姚 振，鄭曙村

(曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826)

公共行政

國家自主性視野下我國國家治理現(xiàn)代化的進路

姚 振，鄭曙村

(曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826)

國家治理現(xiàn)代化是中國當(dāng)前發(fā)展亟需解決的問題。在對學(xué)界關(guān)于“國家治理現(xiàn)代化”的概念進行梳理和評析的基礎(chǔ)上，試圖從本質(zhì)屬性、涉及領(lǐng)域、具體內(nèi)容等方面重新闡釋，運用國家自主性理論為國家治理現(xiàn)代化提供理論指導(dǎo)，主張建立有限合理的國家自主性，并提出抑制專斷性權(quán)力，增強基礎(chǔ)性權(quán)力和建立“中性政府”三條實踐路徑來實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

國家自主性；國家治理現(xiàn)代化；專斷性權(quán)力；基礎(chǔ)性權(quán)力

黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標(biāo)確定為：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”可以簡稱為“國家治理現(xiàn)代化”，這實際上是在國家建設(shè)問題上提出了“國家治理現(xiàn)代化”的重大課題。如何推進國家治理現(xiàn)代化？這有待我們進行探索和研究。國家自主性理論是現(xiàn)代社會科學(xué)中解釋性很強的理論。這一理論對當(dāng)下我國推進國家治理現(xiàn)代化提供了某種理論依據(jù)和思路啟示。本文擬從國家自主性的獨特視角提出推進我國國家治理現(xiàn)代化的進路。

一、國家治理現(xiàn)代化的概念厘清

“國家治理現(xiàn)代化”作為一個新的概念和命題，對其如何理解，目前學(xué)界爭議較大，需要進一步厘清。界定“國家治理現(xiàn)代化”，首先需要明確“國家治理”。“國家治理”是對“國家統(tǒng)治”和“國家管理”兩個概念進行揚棄的基礎(chǔ)上形成的。國家統(tǒng)治與國家管理都依靠國家暴力機器，通過強制手段維持社會秩序，而不考慮公眾是否接受認(rèn)可制定的相關(guān)政策。國家治理則是以民主、合作為基礎(chǔ)通過談判協(xié)商來維持社會秩序。國家治理是一個自上而下與自下而上交相互動的過程，強調(diào)政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多種力量之間的合作與管理，各相關(guān)主體通過合作、協(xié)商求同存異，在確立共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上實施對公共事務(wù)的管理，尋求實現(xiàn)公共利益的最大化。

中國共產(chǎn)黨人的國家治理不同于西方的國家治理理論。它在遵循馬克思主義國家理論邏輯(國家的職能由政治統(tǒng)治與政治管理有機組成)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體國情和當(dāng)今的時代特征，提出符合中國人民長遠(yuǎn)發(fā)展利益的國家治理理論。中國共產(chǎn)黨在長期探索中確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機結(jié)合的國家治理總體戰(zhàn)略。因此中國共產(chǎn)黨人的國家治理的基本含義就是，在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政。[1]

關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的涵義，學(xué)術(shù)界中主要有以下幾種觀點：

一是國家建設(shè)特征論。從現(xiàn)代國家的一般特征的角度理解，現(xiàn)代國家的特征是民主、法治、科學(xué)和文明等，國家治理的現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為民主化、法治化、科學(xué)化和文明化。這“四化”既是現(xiàn)代化的內(nèi)容要素，同時也是衡量現(xiàn)代化的綜合標(biāo)準(zhǔn)。如俞可平指出，民主化是衡量一個國家治理是否現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。“即公共治理和制度安排，都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位”。[2]陳亮、王彩波認(rèn)為，推進國家治理能力的現(xiàn)代化，實質(zhì)上就是厘清政府在國家治理過程中的本職工作，推進政府在公共事務(wù)治理上制定決策與執(zhí)行決策能力的民主化、法治化、科學(xué)化。[3]

