)的比較來(lái)采用最為顯著的結(jié)果（表4）。

表4　空間計(jì)量結(jié)果

2.實(shí)證結(jié)果分析。第一，相鄰地區(qū)的財(cái)政行為影響著本地財(cái)政赤字規(guī)模，存在顯著的模仿行為與攀比效應(yīng)。（1）從分年份的截面數(shù)據(jù)回歸結(jié)果看，其空間自回歸系數(shù)或空間誤差系數(shù)都顯著為正（2000年除外），其參數(shù)估計(jì)值從1995年的0.2137上升到2005年的0.3544，再上升至2010年的0.4317，表明攀比效應(yīng)在時(shí)間維度上呈現(xiàn)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)；（2）空間面板數(shù)據(jù)回歸模型同樣表明縣級(jí)政府財(cái)政赤字存在明顯的攀比效應(yīng)。

第二，財(cái)政分權(quán)影響著財(cái)政赤字規(guī)模，具有顯著的分權(quán)效應(yīng)。財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府財(cái)政赤字規(guī)模具有顯著的正向驅(qū)動(dòng)作用，而且分權(quán)效應(yīng)總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。從分年份的回歸結(jié)果看，按照支出法衡量的分權(quán)效應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政赤字的驅(qū)動(dòng)作用從1995年的0.2707上升至2010年的0.3733；從空間面板數(shù)據(jù)回歸模型看，分權(quán)效應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政赤字率的影響同樣顯著為正。

第三，人均GDP影響著地區(qū)財(cái)政赤字規(guī)模，表現(xiàn)出顯著的追趕效應(yīng)。從分年度的回歸結(jié)果看，除了1990年之外，人均GDP對(duì)地方政府財(cái)政赤字具有顯著的負(fù)向作用并且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，實(shí)施追趕戰(zhàn)略進(jìn)而擴(kuò)張財(cái)政赤字規(guī)模的沖動(dòng)越為顯著。空間面板數(shù)據(jù)回歸模型也證明，人均GDP排名靠后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其追趕沖動(dòng)與財(cái)政赤字的膨脹更為顯著。

第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平影響地方政府財(cái)政赤字規(guī)模，具有顯著的路徑依賴效應(yīng)。從分年度回歸結(jié)果看，第一產(chǎn)業(yè)比重對(duì)地方政府財(cái)政赤字規(guī)模的影響為負(fù)且呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。這意味著，縣域產(chǎn)業(yè)層次越低，越是規(guī)避財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張和主動(dòng)負(fù)債，放棄財(cái)政赤字競(jìng)爭(zhēng)策略；產(chǎn)業(yè)層次越高，財(cái)政支出擴(kuò)張沖動(dòng)越顯著。空間面板數(shù)據(jù)回歸模型同樣表明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平對(duì)地方政府財(cái)政赤字規(guī)模具有路徑依賴性。

五、進(jìn)一步討論

（一）財(cái)政赤字?jǐn)U張及其攀比效應(yīng)：廣泛性

本文的研究表明，廣東與相鄰省區(qū)沿邊縣域政府間財(cái)政赤字的策略互動(dòng)存在普遍的模仿行為及攀比效應(yīng)，不僅具有顯著性，而且具有廣泛性。

圖3刻畫了1990、1995、2000、2005和2010等5個(gè)代表性年份沿邊縣域財(cái)政赤字Moran’s I指數(shù)的散點(diǎn)分布狀況。各代表性年份的散點(diǎn)分布均表達(dá)了明顯的空間正相關(guān)。

圖3　5個(gè)代表性年份沿邊縣域地方政府赤字Moran’s I散點(diǎn)圖

沿邊縣域財(cái)政赤字的空間正相關(guān)即模仿策略，主要集中于第一和第三象限。其中，第一象限表示某一縣域及其周圍縣域的屬性值均高于平均值，其空間正相關(guān)意味著存在顯著的財(cái)政赤字攀比效應(yīng)。

第三象限同樣表明了相關(guān)縣域的空間競(jìng)爭(zhēng)，但由于是低值聚集（屬性值均低于平均值），意味著策略互動(dòng)行為既可能是攀比競(jìng)爭(zhēng)，也可能是“底部競(jìng)爭(zhēng)”。但1990—2010年的沿邊縣域財(cái)政赤字的快速上升以及空間面板數(shù)據(jù)回歸模型中空間自回歸系數(shù)顯著為正，能夠說(shuō)明第三象限的低值聚集大多以攀比競(jìng)爭(zhēng)為主要策略。

