李 鵾，葉興建

(1.華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北武漢430079；2.廈門(mén)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建廈門(mén)361005)

社會(huì)與文化

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)與實(shí)踐情勢(shì)探析
——兼論復(fù)合型扶貧治理體系的建構(gòu)

李 鵾1，葉興建2

(1.華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北武漢430079；2.廈門(mén)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建廈門(mén)361005)

精準(zhǔn)扶貧，是在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中實(shí)施精確識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類(lèi)管理、動(dòng)態(tài)考核以及相關(guān)配套措施的減貧、治貧方式。目前，精準(zhǔn)扶貧面臨五大實(shí)施困境：“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“水平式”橫向識(shí)別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。為此，必須通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系，以生發(fā)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應(yīng)。

農(nóng)村；精準(zhǔn)扶貧；復(fù)合型扶貧治理

近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的深入推進(jìn)，“精準(zhǔn)扶貧”一詞在大眾視野中出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高。無(wú)論是國(guó)家高層對(duì)精準(zhǔn)扶貧的重視與強(qiáng)調(diào)，還是全國(guó)各地廣泛掀起的精準(zhǔn)扶貧熱潮，都無(wú)不體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的重要性。2014年初出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》重點(diǎn)要求各級(jí)政府建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，更奠定了它作為新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略思想地位。然而，與現(xiàn)實(shí)中的精準(zhǔn)扶貧熱相比，目前學(xué)界的理論研究和學(xué)術(shù)探討還十分欠缺，已有的研究只是在農(nóng)村扶貧中夾雜著對(duì)扶貧精準(zhǔn)化的思考，而沒(méi)有將其作為獨(dú)立的主題展開(kāi)學(xué)理性的分析和探究，這與精準(zhǔn)扶貧的廣泛實(shí)施不相適應(yīng)。為此，本文將致力于從學(xué)術(shù)層面剖析精準(zhǔn)扶貧的涵義、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐來(lái)源，并根據(jù)實(shí)地調(diào)查指出當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)和實(shí)施困境，探索完善和優(yōu)化之策。

一、精準(zhǔn)扶貧的涵義、理論溯源及實(shí)踐基礎(chǔ)

(一)精準(zhǔn)扶貧的涵義

目前，人們對(duì)精準(zhǔn)扶貧的討論主要集中于報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)的宣傳報(bào)道，而學(xué)術(shù)性深度研究卻屈指可數(shù)，這在一定程度上造成了精準(zhǔn)扶貧理論與實(shí)踐相對(duì)脫節(jié)的狀態(tài)。在僅有的數(shù)篇以精準(zhǔn)扶貧為獨(dú)立研究對(duì)象的研究成果中，王思鐵認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱(chēng)，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境和貧困戶(hù)狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。”[1]黃承偉、覃志敏認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧的實(shí)質(zhì)在于將扶貧資源瞄準(zhǔn)扶貧人群，并追求貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的‘精準(zhǔn)’要求”，并指出“精準(zhǔn)”二字是“貧困人口識(shí)別和扶貧資源(資金、項(xiàng)目)瞄準(zhǔn)”[2]。與之不同的是，董家豐則認(rèn)為“精準(zhǔn)”應(yīng)是“扶貧對(duì)象、扶貧措施與效果的精準(zhǔn)”[3]。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐研究中，鄧維杰在四川的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行中存在多種“排斥”現(xiàn)象，如精準(zhǔn)識(shí)別中的人口“規(guī)模排斥”和貧困村“區(qū)域排斥”，精準(zhǔn)幫扶中的“入門(mén)排斥”“需求排斥”等。*“規(guī)模排斥”是指受幫扶貧困人口的規(guī)模因根據(jù)省級(jí)扶貧部門(mén)的數(shù)據(jù)測(cè)算自上而下分配，從而致使一些貧困人口因扶貧指標(biāo)不足而被排除在扶貧對(duì)象之外；“區(qū)域排斥”是指重點(diǎn)扶持連片特困區(qū)域，而將一些非連片特困區(qū)域的貧困村排斥在外；“入門(mén)排斥”是指不少扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困戶(hù)的準(zhǔn)入提出門(mén)檻要求，如要求繳納相應(yīng)配套資金或土地入股等，造成無(wú)力承擔(dān)者無(wú)法參與其中；“需求排斥”則是指有些地方在幫扶中不根據(jù)貧困戶(hù)的個(gè)體需求制定相應(yīng)的幫扶措施，而是采取“一刀切”的辦法，缺乏扶助措施的需求針對(duì)性。這些“排斥”現(xiàn)象都給精準(zhǔn)扶貧的順利開(kāi)展帶來(lái)了阻礙和影響。參見(jiàn)：鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2014(6)：78-81.為此，他提出構(gòu)建自上而下和自下而上相融合的識(shí)別幫扶機(jī)制，并購(gòu)買(mǎi)獨(dú)立第三方服務(wù)來(lái)監(jiān)督考核精準(zhǔn)扶貧全過(guò)程。[4]不可否認(rèn)的是，上述研究為我們的深入分析和探討奠定了初步基礎(chǔ)。

綜合多方觀點(diǎn)和實(shí)地調(diào)查思考，本文認(rèn)為：所謂精準(zhǔn)扶貧，就是遵循科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序，因時(shí)、因地對(duì)貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶(hù)進(jìn)行精確識(shí)別，按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開(kāi)展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類(lèi)管理，并引入動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制開(kāi)展精準(zhǔn)考核的過(guò)程。精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是幫助實(shí)現(xiàn)貧困人口徹底脫貧致富。這種扶貧在于引導(dǎo)扶貧資源最優(yōu)化配置，確保扶貧項(xiàng)目資源到村到戶(hù)，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)化、高效化扶貧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。顯然，這是一種追求真實(shí)化和精細(xì)化的扶貧方式，包括精確識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類(lèi)管理和動(dòng)態(tài)考核四個(gè)基本內(nèi)核，其“精準(zhǔn)”則在于強(qiáng)調(diào)“扶真貧”和“真扶貧”。 其中，精確識(shí)別是指根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和貧困現(xiàn)狀確定瞄準(zhǔn)識(shí)別辦法，按照規(guī)定的程序準(zhǔn)確地將貧困村、貧困戶(hù)和致貧原因識(shí)別出來(lái)。聯(lián)動(dòng)幫扶也稱(chēng)為結(jié)對(duì)幫扶，是指根據(jù)識(shí)別出的扶持對(duì)象的貧困現(xiàn)狀和致貧原因，逐村逐戶(hù)制定結(jié)對(duì)幫扶計(jì)劃，聯(lián)系和動(dòng)員社會(huì)各界力量予以針對(duì)性扶持。分類(lèi)管理則是指擴(kuò)大社會(huì)組織參與，對(duì)幫扶對(duì)象進(jìn)行定向和分類(lèi)監(jiān)測(cè)，通過(guò)政府與社會(huì)之間的分工協(xié)作，提高精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。動(dòng)態(tài)考核是指針對(duì)貧困戶(hù)和貧困村的幫扶進(jìn)展定期開(kāi)展量化考核，一方面嚴(yán)防“優(yōu)親厚友”現(xiàn)象發(fā)生，另一方面推動(dòng)構(gòu)建扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)化準(zhǔn)入與退出機(jī)制。