二是制度化論。國家治理現(xiàn)代化是制度層面的現(xiàn)代化，而過去的“四個現(xiàn)代化”(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技)實質(zhì)上是器物的現(xiàn)代化。國家治理的現(xiàn)代化，實質(zhì)上是國家治理制度化，是一個國家的制度安排和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。虞崇勝認(rèn)為，一個國家的現(xiàn)代化，離不開治理現(xiàn)代化，更離不開制度的現(xiàn)代化。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目的和歸宿是為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。[4]包心鑒指出，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須以制度現(xiàn)代化為基礎(chǔ)和前提，即在全面深化改革中不斷增強我國各項制度的人民性、適應(yīng)性、包容性等本質(zhì)屬性和制度張力。[5]

三是法治論。該觀點也是從制度的角度理解國家治理現(xiàn)代化，但突出法治的特性。使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法治方式治理國家，從而把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。張文顯認(rèn)為，法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)與重心，是在治理體系和治理能力兩方面充分體現(xiàn)‘良法善治’的要求，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。[6]

四是政治現(xiàn)代化論。國家治理現(xiàn)代化，是上層建筑的現(xiàn)代化，實質(zhì)上是要實現(xiàn)政治現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化就是中國特色的政治現(xiàn)代化。胡偉認(rèn)為，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，屬于政治發(fā)展的范疇，政治發(fā)展就是解決從傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治的過渡，就是要實現(xiàn)政治現(xiàn)代化。[7]竹立家認(rèn)為，要有效地推進實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，意識形態(tài)的明確性和核心價值的堅定性具有重大意義，是我國未來沿著社會主義改革道路奮然前行的基本前提，是凝聚民心的基礎(chǔ)性工程。[8]

五是治理轉(zhuǎn)型論。從治理體系轉(zhuǎn)型的視角看，國家治理體系現(xiàn)代化就是一個從傳統(tǒng)治理體系轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代治理體系、穩(wěn)步推進現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史過程。還有的認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化就是從國家統(tǒng)治向國家管理再向國家治理的發(fā)展過程。唐天偉認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，首先轉(zhuǎn)變治理模式由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理；其次改變治理方式由人治變?yōu)榉ㄖ?，實現(xiàn)現(xiàn)代政府所普遍實施的治理模式和治理方式。

上述學(xué)者雖然力圖從不同角度揭示國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，有些還不同程度地觸及了國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容和基本特征，可是由于認(rèn)識的局限性，他們往往把國家治理現(xiàn)代化局限于某一領(lǐng)域和某一特征對其進行定義，沒有能夠深刻而全面地確定國家治理現(xiàn)代化的含義。筆者認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化從本質(zhì)屬性上說是制度化，涉及的領(lǐng)域是國家政治領(lǐng)域。理解國家治理現(xiàn)代化需要從以下兩個角度加以界定。首先，國家治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是屬于制度的現(xiàn)代化。通常，我們可以把“現(xiàn)代化”理解為自近代以來，人類社會從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程。現(xiàn)代化涉及到人類社會各個領(lǐng)域的深刻變化，有物質(zhì)層面的物質(zhì)文明飛躍，有精神層面的思想觀念的升華，還有介于物質(zhì)和精神之間的制度體系的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化實際上涉及的是現(xiàn)代化在制度層面的基本要求，也就是治理制度的現(xiàn)代化。我們黨已經(jīng)提出物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)，現(xiàn)在提出的國家治理現(xiàn)代化是一個制度文明問題。制度文明是指社會制度的進步,是制度變遷和創(chuàng)新的積極成果。它與精神文明不同，精神文明屬于社會意識范疇,是人類改造主觀世界的成果。其次，國家治理現(xiàn)代化是政治領(lǐng)域的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化就是國家制度的現(xiàn)代化，這個制度現(xiàn)代化不是一切領(lǐng)域里的制度現(xiàn)代化，主要應(yīng)該是政治領(lǐng)域的制度現(xiàn)代化，是國家上層建筑體系的制度現(xiàn)代化?！爸贫染褪钦紊蠈咏ㄖ?。國家治理的現(xiàn)代化，就是政治現(xiàn)代化，而且這個現(xiàn)代化才是最重要的?！盵9]在政治現(xiàn)代化中，最關(guān)鍵的是法治化?；谶@個認(rèn)識可以把國家治理現(xiàn)代化作以下界定：國家治理現(xiàn)代化就是治國理政的國家制度的現(xiàn)代化，是指通過不斷完善和創(chuàng)新國家制度和法律，使國家治理者善于依靠法治思維和法治方式來治理國家，實現(xiàn)國家治理的制度化、民主化、規(guī)范化、程序化，并把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能。