從圖3可以發(fā)現(xiàn)，大部分縣域均位于第一象限（HH）和第三象限（LL），其縣域個(gè)數(shù)占總樣本的比例在1990年為75.47%，1995年為71.70%，2000年為73.58%，2005年為71.70%，2010年為66.04%。在整個(gè)1990—2010年期間，53個(gè)縣域中平均有38個(gè)縣域之間的財(cái)政赤字?jǐn)U張具有顯著的空間正相關(guān)性，從而表明廣東沿邊縣域政府間財(cái)政赤字策略互動(dòng)行為所存在的攀比效應(yīng)具有廣泛性。

（二）縣際競(jìng)爭(zhēng)及其赤字攀比：特殊性

區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)中地方政府間策略互動(dòng)行為大體源于三類機(jī)制。［9］一是財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)地方政府在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中通過財(cái)政手段爭(zhēng)奪有利于本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稀缺資源，從而表現(xiàn)為行為上的策略互動(dòng)；二是政策外溢效應(yīng)機(jī)制，通過財(cái)政政策外溢效應(yīng)的測(cè)度來(lái)刻畫地方政府間策略互動(dòng)行為的直接形成機(jī)制，即財(cái)政政策的轄區(qū)外溢效應(yīng)會(huì)直接改變其他轄區(qū)政府偏好，從而導(dǎo)致地方政府行為具有明顯的空間相依性；三是標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要側(cè)重于信息外溢性和政治體制對(duì)地方政府行為的影響，即由于存在信息外溢性，公眾往往會(huì)以其他地區(qū)的政府表現(xiàn)作為本地區(qū)政府績(jī)效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生一種標(biāo)尺效應(yīng)，使得本地區(qū)政府在制定財(cái)政政策時(shí)不得不考慮其他地區(qū)政府特別是相鄰地區(qū)政府的行為。

從我國(guó)分權(quán)體制特性來(lái)講，區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)主要是轄區(qū)內(nèi)同級(jí)政府通過財(cái)政手段爭(zhēng)奪上級(jí)財(cái)政資源，比如各省區(qū)爭(zhēng)奪中央政府資源（即所謂“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”與“父子競(jìng)爭(zhēng)”［10］）。但值得注意的是，本文討論的53個(gè)縣域分屬不同的省級(jí)行政轄區(qū)，不同轄區(qū)間的縣域應(yīng)該不存在空間關(guān)聯(lián)性，但是，計(jì)量分析所表達(dá)的財(cái)政分權(quán)為什么會(huì)加劇“沿邊縣域”縣際財(cái)政赤字?jǐn)U張的策略互動(dòng)與攀比效應(yīng)呢？這顯然與特定的區(qū)域性質(zhì)有關(guān)。

沿邊縣域的競(jìng)爭(zhēng)具有兩重性。對(duì)于一個(gè)特定的縣域來(lái)說(shuō)，不僅要面對(duì)本省區(qū)內(nèi)相鄰縣域的競(jìng)爭(zhēng)，而且還面臨著外省區(qū)毗鄰縣域的競(jìng)爭(zhēng)。因此，標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和政策外溢效應(yīng)機(jī)制對(duì)縣際競(jìng)爭(zhēng)及其攀比具有重要的行為發(fā)生學(xué)含義。

1990年，廣東沿邊縣域人均GDP為1092元，盡管只達(dá)到廣東全省人均GDP水平的44.37%，但絕對(duì)水平高于其他相鄰省區(qū)沿邊縣域的水平。其他省區(qū)沿邊縣域的人均GDP不及廣東，但卻在省區(qū)內(nèi)的相對(duì)水平好于廣東。因此，從“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的角度來(lái)說(shuō)，各縣域的競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)并不明顯。1995年及之后，廣西縣域在全區(qū)的相對(duì)水平下降，但追趕廣東相鄰縣域的步伐加快；湖南、江西、福建的沿邊縣域，不僅要保住其在所處省份中的地位，而且加快了趕超廣東相鄰縣域的努力（表5）。

因此，中國(guó)的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)不僅存在顯著的“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”，而且還存在普遍的“表兄競(jìng)爭(zhēng)”。據(jù)此可以認(rèn)為，中國(guó)的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)是普遍而多樣的。

（三）值得警惕的現(xiàn)象：“區(qū)際財(cái)政競(jìng)次”

沿邊縣域的區(qū)域特殊性與財(cái)政赤字?jǐn)U張的攀比效應(yīng)，并沒有顯著改善其所在省區(qū)中的經(jīng)濟(jì)地位（廣東、廣西、江西的沿邊縣域人均GDP相對(duì)其全省的平均水平一直顯著下降，湖南和福建雖略有波動(dòng)但相對(duì)地位亦未得到有效提升）。

本文討論的沿邊縣域競(jìng)爭(zhēng)，既不同于單一的行政體制等級(jí)中縱向的“父子競(jìng)爭(zhēng)”，也不同于單一的同一行政轄區(qū)內(nèi)橫向的“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”，這類邊緣地帶異域間的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)（可稱之為“交叉競(jìng)爭(zhēng)”），極有可能導(dǎo)致地方政府間策略互動(dòng)行為的“區(qū)際財(cái)政競(jìng)次”模式。