(二)精準(zhǔn)扶貧的理論溯源

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)貧困問(wèn)題的研究涌現(xiàn)出大量的理論成果和減貧理念，精準(zhǔn)扶貧便是在這些理論基礎(chǔ)上逐漸形成并發(fā)展起來(lái)的。因此，理清精準(zhǔn)扶貧的理論淵源有助于我們更好地理解其深刻要義。

1.權(quán)利貧困理論與包容型增長(zhǎng)減貧理念。權(quán)利貧困理論是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)得主阿瑪?shù)賮啞ど岢龅摹Ｋ麖酿嚮呐c權(quán)利的關(guān)系視角出發(fā)，將貧困的產(chǎn)生歸因于享受權(quán)利的不平等，權(quán)利和分配的雙重不平等導(dǎo)致了饑荒的蔓延[5]，“如果一群人無(wú)法確立支配足夠數(shù)量食物的權(quán)利，那么他們將不得不面臨饑荒”[6]。因此，他認(rèn)為消除饑荒首先要消除不平等，并在生產(chǎn)、交換、流通等多個(gè)環(huán)節(jié)向貧窮者賦權(quán)，讓他們共享平等權(quán)利和分配機(jī)會(huì)。

受森的理論啟發(fā)，亞洲開(kāi)發(fā)銀行于2007年提出了以“機(jī)會(huì)均等”與“公平共享”為核心的包容型增長(zhǎng)減貧理念，又稱(chēng)為共享型增長(zhǎng)減貧理念。它強(qiáng)調(diào)通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的公平分配來(lái)實(shí)現(xiàn)有效減貧，要求減少與消除機(jī)會(huì)不均等來(lái)促進(jìn)社會(huì)的公平與共享性，是一種“人人機(jī)會(huì)平等、人人分享成果”的減貧模式。[7]275不過(guò)，它側(cè)重于在機(jī)會(huì)平等的基礎(chǔ)上讓窮人獲得脫貧的基本條件，而并沒(méi)有集中力量采取針對(duì)窮人的幫扶行動(dòng)。

2.參與式扶貧理念與合作型反貧困理論。參與式扶貧理念源于參與式發(fā)展理論，它將“參與”和“賦權(quán)”兩大核心思想融入扶貧工作中。其中，“參與”是指貧困農(nóng)民參與扶貧決策以及扶貧資金和資源投放的領(lǐng)域、項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)選擇，參與扶貧項(xiàng)目的決定、管理、監(jiān)督和評(píng)估，分享扶貧項(xiàng)目的利益。[8]參與的關(guān)鍵在于賦權(quán)，“賦權(quán)”意味著建立一套貧困農(nóng)民進(jìn)入扶貧項(xiàng)目場(chǎng)域的體制機(jī)制，消除貧困人口準(zhǔn)入的各種制度和體制障礙，保障貧困農(nóng)民的參與需求。參與式扶貧從貧困農(nóng)戶(hù)的角度出發(fā)，主張從制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新等方面賦予貧困群體的參與權(quán)利，為他們表達(dá)意見(jiàn)和需求開(kāi)拓了渠道。然而，在現(xiàn)實(shí)工作中，貧困群體的參與往往力不從心，加之扶貧涉及面相當(dāng)復(fù)雜，參與式扶貧很難真正落到實(shí)處。

在這種狀況下，有學(xué)者提出了“合作型反貧困理論”，指出“反貧困工作不是由任何一個(gè)單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，且必須通過(guò)一個(gè)有效的合作平臺(tái)來(lái)完成?！盵9]在反貧困實(shí)踐中，政府和貧困群體應(yīng)處于同等的主體地位，并在扶貧行動(dòng)中通力合作。為此，其主張構(gòu)建四大合作機(jī)制：官民合作機(jī)制、貧困戶(hù)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、社區(qū)與農(nóng)戶(hù)間合作機(jī)制、政府部門(mén)間合作機(jī)制。這種扶貧方式既有利于解決政府力量有限、資源整合等難題，又能夠充分調(diào)動(dòng)貧困群體主動(dòng)脫貧的積極性，它也是精準(zhǔn)扶貧中聯(lián)動(dòng)幫扶的重要理論依據(jù)。

3.涓滴理論與利貧式減貧理念。涓滴理論又稱(chēng)“滴漏理論”“涓滴效應(yīng)”，盛行于20世紀(jì)五六十年代。它主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中減少政府對(duì)貧困階層和群體的優(yōu)先照顧，而主要依靠市場(chǎng)機(jī)制的“涓滴效應(yīng)”來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果向窮人惠及或擴(kuò)散，并帶動(dòng)其脫貧和致富。[7]274我國(guó)改革開(kāi)放初期提出的“先富帶后富”便與之契合。這種發(fā)展理念對(duì)于解放和發(fā)展生產(chǎn)力、促進(jìn)短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，但遺憾的是，由于實(shí)踐中的體制機(jī)制不完善，窮人往往從中獲利太少，減貧見(jiàn)效周期過(guò)長(zhǎng)，反而加劇了貧富分化。針對(duì)這種弊端和不足，利貧式減貧理念應(yīng)運(yùn)而生。它主張加大政府或政策的干預(yù)，將窮人作為關(guān)注對(duì)象，讓窮人在增長(zhǎng)成果的分配中絕對(duì)地或相對(duì)地獲得更多份額。[7]275它是一種有利于窮人的減貧模式，更是一種具有精準(zhǔn)性和針對(duì)性的制度安排，為我國(guó)建立貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制提供了有益的啟發(fā)。