從國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容來看，包括國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理體系在我國是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各個領(lǐng)域行使國家權(quán)力、治國理政、維護公共秩序、實現(xiàn)公共利益最大化的一整套制度設(shè)計和制度安排。它涉及到國家管理的各個領(lǐng)域的體制機制安排和法律規(guī)范。這些制度規(guī)范涉及的領(lǐng)域包括：政府、市場和社會三大領(lǐng)域，國家治理體系現(xiàn)代化也就是正確地定位政府、市場和社會各自的角色，處理好三者的關(guān)系，使政府治理、市場治理和社會治理各負(fù)其責(zé)、各展其能、協(xié)同共治、實現(xiàn)良治。

國家治理能力是指國家通過運行國家治理體系充分向社會輸出治理功效，實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的行動力。國家治理能力現(xiàn)代化主要是強調(diào)國家制度的貫徹執(zhí)行更加符合有效性、透明性、公平性、協(xié)調(diào)性，從而使治理體系的效能得到充分釋放，提升國家治理水平。國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度關(guān)乎治理體系的效能轉(zhuǎn)換的大小。我國只有實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化才能將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能，讓各種治理主體在多元治理中迸發(fā)出生機與活力，充分調(diào)動各治理主體的積極性，推動中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展。

國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。國家治理體系解決的是國家治理的制度性框架問題，它構(gòu)成了國家治理的“骨骼”；國家治理能力則是為了解決將國家治理體系的獨特功能轉(zhuǎn)化為治理國家的效能問題，它構(gòu)成國家治理的“血肉”。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，國家治理體系的完善與國家的治理能力提高，是一個硬幣的正反兩面。只有推進國家治理體系的現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化；反之，國家治理能力的提高有助于國家治理體系的完善。在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程中最為關(guān)鍵的一環(huán)是保持政府的權(quán)威?，F(xiàn)代社會中一個有權(quán)威的政府是一個具有公信力的政府，是一個清正廉明的政府，因此防止權(quán)力的腐敗，讓人民監(jiān)督政府，使權(quán)力在陽光下運行，借此保持政府的人民性，讓政府真正為人民服務(wù)，才能最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、國家自主性思想的源與流

國家治理體系的建立和完善有助于為國家治理提供制度保障，國家治理能力的提高則有助于將國家治理體系的獨特功能轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。國家自主性理論與國家治理現(xiàn)代化理論存在著內(nèi)在契合:國家治理體系的制度保障使國家自主性得以存在，國家治理能力則確保國家自主性行為的實現(xiàn)。

國家自主性是西方馬克思主義者在20世紀(jì)70年代提出的重要概念，對現(xiàn)代西方國家學(xué)說產(chǎn)生了廣泛影響。但關(guān)于國家自主性的探討，最早可以追溯到黑格爾在《法哲學(xué)原理》中關(guān)于國家與社會關(guān)系的論述。由于國家現(xiàn)象的復(fù)雜性和人們觀察分析國家現(xiàn)象的立場、觀點和方法的差異，人們對于國家自主性的含義有著迥然相異的看法。通過梳理學(xué)者們的國家自主性理論,可以發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學(xué)者對國家自主性的研究從總體上看，可以分為馬克思主義的國家自主性和非馬克思主義的國家自主性兩大類。馬克思主義國家自主性是源于馬克思的，從馬克思主義到西方馬克思主義一脈相承的，均以國家與社會的關(guān)系為基本分析框架的國家自主性。

就非馬克思主義的國家自主性來說，其對于國家自主性的定義，具有代表性的主要是黑格爾和亨廷頓。黑格爾從精神合理性的角度出發(fā)，認(rèn)為國家是絕對精神的自我實現(xiàn)，主張國家決定社會?！笆忻裆鐣淼氖翘厥庑裕遣煌瑐€人和團體特殊利益，而國家代表了一種普遍性，反映普遍的利益和意識。”[10]亨廷頓則將自主性與國家制度聯(lián)系起來，認(rèn)為一個社會所達(dá)到的政治共同體的水平，反映了該社會的各種社會勢力和政治制度之間的關(guān)系，政治制度對各種社會勢力的超越，就是國家的自主性。[11]4