表5　沿邊縣域人均G D P比較

第一，為了主動(dòng)承接珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)縣域招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力，沿邊縣域一方面會(huì)努力增加基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投資，另一方面則會(huì)努力降低進(jìn)入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻并提供優(yōu)惠的土地與稅收政策。前者無(wú)疑增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，后者則會(huì)減緩財(cái)政增收，由此勢(shì)必導(dǎo)致縣域財(cái)政赤字的不斷積累。

第二，對(duì)于省市上級(jí)政府而言，與外省接壤的縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不僅能夠通過“橋頭堡”的擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且能夠以區(qū)際標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)所表達(dá)的“聲譽(yù)效應(yīng)”彰顯地區(qū)形象。

第三，在財(cái)政軟預(yù)算條件下，由此形成的“父愛主義”會(huì)進(jìn)一步激勵(lì)沿邊縣域財(cái)政赤字規(guī)模的進(jìn)一步放大。

鑒于上文所述，必須高度警惕“區(qū)際財(cái)政競(jìng)次”在官員任期制背景下極有可能導(dǎo)致“不負(fù)責(zé)任”的財(cái)政赤字的肆意擴(kuò)張現(xiàn)象。①2010年對(duì)全國(guó)28個(gè)省446位縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的問卷調(diào)查表明，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)任現(xiàn)職時(shí)間平均為3.25年，61.2%的任現(xiàn)職時(shí)間在3年及以下，71.8%的任現(xiàn)職時(shí)間在4年及以下，任現(xiàn)職5年以上的只有14.5%。受訪者前一任在此職位上工作不到1年的占10.8%，工作1.1—2年的占26.3%，工作2.1—4年的占48.7%，沒有一位前任任職時(shí)間在5年以上。參見羅中樞、王卓：《我國(guó)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)干部人事制度改革態(tài)度的調(diào)查》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期?？紤]到中國(guó)在省、市、縣不同行政轄區(qū)之間存在廣泛的沿邊區(qū)域，規(guī)范地方財(cái)政支出行為，建立地方政府項(xiàng)目投資的問責(zé)制和終身追究制度尤為必要。

最后，需要指出的是，已有關(guān)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)及其策略互動(dòng)行為的研究，主要集中于行政上下等級(jí)間的縱向競(jìng)爭(zhēng)與轄區(qū)內(nèi)同級(jí)之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)。本文首次關(guān)注跨轄區(qū)的縣際競(jìng)爭(zhēng)及其財(cái)政赤字?jǐn)U張的攀比問題。因此，研究不同轄區(qū)間地方政府的競(jìng)爭(zhēng)特性以及行政體制分割對(duì)其策略互動(dòng)行為的影響，應(yīng)該是值得重視的領(lǐng)域。同樣，如何促進(jìn)跨行政轄區(qū)間地方政府從競(jìng)爭(zhēng)走向競(jìng)合，更是值得關(guān)注的課題。

［1］周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。

［2］張軍、周黎安：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海：上海人民出版社，2008年。

［3］方紅生、張軍：《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)算軟約束與擴(kuò)張偏向的財(cái)政行為》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第12期。

［4］Boyne，G.A.，“Competition and Local Government:A Public Choice Perspective”，Urban Studies，vol.33，1996，pp. 703-721.

［5］羅必良、李尚蒲：《地方政府間競(jìng)爭(zhēng)：土地出讓及其策略選擇——來(lái)自中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)（1993-2009）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《學(xué)術(shù)研究》2014年第1期。

［6］Case，A.，H.Rosen，and J.Hines，“Budget Spillovers and Fiscal Policy Interdependence”，Journal of Public Economics，vol.52，1993，pp.285-307.

［7］［9］郭慶旺、賈俊雪：《地方政府間策略互動(dòng)行為、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)與地權(quán)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《管理世界》2009年第10期。

［8］馬駿、劉亞平：《中國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究：“逆向軟預(yù)算約束”理論的視角》，《學(xué)術(shù)研究》2005年第11期。

［10］王美今、林建浩、余壯雄：《中國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為特性識(shí)別：“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”與“父子爭(zhēng)議”是否并存？》，《管理世界》2010年第3期。

責(zé)任編輯：張超

F061

A

1000-7326（2015）09-0066-10

*本文系國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村土地與相關(guān)要素市場(chǎng)培育與改革研究”（71333004）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“土地出讓與地方政府債務(wù)問題研究”（12CJL017）的階段性成果。

李尚蒲，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授；羅必良（通訊作者），華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、長(zhǎng)江學(xué)者（廣東廣州，510642）。