綜上可知，精準(zhǔn)扶貧理念既融合了國(guó)內(nèi)外減貧理論的精髓，也根據(jù)本土環(huán)境進(jìn)行了有效創(chuàng)新；它既是一種利貧式減貧手段，也是注重多方參與、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的合作型扶貧模式。它通過(guò)取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成了適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的減貧、治貧方式。

(三)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐基礎(chǔ)

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧大致經(jīng)歷了六個(gè)歷史階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期救濟(jì)式扶貧階段(1949～1977年)、體制改革扶貧階段(1978～1985年)、大規(guī)模開(kāi)發(fā)扶貧階段(1986～1993年)、扶貧攻堅(jiān)階段(1994～2000年)、新世紀(jì)綜合扶貧階段(2001～2010年)和新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧階段(2011至今)。當(dāng)然，大規(guī)模的農(nóng)村扶貧是從改革開(kāi)放后開(kāi)始的，特別是20世紀(jì)80年代中后期實(shí)行的開(kāi)發(fā)式扶貧，改變了以往救濟(jì)式扶貧的思路，推動(dòng)了農(nóng)村扶貧逐漸從物質(zhì)資本“輸血”向人力資本“造血”升級(jí)，進(jìn)一步提升了貧困群體的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間。在開(kāi)發(fā)式扶貧中，最大的創(chuàng)新就是針對(duì)農(nóng)村貧困人口分布的區(qū)域性集中傾向，國(guó)家從1986年起建立了區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制，劃定18個(gè)集中連片貧困區(qū)，并逐步確定592個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)扶持貧困縣，形成以貧困區(qū)為主線、貧困縣為重點(diǎn)，推動(dòng)區(qū)域開(kāi)發(fā)帶動(dòng)扶貧，以縣域整體發(fā)展水平的提升來(lái)抑制和緩解貧困的蔓延。經(jīng)過(guò)十多年的努力，到20世紀(jì)末我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口累計(jì)減少近1億人，貧困人口分布也從區(qū)域性片狀向邊緣性點(diǎn)狀演變。

2000年后，隨著我國(guó)絕對(duì)貧困人口大幅度減少、相對(duì)貧困人口增多，且呈現(xiàn)邊緣化點(diǎn)狀分布，扶貧工作變得更加復(fù)雜，難度也逐漸增大。因此，各級(jí)政府開(kāi)始探索參與式扶貧方式，將瞄準(zhǔn)對(duì)象定位于貧困村，并開(kāi)展以村為單位的綜合開(kāi)發(fā)(產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等)和整村推進(jìn)工程。實(shí)踐證明，以村為重點(diǎn)開(kāi)展參與式扶貧取得了諸多成效，到2010年，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了硬化道路“村村通”、沙石公路“組組通”和用電“戶(hù)戶(hù)通”。

我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，精確的瞄準(zhǔn)機(jī)制是農(nóng)村扶貧工作的關(guān)鍵所在，當(dāng)前和今后都必須一以貫之地堅(jiān)持這條根本原則。在全面建成小康社會(huì)的新階段，按照2011年新設(shè)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村扶貧對(duì)象仍有1.22億人，且貧困人口分布越來(lái)越分散化，致使目前還很難與每位貧困戶(hù)“對(duì)上號(hào)”，更無(wú)法得知其具體致貧原因，同時(shí)各類(lèi)返貧問(wèn)題的凸顯也使扶貧的形勢(shì)變得更為嚴(yán)峻。在這種情勢(shì)下，以貧困戶(hù)為主要瞄準(zhǔn)對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧，被國(guó)家高層反復(fù)強(qiáng)調(diào)并提上各級(jí)政府工作議程，成為新時(shí)期農(nóng)村扶貧的主導(dǎo)思想。這是基于我國(guó)過(guò)去幾十年農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的肯定、傳承和延續(xù)。

二、現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)和實(shí)施困境

2014年1月起，全國(guó)各地在響應(yīng)中央關(guān)于建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的政策精神中，拉開(kāi)了精準(zhǔn)扶貧熱潮的序幕。到目前為止，精準(zhǔn)扶貧已逾一年，各地方的探索和實(shí)踐情勢(shì)表現(xiàn)如何？現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)集中于哪里？又面臨著哪些難題和困境？筆者通過(guò)多地調(diào)查訪談，試圖詳細(xì)掌握和描述農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施現(xiàn)狀。

(一)精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)

1.貧困程度測(cè)量與扶貧對(duì)象認(rèn)定。精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)是貧困人口的精確識(shí)別。只有將“真貧”識(shí)別出來(lái)，才能根據(jù)其家庭實(shí)際和致貧原因采取針對(duì)性的幫扶措施，這是一項(xiàng)極為關(guān)鍵和非常復(fù)雜的工作。按照各地現(xiàn)階段的普遍做法，精確識(shí)別的核心任務(wù)有兩項(xiàng)：一是貧困程度測(cè)量，二是扶貧對(duì)象認(rèn)定。精確識(shí)別就是在貧困程度測(cè)量的基礎(chǔ)上認(rèn)定具體的扶貧對(duì)象。其中，貧困程度測(cè)量是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平為主線，以國(guó)家最低扶貧標(biāo)準(zhǔn)為底線，通過(guò)多維度、多指標(biāo)(如收入水平、收入來(lái)源、健康、教育、衣食住行等)對(duì)農(nóng)戶(hù)貧困程度進(jìn)行綜合測(cè)量，并計(jì)算出相應(yīng)數(shù)據(jù)，判定其是否達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄钏交驀?guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，最終確定被扶持對(duì)象。需要指出的是，有些地區(qū)由于財(cái)力問(wèn)題而人為限定扶貧規(guī)模，在識(shí)別認(rèn)定時(shí)應(yīng)先對(duì)農(nóng)戶(hù)貧困程度測(cè)量并排序，然后按照排序結(jié)果依次確定扶貧對(duì)象。