馬克思主義的國家自主性是馬克思主義者運用辯證唯物主義和歷史唯物主義，結(jié)合不同時期的社會政治實際，從不同角度研究和發(fā)展了的馬克思主義國家理論。馬克思和恩格斯在分析公共利益與特殊利益矛盾的基礎(chǔ)上提出“國家相對獨立性”，他們認(rèn)為，正是由于特殊利益和共同利益之間的這種矛盾，共同利益才采取國家這種與實際的單個利益和全體利益相脫離的獨立形式，同時采取虛幻的共同體的形式。[12]簡單的說就是公共利益借由國家這個虛幻的共同體實現(xiàn)了對特殊利益的超越。新馬克思主義學(xué)派密里本德試圖從統(tǒng)治階級與國家關(guān)系的角度來界定國家自主性，他認(rèn)為，如果國家要為實際上是擁有不同的和互相沖突的利益的資產(chǎn)階級的不同成分和不同部分進行調(diào)解和調(diào)停的話，那么國家顯然必須對‘統(tǒng)治階級’有一定程度的自主權(quán)。[13]回歸國家學(xué)派的斯考切波在經(jīng)驗和實證的基礎(chǔ)上試圖“重新找回國家”，把國家自主性看作是“作為一種對特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標(biāo)?！盵14]新國家主義學(xué)派的埃文斯用“嵌入式自主性”的概念來描述和解釋國家與市場之間的互動關(guān)系。他認(rèn)為單純的國家自主性或只靠市場的力量都不能推動欠發(fā)達(dá)國家成功實現(xiàn)工業(yè)化轉(zhuǎn)型，只有國家在保持自主性的同時，與市場保持適當(dāng)程度的聯(lián)系，才能有效推動國家的工業(yè)化轉(zhuǎn)型。他主張官僚制度應(yīng)鑲嵌在社會中，只有官僚自主性與社會鑲嵌性相結(jié)合，才能有效推動國家的經(jīng)濟發(fā)展。隨著國家自主性理論的引入，國內(nèi)學(xué)者一般從國家出于對公共利益的追求而具有超越于社會各階級的自主性出發(fā)來理解這一概念。比較有代表性的是孫立平，他認(rèn)為，國家對于各種社會力量的超越性就是國家自主性，一屆政府一旦上臺，就會擁有他的自主性。[15]

以上學(xué)者的研究推動了國家自主性理論的發(fā)展，逐漸豐富了國家自主性問題的內(nèi)涵和研究層次。學(xué)者較為一致的觀點是都將國家自主性看作是國家的一個屬性或制度化特征，即國家擁有自己的利益和偏好，可以做出不同于階級、階層甚至社會的政策來實現(xiàn)自己的利益或偏好。但國家自主性理論仍存在許多爭議：

一是關(guān)于“國家中心論”與“社會中心論”之間不同研究路徑的分歧。作為國家與社會關(guān)系的不同解釋路徑，國家中心論與社會中心論都不應(yīng)走向極端，物極必反，片面強調(diào)國家或社會中的任何一方都不可能使兩者之間的關(guān)系得到正確處理。回歸國家學(xué)派雖然對社會中心論進行了矯正和批判，但理論的演繹也因此走向極端。

二是關(guān)于“國家自主性”內(nèi)涵的認(rèn)識存在爭議，對于國家自主性的基本屬性仍未達(dá)成共識。國家自主性中國家究竟是凌駕于統(tǒng)治階級之上還是對社會各階級、階層、利益集團的超越。國家自主性是否僅僅存在于資本主義國家還是所有國家所固有的基本屬性。

通過分析國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于國家自主性的論述，本文將國家自主性界定為國家作為社會公共利益的代表，獨立于社會各利益集團之外，可以排除外界干擾，通過國家能力的運用來實現(xiàn)社會的公共利益的能力。按照這一定義，國家自主性包括以下兩方面的因素：

第一，不同利益主體之間的利益差異是國家自主性存在的根源。隨著生產(chǎn)力和社會分工的發(fā)展，出現(xiàn)了私有制，人們的一切活動圍繞利益展開。由于需求不同，人們追求的利益也不相同。因此不同利益主體之間產(chǎn)生了利益差別，乃至沖突。國家由此產(chǎn)生，國家自主性成為必要。國家自主性伴隨國家始終，貫穿國家產(chǎn)生，發(fā)展，消亡的整個過程。

人類社會發(fā)展的歷史是社會各利益主體不斷博弈的過程。各利益主體在追逐和維護自身利益時不可避免與其他利益主體發(fā)生沖突，但在一定的條件下這種沖突可以緩和。馬克思主義認(rèn)為，國家自主性在不同時期具有不同的表現(xiàn)形式。和平時期，自主性在很大程度上反映了統(tǒng)治階級的利益和偏好；而在沖突時期，社會矛盾尖銳，階級利益對立，為了不使社會在無謂的斗爭中被消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，來緩和沖突，把沖突控制在安全的范圍之內(nèi)，這時國家具有高度自主性。國家的行為既反映了統(tǒng)治階級的利益，又反映了被統(tǒng)治階級的利益，國家儼然成為全民的代表。

第二，國家能力是實現(xiàn)公共利益，維護國家秩序的保障，國家自主性通過國家能力來體現(xiàn)。對于現(xiàn)代國家來說，國家自主性應(yīng)包括兩部分，一部分是對公共利益的追求和維護，另一部分是實現(xiàn)公共利益的能力即國家能力。兩者緊密相關(guān)，對公共利益的主張為國家能力提供價值指導(dǎo)，國家能力則保障公共利益的實現(xiàn)。國家自主性正是在二者交融中得以實現(xiàn)和發(fā)展。國家能力在國家自主性中居于基礎(chǔ)性地位，公共利益是否能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵在于國家能力的強弱。國家能力主要包括汲取能力、滲透能力、強制能力、調(diào)控能力、合法化能力。由于政府可分為中央和地方兩個層級，這些能力相應(yīng)的可分為央地兩個層次，這些能力的高低取決于中央與地方的關(guān)系變化。

現(xiàn)階段，進入改革深水區(qū)的我國由于利益關(guān)系的失衡使得國家自主性出現(xiàn)了雙重困境：國家自主性過大與國家自主性不足共存。國家自主性過大意味著國家權(quán)力過大，國家行為不受法律和各種社會力量的制約。國家權(quán)力可以分為專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。我國國家權(quán)力過大的現(xiàn)實表現(xiàn)為國家過于倚重專斷性權(quán)力，國家利用行政權(quán)力強行推行制定的政策法規(guī)，國家管的過寬，社會缺乏自主性。政治上，國家過強，社會過弱，社會無法對國家權(quán)力進行制約與監(jiān)督，使得貪污腐敗現(xiàn)象多發(fā)，影響社會穩(wěn)定；經(jīng)濟上，國家過于關(guān)注經(jīng)濟的微觀行為，企業(yè)主動性和創(chuàng)造性不足，影響經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展。長此以往，必然造成國家對社會的淹沒，造成嚴(yán)重的政治后果，進而影響國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)進程。為避免這種狀況的出現(xiàn)惟有抑制專斷性權(quán)力，加強基礎(chǔ)性權(quán)力，發(fā)展嵌入性自主。國家自主性不足意味著國家權(quán)力與各種利益集團相結(jié)合，國家的政策傾向于某些社會利益集團，使得國家無法發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益“仲裁者”的作用，最終削弱國家權(quán)力的公共功能。在處理社會與國家的關(guān)系時，關(guān)鍵是找好維持社會與國家的平衡的中間點。實際上，社會的健康發(fā)育與國家自主性的提高是國家治理現(xiàn)代化進程不可缺少的環(huán)節(jié)，平衡好社會與國家的關(guān)系有助于國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此構(gòu)建有限合理的國家自主性顯得非常必要。國家治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建的一整套制度有助于將國家自主性限定在合理的范圍內(nèi)，國家治理能力的現(xiàn)代化成為實現(xiàn)國家的自主選擇有效能力。