2.扶貧主體間協(xié)同聯(lián)動(dòng)幫扶。精準(zhǔn)扶貧的工作重心和關(guān)鍵是將扶貧措施落實(shí)到位，讓被幫扶對(duì)象真正實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧，做到“真扶貧”。由于精準(zhǔn)扶貧涉及的貧困人口分散且貧困程度相對(duì)較深，工作開(kāi)展難度大，單靠政府一支力量單打獨(dú)斗根本無(wú)法完成，聯(lián)系和動(dòng)員多個(gè)主體參與其中實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)幫扶，就顯得尤為重要?，F(xiàn)階段，各級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧中都非常注重聯(lián)動(dòng)幫扶的開(kāi)展，積極吸納企業(yè)行業(yè)機(jī)構(gòu)、銀行金融機(jī)構(gòu)、民間社會(huì)組織等參與到扶貧工作中，力爭(zhēng)通過(guò)容納專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧的“大扶貧”格局，為貧困地區(qū)受幫扶群體注入充足的脫貧動(dòng)力源泉。其中典型做法有廣東省“五方掛鉤”模式、湖北省恩施州“四個(gè)一”結(jié)對(duì)工程。*“五方掛鉤”是廣東省在精準(zhǔn)扶貧中，將省直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、科研院所、大專(zhuān)院校、珠江三角洲7個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市以及粵東西北14個(gè)地級(jí)以上市單位聯(lián)動(dòng)起來(lái)，并與貧困村和貧困戶(hù)結(jié)對(duì)幫扶。“四個(gè)一”結(jié)對(duì)工程是湖北省恩施州在特困戶(hù)中開(kāi)展的聯(lián)動(dòng)幫扶模式，即一名黨政干部、一家企業(yè)或合作社、一家銀行或金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合幫扶一個(gè)貧困戶(hù)。參見(jiàn)：李鵾.精準(zhǔn)扶貧:恩施市龍鳳鎮(zhèn)的政策背景、實(shí)施現(xiàn)狀與對(duì)策建議[J].清江論壇,2014(4):55-58.

3.扶貧對(duì)象、項(xiàng)目和資源分類(lèi)管理。精準(zhǔn)扶貧致力于用對(duì)癥下藥的“真扶貧”來(lái)“扶真貧”。要做到“真扶貧”，需要通過(guò)科學(xué)有效的管理將貧困人口和扶貧項(xiàng)目與資源進(jìn)行科學(xué)化組合、最優(yōu)化配置。正基于此，很多地區(qū)正積極探索分類(lèi)管理方式，將不同類(lèi)別的貧困對(duì)象交由不同的幫扶主體負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)管理，在扶貧項(xiàng)目、資源的配置上針對(duì)性地予以設(shè)計(jì)。例如，在湖北恩施，生存困難戶(hù)由民政部門(mén)監(jiān)測(cè)管理，并直接給予物質(zhì)資金救助；生活困難和發(fā)展困難戶(hù)由扶貧部門(mén)聯(lián)合企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和合作社等負(fù)責(zé)管理，幫助其發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等；而針對(duì)因病、因?qū)W或因條件限制造成的暫時(shí)貧困戶(hù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)對(duì)醫(yī)療、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織對(duì)其監(jiān)測(cè)管理并實(shí)施幫扶。通過(guò)分類(lèi)管理，不僅調(diào)動(dòng)了各幫扶主體的積極參與，也實(shí)現(xiàn)了扶貧項(xiàng)目、資源與扶貧對(duì)象的有序?qū)印?/p>

4.扶貧動(dòng)態(tài)考核與脫貧人員分流。精準(zhǔn)扶貧與以往扶貧方式的不同之處，在于其對(duì)扶貧對(duì)象的“真貧性”要求，實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶(hù)必須退出受幫扶隊(duì)伍，讓符合條件的貧困對(duì)象享受扶貧資源。因此，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的扶貧方式，嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)考核機(jī)制也是各地建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的必備要求。經(jīng)過(guò)一年多的大規(guī)模扶貧，較多的貧困人口實(shí)現(xiàn)了一定程度上的脫貧，也讓扶貧動(dòng)態(tài)考核和脫貧人員分流工作提上了日程。目前全國(guó)大部分地區(qū)基本上都制定了相應(yīng)的動(dòng)態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)和程序，并以年度為單位，每年一考核，實(shí)現(xiàn)脫貧人員分流，使扶貧對(duì)象有進(jìn)有出、扶貧信息真實(shí)有效。

(二)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的五大困境

筆者通過(guò)對(duì)湖北、安徽和廣東等地的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施困境集中表現(xiàn)為五對(duì)矛盾：

1.“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“參與式”橫向識(shí)別的矛盾?！皩蛹?jí)式”縱向識(shí)別是目前各地開(kāi)展精確識(shí)別的主要方法，其基本程序是：各省根據(jù)本地實(shí)際劃定扶貧線(如廣東省按全省農(nóng)民人均純收入1/3劃線)，然后由市縣組織扶貧專(zhuān)班，按照“市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—戶(hù)”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作，通過(guò)自上而下的“層級(jí)式”逐級(jí)認(rèn)定，最終確定扶助對(duì)象。以湖北恩施為例，當(dāng)?shù)刎毨?hù)識(shí)別程序?yàn)椤耙?guī)模分解—村級(jí)排查—評(píng)議公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣市審批—州級(jí)備案”。這種識(shí)別方式雖看似嚴(yán)密，有嚴(yán)格的逐級(jí)審核系統(tǒng)，但它的運(yùn)作層級(jí)過(guò)多，有效的信息溝通與傳遞會(huì)因此失真，識(shí)別的行政成本也會(huì)因此加大，加之僅有縱向識(shí)別網(wǎng)絡(luò)，而無(wú)橫向識(shí)別網(wǎng)絡(luò)，因而易在識(shí)別中產(chǎn)生“漏桶效應(yīng)”*“漏桶效應(yīng)”又稱(chēng)為“奧肯定理”，由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯提出，其原意是指在政府的二次收入分配中，從富人手中取得的稅收，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付到窮人手中的錢(qián)數(shù)要遠(yuǎn)少于這些，出現(xiàn)了“漏桶”現(xiàn)象。其后，該概念被廣泛運(yùn)用于其他領(lǐng)域，比如在貧困人口識(shí)別中，經(jīng)過(guò)的層級(jí)中轉(zhuǎn)越多，識(shí)別對(duì)象漏出越多，識(shí)別難度越大，而在扶貧資金的使用中，層級(jí)中轉(zhuǎn)越多，資金被浪費(fèi)或被濫用的現(xiàn)象也相應(yīng)增加，效益漏出也隨之增加。，而且層級(jí)越多，漏出量越大，需要扶持的“真貧”對(duì)象被遺漏，而原本無(wú)需扶持的卻被納入扶貧范圍。[7]262此外，縱向識(shí)別的公開(kāi)透明度不高，也造成了部分群眾的不滿和異議?，F(xiàn)實(shí)中，群眾普遍期盼實(shí)行“參與式”的橫向識(shí)別，即每家每戶(hù)在村級(jí)社區(qū)內(nèi)部實(shí)行公開(kāi)測(cè)評(píng)和比選，最終確定大家均認(rèn)可的扶貧對(duì)象。由此，“層級(jí)式”縱向識(shí)別與“參與式”橫向識(shí)別的矛盾，使精準(zhǔn)扶貧在工作一開(kāi)始便面臨著棘手難題。

2.政府行政管理與村民群眾自治的矛盾。眾所周知，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)實(shí)行村民自治制度，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，在上級(jí)政府的指導(dǎo)下服務(wù)村民，上級(jí)政府與村委會(huì)屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但一直以來(lái)，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村委會(huì)承擔(dān)了大量的計(jì)生、收稅等行政工作，使村民自治性質(zhì)越來(lái)越薄弱，鄉(xiāng)村關(guān)系也一度呈現(xiàn)出關(guān)系緊張和矛盾增加的狀態(tài)。稅費(fèi)改革后，原本的鄉(xiāng)村矛盾有望緩解，但隨著農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的深入推進(jìn)，以農(nóng)村土地征用、貧困村整村推進(jìn)和貧困戶(hù)精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，上級(jí)政府又以分配扶貧項(xiàng)目和資源為由，將更多的行政任務(wù)下放到村級(jí)，使原本已經(jīng)負(fù)擔(dān)沉重的村委會(huì)和村干部更加不堪重負(fù)，但為了讓本村獲取更多的扶貧資源和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，又不得不接手上級(jí)指派的任務(wù)和迎接大量的行政檢查和考核。在調(diào)查中的湖北龍馬村，幾名村干部既承擔(dān)著全村復(fù)雜繁重的日常任務(wù)，又需要隨時(shí)接待上級(jí)對(duì)試點(diǎn)扶貧工作的考察和調(diào)研，長(zhǎng)此以往，這給村委會(huì)工作帶來(lái)極大壓力的同時(shí)，也在一定程度上加深村民自治與上級(jí)政府管理之間的矛盾。

3.政府主導(dǎo)監(jiān)測(cè)與社會(huì)參與分類(lèi)管理的矛盾。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)取得的巨大成就離不開(kāi)政府的主導(dǎo)和操作。政府的主導(dǎo)能在短時(shí)間內(nèi)集中和整合各類(lèi)扶貧資金、項(xiàng)目和資源，并通過(guò)行政科層網(wǎng)絡(luò)將扶貧工作推進(jìn)最基層，使扶貧工作在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效果。然而，當(dāng)前的扶貧情勢(shì)已遠(yuǎn)不同于以往，貧困人口的點(diǎn)狀分布、致貧原因的復(fù)雜化和各種返貧的不確定化，都使政府單方面主導(dǎo)扶貧管理面臨困境，不僅加劇行政成本、降低扶貧效率，也容易造成扶貧“漏桶效應(yīng)”，甚至滋生腐敗問(wèn)題。在此多重困境下，有序開(kāi)放社會(huì)參與精準(zhǔn)扶貧事宜的管理顯得格外必要，而且隨著社會(huì)力量的日益壯大，它們有能力也有意愿參與和承擔(dān)這些行政事務(wù)。不過(guò)，從目前來(lái)看，社會(huì)參與精準(zhǔn)扶貧事務(wù)的分類(lèi)管理還極為有限，除廣東等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)正漸漸放開(kāi)社會(huì)參與分類(lèi)管理外，大部分地方政府仍保持全面主導(dǎo)，嚴(yán)格控制著扶貧對(duì)象、資源和項(xiàng)目的管理，這不利于精準(zhǔn)扶貧分類(lèi)管理的有效開(kāi)展，也使其與社會(huì)參與分類(lèi)管理的需求產(chǎn)生矛盾。

4.脫貧人口退出與返貧對(duì)象再生的矛盾。精準(zhǔn)扶貧注重對(duì)扶貧對(duì)象的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和考核，并強(qiáng)調(diào)脫貧人口及時(shí)退出扶持范圍，讓需要幫助的貧困人口進(jìn)入扶助群。扶貧對(duì)象有進(jìn)有出是扶貧真實(shí)性和公平性的體現(xiàn)，但需要注意的是，目前眾多返貧問(wèn)題的出現(xiàn)使得脫貧人口的及時(shí)退出政策變得特別慎重。所謂返貧，就是貧困人口在脫貧之后不久又重新陷入了貧困的現(xiàn)象。在安徽鮑村，因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧、因?qū)W返貧、因婚返貧和因生育返貧等現(xiàn)象就較為突出。雖然精準(zhǔn)扶貧規(guī)定了脫貧人口退出后返貧，可再被認(rèn)定為扶貧對(duì)象，但一般而言，扶貧對(duì)象的認(rèn)定和扶持措施的制定與實(shí)施都需要一段時(shí)間，由于脫貧退出造成的扶貧中斷，要想重新連接上難度較大。因此，返貧現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，不僅消解了前期的幫扶成效，也延緩了精準(zhǔn)扶貧的總體進(jìn)程。可以看出，精準(zhǔn)扶貧規(guī)定的脫貧人口及時(shí)退出與返貧對(duì)象再生之間存在著亟需厘清的矛盾。