三、國家自主性理論下我國國家治理現(xiàn)代化的進路

(一)抑制專斷性權(quán)力：把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里

國家自主性理論將國家權(quán)力分為專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，這為我們正確看待和運用國家權(quán)力，進行國家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了很好的啟示。國家有不需要與社會各階級、階層或集團進行討價還價而自主強行行使國家權(quán)力的權(quán)力，這實際上體現(xiàn)了國家暴力工具的本質(zhì)。承認(rèn)國家專斷性權(quán)力并不意味著允許國家權(quán)力的恣意妄為?；跈?quán)力具有天然被濫用的屬性，把國家專斷性權(quán)力納入受制度、法律規(guī)范的框架中來，建立強有力的約束機制，這是在提升國家自主性的同時必須作出的制度設(shè)計選擇。在當(dāng)前中國國家治理現(xiàn)代化語境下，國家建構(gòu)的重要任務(wù)就是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，防治專斷性權(quán)力任意的危險性。

“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”實質(zhì)上就是實行依法治國，讓權(quán)力在法治的軌道上運行。國家治理現(xiàn)代化的最終實現(xiàn)也迫使政府實行依法行政。依法治國的前提是科學(xué)立法。雖然我國建立了較為完備的法律體系，但多半法律是由行政主管部門先行起草，經(jīng)國務(wù)院法制辦審查，由國務(wù)院上報全國人大審定成為法律。這些法律在起草時就帶有明顯的部門利益，立法過程中缺乏民主，漠視公民的合法利益，法律的公正性有待提高。這種局面亟需改變，將立法權(quán)還給全國人大。法律的制定最終需要人來遵守，在制定的過程中就應(yīng)該堅持公開、公正的原則，加強群眾的參與，在立法的過程中進行普法，以便得到群眾的認(rèn)可。

加強社會主義法治建設(shè)的同時，必須完善法律法規(guī)的監(jiān)督制約機制。鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵16]司法是維護社會公平正義的最后一道屏障。人民可以借助司法機關(guān)與政府權(quán)力抗衡從而保障憲法允諾的自由與權(quán)利。司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，避免行政權(quán)力干預(yù)司法顯得尤為重要。司法的獨立性是將“權(quán)力關(guān)進籠子”的重要組成機制。

(二)增強基礎(chǔ)性權(quán)力：發(fā)展“嵌入性自主”，實現(xiàn)協(xié)同治理，提升國家治理能力

抑制專斷性權(quán)力之后需要強化基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)。所謂基礎(chǔ)性權(quán)力是指國家事實上滲透社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。[17]通過強化基礎(chǔ)性權(quán)力，提高國家治理能力，這是國家自主性理論為我們進行國家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供的另一個努力的方向?，F(xiàn)代國家建設(shè)的一項重要任務(wù)就是加強國家自主性，將其轉(zhuǎn)變成國家能力，這對發(fā)展中國家來說尤其重要，它是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，造就國家繁榮強盛的根本保障。

許多發(fā)展中國家，國家能力整體較弱，且發(fā)展不均衡。尤其是前現(xiàn)代國家，專斷性權(quán)力很強大，但國家能力卻很弱。表現(xiàn)之一就是國家汲取的社會資源，推動國家發(fā)展的能力有限。這主要是因為基礎(chǔ)性權(quán)力弱，國家滲透社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹國家決策的能力弱。固然國家具有自主性，可這種自主性需要借助于社會發(fā)生作用，一些前現(xiàn)代國家跟社會達(dá)成制度化的協(xié)商合作關(guān)系提高國家的滲透力、汲取力，從而提升發(fā)展的能力，使國家能力建設(shè)事半功倍。當(dāng)前我國也面臨著“基礎(chǔ)性權(quán)力”較弱的問題，國家在基層社會滲透能力不足、貫徹其政治決策能力低下，這已經(jīng)成為抑制我國國家能力提升的“短板”，急需補強。加強國家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)的方向就是發(fā)展“嵌入式自主”，其理念就是改變過去國家管理建立在國家單向度的對社會的管制上，國家把自己作為多元行為主體之一嵌入社會中，在公共政策制定與執(zhí)行上積極與社會進行合作，形成制度性的互動治理體系。這樣既可以形成國家與社會的共贏，又可以有效提升基礎(chǔ)性國家權(quán)力，并轉(zhuǎn)化成更加強大的國家治理能力。