5.“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。精準(zhǔn)扶貧是倡導(dǎo)脫貧致富常態(tài)效應(yīng)的扶貧方式，它不是直接給予物質(zhì)救濟(jì)的“輸血”而是注重“造血”來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困村和貧困戶(hù)的內(nèi)生轉(zhuǎn)型。不言而喻，要推動(dòng)“造血式”扶貧，必須將精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程對(duì)待，按照本地的經(jīng)濟(jì)情況、生產(chǎn)水平和農(nóng)戶(hù)意愿進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、逐步落實(shí)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目，以提升貧困村和貧困戶(hù)的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間。當(dāng)然，此舉必會(huì)拉長(zhǎng)扶貧工作的戰(zhàn)線，并與當(dāng)前農(nóng)村扶貧的脫貧計(jì)劃和任務(wù)產(chǎn)生沖突。筆者在湖北、安徽等地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地方政府都制定了年度脫貧計(jì)劃和脫貧任務(wù)，而且普遍持有追求“短”“平”“快”的扶貧思想，認(rèn)為越早完成制定的脫貧計(jì)劃越好，這樣可以將相關(guān)資金、資源用于其他建設(shè)領(lǐng)域。而某些村干部也希望盡早完成扶貧任務(wù)，以緩解工作壓力、減少負(fù)擔(dān)。這種關(guān)注短期脫貧效應(yīng)的思想，極易使扶貧回歸“輸血式”扶貧的舊辦法中，不利于形成推動(dòng)貧困對(duì)象內(nèi)生轉(zhuǎn)型的常態(tài)化效應(yīng)。

三、優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧需建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系

精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中矛盾和困境的出現(xiàn)，歸根到底是精準(zhǔn)扶貧治理體系尚不完善所致。這迫切要求我們優(yōu)化與創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧理念和機(jī)制。本文擬建構(gòu)一套科學(xué)、合理的精準(zhǔn)扶貧治理體系——復(fù)合型扶貧治理體系，強(qiáng)調(diào)通過(guò)組建復(fù)合型扶貧治理主體，創(chuàng)新扶貧治理體制機(jī)制，以生發(fā)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應(yīng)。

(一)復(fù)合型扶貧治理體系的概念與特點(diǎn)

復(fù)合型扶貧治理體系是復(fù)合治理理念與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的產(chǎn)物。復(fù)合治理的概念，最初出現(xiàn)于全球風(fēng)險(xiǎn)治理的研究中，其后被用于社會(huì)治理中，強(qiáng)調(diào)通過(guò)復(fù)合治理機(jī)制，謀求各個(gè)治理主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系。[10]它是西方治理理論的新時(shí)期代表，與目前學(xué)界經(jīng)常使用的“多元治理”“協(xié)同治理”等概念類(lèi)似，主張?jiān)诠彩聞?wù)管理中將政府部門(mén)、市場(chǎng)企業(yè)、民間組織、基層社區(qū)和公民個(gè)人組織到一起，形成復(fù)合治理主體，協(xié)同實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的“善治”目標(biāo)。

基于此，為優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧并實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)域善治目標(biāo)，本文將復(fù)合治理理念引入精準(zhǔn)扶貧中，試圖構(gòu)建復(fù)合型扶貧治理體系。其基本要求是：以貧困人口為中心，以基層農(nóng)村社區(qū)為場(chǎng)域，通過(guò)政府主導(dǎo)牽頭，吸納企業(yè)等市場(chǎng)主體、民間組織或志愿者團(tuán)體等社會(huì)主體參與其中，組建復(fù)合型扶貧治理主體，構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—社會(huì)—社區(qū)—貧困戶(hù)”五位一體的復(fù)合型扶貧治理體系。這是一種倡導(dǎo)多元復(fù)合、協(xié)同互動(dòng)和合作共治的網(wǎng)絡(luò)型扶貧治理架構(gòu)。

復(fù)合型扶貧治理體系有三個(gè)基本特點(diǎn)：首先，在扶貧治理主體上呈現(xiàn)多元復(fù)合性。它突破了以往政府單向主導(dǎo)扶貧的格局，轉(zhuǎn)向依靠政府、企業(yè)、民間組織、社區(qū)和貧困戶(hù)等各種力量共同參與扶貧治理。[11]它既強(qiáng)調(diào)扶貧治理主體的多元化，又將多元主體的分散力量加以整合、集中，形成整體優(yōu)化的復(fù)合力量。這是一種組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，有助于克服扶貧治理中的碎片化和分散化傾向，實(shí)現(xiàn)整體功能大于部分功能之和的效果。其次，在扶貧治理方式上，主張協(xié)同參與和協(xié)商互動(dòng)。它強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)社會(huì)參與、整合社會(huì)資源的方式來(lái)進(jìn)行扶貧治理，并且注重參與各方在扶貧過(guò)程中的協(xié)商互動(dòng)。協(xié)商意味著各參與主體地位平等，因此需要指出的是，政府雖然在精準(zhǔn)扶貧中處于主導(dǎo)性角色，掌握著扶貧資源、項(xiàng)目的配置，但它在扶貧議程設(shè)定、政策規(guī)劃中應(yīng)扮演合作者角色，與各扶貧主體平等溝通協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)。最后，在扶貧治理目標(biāo)上，追求扶貧對(duì)象內(nèi)生轉(zhuǎn)型的善治局面。復(fù)合型扶貧治理體系以貧困人口為中心、以基層農(nóng)村社區(qū)為場(chǎng)域，意味著無(wú)論是政府專(zhuān)項(xiàng)扶貧，還是企業(yè)行業(yè)扶貧、民間社會(huì)團(tuán)體扶貧、基層社區(qū)內(nèi)部扶貧，都是以實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)村社區(qū)和貧困人口的徹底脫貧致富為目標(biāo)，并使其實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，從而生發(fā)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)效應(yīng)的善治局面。

(二)建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系需創(chuàng)新完善五項(xiàng)扶貧機(jī)制

1.貧困對(duì)象“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別認(rèn)定機(jī)制。鑒于目前“層級(jí)式”縱向識(shí)別的弊端與不足，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別方式進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，構(gòu)建縱向識(shí)別與橫向識(shí)別相融合的“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別機(jī)制。這一識(shí)別機(jī)制側(cè)重于兩點(diǎn)要求：一是層級(jí)識(shí)別扁平化處理，二是參與識(shí)別公平化處理。

首先，層級(jí)識(shí)別的扁平化，是為了解決因?qū)蛹?jí)過(guò)多而導(dǎo)致的識(shí)別成本過(guò)高和信息溝通失真問(wèn)題。“縣抓落實(shí)”是農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的基本要求，它是指縣一級(jí)將扶貧工作和扶持措施直接落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)和貧困戶(hù)，而并非“一級(jí)抓一級(jí)”地指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)完成這些任務(wù)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的人力、物力和財(cái)力普遍有限，讓其負(fù)責(zé)逐村逐戶(hù)排查識(shí)別扶貧對(duì)象，往往難以奏效。因此，應(yīng)推動(dòng)識(shí)別層級(jí)扁平化，強(qiáng)化縣、村兩個(gè)主體的識(shí)別權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好協(xié)調(diào)和服務(wù)。其次，重點(diǎn)發(fā)揮基層參與識(shí)別的作用，并確保扶貧對(duì)象認(rèn)定結(jié)果的群眾滿意度。為此，應(yīng)調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部群眾積極參與識(shí)別和評(píng)議，通過(guò)村民大會(huì)開(kāi)展公開(kāi)透明的推薦、評(píng)定和比選，讓群眾普遍認(rèn)可的、需要扶助的“真貧”對(duì)象納入精準(zhǔn)扶貧范圍，防止識(shí)別中的“漏桶效應(yīng)”。總之，網(wǎng)絡(luò)型識(shí)別機(jī)制要實(shí)現(xiàn)上下的縱向識(shí)別與水平的橫向識(shí)別相結(jié)合，將真正需要幫扶的貧困人口識(shí)別出，為精準(zhǔn)扶貧后期工作打好基礎(chǔ)。

2.政府管理與村民自治有序銜接機(jī)制。由于精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)牽涉到多個(gè)部門(mén)的綜合性工程，上級(jí)政府必須將扶貧任務(wù)向下分解到村，讓村級(jí)組織和干部予以落實(shí)到戶(hù)。而從理論上說(shuō)，政府管理與村民自治之間只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，前者不能越位直接插手干預(yù)村級(jí)組織的工作事宜。那么如何實(shí)現(xiàn)這二者的有序銜接，又不至于引發(fā)不必要的矛盾？筆者認(rèn)為，可以積極引入民間社會(huì)團(tuán)體的中介調(diào)節(jié)，在政府與村級(jí)組織之間扮演評(píng)估、監(jiān)督和服務(wù)角色，構(gòu)建政府管理與村民自治有序銜接機(jī)制。民間社會(huì)團(tuán)體的中介調(diào)節(jié)功能主要表現(xiàn)在：第一，有序承接政府在扶貧工作方面的職責(zé)，將扶貧政策和任務(wù)推進(jìn)到村、監(jiān)督入戶(hù)；第二，組織和協(xié)調(diào)村委會(huì)和村民參與扶貧規(guī)劃、調(diào)研以及扶貧資金、項(xiàng)目的分類(lèi)管理；第三，發(fā)揮民間社團(tuán)自身在知識(shí)、資本和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)貧困村和貧困戶(hù)開(kāi)展具體幫扶；最后，有些民間社團(tuán)可以充當(dāng)獨(dú)立的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，來(lái)全面監(jiān)督和評(píng)估精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施情況，及時(shí)向政府與村級(jí)組織等部門(mén)反饋精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題，并及時(shí)提出有針對(duì)性的完善措施等。

3.多方聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上的分類(lèi)管理和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。前文提到，現(xiàn)階段的聯(lián)動(dòng)幫扶、分類(lèi)管理和動(dòng)態(tài)考核均存在或多或少的不足，其主要癥結(jié)在于各自間的分散、獨(dú)立而不成體系。聯(lián)動(dòng)幫扶要求吸納更多力量來(lái)幫扶貧困人口，然而力量多了就需要分類(lèi)運(yùn)作，讓不同的主體負(fù)責(zé)管理不同的事務(wù)，并及時(shí)評(píng)估和考核幫扶過(guò)程和幫扶效果。因此，為更好地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)效應(yīng)，必須將這三個(gè)扶貧要素統(tǒng)一起來(lái)，形成多方聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上的分類(lèi)管理和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。

首先，關(guān)注整體效果。如前文已述，政府、企業(yè)、民間社團(tuán)、社區(qū)組織和公民個(gè)人等，都可以積極參與精準(zhǔn)幫扶。但需要強(qiáng)調(diào)的是，不僅僅要將它們簡(jiǎn)單納入其中，而更要將分散的力量整合為一個(gè)大力量，來(lái)發(fā)揮整體性復(fù)合優(yōu)勢(shì)。其次，注重分類(lèi)幫扶。精準(zhǔn)扶貧注重對(duì)扶貧精細(xì)化的考量，針對(duì)不同的貧困情況和致貧原因以及周遭環(huán)境，采取合適的、能夠奏效的扶貧措施。因而，單靠某扶貧主體的單一措施將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，需要分類(lèi)實(shí)施差異化管理，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、搬遷移民、社會(huì)保障、民政救助或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等。再次，強(qiáng)調(diào)考核評(píng)估?？己嗽u(píng)估的對(duì)象有二個(gè)：一是考核評(píng)估貧困人口的脫貧效果，使具備可持續(xù)發(fā)展能力的脫貧人口逐漸退出；二是考核幫扶主體的工作，使幫扶不積極或效果不明顯的成員退出，支持和鼓勵(lì)幫扶效果好的成員推廣幫扶范圍和措施，實(shí)現(xiàn)幫扶主體和幫扶措施優(yōu)勝劣汰。

4.公共服務(wù)均等化的內(nèi)生增長(zhǎng)、預(yù)防返貧機(jī)制。預(yù)防貧困人口返貧對(duì)于農(nóng)村徹底脫貧致富至關(guān)重要，其關(guān)鍵就是推動(dòng)被幫扶對(duì)象實(shí)現(xiàn)內(nèi)生轉(zhuǎn)型，提高風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，在短期脫貧后能自主實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為此，最好的辦法便是以公共服務(wù)均等化建設(shè)，來(lái)構(gòu)建內(nèi)生增長(zhǎng)和預(yù)防返貧機(jī)制。公共服務(wù)均等化建設(shè)包括教育服務(wù)均等化、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化和社會(huì)保障體系建設(shè)。