(三)超越集團利益之上：建設(shè)“中性政府”，防治“既得利益集團”，實現(xiàn)公共利益最大化

國家自主性的核心理念是國家作為公平正義的化身超越社會各種群體或集團利益獨立施政，追求公共利益的最大化。公共性、獨立性是自主性的內(nèi)在品質(zhì)，國家自主性大小就是看國家把持公共目的而獨立行動能力的大小。獨立追求公共利益的特性要求國家堅持中立性原則，充當(dāng)“中性政府”?！八^中性政府，是指政府對待社會各階層的利益沒有任何差別，這種組織的利益和整個社會的利益相重合，也就是說，中性政府追求的是整個社會的經(jīng)濟增長，而不是增加它所代表或與之相結(jié)合的特定集團的利益。”[18]這就是說，“中性政府”應(yīng)以公共利益、整體利益的最大化為基準(zhǔn)，公正、不偏不倚地協(xié)調(diào)社會各階層及其利益?！爸行哉苯ㄔO(shè)要防止政府為強勢利益集團所“俘獲”?！胺渤洚?dāng)某一特定社會團體——家庭、宗族、階級——的工具的政治組織便談不上自主性和制度化”[11]16政府為強勢集團所俘獲，即使在發(fā)達(dá)國家都程度不同地存在，在后發(fā)國家則愈加嚴(yán)重，這是國家自主性建設(shè)需要高度警惕的。

我國的國家性質(zhì)決定了國家自主的人民性、公共性的本質(zhì)屬性。但我國的國家自主性也面臨著“代理人行為”偏離人民性、公共性而使國家自主性行為發(fā)生異化的可能性。在社會轉(zhuǎn)型過程中在我國逐漸出現(xiàn)了利益分化，形成了利益群體多元化的格局。保護和尋求自身利益的企圖使得各利益群體會力圖對國家政策施加某種影響，爭取政策有利于本集團。政府能否頂住壓力而不被俘獲這是對國家自主性的重大考驗。遺憾的是，在一些強勢集團的“糖衣炮彈”下，有些公共權(quán)力所有者被俘獲，導(dǎo)致公共政策偏向強勢集團現(xiàn)象的出現(xiàn)。有學(xué)者在評論公共政策改革不反映公眾利益，而反映既得利益集團利益現(xiàn)象時指出：“無論這些措施或政策的取向是什么，在利益結(jié)果上幾乎都沒有太大的差別，該對誰有利還是對誰有利，該對誰不利還是對誰不利。即使是那些在價值或意識形態(tài)上會有很大差別的措施和政策，其最后的利益結(jié)果也還是差不多?！盵19]

當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化建設(shè)急需“去既得利益集團化”，擺脫既得利益集團對公共政策的干擾，提高“中性政府”的自主化程度。具體采取“遏制加扶持”的對策。其一，遏制既得利益集團及行為。限制那些憑借著對公共權(quán)力、國企資源的壟斷而獨享壟斷利益的集團行為；阻止特殊利益集團利用手中掌握的資源操縱、控制政府及其行為，從而消除由利益集團主導(dǎo)改革的現(xiàn)象；打擊非法利益集團。其二，扶植弱勢集團。通過頂層設(shè)計打破國企等利益集團獨享公共資源帶來紅利的利益分配格局，讓全體國民共享公共資源帶來的紅利；建立健全弱勢群體利益表達(dá)機制和渠道，使之有應(yīng)有的話語權(quán)，更好地表達(dá)和維護自己的利益。

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[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

Approach to Governance Modernization in China under the Perspective of State Autonomy

YAO Zhen，ZHENG Shu-cun

(School of Political Science and Public Administration，Qufu Normal University，Rizhao 276826，Shandong，China)

Governance modernization is an urgent problem needed to be solved in Chinese current development. Based on the concept of governance modernization in the academic circles, this paper attempts to comb and analyze this concept from the nature, the involving fields and the specific contents. Then it uses the theory of state autonomy as the theoretical guidance for governance modernization, and advocates the creation of a limited and reasonable state autonomy. It proposes three practical paths to realize governance modernization, i.e. to curb arbitrary powers, to strengthen basic powers and to establish a disinterested government.

state autonomy；governance modernization；arbitrary power；basic power

2015-02-19

姚 振(1988-)，男，山東滕州人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生； 鄭曙村(1962-)，男，山東安丘人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。

D630

A

1674-3199(2015)02-0007-07