教育服務(wù)均等化應(yīng)從基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育兩方面入手。教育素質(zhì)和職業(yè)技能水平低下是貧困人口長(zhǎng)期難以脫貧的重要原因，因而要加強(qiáng)對(duì)貧困家庭學(xué)生義務(wù)教育的保障，擴(kuò)充農(nóng)村專(zhuān)項(xiàng)助學(xué)資金，確保學(xué)生不因家庭貧困而輟學(xué)。同時(shí)優(yōu)化教育資源配置，使貧困地區(qū)學(xué)生享受同等優(yōu)質(zhì)教育。此外，要加大對(duì)職業(yè)教育培訓(xùn)的投入，確保有培訓(xùn)意愿的貧困家庭至少有一名勞動(dòng)力接受培訓(xùn)，使其在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)崿F(xiàn)勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化，致力于通過(guò)疾病救治幫助因病致貧家庭脫離困境，同時(shí)增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)建設(shè)的財(cái)力支持，配置必要的醫(yī)療設(shè)備，吸納優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員到貧困鄉(xiāng)村交流、掛職，提高鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員的待遇和生活水平。農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)以最低生活保障和五保供養(yǎng)為主，應(yīng)在精確識(shí)別的基礎(chǔ)上，大幅提高最低生活救助和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，并完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度?？傊?，通過(guò)公共服務(wù)均等化建設(shè)，促進(jìn)貧困人口內(nèi)生轉(zhuǎn)型、防止返貧，使精準(zhǔn)扶貧走向良性循環(huán)。

5.基層扶貧治理常態(tài)化機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，常態(tài)化機(jī)制必不可少，一套穩(wěn)定可靠的扶貧班子更顯重要。從目前來(lái)看，最好的扶貧隊(duì)伍應(yīng)立足于基層，這樣既可以詳細(xì)了解和掌握貧困發(fā)展動(dòng)向和扶貧工作進(jìn)展，也可以及時(shí)針對(duì)不同的扶貧情況第一時(shí)間作出反饋和解決，最大限度減少因?qū)蛹?jí)過(guò)多而造成成本增加和信息傳遞疏漏。因此，基層扶貧隊(duì)伍穩(wěn)定化是構(gòu)建扶貧治理常態(tài)化機(jī)制的關(guān)鍵?；鶎臃鲐氷?duì)伍應(yīng)由三方面構(gòu)成：村級(jí)組織、農(nóng)村社區(qū)自組織或其他社會(huì)團(tuán)體、村莊精英群體。

首先，以村黨支部、村委會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)為代表的村級(jí)組織，是目前農(nóng)村扶貧工作的中堅(jiān)力量，應(yīng)鞏固它們?cè)诰珳?zhǔn)扶貧中的主心骨作用。要利用群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，將能力強(qiáng)、有頭腦、會(huì)管理、懂經(jīng)營(yíng)的優(yōu)秀年輕人吸納到村級(jí)組織，提高村級(jí)組織扶貧辦事效率與合法性。其次，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)自組織或其他民間團(tuán)體的輔助作用，利用它們?cè)谑袌?chǎng)信息傳遞、技術(shù)引進(jìn)、資源投入和評(píng)估監(jiān)測(cè)等方面的優(yōu)勢(shì)，為精準(zhǔn)扶貧的有序推進(jìn)提供助力。最后，村莊精英群體，如教師、醫(yī)生或在宗族、家族中享有威望的人士，可以被納入到精準(zhǔn)扶貧隊(duì)伍中。這些村莊精英群體接觸面廣、思維視野開(kāi)闊，對(duì)村莊情況最為熟悉，在村莊共同體內(nèi)一般比平常人擁有更高的威信和影響力。因此，讓其參與到村莊的精準(zhǔn)扶貧中，有助于扶貧政策的宣傳和普及、扶貧難題的掌握和處理，在聯(lián)系和動(dòng)員更多的貧困戶(hù)艱苦奮斗中幫助實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效發(fā)展。

四、結(jié) 論

作為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)性戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧既是從國(guó)內(nèi)外諸多貧困與減貧理論中逐步演化發(fā)展而來(lái)，也是我國(guó)過(guò)去農(nóng)村扶貧減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與新時(shí)期農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，因而具有高度正確性和正當(dāng)性。然而，由于精準(zhǔn)扶貧的正式實(shí)施才一年多，且各地的貧困環(huán)境、人口分布和發(fā)展實(shí)際均存在較大差異性，目前還沒(méi)有一套比較完善的扶貧模式可資借鑒，就不可避免地在諸多環(huán)節(jié)中出現(xiàn)矛盾與問(wèn)題，這主要是目前的精準(zhǔn)扶貧治理體系不完善造成的。本文提出建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系，通過(guò)組建多元復(fù)合的扶貧治理主體和構(gòu)建復(fù)合型扶貧治理的五大機(jī)制，并根據(jù)地方實(shí)際逐步完善精準(zhǔn)扶貧政策措施，進(jìn)一步使精準(zhǔn)扶貧工作向更好方向發(fā)展。當(dāng)然，這是一項(xiàng)較為長(zhǎng)久的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光和腳踏實(shí)地的堅(jiān)韌毅力，才能最終實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富和貧困村善治的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

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Rural Precise Poverty Alleviation：Analysis on Theoretical Bases and Practical Situations——Also on Compound Poverty Governance System Building

LI Kun1, YE Xing-jian2

(1.Chinese Rural Research Institute, Central China Normal University, Wuhan 430079, Hubei, China;2.College of Marxism, Xiamen University, Xiamen 361005, Fujian, China)

Precise Poverty Alleviation is a poverty reduction and anti-poverty mode, which includes accurate identification, linkage helps, classification management, dynamic assessment and other measures in rural poverty alleviation and rural development. At present Precise Poverty Alleviation faces five major difficulties as follows: contradictions between hierarchical vertical identification and horizontal crosswise recognition; contradictions between governmental administration and villagers’ autonomy; contradictions between governmental leadership and social participation; contradictions between exit out of poverty and poverty regeneration; and contradictions betweenBlood-transfusion-typedshort-term poverty alleviation andHematopoieticnormal effect. Therefore, we must strengthen the mechanism innovation and construct a compound poverty governance system in order to form a normal effect of sustainable development of Precise Poverty Alleviation.

rural area; Precise Poverty Alleviation; compound poverty governance

[責(zé)任編輯：林麗芳]

2015-03-22

湖北省恩施州人民政府資助項(xiàng)目(GSSDB201302)

李 鵾(1993-)，男，安徽六安人，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院政治學(xué)理論專(zhuān)業(yè)碩士研究生； 葉興建(1965-)，男，福建壽寧人，廈門(mén)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士。

D632.1

A

1674-3199(2015)02-0026-08